1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Den regionale luftfartens primære funksjon er å knytte landets distrikter opp mot regionale sentra og trafikknutepunker, hvor det er forbindelse videre med langdistanseruter. Anbudsrutene er også tilpasset det naturlige reisebehov og reisemønster lokalt. Det har videre vært forutsatt at anbudsrutene må anses som viktig for den økonomiske utviklingen i regionen der lufthavnen ligger. Anbudsrutene skal således sikre rask og effektiv transport på strekninger der flytransport etter en samlet vurdering anses å være en hensiktsmessig transportmåte. De fleste rutene går mellom regionale lufthavner og de større stamruteflyplassene. På denne måten sikres forbindelse til det kommersielle flyrutenettet på de store trafikk-knutepunktene Oslo, Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø, Alta og Kirkenes.

De regionale flyruter er etter Regjeringens mening av avgjørende betydning for distriktene ved at de eliminerer lange avstandsulemper i områder som ellers på grunn av topografi og liten befolkningstetthet ville falle utenfor landets tilbud av kollektive reisemidler som langdistanse togtrafikk, kommersielle flyruter og ekspressbussruter. Visshet om og trygghet ved at det foreligger et tilbud med raske reisemuligheter er i seg selv av trivselsmessig stor betydning for befolkningen og den regionale næringsutvikling.

Fra den tid de regionale flyplasser ble anlagt og fram til i dag har det i mange flyplassområder skjedd en utvikling av vegsystem og alternative transportmidler uten at dette har medført justering av flyrutetilbudet. I 2001 var antallet passasjerer kommet og reist over de regionale flyplasser (ekskl. Røros og Værøy) rundt 1,5 millioner, mens samme flyplasser i 1991 hadde rundt 1,2 millioner passasjerer. I 10-årsperioden 1991-2001 har passasjerøkningen i det regionale flyplassnettet vært på rundt 25 prosent, mens overføringene til ruter og flyplasser (i faste kroner) i perioden 1992-2002 har økt med rundt 45 prosent. Ved utlysingen av de nye anbud fra 01.04. 2003 står en på nytt overfor et nivåvalg med hensyn til kjøp av tjenester.

Regjeringens mål med foreliggende forslag er å gjøre tilbudet av lufthavn- og flyrutetjenester mer tjenlig og effektivt, på et samlet sett bedre økonomisk grunnlag. Det vil igjen komme luftfarten og de reisende til gode gjennom et samlet sett bedre tilbud. Målet er således både å sikre robuste arbeidsmarkedsregioner med økt velferd og økonomisk utvikling for brukere og næringsliv, og å utvikle et luftfartssystem som er robust og økonomisk levedyktig på de rammebetingelser Stortinget trekker opp, jfr. dagens krav om selvfinansiering gjeldende for de lufthavner Luftfartsverket forvalter.

Regjeringen foreslår at det som ledd i arbeidet med utlysingen av nye anbud for flyruter, gjeldende fra 01.04. 2003, foretas enkelte strukturelle endringer i det regionale flyplassnettet som bebudet i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan (NTP) 2002-2011. Uten endringer i tilbudet vil de statlige tilskuddene til det regionale flyplassnettet måtte økes vesentlig over tid, eller rutetilbudets kvalitet og omfang bli redusert. En framtidsrettet rute- og lufthavnstruktur som fungerer godt trafikalt og økonomisk, er en forutsetning for videre bosetting og utvikling av robuste arbeidsmarkedsregioner. Vurdert under denne synsvinkel finner Regjeringen det formålstjenlig i forbindelse med nye anbud gjeldende fra 01.04. 2003 å konsentrere ruteføringene i Harstad/Narvik-området, og i Vardø/Vadsø-området. Videre foreslås anbudsruten på Fagernes lufthavn nedlagt på grunn av liten trafikk og tilfredsstillende alternative transportmuligheter. I tillegg foreslås at Luftfartsverket viderefører utredningen av felles flyplass i Nord-Helgeland og ny flyplass for Honningsvåg og omliggende distrikt. De stedlige forhold og begrunnelser for tiltakene er nærmere gjennomgått i kapittel 7.

1.2 Bakgrunn for Regjeringens framlegg

Det ble i NTP bebudet at departementet i det videre arbeid med flyplasstrukturen ville trekke inn vurderinger av transportstandard og begrensninger av teknisk/operativ/sikkerhetsmessig art, hensyn også tatt til ventet nytt regelverk. Det ble i NTP ansett for å være tid til å foreta utredninger og foreta eventuelle endringer i statens engasjement ved ny anbudsperiode for flyruter fra 01.04. 2003. Med henvisning til dette ble det i NTP lagt opp til å komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag etter en grundig vurdering av konsekvensene av et endret statlig engasjement i regional luftfart.

Blant argumenter som ville telle med i vurderingene av hvor driften skal videreføres etter dette, ble følgende listet opp i NTP:

• nærhet til alternativ lufthavn i form av reisetid,

• alternative transporttilbud,

• Luftfartsverkets økonomiske bæreevne til å opprettholde bedriftsøkonomisk ulønnsom virksomhet,

• hvilke operative krav som stilles til driften av lufthavnene,

• lufthavnenes betydning for bosetting, sysselsetting og verdiskapning i berørte områder,

• statens kostnader til opprettholdelse av flyrutedriften,

• omfang av nødvendige tiltak på lufthavner for å oppnå god og nødvendig konkurranse på FOT-rutene (dvs.: ruter trafikkert ved Forpliktelse til Offentlig Tjenesteyting) og derav lavere kompensasjonsbehov,

• sikring av robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner,

• unngå konkurranse mellom offentlig støttede transportalternativer,

• unngå konkurranse mellom offentlig støttede transportalternativer på den ene side og kommersielle alternativer på den annen side.

Angående én ny felles flyplass i Drevja som alternativ til flyplassene i Mosjøen, Mo i Rana og eventuelt også Sandnessjøen, ble det i NTP ikke funnet formålstjenlig å videreføre utredningene på grunn av lav værmessig tilgjengelighet. Angående den framtidige lufthavnstruktur i Vardø/Vadsø-regionen, ble det pekt på at en måtte vurdere dette spørsmål i lys av høringsuttalelsene til Luftfartsverket knyttet til blant annet mulighetene for etablering av ny felles flyplass mellom Vardø og Vadsø (høringsfrist 01.10. 2000). Departementet bebudet å komme tilbake til dette spørsmålet sammen med øvrige vurderinger av den regionale flyplasstrukturen.

I Stortingets behandling av NTP, jfr. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), la Samferdselskomiteens flertall til grunn at ordningen med kjøp av flyrutetjenester i distriktene ville fortsette, slik at det sikres en transportstandard på et tilstrekkelig nivå. Flertallet merket seg også at Regjeringen på bakgrunn som referert ville vurdere den framtidige lufthavnstrukturen.

Luftfartsverkets utredning av utvikling og struktur i det regionale flyplassnett forelå i oktober 2001. Utredningene Luftfartsverket har gjennomført har vist at driften av flere regionale lufthavner med anbudsruter ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, og dette gjør det nødvendig å forelegge omfanget av rute- og lufthavntilbudet for Stortinget.

I St.prp. nr. 1 (2001-2002) for Samferdselsdepartementet ble Stortinget orientert om Luftfartsverket utredning av den framtidige lufthavnstrukturen med utgangspunkt i Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan (NTP) 2002-2011. Det ble bebudet at departementet ville komme tilbake til Stortinget med oppfølging av dette arbeidet på høvelig måte. I Budsjett-innst. S. nr. 13 (2001-2002) ba Samferdselskomiteen om at utviklingen i den regionale luftfarten ble fulgt nøye, og at Stortinget ble orientert om situasjonen på egnet måte.

1.3 Sammendrag

I kapittel 2 redegjør departementet for den regionale luftfartens betydelige rutenett, funksjon og utvikling. Det er videre redegjort for utredningsoppdraget til Luftfartsverket. For 10 av de i alt 28 regionale lufthavner Luftfartsverkets utredning omfatter, er det i samarbeid med Møreforsking Molde og Transportøkonomisk institutt gjennomført samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger.

Fra den tid kortbaneplassene ble anlagt og fram til i dag har standard og økonomi i det regionale flyplassnettet utviklet seg betraktelig, med utfasing av Twin Otter og innfasing av Dash 8-103 fra 1993. I 1997/98 overtok staten ved Luftfartsverket 26 regionale flyplasser fra kommunene, og bygde ny flyplass i Båtsfjord som ble åpnet i 1999. Flyplassene i Hasvik og Vardø er også overtatt av staten. Ved anbudsinnbydelsen for drift av regionale flyruter for anbudsperioden fra 01.04. 2003 står en overfor et valg av nivå på tjenester og statlige overføringer av betydelige dimensjoner.

I kapittel 3 beskrives flyoperative forhold ved de regionale flyplassene med utgangspunkt i Luftfartsverkets utredning. De flyoperative forhold danner et vesentlig grunnlag for Luftfartsverkets utredninger og konklusjoner med hensyn til flyplassenes videre utviklingsmuligheter. Noen regionale flyplasser har kompliserte flyoperative forhold og vanskelig topografi, og noen kan vanskelig utformes forskriftsmessig med nødvendig infrastruktur. Av Luftfartsverkets utredninger framgår at Berlevåg, Brønnøysund, Båtsfjord, Florø, Hasvik, Leknes, Røros, Røst, Sandnessjøen, Stokmarknes og Vardø har tilfredsstillende utviklingsmuligheter. Øvrige flyplasser har enten betydelige operative eller teknisk/økonomiske begrensninger.

I kapittel 4 gjennomgås de forutsetninger som Luftfartsverket har lagt til grunn med hensyn til investeringer og drift i de samfunnsøkonomiske analysene, og selve analyseresultatene framgår av kapittel 5. Framstillingen oppsummerer foreliggende utredninger, og forskjellige vurderinger av utredningsmaterialet gjennomgås. Lufthavnenes betydning for Statens luftambulansetjeneste og den akuttmedisinske beredskap i nærområdet kommer ikke tallmessig til uttrykk i analyseresultatene. Det redegjøres generelt for disse forhold, mens virkningene for den enkelte plass framgår i kapittel 7. Det gis videre en oppsummerende illustrasjon av de regionale flyplassenes status i forhold til vurderte kriterier, dvs. samfunnsøkonomisk lønnsomhet, flyoperative forhold og utbyggings- og utviklingsmuligheter.

Luftfartsverket har anslått et minimumsnivå i investeringene til totalt 1,5 mrd. kr fordelt over 10 år. Nye myndighetskrav til utforming av flyplassene kan medføre behov for økte investeringer for å opprettholde driften. Nytten av det eksisterende rute- og lufthavntilbud er beregnet i forhold til nedleggelse av lufthavnene, igjen vurdert i forhold til den gunstigste alternative reisemåte. Resultatene fanger således også opp den betydning en nærliggende alternativ flyplass har. Som analyseforutsetning har Luftfartsverket benyttet nevnte minimum investeringsnivå. En nærmere omtalt begrenset oppgradering av flyplassene krever 2,6 mrd. kr. Full oppgradering med 1200 m rullebane for alle regionale flyplasser anser Luftfartsverket urealistisk teknisk/økonomisk.

I utredningene er den samfunnsøkonomiske besparelse ved eventuelle nedlegginger beregnet å gi i netto nåverdi for Narvik 251 mill. kr, for Fagernes 248, Vardø 226, Namsos 203, Sandane 120, Svolvær 78, Førde 68, Mosjøen 55, Ørsta/Volda 46 og Honningsvåg 20 mill. kr. Luftfartsverkets styre anbefaler at lufthavnstrukturen i hovedsak opprettholdes, men viser til at Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø er samfunnsøkonomisk ulønnsomme med sikker margin. Luftfartsverkets styre foreslår statlig kjøp av lufthavntjenester i størrelsesorden på 250-350 mill. kr per år avhengig av videre utvikling i infrastruktur og drift.

I kapittel 6 omtales Luftfartstilsynets arbeid med revisjon av forskrift om utforming av store flyplasser, hensyn tatt til en risikoanalyse som foreligger. Disse forskrifter vil også gjelde for de regionale flyplasser. I analysen vurderes bl.a. størrelsen på forskjellige sikkerhetsområder i tilknytning til rullebanene m.m. Luftfartstilsynet vil etter planen sende utkast til forskrift på høring i løpet av 2002 og forskriften vil bli iverksatt tidlig i kommende anbudsperiode. Luftfartstilsynets forskrift vil få betydning både for investeringsomfanget, og for de teknisk/operative utviklingsmulighetene flyplassene har. Investeringsbehovet i årene framover antar departementet å bli større enn Luftfartsverket har forutsatt i analysegrunnlaget. Den nye forskriften fra Luftfartstilsynet vil også få betydning for de flyoperative krav som stilles til flyselskapene driftsopplegg.

Regjeringens vurderinger og forslag framgår i kapittel 7. Når det gjelder flyplasser med lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet, eller flyplasser som har mangelfulle teknisk/økonomiske utviklingsmuligheter, foreslås at investeringene inntil videre begrenses til minimum investeringsnivå. Departementet forutsetter at disse flyplasser vurderes på nytt når Luftfartstilsynet har fastsatt reglene for den framtidige utforming av flyplassene.

Departementet foreslår å legge om tidligere ordning med årlig fast overføring til Luftfartsverket på 97 mill. kr (2002-priser) til delvis kompensasjon for utgifter ved drift og investeringer ved flyplassene som staten overtok fra kommunene i 1997/98. Det foreslås i stedet kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester ved regionale flyplasser med anbudsruter. Det innebærer at Stortinget etter hvert i budsjettsammenheng vil behandle utvikling og omfang av de tjenester Luftfartsverket skal yte på regionale lufthavner med anbudsruter. Departementet vil arbeide videre med dette opplegget fram til budsjettet for 2003 skal legges fram til høsten.

En framtidsrettet rute- og lufthavnstruktur som fungerer godt trafikalt og økonomisk, anser departementet som en forutsetning for videre bosetting og utvikling av robuste arbeidsmarkedsregioner. Vurdert under denne synsvinkel finner departementet det formålstjenlig å konsentrere ruteføringene i Harstad/Narvik-området, og i Vardø/Vadsø-området og iverksette dette i forbindelse med de nye anbud gjeldende fra 01.04. 2003. Videre foreslås anbudsruten på Fagernes lufthavn nedlagt på grunn av liten trafikk og tilfredsstillende alternative transporttilbud, og derav dårlig samfunnsøkonomisk resultat. I tillegg foreslås at Luftfartsverket viderefører utredningen av felles flyplass i Nord-Helgeland og ny flyplass for Honningsvåg. De stedlige forhold og begrunnelser for tiltakene er nærmere gjennomgått i kapittel 7.3. Som følge av at anbudsruten på Fagernes nedlegges vil Luftfartsverkets fortsatte ansvar for å opprettholde driften av lufthavnen måtte tilpasses den faktiske etterspørsel etter lufthavntjenester fra charterflyoperatører og annen næringsvirksomhet i området, og med et driftskonsept som står i forhold til dette.

I kapittel 8 framgår at den samfunnsøkonomiske besparelse ved nedlegging av Narvik og Vardø vil bli redusert i forhold til Luftfartsverkets utredning som følge av merkostnader ved bruk av bil- og helikopterambulanse i stedet for flyambulanse. Besparelse vil også bli redusert med et mindre beløp som følge av at Fagernes lufthavn opprettholdes med et driftskonsept tilpasset den faktiske etterspørsel etter lufthavntjenester. Nedlegging av flyplassene i Narvik og Vardø vil medføre en beregnet årlig merutgift under Helsedepartementets ansvarsområde på ca. 8 mill. kr for å sikre den akuttmedisinske beredskapen i området. Helsedepartementet vil følge utviklingen i den akuttmedisinske beredskapen i og utenfor sjukehus i Helse Nord RHF, og vil eventuelt komme tilbake til Stortinget. Årlig netto budsjettbesparelse ved å gjennomføre tiltakene som foreslått vil bli i størrelsesorden 46 mill. kr.