9 Samferdselsdepartementets vurdering og anbefaling
9.1 Vurdering av alternativene
Samferdselsdepartementet har i sin vurdering av de utredede alternativene lagt vekt på samfunnsøkonomi, konsekvenser for miljø og samfunn, konsekvenser for jernbanen og på høringsuttalelser til utredningen.
Nytte-/kostnadsanalysen gir et godt grunnlag for en samfunnsøkonomisk vurdering og rangering av alternativene. Det er lagt til grunn en etterprøvbar og godkjent metodikk som er kvalitetssikret av økonomisk ekspertise. Samferdselsdepartementet vil peke på at de samfunnsøkonomiske beregningene viser at tunnelalternativene vil løse støyproblemene for de berørte langs banen, men til en meget høy kostnad pr. bolig uten at det gir byutviklingsmessige gevinster av betydning, og med økte transportøkonomiske kostnader.
Alle alternativer synes teknisk gjennomførbare, men med tildels betydelig usikkerhet knyttet til de negative virkninger av jernbanedriften i anleggsfasen. Departementet mener at den usikkerheten som er avdekket om trafikkavviklingen i anleggsperioden, og som Jernbaneverket / NSB BA og det svenske konsulentfirmaet VBB som har vært kvalitetssikrere, gir uttrykk for, må tillegges stor vekt ved behandlingen av denne saken. Samferdselsdepartementet viser til NSB BAs og Jernbaneverkets vurdering av at alternativ N4, S3 og S5 er svært uheldige ut fra jernbanemessige forhold og i konflikt med hovedmålet for jernbanedriften.
Konsekvensutredningen viser at tunnelalternativene medfører inngrep som gir betydelige konsekvenser for miljø og samfunn. Alle tunnelalternativene vil medføre store åpne byggegroper i anleggsperioden, noe som betyr at 60 - 550 personer må flytte, avhengig av alternativ. I driftsfasen vil antall personer utsatt for jernbanestøy bli redusert, mens det kan bli betydelig støy i anleggsperioden. De utredede tunnelalternativene vil medføre store konflikter for kulturminner og bevaringsverdige bygninger. Samferdselsdepartementet mener at det bare er tunnelalternativ S3 og S5 som til en viss grad oppfyller målet om bedret bomiljø i Gamlebyen. Samferdselsdepartementet mener at en i alternativ N1, N4, S3 og S5 delvis oppnår målet om å bidra til en positiv byutvikling.
Det lokkalternativ som ble konsekvensutredet, M2, vil medføre sanering av 9 bygninger i Schweigaardsgt samt rivning av 12 bevaringsverdige bygninger i Arupsgt. Dette alternativet er uakseptabelt. Samferdselsdepartementet mener at såvel Selvaags som Multiconsults forslag til lokkløsning har for stor usikkerhet med hensyn til framdrift, driftsforhold i anleggsperioden, omfang og kostnad. En lokkløsning vil også være en betydelig barriere i bydelen, og medføre innløsning av leiligheter.
Samferdselsdepartementet mener ut fra en totalvurdering av konsekvensutredningen og høringsuttalelsene at ingen av de framlagte tunnelalternativene eller lokkløsninger kan anbefales. I den videre planprosess som departementet foreslår i denne proposisjonen vil det også inngå en videre vurdering av jernbanetunnel, jf neste avsnitt.
9.2 Videre planprosess
Samferdselsdepartementet oppfatter debatten i Stortinget ved behandlingen av Innst. S. nr. 178 (1994-95) og Stortingets vedtak av 15. juni 1995 som et uttrykk for at staten skal delta i et løft for å bedre livsvilkårene for befolkningen i Gamlebyen. Som et bidrag til dette vedtok Stortingets flertall å bygge en jernbanetunnel gjennom Gamlebyen. Samferdselsdepartementet har fulgt opp Stortingets vedtak og fått utredet flere alternativer for framføring av jernbanen gjennom området. Som det framgår av de foregående avsnitt mener Samferdselsdepartementet at ingen av de utredede tunnelløsninger eller lokkløsninger kan anbefales. Regjeringen vil derfor videreføre arbeidet med å følge opp Stortingets intensjon om å bedre forholdene i deler av Oslo indre øst. For å få det beste grunnlag for dette anbefaler departementet i denne proposisjonen, at det settes i gang planarbeid på et bredere grunnlag enn bygging av tunnel gjennom Gamlebyen.
Samferdselsdepartementet har merket seg at flere sentrale høringsinstanser, deriblant Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Riksantikvaren mener at det er nødvendig med videre utredninger før en endelig beslutning kan fattes.
Regjeringen er innstilt på at staten i samarbeid med Oslo kommune bidrar til en positiv utvikling av området Bjørvika - Gamlebyen - Bryn. Dette forutsetter at Oslo kommune setter i gang og utarbeider en omfattende arealplan etter plan- og bygningsloven hvor bl.a. framtidig transportnett sees i sammenheng med annen arealbruk i området. I en slik planprosess vil det være nødvendig at det inngås et forpliktende samarbeid mellom Oslo kommune og Jernbaneverket, NSB BA, Statens vegvesen, Riksantikvaren og andre sentrale aktører i området. Planprosessen bør være delt i to faser hvor fase I bør være utarbeidelse av et mål- og strategidokument, mens fase II bør være utarbeidelse av arealplanen. Dette planarbeidet må dessuten sees i sammenheng med det reguleringsplanarbeidet som Oslo kommune har iverksatt i Bjørvika.
Den foreliggende konsekvensutredningen har frambragt kunnskap som vil være nyttig for den videre planlegging. Dersom den videre planlegging avklarer tiltak som må konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven forutsettes en behandling parallelt med arealplanleggingen.
Det foreslås at det i 1997 bevilges 10 mill. kr over Samferdselsdepartementets budsjett som departementet stiller til disposisjon for Jernbaneverket, NSB BA og Statens vegvesen slik at de aktivt kan delta i dette planarbeidet. Nødvendige planmidler i de kommende år vil departementet komme tilbake til i budsjettsammenheng.
Vedrørende jernbanen har Jernbaneverket, NSB BA og Oslo kommune behov for å avklare en rekke sentrale problemstillinger knyttet til framtidig transportnett og arealbruk i Oslo øst. Dette gjelder nytt dobbeltspor Oslo - Ski (Hauketo), forbindelse for gods-/persontrafikk mellom nytt dobbeltspor Oslo S - Ski og Hovedbanen - «Bryndiagonalen», behov og funksjon for et kollektivknutepunkt på Bryn, sporforbindelse til Østhavna samt føring av jernbanetrasé under Minneparken. Videre er det behov for å avklare framtidig arealbruk og funksjoner for Lodalen/Loenga/Oslo S og arealbruk og funksjon i Bjørvika/Sørenga/Loenga - Oslo S. Mulighetene for å frigjøre arealer til annen bruk må utredes spesielt.
Disse problemstillingene vil det ikke være mulig å avklare uten en mer omfattende arealplan etter plan- og bygningsloven slik som Samferdselsdepartementet foreslår og hvor en ser overordnet transportnett og arealbruk i sammenheng. Dette vil være i tråd med det Oslo kommune selv uttaler i sitt forslag til kommunedelplan for indre Oslo (juni 1995). I en slik planprosess vil en oppnå et forpliktende samarbeid mellom Oslo kommune, Jernbaneverket og NSB BA, der det kan inngå problemstillinger om videreutvikling, effektivisering og miljøtilpassing av jernbanen i området.
Departementet vil i denne sammenheng vise til hva Oslo kommune uttaler i sin høringsuttalelse til konsekvensutredningen. En enstemmig byutviklingskomité uttaler at: «Oslo kommune ønsker å bidra aktivt til å finne løsninger som kan realisere Stortingets vedtak om å legge jernbanetrafikken gjennom Gamlebyen i tunnel. Oslo kommune ønsker derfor et nært samarbeid i det videre plan- og utredningsarbeidet. Kommunen ønsker særlig å bidra faglig innenfor temaene bymiljø, byutvikling og utvikling av kollektivnett med kollektivknutepunkt i Oslo øst.»
Departementet legger til grunn at firmaet VBB og NSBs konsulent mener at det finnes alternativer i søndre korridor som har utviklingspotensial på lengre sikt dersom en rekke forutsetninger kan endres, når det gjelder driftsopplegg og sporplaner for jernbanen i Oslo. Slike forhold vil måtte bli belyst i en videre planprosess.
Regjeringen legger til grunn at planarbeidet gjennomføres med så stor framdrift at Regjeringen innen en 4-års periode kan legge fram forslag for Stortinget om tiltak som eventuelt kan bli aktualisert gjennom en slik planprosess. Planen skal også omfatte eventuelle tiltak for videreutvikling, effektivisering og miljøtilpasning av jernbanen i området.
Planarbeidet skal ikke være til hinder for at andre tiltak blir gjennomført i denne perioden, for eksempel med sikte på å frigi arealer til andre formål. Det pågående arbeidet med utvikling av Bjørvika-området og sanering av vegtrafikk skal videreføres som planlagt.
Samferdselsdepartementet legger til grunn at NSB BA og Jernbaneverket vil være aktive pådrivere i å utvikle arealer ved Oslo S, Tomtekaia og Sørenga til eventuell ny bruk.
9.3 Tiltak for jernbanen i Gamlebyen i de nærmeste årene
Samferdselsdepartementet legger i sin vurdering til grunn at NSB i forbindelse med reguleringsplanvedtaket for Gardermobanens startpunkt ved Etterstad forpliktet seg til å sette i verk tiltak for å sikre at boligene i Gamlebyen vil få redusert innendørs jernbanestøy til under 35 dBA før flytogene settes i regulær drift i 1998. Samferdselsdepartementet vil vise til at tiltakene som NSB har forpliktet seg til tilfredsstiller med klar margin den støygrenseverdi for innendørsstøy som Regjeringen har vedtatt for den kommende forskrift etter forurensningsloven (42 dBA). Tiltakene tilfredsstiller også Miljøverndepartementets retningslinjer for vegtrafikkstøy når det gjelder innendørs gjennomsnittsstøy i boliger. Disse retningslinjene er rettet mot tiltak der det skal bygges nye anlegg etter plan- og bygningsloven. Støytiltakene ble tidligere kostnadsberegnet til ca 17 mill. kr. NSB la fram en hovedplan for disse tiltakene som har vært ute til høring. De totale tiltakene er nå kostnadsberegnet til ca 55 mill. kr, og er i hovedsak støyskjermer nær støykilden. Dette er en annen løsning enn den som lå til grunn ved første kostnadsberegning. Den nye løsningen medfører at man i tillegg til effekten på innendørs støy også får en reduksjon av jernbanestøy på utendørs oppholdsarealer i Gamlebyen. Jernbaneverket vil også forbedre spor- og skinnevedlikeholdet for å redusere støynivået ved kilden. Resultatet av tiltakene blir at en får lavere støy fra jernbanen både inne og ute i forhold til dagens situasjon, selv med en økning av trafikken som en følge av flytogene og generell trafikkvekst.
Der nye støyskjermer erstatter eksisterende, vil det bli lagt vekt på den estetiske utformingen slik at skjermene vil bli visuelt tilpasset omgivelsene. Over en strekning på ca 400 m mellom St. Halvards gate og Vålerengatunnelen planlegges det å bygge støttemur med skjerm på toppen. Her opparbeides det noe areal som kan brukes til uteopphold ol.
NSBs hovedplan har etter avtale vært forelagt Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I brev av 4. desember 1996 til NSB Bane øst godkjenner Fylkesmannen tiltakene.
Samferdselsdepartementet legger i likhet med Fylkesmannen til grunn at Jernbaneverket dokumenterer effekten av tiltakene etter at tiltakene er gjennomført og at det iverksettes eventuelle supplerende tiltak eller justeringer dersom dette viser seg nødvendig for å redusere innendørs støynivå fra jernbanetrafikken til 35 dBA slik som forutsatt.
Fylkesmannen peker i sitt brev av 04.12.96 på at dersom den endelige behandlingen av konsekvensutredningen av tunnelalternativene konkluderer med at jernbanetrafikken ut fra Oslo S fortsatt skal baseres på dagløsning gjennom Gamlebyen, må det vurderes mer omfattende avbøtende tiltak for miljøulempene på denne strekningen. Dette vil bli ivaretatt i den videre planprosess som Samferdselsdepartementet foreslår.
Oslo kommune vedtok 18.12.96 sin uttalelse til hovedplanen. Uttalelsen er gjengitt i kap 3.3. Oslo kommune slutter seg til Fylkesmannens uttalelse, men ber om at det i tillegg installeres lufteventiler med lydfelle for boliger med utendørs støynivå på 60 - 65 dBA. Disse tiltakene er beregnet å koste 3 mill. kr og vil bli foreslått tatt med i tillegg til hovedplanens tiltak dersom bygningsmassens tekniske tilstand gjør det mulig.
I tillegg til støytiltakene foreslår Samferdselsdepartementet at det på kort sikt gjennomføres tiltak for inntil 20 mill. kr for å minske barriereffekten i Gamlebyen. Tiltakene kan f.eks være bygging av en ny undergang under jernbanen, forbedring av den eksisterende undergangen, forbedring av forholdene for gående og syklende i Oslo gate, beplantning og estetisk opprustning e.l. Jernbaneverket må utrede tiltakene videre og disse må koordineres med tiltakene som planlegges i forbindelse med Miljøbyen Gamle Oslo. Tiltakene kan bli gjennomført i løpet av 2 til 3 år. Departementet vil senere komme tilbake med bevilgningsforslag.
Etter Samferdselsdepartementets syn vil de nevnte tiltakene mot jernbanestøy og tiltak mot jernbanens barrierevirkning bidra til en forbedring av bomiljøet i Gamlebyen. I de videre utredninger av arealbruk og transportnett bør en fokusere på jernbanenettet i en byutviklingssammenheng i dette området.
9.4 Samferdselsdepartementets forslag
Samferdselsdepartementet foreslår ikke utbygging av noen av de utredede tunnelalternativene eller lokkløsninger. Det foreslås en videre planprosess hvor Oslo kommune igangsetter en arealplan etter plan- og bygningsloven for området Gamlebyen/Bjørvika/Bryn med sikte på en avklaring av arealbruk og transportnett i området, og hvor blant andre Jernbaneverket og NSB BA deltar med sikte på en videreutvikling, effektivisering og miljøtilpasning av jernbanen i området. Samferdselsdepartementet viser til at det de nærmeste årene vil bli gjennomført støytiltak i Gamlebyen for ca 58 mill. kr i forbindelse med åpningen av Gardermobanen. I Statsbudsjettet for 1997 er det i budsjettet for Jernbaneverket budsjettert med midler til oppstart av arbeidene. Ytterligere inntil 20 mill. kr til tiltak for å redusere barriereeffekten av jernbanen i Gamlebyen vil bli foreslått bevilget når nødvendige utredninger er sluttført.
Samferdselsdepartementet foreslår at det bevilges 10 mill. kr til Samferdselsdepartementet i 1997 og som departementet stiller til disposisjon for Jernbaneverket, NSB BA og Statens vegvesen for at de aktivt kan delta i dette planarbeidet. Nødvendige planmidler i de kommende år vil departementet komme tilbake til i budsjettsammenheng.