7 Videre investeringer og drift - forslag til strukturelle endringer

7.1 Generelle vurderinger

Den regionale luftfartens primære funksjon er å knytte alle landets distrikter opp mot regionale sentra og trafikknutepunker, hvor det er forbindelse videre med langdistanseruter, jfr. St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart. Ved behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 (NTP), jfr. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), sluttet Stortinget seg til forslag om å vurdere den framtidige lufthavnstruktur. Luftfartsverkets utredning har sin bakgrunn i dette, jfr. omtale i kapittel 1.2 Bakgrunn for Regjeringens forslag. Departementet vil vise til at 3-årige anbudsutlysninger og beslutninger som følge av nye myndighetskrav normalt er vanskelig å samordne i tid med 4-årige planperioder i NTP. For kommende planperiode av NTP (2006-2015) vil koordineringen av disse prosesser i tid kunne samordnes, og overordnede strukturelle spørsmål med hensyn til det regionale flyplassnett vil kunne drøftes på nytt.

De regionale flyruter er etter departementets mening av avgjørende betydning for distriktene ved at de eliminerer lange avstandsulemper i områder som ellers på grunn av topografi og liten befolkningstetthet ville falle utenfor landets tilbud av kollektive reisemidler som langdistanse togtrafikk, kommersielle flyruter og ekspressbussruter. Visshet om og trygghet ved at det foreligger et tilbud med raske reisemuligheter er i seg selv av trivselsmessig stor betydning for befolkningen og den regionale næringsutvikling. De regionale flyruter dekker til en viss grad også naturlige reisebehov og reisemønster lokalt.

I vurderingen av den regionale luftfarts betydning er det viktig å være oppmerksom på at rettferdsbetraktninger med hensyn lik reisestandard uavhengig av bosted, fordelingspolitiske hensyn og vurderinger av mulige konkrete ringvirkninger, normalt ikke skal tas eksplisitt inn i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger. Det samfunnsøkonomiske underskudd ved å opprettholde ulønnsomme flyplasser kan imidlertid sies å vise hva det koster samfunnet å opprettholde flyplassene som et fordelingspolitisk eller distriktspolitisk virkemiddel. Som det framgår av resultatene av Luftfartsverkets samfunnsøkonomiske analyser er alle 10 nærmere vurderte flyplasser inklusiv rutedriften på disse ulønnsomme, men netto nåverdi ved nedlegging varierer fra flyplass til flyplass, og med sikker og mindre sikker margin.

Lønnsomhetsberegningene er som redegjort for i kapittel 4 basert på et minimumsnivå i investeringene uten hensyn til at nye myndighetskrav kan nødvendiggjøre økte investeringer på flyplassene. Selv om det lenge har vært antatt at skjerpede myndighetskrav vil komme, anser departementet det både forståelig og korrekt at Luftfartsverket ikke har lagt inn antagelser om hva foreløpig ukjente myndighetskrav vil medføre. Med valgte forutsetning kommer ingen flyplass bedre ut på et senere tidspunkt enn analyseresultatene nå forteller, og økte investeringer trekker i retning av forverret samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Luftfartstilsynets revisjon av forskrift om utforming av store flyplasser, inklusiv den risikoanalyse som foreligger, antas å få stor betydning for den teknisk/økonomiske utvikling av flyplassene og underbygger Luftfartsverkets forventninger om atskillig større investeringsbehov enn forutsatt i analysegrunnlaget. I de tilfeller vedkommende flyplass ikke kan tilpasses kravene står en i en ny situasjon. Av disse grunner bør det etter departementets mening inntil Luftfartstilsynets reviderte forskrift foreligger, og Luftfartsverket har vurdert flyplassene på nytt, ikke investeres mer enn strengt nødvendig, dvs. minimum investeringer i de plasser som har lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet og/eller dårlige teknisk/økonomiske utviklingsmuligheter.

Departementet vil ikke utelukke at det i løpet av kommende anbudsperiode kan bli nødvendig å foreta endringer og beslutninger med virkninger både for lufthavnstrukturen og rutetjenestene, særlig ut fra de til enhver tid gjeldende sikkerhetsvurderinger. Det er i denne forbindelse tatt forbehold i anbudsutlysingen med sikte på å informere flyselskapene. Beslutninger om eventuelle nedlegginger av lufthavner med begrunnelse dårlig samfunnsøkonomisk lønnsomhet, anses mest hensiktsmessig å iverksette ved utløpet av en anbudsperiode.

7.2 Kjøp av lufthavntjenester

Det vises til at Luftfartsverket har utredet både den samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske lønnsomhet for et utvalg av regionale flyplasser. I tillegg er Luftfartsverkets bedriftsøkonomiske underskudd ved investeringer og drift av dagens 28 regionale lufthavner beregnet til 250-350 mill. kr per år, avhengig av bl.a. videre investeringsnivå. Luftfartsverkets styre har funnet det nødvendig å foreslå etablert en ordning med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester i denne størrelsesorden. Det vises i denne forbindelse til at Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 vedtok å be Regjeringen sette i gang arbeidet med å omgjøre Luftfartsverket til aksjeselskap.

I denne situasjon vil departementet legge opp til å erstatte tidligere årlig fast overføring til Luftfartsverket på 97 mill. kr (2002-kr), til delvis kompensasjon for utgifter ved drift og investeringer ved flyplassene som staten overtok fra kommunene i 1997/98, med en kjøpsordning av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester ved regionale flyplasser med anbudsruter. Det innebærer at Stortinget etter hvert vil fastsette utvikling og omfang av de tjenester Luftfartsverket skal yte på regionale lufthavner med anbudsruter.

Departementet vil arbeide videre med kjøpsordningen til budsjettet for 2003 skal legges fram til høsten, bl.a. med sikte på hensiktsmessig dokumentasjon og regnskapsmessig avgrensning i forhold til Luftfartsverkets øvrige virksomhet og hensyn tatt til gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser. Dette anses viktig for å tilfredsstille kravene statsstøtteregelverket i EØS-avtalen stiller ved inngåelse av avtaler om statlige kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester. Med regionale lufthavner menes i utgangspunktet dagens 28 regionale lufthavner inklusiv helikopterflyplass på Værøy, dvs. de flyplasser som også omfattes av Luftfartsverkets utredning.

7.3 Nærmere omtale av strukturelle forslag

En framtidsrettet rute- og lufthavnstruktur som fungerer godt trafikalt og økonomisk, er en forutsetning for videre bosetting og utvikling av robuste arbeidsmarkedsregioner. Vurdert under denne synsvinkel finner departementet det formålstjenlig i forbindelse med nye anbud gjeldende fra 01.04. 2003 å konsentrere ruteføringene i Harstad/Narvik-området, og i Vardø/Vadsø-området. Videre foreslås anbudsruten på Fagernes lufthavn nedlagt på grunn av liten trafikk og tilfredsstillende alternative transportmuligheter. I tillegg foreslås at Luftfartsverket viderefører utredningen av felles flyplass i Nord-Helgeland og ny flyplass for Honningsvåg og omliggende distrikt. De stedlige forhold og begrunnelser for tiltakene er nærmere gjennomgått nedenfor.

Fagernes lufthavn, Leirin

Rutedriften på Fagernes lufthavn foreslås tatt ut av anbudsordningen som følge av liten trafikk og derav dårlig samfunnsøkonomisk resultat. Antallet passasjerer som reiste til/fra Fagernes lufthavn i 2000, dvs. siste år med helårs sammenhengende drift, var ca. 4100. Anbudsruten Fagernes-Oslo har nå to flyginger hver veg mandag-fredag og en flyging søndag med 5-6 passasjerer per tur. Godtgjørelsen er på ca. 8,3 mill. kr, tilsvarende et tilskudd i overkant av kr 2000 per passasjer. Passasjertrafikken har tidligere år på det høyeste vært oppe i ca. 7000, mens den tidligere anbudsrute Fagernes - Bergen hadde årlige passasjertall opp mot 2000 de 4 årene ruten var i drift.

Fagernes-området har ekspressbuss med 4 til 6 avganger tur-retur Oslo daglig. Strekningen Fagernes - Gardermoen via Sandvika er ca. 240 km, via Brandbu og Nittedal ca. 220 km. Ny veg Roa - Gardermoen, som er under anlegg, vil redusere denne avstand og gi bedre standard. I handlingsprogrammet legges det opp til å fullføre prosjektet Lunder - Gardermoen i perioden 2002-2005.

Statens ambulansetjeneste hadde i 2001 et svært begrenset antall bevegelser på Leirin med ambulansefly. Denne delen av landet har helikopter i beredskap bl.a. på Dombås og Ål. Nedlegging av Fagernes lufthavn vil ikke gå ut over den akuttmedisinske beredskapen i området.

Som følge av at anbudsruten nedlegges vil Luftfartsverkets fortsatte ansvar for å opprettholde driften av lufthavnen måtte tilpasses den faktiske etterspørsel etter lufthavntjenester fra charterflyoperatører og annen næringsvirksomhet i området, og med et driftskonsept som står i forhold til dette.

Narvik lufthavn, Framnes

Departementets begrunnelse for å foreslå Narvik lufthavn nedlagt er at Narvik har nærliggende alternativ flyplass i Harstad/Narvik lufthavn, Evenes, med gode utviklingsmuligheter for et samlet sett bedre trafikalt tilbud for området. Selv med lavt tilskudd per reist passasjer viser lufthavnen derfor dårlig samfunnsøkonomisk resultat. Narvik-Bodø flys nå 3 tur-retur mandag-fredag, og 2 tur-retur både lørdag og søndag.

Som et supplement til de samfunnsøkonomiske analysene er det i Luftfartsverkets utredning gjengitt tabeller som viser hjemstedskommuner for trafikantene som reiser ut fra flyplassen, og besøkskommuner for trafikantene som reiser inn til flyplassen. Hjemstedskommunenes bruk av Harstad/Narvik lufthavn, Evenes og Narvik lufthavn, framgår av tabell 7.1

Vegen mellom Narvik og Evenes er påpekt rasfarlig på E 6 mellom Trældal og Leirvika. En ombygging av den rasfarlige strekningen er tatt med i handlingsprogrammet for stamvegnettet 2002-2011 med 150 mill. kr, hvorav 110 mill. kr i perioden 2002-2005. Det er forutsatt anleggsstart i 2005 med fullføring i perioden 2006-2011. Det arbeides med to alternativer for rassikring på strekningen. Begge alternativene innebærer omlegging av vegen i tunnel forbi de mest rasutsatte områdene. Strekningen er 4-6 km, avhengig av valg av løsning.

I forbindelse med planarbeidet for rassikring på E6 på strekningen Trældal-Leirvika vil det i løpet av året også bli foretatt en teknisk/økonomisk analyse i forhold til ny bru over Rombaksfjorden mellom Orsnes og Øyjord. I Innst. S. nr. 119 (2000-2001) om NTP viste komiteen til at ny bru ville redusere avstanden mellom Narvik og Harstad/Narvik lufthavn, Evenes ned til 55 km, og muliggjøre nedlegging av flyplassen i Narvik. Departementet vil peke på at Luftfartsverkets lønnsomhetsberegninger på dette tidspunkt ikke forelå, og at Narvik uavhengig av ny bru har nærliggende alternativ flyplass på Evenes, med mulighet for et totalt sett bedre transporttilbud for området.

Statens luftambulansetjeneste hadde i 2001 276 landinger og avganger med ambulansefly på Narvik flyplass. Av dette ble 127 pasienter transportert til Narvik fra Universitetssykehuset Nord-Norge HF (Tromsø) og Nordlandssykehuset HF (Bodø), dvs. transport til et lavere behandlingsnivå eller tilbakeført til hjemmet. 149 pasienter ble transportert fra Narvik til Universitetssykehuset Nord-Norge HF og til Nordlandssykehuset HF. Av disse var 74 pasienter i kategorien akutt eller haster med fare for tap av liv eller helse. Innenfor ordinær rutetransport ble det fløyet om lag 3 700 sjuketransporter til/fra Narvik.

Området som sogner til sykehuset i Narvik har et befolkningsgrunnlag på rundt 33 000 personer. Fra Narvik til Evenes flyplass er det anslagsvis en kjøretid på 45-60 minutter. Kjøretiden fra Narvik til Tromsø og Bodø er 3-5 timer. Området er værutsatt med vinterstengte veger blant annet i områdene rundt Ballangen og Gratangen. Redningstjenesten i Bodø har i dag som alternativ transport en times utrykningstid, samt ca. 45 minutters flytid til Narvik.

Alle pasienter i kategorien akutt eller haster må med bakgrunn i tidsfaktoren hentes av ambulansehelikopteret som er stasjonert i Tromsø. Dette vil medføre en merutgift på ca. 0,4 mill. kr per år (basert på en økning på 150 flytimer). Bruk av helikoptertransport er mer kostbart enn flytransport. Narvik ligger helt i utkant av operasjonsområdet til ambulansehelikopteret i Tromsø, og økt bruk i Narvik-området kan redusere beredskapen i området rundt Tromsø.

I forbindelse med en eventuell nedleggelse av Narvik lufthavn vil akuttpasienter fra kommunene sør for Narvik (Tysfjord og Ballangen) måtte bli transportert med redningstjenesten direkte til Nordlandssykehuset HF. Dette vil gi et antatt merforbruk av redningstjenesten på ca. 100 flytimer, som tilsvarer en årlig merutgift på 2,8 mill. kr.

Ambulansefly fra Evenes kan ta en stor del av pasientene som trenger øyeblikkelig hjelp, men dette vil innebære behov for transport med bilambulanse til og fra Evenes. I tillegg må pasienter som har behov for båretransport i fremtiden måtte transporteres med bilambulanse fra Narvik til Bodø eller Tromsø. Dagens bilambulansekapasitet må utvides med en ny ambulanse med døgnberedskap. Dette vil medføre en årlig merutgift på 3,3 mill. kr. En alternativ beredskap i Narvik-området vil dermed medføre årlige merutgifter under Helsedepartementets ansvarsområde på ca. 6,5 mill. kr.

Vardø lufthavn

Mellom Vardø og Vadsø er det rundt en times reisetidsavstand. Departementets begrunnelse for å foreslå Vardø lufthavn tatt ut av anbudsordningen er at Vardø har nærliggende alternativ flyplass i Vadsø, som i dagens situasjon kan gi et helhetlig bedre trafikalt tilbud. Artic Air flyr nå 5 turer mellom Kirkenes og Vardø mandag-fredag, og 5 turer totalt lørdag-søndag.

Det forutsettes at infrastrukturen i Vardø lufthavn opprettholdes i tilfredsstillende stand i påvente av nærmere avklaring for Vadsø lufthavn som har begrensede utviklingsmuligheter. Luftfartsverket har vurdert ny flyplass på Krampeneset til avløsning av flyplassene i Vadsø og Vardø, men har bl.a. ut fra samfunnsøkonomiske beregninger funnet det riktig å satse videre på eksisterende infrastruktur.

Det er framført at framkommeligheten på vegstrekningen mellom Vadsø og Vardø er usikker på grunn av værforholdene. Statens vegvesen Finnmark oppgir at det på strekningen Kiberg - Vardø, dvs. den værutsatte strekningen, var innført kolonnekjøring/stengninger på dagtid/natt som tabell 7.2 viser.

Vardø kommune har en befolkning på rundt 2 700 personer. Fra Vardø til Vadsø flyplass er det anslagsvis 45-60 minutter i kjøretid. Kjøretiden fra Vardø til Kirkenes eller Hammerfest tar flere timer. Statens luftambulansetjeneste hadde i 2001 162 landinger og avganger med ambulansefly. 5 pasienter ble tilbakeført til Vardø fra Universitetssykehuset Nord-Norge HF. 157 pasienter ble transportert fra Vardø til Universitetssykehuset Nord-Norge HF, sykehuset i Hammerfest eller Kirkenes. Av disse var 123 pasienter i kategorien akutt eller haster med fare for tap av liv eller helse. Vardø har også et betydelig antall syketransporter med rutefly.

Ved nedlegging av Vardø flyplass vil all transport av pasienter gå med bilambulanse fra Vardø til Vadsø lufthavn. I dag er det kun en døgnbemannet ambulansebil i Vardø med tillegg av en ambulansebil på dagtid. For å opprettholde beredskapen i området må bilambulansetilbudet styrkes med en ny ambulanse med dagberedskap. Nedleggelse av Vardø lufthavn vil medføre årlige merutgifter under Helsedepartementets ansvarsområde på ca. 1,4 mill. kr for å bygge opp en alternativ akuttmedisinsk beredskap i området.

Honningsvåg lufthavn, Valan

Departementet har ingen endelig konklusjon med hensyn til Honningsvåg, men foreslår at planlegging av ny flyplass videreføres. Ny flyplass bygges eventuelt som følge av at eksisterende flyplass er flyoperativt mangelfull. Ny flyplass vil ikke bli samfunnsøkonomisk lønnsom, foreliggende beregninger viser netto nåverdi på minus 115 mill. kr.

Lufthavnene Mo i Rana og Mosjøen

Etter lokalt initiativ har Luftfartsverket tidligere undersøkt mulighetene for å anlegge én ny felles flyplass til erstatning for flyplassene Mosjøen, Mo i Rana og Sandnessjøen. Spørsmålet er aktualisert i forbindelse med bygging av tunnel gjennom Korgenfjellet, mulig tunnel gjennom Toven og ny E6 Mosjøen-Osen, dvs. Helgelandskrysset. Reisetidsavstanden mellom Mo i Rana - Sandnessjøen via ferjesambandet Hemnesberget - Leirvik er i dag over 11/2 time (ca. 90 km). Overfartstida med ferje er ca. 25 minutter. Via Korgen og Kulstadmoen nord for Mosjøen er avstanden ca. 150 km. Mellom Mosjøen og Sandnessjøen er reisetidsavstanden mindre en 11/2 time.

Luftfartsverket har funnet det anleggsteknisk mulig å anlegge ny flyplass med inntil 1600 - 1800 m rullebane, lokalisert alternativt til Stormoen eller Drevja, men det er ikke gjennomført samfunnsøkonomiske analyser av felles flyplass. Årsaken til dette, er som det framgår av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan (NTP) 2002 - 2011 (pkt. 14.3.4), at den værmessige tilgjengeligheten blir lav. Det ble således i NTP ikke foreslått konkrete endringer av flyplasstrukturen i regionen i planperioden. Forutsatt at den videre utbygging av Helgelandskrysset, og Luftfartstilsynets kommende revisjon av forskrift om utforming av store flyplasser gir det nødvendige grunnlag, anser departementet det naturlig å vurdere grunnlaget for en felles flyplassløsning i regionen på nytt under revisjon av NTP.