2 Den regionale luftfartens funksjon og utvikling

2.1 Rammebetingelser for drift av ruter og flyplasser - ny anbudsprosess

I utgangspunktet kan alle flyselskaper som er godkjent og hjemmehørende innen EØS etablere flyruter i Norge, det er fri adgang til å fly ruter på en flyplass, og det er fri prissetting. Samferdselsdepartementet kan imidlertid sette krav til tilbudet på ruter og ruteområder for bl.a. å sikre frekvens, rimelige takster og egnet flystørrelse. Rutetilbudet på de regionale lufthavnene sikres ved hjelp av samfunnets kjøp av flyrutetjenester etter anbud. Nye anbud vil for den alt overveiende del av nettet gjelde fra 01.04. 2003.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for å organisere og gjennomføre kjøpet av flyrutetjenestene. Anbud lyses først ut når ikke noe flyselskap på kommersielt grunnlag kan imøtekomme de krav departementet stiller, og det er bare etter anbud at adgangen til en rute kan avgrenses til ett selskap, med eller uten godtgjørelse. Disse ruteområder er underlagt hva regelverket beskriver som forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT-ruter). Prinsippet om fri adgang og kommersiell drift på alle ruter, unntatt der anbud gjelder, betyr også at selskaper har fri adgang til å kombinere sine anbudsruter med kommersielle ruter så lenge anbudsvilkårene er overholdt. Utenom anbudsrutene er det konkurransemyndigheten som eventuelt kan gripe inn mot urimelige priser og prissystemer.

Anbudsoppleggene fastlegges av Samferdselsdepartementet og oversendes overvåkningsorganet knyttet til EØS-avtalen (ESA) for godkjenning og oversetting av dokumentene. Departementet har ikke anledning til å gå ut med nærmere redegjørelse for utformingen av anbudene (rutepakker, ruteopplegg, priser mv) før publisering skjer i EU-kommisjonens «Official Journal». Anbudsutlysning vil skje primo mai 2002 med frist for å legge inn bud til medio juni 2002. Valg av operatører kan da skje medio august 2002. Først etter at Stortinget har vurdert de mer grunnleggende spørsmål knyttet til utvikling av det regionale flyplassnettet, vil eventuelle endringer i lufthavnstrukturen kunne innarbeides i anbudsoppleggene. Slike endringer forutsettes offentliggjort og ettersendt til flyselskaper som har tatt ut anbudsdokumentene. Med dette opplegget mener departementet å ha sikret en koordinert prosess overfor alle parter, inklusiv flyselskapene som tilbydere.

Det er en forutsetning for å oppnå et akseptabelt kostnads-/prisnivå, så vel for brukerne som for samfunnet som finansierer kjøpet av anbudsrutene, at konkurransen om anbudsrutene er effektiv. For å få konkurransen om anbudene til å virke må en igjen bl.a. tilrettelegge anbudsvilkårene slik at flere flyselskaper i praksis har mulighet til å gi bud.

Luftfartstilsynet fastsetter reglene for gjennomføring av flygingene så vel som for flyplassenes utforming og drift, og fører tilsyn med at gjeldende regler blir etterlevd fra Luftfartsverkets så vel som fra flyselskapenes side. Det flyselskapet som vinner et anbud må ha Luftfartstilsynets godkjenning av sitt driftsopplegg. Luftfartstilsynet vurderer for tida krav til operatører utover det som direkte følger av de felles europeiske driftsbestemmelser for ervervsmessig lufttransport med fly (JAR-OPS 1) nedfelt i norsk rett ved forskrift av 30.03. 2001 nr. 382 om gjennomføring av JAR-OPS 1. De faglige kravene er knyttet til bl.a. besetningstrening og kvalifikasjoner, begrensninger mht vind og banestatus, bratt innflyging og fastsetting av utflygingsprosedyrer. Anbyderne er i anbudsinnbydelsen gjort oppmerksom på mulige endringer i kravene for å operere på en rekke flyplasser.

Widerøe's Flyveselskap fikk i 1992 godkjennelse til å operere DHC-8 på det eksisterende nett av kortbaneplasser, gitt med hjemmel i daværende forskrifter og flyets spesielle yteevne (bl.a. JAR-OPS 1). Anbydere som ønsker å operere i samsvar med dette opplegget må søke Luftfartstilsynets godkjennelse.

2.2 Dagens anbudsruter

Dagens anbudsruter med oppdeling i ruteområder framgår av rutekart. Rutene skal sikre rask og effektiv transport på strekninger der flytransport etter en samlet vurdering anses å være en hensiktsmessig transportmåte. De fleste rutene går mellom regionale lufthavner og de større stamruteflyplassene. På denne måten sikres forbindelse til det kommersielle flyrutenettet på de store trafikk-knutepunktene Oslo, Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø, Alta og Kirkenes.

I utformingen av krav til anbudsrutene er det lagt stor vekt på tilpassing til trafikken på det kommersielle rutenettet. Selskapene SAS og Braathens flyr for tida ruter på strekningene mellom Oslo og de øvrige stamruteplassene. I tillegg betjenes bl.a. kommersielle ruter mellom Tromsø - Kirkenes, Tromsø - Alta, Harstad/Narvik - Bodø, Trondheim - Bodø - Tromsø og kyststrekningen Trondheim - Kristiansand.

Den regionale luftfarten har som sin primære funksjon å knytte et område opp mot regionale sentra og/eller trafikknutepunkter hvor det er forbindelse videre med langdistanseruter, tilpasset det naturlige reisebehov og reisemønster. I noen områder har rutene også lokal trafikk. Det har videre vært forutsatt at en flyrute som skal underlegges forpliktelse til offentlig tjenesteytelse, må anses som viktig for den økonomiske utviklingen i regionen der lufthavnen ligger.

2.3 Flyplassystemet - standard og økonomisk utvikling

De regionale flyplassene er forskjellige med hensyn til rullebanelengder og beskaffenhet. De regionale flyplassene er i utgangspunktet bygget etter et 800 m kortbanekonsept, men har visse forskjeller med hensyn til sikkerhetsområder, tilgjengelige rullebaner og beskaffenhet for øvrig. Det gir flyselskapene forskjellige bruksmuligheter flyoperativt og mht. valg av flytyper. Dersom en flyplass har begrensede bruksmuligheter og den tilknyttes ruter som ellers ut fra kapasitetsmessige hensyn burde betjenes med større fly, vil det kunne gi mindre effektiv utnyttelse av lufthavnene enn ønskelig. Ønsket om sammenfallende standarder har således alltid vært sentralt under utbyggingen av det regionale flyplassnettet. Det har imidlertid etter hvert som nettet har utviklet seg ikke vært til å unngå at naturgitte forhold stedvis har satt rammer for investeringstiltak og flyoperativ bruk av lufthavnene.

De siste 10 år har standarden i det regionale nettet utviklet seg betraktelig, med utfasing av flytypen Twin Otter (med 20 seter uten trykkabin) og innfasing av Dash 8-103 (med minst 35 seter og trykkabin) fra 1993. Samtidig har det i mange flyplassområder skjedd en utvikling av veger og alternative transportmidler uten at dette har medført justering av flyrutetilbudet. I 2001 var antallet passasjerer kommet og reist over de regionale flyplasser (ekskl. Røros og Værøy) rundt 1,5 millioner, mens samme flyplasser i 1991 hadde rundt 1,2 millioner passasjerer.

De fleste regionale flyplasser ble opprinnelig anlagt som kommunalt eide lufthavner. Fra begynnelsen av 1980-tallet fikk de lufthavner som også var betjent med subsidierte flyruter statlige tilskudd til dekning av driftsunderskuddet inklusiv avdrag og renter på lån. De årlige tilskudd til ruter og flyplasser lå i 1992 (omregnet til 2001-kroner) på rundt 390 mill. kr. Luftfartsverket har beregnet sitt bedriftsøkonomiske underskudd til regionale lufthavner i 2002 til rundt 250 mill. kr, gitt et årlig investeringsnivå på 150 mill. kr. Disse tallene er eksklusive felleskostnader i Luftfartsverkets hovedkontor og regioner. Sammen med bevilgningene til anbudsrutene i 2002 beløper underskuddene seg til rundt 660 mill. kr.

I 10-årsperioden 1991-2001 har passasjerøkningen i det regionale flyplassnettet vært på rundt 25 prosent, mens overføringene til ruter og plasser (i faste kroner) i perioden 1992 - 2002 har økt med rundt 45 prosent. Ved utlysingen av nye anbud fra 01.04. 2003 står en på nytt overfor et nivåvalg med hensyn til kjøp av tjenester. Med de utfordringer departementet ser for seg i infrastrukturen vil en opprettholdelse av tilnærmelsesvis samme rutetilbud som nå øke de samlede overføringer til det regionale nettet vesentlig.

2.4 Utfordringer og utredninger

Som ledd i oppfølgingen av Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 (NTP), jfr. Inst. S. nr. 119 (2000-2001), har Luftfartsverket utredet de regionale flyplassenes utvikling og struktur. Dette har skjedd i faglig samarbeid med Møreforsking Molde og Transportøkonomisk institutt (TØI). Utredningen Regionale lufthavner - Analyse av utvikling og struktur (bind 1 og bind 2) fra oktober 2001 følger vedlagt som utrykt vedlegg.

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 119 (2000-2001) sluttet Stortinget seg til forslag i NTP om å vurdere den framtidige lufthavnstruktur, bl.a. med henvisning til at nye samferdselsprosjekter og - tilbud de senere år har redusert reisetiden mellom flere lufthavner betydelig.

Luftfartsverkets utredning omfatter:

(1) samfunns- og bedriftsøkonomiske lønnsomhetsberegninger for 10 av i alt 28 regionale flyplasser (inklusiv helikopterplass på Værøy),

(2) beskriver trafikale forhold i flyplassenes influensområder,

(3) flyoperative vurderinger,

(4) alternative investeringsnivå og teknisk/økonomiske utviklingsmuligheter.

De samfunnsøkonomiske analysene fanger opp den trafikale nytten ruteflygingen har, herunder sjuketransport i ordinære rutefly, forretnings- og næringslivsreiser. Bakgrunnen for gjennomføringen av de samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske lønnsomhetsanalysene for 10 lufthavner har vært at disse enten har kompliserte flyoperative forhold og vanskelig topografi, at de vanskelig kan utformes forskriftsmessig med nødvendig infrastruktur, eller har kort avstand til naboflyplass og/eller liten trafikk.

2.5 Luftfartsverkets anbefaling

Luftfartsverkets styre behandlet utredningen 17.10. 2001 og fattet følgende vedtak:

«1.	Styret vil framheve de regionale flyplassers store samfunnsmessige betydning i Norge. En vil på denne bakgrunn anbefale at strukturen i hovedsak opprettholdes. Dette betinger en betydelig opprusting av infrastrukturen.
2.	Dersom Stortinget vedtar å opprettholde samtlige regionale flyplasser, må disse oppgraderes med minimum 1,5 mrd. kroner i løpet av den nærmeste 10-årsperioden. Mulige nye myndighetskrav kan øke dette beløpet.
3.	Det er nødvendig å få etablert en ordning med statlig kjøp av tjenester i størrelsesorden 250-350 mill. kr. pr. år som dekker Luftfartsverkets kostnader ved investeringer og drift på de regionale lufthavnene. Uten dette vil nødvendige og prioriterte tiltak ikke kunne gjennomføres.
4.	Dersom Stortinget ønsker endringer i flyplasstrukturen, viser de samfunnsøkonomiske analysene, utført av Møreforsk og Transportøkonomisk Institutt, at følgende flyplasser er mest aktuelle for eventuell nedleggelse: Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø.
5.	I tillegg er følgende lufthavner samfunnsøkonomisk ulønnsomme, men med usikker margin: Svolvær, Førde, Mosjøen, Ørsta/Volda og Honningsvåg.
6.	Luftfartsverket har gjennomført omfattende operative analyser av den enkelte flyplass. Disse viser at det flere steder er kompliserte flyoperative forhold. Resultatene av Luftfartsverkets analyser vil bli oversendt Luftfartstilsynet.
7.	Det anbefales igangsatt en teknisk operativ analyse av en mulig ny flyplass for Honningsvåg. For øvrig anbefales det ikke igangsatt planlegging av nye regionale flyplasser.
8.	Det bør gjennomføres en løpende vurdering av flyplasstrukturen i Norge.
9.	Styret ber administrasjonen oversende rapporten til Samferdselsdepartementet med styrets merknader.»

Styrets merknader i behandlingen av utredningen var særlig knyttet til følgende hovedpunkter:

• En sterk vektlegging av de regionale flyplassers betydning i samfunnet, herunder den positive effekten for næringsutvikling og befolkning i distriktene.

• Nødvendigheten av en ny finansieringsordning for å sikre flyplassene akseptable rammevilkår.

• God samordning med pågående prosesser i Luftfartstilsynet vedrørende framtidige, operative rammevilkår.