1 Regjeringens politikk overfor kommunene

1.1 Visjon for kommune-Norge

Regjeringen ønsker å styrke den lokale velferden. Det vil si økt innsats for - helse, omsorg, skoler, barnehager og kultur. I tillegg er det ønskelig at kommunene forsterker sin rolle i forhold til lokal næringsutvikling. Innbyggerne må tilbys likeverdige levekår over hele landet. For å oppnå dette kreves en sterk offentlig sektor basert på fellesskapsløsninger og et levende folkestyre. Regjeringen ønsker å legge til rette for at kommunesektoren skal kunne levere kvalitativt gode tjenester på en effektiv måte, være serviceorienterte og være en god arbeidsplass.

Kommunene har ansvaret for sentrale velferdstjenester til sine innbyggere. I et land som vårt vil det alltid være behov for lokale tilpasninger og prioriteringer. Behovene er ikke nødvendigvis de samme på Nordkapp som i Kristiansand. Det er lokaldemokratiet i kommunene som kan komme fram til de beste løsningene. Regjeringens ansvar er å sikre samsvar mellom oppgaver og økonomiske rammer, og å legge til rette for at kommunene får det nødvendige handlingsrommet. Kommunene må på sin side ta sin del av jobben og levere tjenester av høy kvalitet. Veksten i de økonomiske rammene gir klare forventninger om både flere og kvalitativt bedre kommunale tjenester.

Serviceorienterte kommuner må møte innbyggerne på en slik måte at de føler seg verdsatt og respektert, samtidig som de gis de tjenestene de har behov for. Særlig innen eldreomsorg og skole skal det satses på kvalitative forbedringer, samtidig som tilbudet utvides. For å kunne lykkes i dette må kommunene for det første opprettholde den finansielle balansen. Et økonomisk uføre kan aldri gi grunnlag for effektiv kommunal drift. Videre må det satses på fortsatt fornying og effektivisering. Dette krever at kommunene går inn i egen organisasjon for å vurdere om tingene gjøres på rett måte. Arbeidstakerne og deres organisasjoner må involveres i dette arbeidet. At kommunene skal være en god arbeidsplass er ikke bare viktig for at jobben skal bli gjort best mulig, men er også et mål i seg selv. I dag er en av fem arbeidstakere sysselsatt i kommunal sektor.

Kommunen er ikke bare en tjenesteprodusent, men også et lokalsamfunn. For å ivareta rollen som samfunnsutvikler, må kommunen evne å være en arenabygger som frivillig sektor og næringslivet kan spille på lag med. På sikt kan et slikt samarbeid kunne bidra til mangfold, ikke bare i lokalsamfunnet og dets ulike aktiviteter, men også til forbedringer i tjenestetilbudet.

Målsetningene er mange, og for å oppnå resultater er det grunnleggende at kommunene, både ansatte og politikere, i alle saker opptrer slik at de oppnår tillit både som tjenesteprodusent, samfunnsutvikler og demokratisk arena.

1.2 Styrking av lokaldemokratiet

Et levende lokaldemokrati innenfor rammene av kommunene er grunnsteinen i det nasjonale folkestyret. Kommunen er lokalbefolkningens eget organ for løsning av viktige fellesoppgaver. Her gis innbyggerne muligheter for politisk deltakelse og til å utøve innflytelse over utviklingen av nærmiljøet og hvordan kommunale velferdstjenester skal se ut.

Lokaldemokratiet må bygges rundt de representative institusjonene i kommunene. Kommunestyret har et overordnet styrings- og samordningsansvar og stilles til ansvar overfor velgerne ved valg hvert fjerde år. Det er viktig at kommunestyret oppfattes som kommunens viktigste beslutningsorgan. Både staten og kommunen må legge til rette for at det oppleves som attraktivt å delta i kommunalt styre og stell ved at deltakelse gir innflytelse. Regjeringen vil også framover legge vekt på å styrke det kommunale handlingsrommet.

Mange mennesker viser et bredt engasjement for lokalsamfunnet og det kommunen steller med. Det kan være meninger om utbyggingsoppgaver, hvordan velferdsoppgaver løses eller det kan være gjennom egen innsats i frivillige organisasjoner. Slikt engasjement er med på å stimulere lokaldemokratiet, og kommunene bør legge til rette for folks engasjement. Dette kan gjøres ved å etablere arenaer for deltakelse, praktisere åpne beslutningsprosesser, informere innbyggerne og sørge for at det skjer en tilbakemelding fra innbyggerne til kommunen. Kommunene tar i økende grad i bruk moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi for å bedre kommunikasjonen med innbyggerne. Lokalt engasjement kan også bygges gjennom de frivillige organisasjonene. Kommunene bør derfor legge til rette for et livskraftig organisasjonsliv i kommunene.

Det er nødvendig med et godt samspill mellom det representative lokaldemokratiet og det engasjementet innbyggerne viser mellom valgene. Selv om det er innenfor rammen av det representative demokratiet at kommunens beslutninger fattes, vil ofte avgjørelser her tjene på at det kommer korrektiv og initiativ direkte fra innbyggerne.

I denne sammenhengen er lokalpolitikernes ombudsrolle viktig. Ombudsrollen innebærer at politikerne tar sitt forhold til velgerne og innbyggerne på alvor. Dette betyr både at man som folkevalgt er åpen for kontakt og diskusjon med innbyggerne, og at man holder seg godt informert om innbyggernes holdninger og tilfredshet med hva kommunen leverer. Gjennom en aktiv ombudsrolle vil lokalpolitikeren bli bedre i stand til å ivareta sin styringsrolle slik at informasjon, ønsker og krav fra kommunens innbyggere kan omgjøres til aktiv kommunal handling. Nærhet mellom folkevalgte og innbyggerne vil også være med å styrke kommunens legitimitet og omdømme.

Kommunene er som demokratiske institusjoner avhengige av innbyggernes tillit. Denne tilliten betyr mye for kommunesektorens omdømme. Et dårlig omdømme vil ha mange negative virkninger. Det er derfor av stor betydning at kommunesektoren kan opprettholde et godt omdømme. I den senere tid har det i media imidlertid vært fokusert på uheldige forhold i enkelte kommuner. Dette gir grunn til å legge økt vekt på betydningen av arbeidet med den etiske standard i kommunenes virksomhet. Arbeidet må forankres i kommunene selv. Arbeidet med etiske standarder og tiltak mot regelbrudd må foregå lokalt - i den enkelte kommune - med sikte på en bevisstgjøring hos hver enkelt ansatt og folkevalgt. Sentrale aktører som KS har en tilretteleggende og veiledende funksjon i dette arbeidet. I løpet av våren vil KS avholde flere regionale seminarer om temaet. Videre vil det i forbindelse med satsingen «Smilende kommuner» bli lagt opp til tiltak for å bedre sektorens omdømme. Det tas sikte på at dette skal skje i et samarbeid mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene og Kommunal- og regionaldepartementet. Departementet vil også ta initiativ til å sette ned et utvalg som blant annet skal vurdere om regelverket i tilstrekkelig grad regulerer ulike roller i forbindelse med bruk av selskaper, og reglene om egenkontrollen i kommunene.

1.3 Utviklingstrekk og utfordringer for sektoren

Demografisk utvikling

Kommunesektoren yter i stor grad nasjonale velferdstjenester rettet mot bestemte aldersgrupper av befolkningen, først og fremst barnehager, grunnskole, videregående opplæring og pleie- og omsorgstjenester. Den demografiske utviklingen i befolkningen er derfor av stor betydning for utgiftsnivået i sektoren. Beregninger fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at forventet befolkningsutvikling i 2007 anslagsvis kan medføre merutgifter for kommunesektoren til drift av velferdstjenester på om lag 1,4 milliarder kroner. Disse anslagene forutsetter uendrede gjennomsnittskostnader i tjenesteproduksjonen, dvs. at verken dekningsgrad, standard eller produktivitet endres når antallet i en gitt aldersgruppe endres. Av anslaget på 1,4 milliarder kroner gjelder 330 millioner kroner kommunene og 1 070 millioner kroner fylkeskommunene. Den sterke utgiftsveksten i fylkeskommunene skyldes fortsatt sterk vekst i antallet 16-18 åringer. I kommunene øker antallet eldre over 90 år, men den utgiftsveksten dette innebærer vil langt på vei bli oppveid av en kostnadsbesparelse fordi antallet barn i barnehage- og grunnskolealder går ned.

Videre fram mot 2010 avtar de årlige merutgiftene gradvis, men fylkeskommunene vil fortsatt ha utfordringer knyttet til elevtallsveksten i videregående opplæring.

Fra 2006 til 2030 anslår SSB at befolkningen vil øke med i overkant av 760 000 innbyggere. Samtidig vil befolkningssammensetningen endres sterkt. Fra 2010 og utover vil de store barnekullene fra de første etterkrigsårene bli pensjonister, og føre til økte utgifter knyttet til aldersgruppen 67-79 år. De store kostnadene grunnet eldrebølgen vil likevel først komme i tiåret fra 2020. Mellom 2020 og 2030 antas den årlig veksten i antallet 80-89 åringer å være nærmere 10 prosent.

Også den generelle samfunns- og velstandsutviklingen i samfunnet har ført til endrede krav til kommunesektoren. Parallelt med at den private velstanden øker, øker forventningene til kommunal tjenesteyting. Utdanningsrevolusjonen og velferdsøkningen har ført til at innbyggerne forventer både høyere kvalitet og større grad av brukertilpasning av tjenestene som tilbys. Gode, brukertilpassede tjenester kan bare oppnås i samspill mellom brukeren, de ansatte og kommunen. Regjeringen er derfor seg bevisst den ressurs de ansatte representerer. Med ansatte som medspillere legger vi et godt grunnlag for bedre tjenester.

Tjenesteproduksjon og effektivitet – framtidige utfordringer

Størrelsen på kommunal tjenesteyting gjenspeiles i at hver femte sysselsatte arbeider i kommunal sektor. Andelen som arbeider i kommunal sektor har vært relativt konstant de siste årene, noe som indikerer at sysselsettingen i sektoren har økt på linje med økningen i arbeidsstyrken i landet. Ut fra anslag utarbeidet av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi økte tjenesteproduksjonen fra 2003 til 2004 innen barnehage-, grunnskole og pleie- og omsorgssektoren i alt med 1,7 prosent. Særlig i barnehagesektoren ble tilbudet utvidet. Økningen i antall årsverk innen de samme områdene var på 1,5 prosent. At tjenesteproduksjonen økte relativt mer enn årsverksinnsatsen kan skyldes bedring i produktiviteten, men kan også ha sammenheng med nedgangen i sykefraværet i 2004. Foreløpige KOSTRA-tall fra SSB for 2005 indikerer at innenfor pleie og omsorg, grunnskole og videregående opplæring har tjenestetilbudet økt om lag i takt med antall elever og antall eldre.

Regjeringen vil styrke tjenestetilbudet i kommunene. Sentralt står målsetningen om 10 000 nye årsverk innen omsorgstjenestene innen utgangen av 2009. Regjeringen legger gjennom høy inntektsvekst både i 2006 og 2007 til rette for at målet nås. Kommunene må følge opp gjennom sine priori­teringer. Kommunene oppnådde gjennomgående gode driftsresultater i 2005 og har nå langt på vei oppnådd økonomisk balanse. Samtidig er det bred enighet om at kommunesektoren ikke bruker tilstrekkelige ressurser på vedlikehold av kommu-nal bygningsmasse. Bedringen i den økonomiske balansen ut fra økt inntektsramme i 2006 og 2007 kombinert med gradvis lavere merkostnader grunnet endringer i alderssammensetningen i befolkningen, gjør at regjeringen har forventninger om at kommunene skal klare å forbedre tjenestetilbudet i årene framover. I hvilken grad dette målet nås, vil også avhenge av om sektoren lykkes med omstilling, effektivisering og nytenking. Sektoren må ta et helhetlig ansvar for omstillingsarbeidet, og det lokale effektivitetsarbeidet i tjenesteproduksjonen må videreføres.

Betydningen av fornyingsarbeidet understrekes ved at utfordringene knyttet til befolkningssammensetningen og tilgangen på arbeidskraft vil bli forsterket i årene som kommer. Fram mot 2030 vil økningen i antallet eldre kombinert med en forventet generell etterspørselsvekst i befolkningen etter bedre og kanskje nye tjenester på grunn av et økt forventingsnivå og teknologiske nyvinninger, gi store utfordringer. Økte utgifter til pensjoner vil samtidig gi en krevende situasjon for offentlige finanser samlet sett. Andelen av den totale befolkningen som er i yrkesaktiv alder vil dessuten avta sterkt fram mot 2030. Gjennomsnittsalderen blant personer i yrkesaktiv alder vil i tillegg øke sterkt, noe som stiller store krav til å opprettholde en høy sysselsetting, også i de eldste aldersgruppene og blant seniorene i arbeidslivet. Dette er nødvendig for å opprettholde nivået på tjenesteytingen. Sett under ett deltar kvinnene fortsatt mindre enn mennene i arbeidslivet. Dette har til dels sammenheng med at helse- og omsorgssektoren er kvinnedominert og at deltidssysselsettingen er høy innenfor denne næringen. Omfanget av deltid innenfor pleie og omsorg skyldes både ønsker fra ansatte, men og ufrivillig deltid som følge av utlysning av små stillingsbrøker. Sett i sammenheng med at nye generasjoner kvinner både har mer utdannelse og generelt ønsker en høyere yrkesdeltakelse, gir dette et potensial for økt kvinnelig yrkesdeltakelse.

Videreutvikling av kommunenes rolle som samfunnsutvikler

Kommunen skal ikke bare være tjenesteprodusent, men bidra til å utvikle gode lokalsamfunn, og skape gode oppvekstvilkår. For å ivareta sin rolle som samfunnsutvikler må kommunen evne å være en arenabygger som frivillig sektor og næringslivet spiller på lag med. Kommunens rolle som samfunnsutvikler fordrer også at kommunen utvikles som en god, skapende arbeidsplass hvor de ansatte er med på laget.

Kommunens rolle som tilrettelegger for nyskaping og næringsutvikling er sentral i rollen som samfunnsutvikler. Som et ledd i evalueringen av Kommunal- og regionaldepartementets Stifinnerprogram er det gjort undersøkelser i de åtte deltakerkommunene som viser at næringslivet ønsker at kommunene er en aktiv infrastrukturtilrettelegger. Dette kan for eksempel være gjennom å skape møteplasser for næringslivet i kommunen, stimulere til etablerervirksomhet, og gjennom å ta med næringslivet på råd når næringsplaner skal legges.

Samhandlingen med frivillig sektor er et annet viktig aspekt i kommunenes samfunnsutviklerrolle. Frivillig sektor tillegger samarbeidet med kommunene stor betydning, men mange foreninger mener de selv må ta initiativ til kontakt med kommunene. Det kan synes som kommunesektoren har et uutnyttet potensial for en mer utadrettet virksomhet når det gjelder frivillig sektor. Kommunene kan være viktige for frivillig sektor på mange måter – for eksempel gjennom tildeling av ulike økonomiske støtteordninger, å stille til disposisjon bygg eller anlegg for lokalt foreningsliv, utarbeidelse av kommunale planer, eller gjennom ulike partnerskapsprosjekter. Frivillig sektor ønsker at det knyttes tettere bånd mellom kommunen, næringslivet og foreningslivet – her kan kommunen ha en viktig rolle som tilrettelegger.

1.4 Prinsipper for statlig styring av kommunesektoren

Styring gjennom rammer

Offentlig sektor er under press, både når det gjelder publikums forventninger og etterspørselen etter tjenester. Det er et behov for løpende prioriteringer innenfor begrensende ressursrammer. Regjeringen mener at oppgavene løses best lokalt, fordi variasjoner i kostnadsforhold og ulike behov for tjenester i kommunene krever lokale tilpasninger.

Det er lokaldemokratiet i kommunene som best kan prioritere og samordne tjenesteytingen slik at det oppnås god tilpasning til innbyggernes ønsker og behov og dermed effektive løsninger. Siden kommunene selv får regningen for valgene de tar, gis det samtidig insentiver til kostnadseffektiv drift. Kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for egen ressursbruk og må tilpasse aktiviteten til inntektene. Regjeringen på sin side må sikre samsvar mellom oppgaver og økonomiske rammer.

God lokal tilpasning krever at kommunene gis handlingsrom. Regjeringen vil i minst mulig grad detaljstyre kommunene, og så langt som mulig styre gjennom rammer både når det gjelder økonomi og regelverk. Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bostedskommune, og kommunesektorens behov for å gi tjenester i tråd med innbyggernes ønsker og behov i den enkelte kommune.

Rammetilskudd utgjør sammen med skatteinntektene kommunesektorens frie inntekter. Dette er inntekter kommunene og fylkeskommunene kan bruke fritt uten andre føringer enn gjeldende lover og regelverk. For å sikre kommuner og fylkeskommuner størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til innbyggernes behov, er regjeringens prinsipp at kommunesektoren i hovedsak skal finansieres gjennom denne typen inntekter. Minst mulig tilskudd skal komme som øremerkede midler. Disse skal fortrinnsvis gis i en overgangsfase, for eksempel ved oppbygging av en tjeneste eller i tilfeller der et tilskudd bare skal gis til et fåtall kommuner.

Siden kommunene og fylkeskommunene har et viktig ansvar for nasjonale velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående opplæring og pleie- og omsorgstjenester er det likevel naturlig at nasjonale myndigheter kan ta initiativ til reformer og større satsinger innenfor disse sektorene. Gjennomføringen og finansieringen av nasjonale reformer og større satsinger har ofte skjedd utenfor rammefinansieringssystemet ved at det etableres egne øremerkede tilskudd for å finansiere økte drifts- og investeringskostnader. Dette ble for eksempel gjort i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorg, handlingsplanen for psykiatri og barnehagereformen.

De øremerkede tilskuddene gir kommuner og fylkeskommuner økonomisk stimulans til utbygging, og for å lette gjennomføringen av reformene blir de som regel utformet slik at de i størst grad tilfaller de kommuner og fylkeskommuner hvor utbyggingsbehovet er størst. Den enkelte satsing kan framstå som vellykket i den forstand at den har bidratt til å styrke tjenestetilbudet innenfor det aktuelle tjenesteområdet i satsingsperioden. Men når flere satsinger ses i sammenheng, kan det være mer uklart om de over tid har hatt noen effekt på kommunenes prioriteringer sammenliknet med rammefinansiering. Kommuner og fylkeskommuner som har foretatt utbygging i egen regi kan også i realiteten ha blitt straffet økonomisk. Slike tilskudd vil derfor på lengre sikt kunne svekke lokale initiativ og nyskapning innenfor velferdstjenestene.

Regjeringen mener at det alltid bør vurderes om det er andre virkemidler som kan benyttes i stedet for den typen statlig detaljstyring som øremerking innebærer. Nasjonale velferdsreformer bør i størst mulig grad finansieres gjennom kommunesektorens frie inntekter, eventuelt i kombinasjon med juridiske, eller andre virkemidler. Rammefinansiering legger til rette for fleksibilitet i gjennomføringen av reformer og begrenser uheldige insentivvirkninger, samtidig som lovbaserte virkemidler sikrer at den aktuelle sektoren eller tjenesten blir tilstrekkelig prioritert i de lokale budsjettprosessene.

Mot en mer forpliktende konsultasjonsordning

Regjeringen legger vekt på en god og åpen dialog mellom staten og kommunene. Fra og med arbeidet med statsbudsjettet for 2001 har det vært regelmessige konsultasjoner mellom staten ved regjeringen og kommunesektoren ved KS om det kommunaløkonomiske opplegget. Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer.

Gjennom konsultasjonsordningen er det etablert en fast arena hvor staten (ved regjeringen) og kommunesektoren (ved KS) møtes på politisk nivå for å gjennomgå temaer og saker med betydning for sektoren. Statlig initierte tiltak og reformer kan tas opp i konsultasjonsordningen slik at KS på et tidlig tidspunkt gis anledning til å komme med synspunkter på innretningen av oppgave- eller regelendringer mv. KS kan gjennom ordningen for eksempel bidra med relevante bakgrunnsdata som grunnlag for konsekvensberegninger og bidra til en lettere implementering av reformer og statlig styring.

Konsultasjonsordningen skal fortsatt være forbeholdt dialog mellom regjeringen og kommunesektoren. Dette forhindrer imidlertid ikke at KS, arbeidstakerorganisasjonene og regjeringen på andre arenaer kan inngå forpliktende samarbeid.

KS og regjeringen er enige om at konsultasjonsordningen skal utvikles og gjøres mer for­pliktende. Utviklingsarbeidet skal gjennomføres i løpet av 2006, slik at arbeidet med kommuneopplegget i statsbudsjettet for 2008 kan skje innenfor rammene av en mer forpliktende konsultasjonsordning. Det legges opp til at de mest sentrale elementene i videreutviklingen av ordningen skal være å arbeide videre med bilaterale samarbeidsavtaler og kostnadsberegninger av reformer i kommunesektoren.

Partene har utarbeidet retningslinjer for inngåelse og oppfølging av bilaterale samarbeidsavtaler mellom departementer og KS. Sentralt i retningslinjene er at bruken av samarbeidsavtaler som hovedregel skal reserveres til felles prioriterte områder, fortrinnsvis de store velferdsområdene og nasjonale satsingsområder. Videre skal konsultasjonsmøtene benyttes som faste kontaktpunkter for koordinering av arbeidet med samarbeidsavtaler.

En arbeidsgruppe med KS og staten ved de mest berørte departementene skal arbeide videre med sikte på å oppnå tettere samarbeid med KS om kostnadsberegninger av reformer i kommunesektoren. Målet er at KS trekkes med i arbeidet med nye reformer av en viss størrelsesorden på et tidlig tidspunkt, blant annet med sikte på å oppnå enighet om hva som kan oppnås innenfor ulike inntektsrammer. Det skal også utredes hvordan kostnadsberegninger, ved uenighet mellom KS og staten, kan vurderes av uavhengige instanser for å understøtte regjeringens budsjettarbeid.

1.5 Finansielle virkemidler

En langsiktig opptrappingsplan for kommune­økonomien

Balanse i kommuneøkonomien er en viktig forutsetning for et best mulig kommunalt tjenestetilbud over tid. Netto driftsresultat er den beste tilgjengelige indikatoren på økonomisk balanse i kommunesektoren. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi har anbefalt at netto driftsresultat for kommunesektoren over tid bør ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene for å gi kommuner og fylkeskommuner anledning til å sette av midler til egenfinansiering av investeringer. For å få et helhetlig bilde av utviklingen i kommunene, må de finansielle indikatorene også suppleres med statistikk som viser utviklingen i tjenesteytingen.

Kommunesektoren har vært gjennom en periode med stram økonomi. I 2002 og 2003 var inntektsveksten svak og netto driftsresultat var på et lavt nivå. I 2004 og 2005 har inntektsveksten tatt seg opp. Kommunesektoren har brukt deler av inntektsveksten de to siste årene til å rette opp den finansielle ubalansen. Utfordringen nå blir å opprettholde den finansielle balansen i kommunesektoren. Samtidig har regjeringen klare forventninger om at kommunesektoren skal kunne levere flere og bedre tjenester til innbyggerne. Med det vedtatte økonomiske opplegget for 2006 og ytterligere inntektsvekst i 2007 vil kommunesektoren ha rammebetingelser for å oppnå bedret tjenesteyting.

For å opprettholde balansen i økonomien på sikt må det være samsvar mellom oppgaver og ressurser. Merutgifter i forbindelse med statlige initierte reformer som skal gjennomføres av kommunesektoren skal kompenseres. Tilsvarene skal inntektsrammene reduseres dersom kommunene avlastes for oppgaver eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene. Det vil også være naturlig å vurdere betydningen av demografiske endringer ved fastsettelse av kommunesektorens inntektsrammer.

Det er bred enighet om at kommunesektoren ikke bruker tilstrekkelige ressurser på vedlikehold av den kommunale bygningsmassen. Et forsvarlig nivå på vedlikeholdet vil være lønnsomt for kommunesektoren over tid. På kort sikt vil kommunene kunne spare penger på å utsette vedlikeholdet, men over tid vil manglende vedlikehold bli mer kostbart for kommunene enn et forsvarlig løpende nivå på vedlikeholdet. Departementet vil i samråd med KS vurdere å utvikle normtall for løpende vedlikehold i kommunesektoren. Det er i tillegg grunn til å tro at det er et betydelig behov for ekstraordinært vedlikehold for å hente inn et akkumulert etterslep utviklet over tid.

Netto driftsresultat for kommunesektoren ble klart styrket i 2004 og 2005. En vesentlig del av netto driftsresultat vil kunne settes av til egenfinansieringer av investeringer i 2006 og i årene framover. Dette vil kunne bidra til å innhente vedlikeholdsetterslepet. Eiendomsforvaltningsutvalget an-slo et samlet vedlikeholdsetterslep i kommunesektoren på om lag 40 milliarder kroner. En vesentlig del av vedlikeholdsetterslepet vil være knyttet til eldre bygningsmasse som etter hvert må erstattes av ny bygningsmasse, enten ved nybygg eller gjennom betydelig rehabilitering, samtidig som en må hindre at et nytt etterslep oppstår. Dette krever at nivået på det løpende vedlikeholdet økes til et forsvarlig nivå. Kommuner og fylkeskommuner må også ha god økonomistyring og tilpasse aktivitetsnivået til inntektsrammene, samtidig som det må stilles krav til fortsatt effektivisering.

Eiendomsskatt

Regjeringen foreslår endringer i lov om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova).

Dagens regler om avgrensing til «områder utbygd på byvis» og «verk og bruk» foreslås videreført kombinert med en alternativ adgang til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen. Kommunene vil med dette forslaget få økt handlingsrom i utformingen av en eventuell eiendomsskatt. Forslaget vil kunne minske avgrensningsproblemene ved utskriving av eiendomsskatt, og gi mulighet til skattemessig likebehandling av eiendom innenfor kommunen.

Endringene foreslås gitt virkning fra og med skatteåret 2007. Det foreslås overgangsregler som vil lette arbeidet med takseringen for de kommunene som velger alternativet med eiendomsskatt i hele kommunen.

For øvrig videreføres i all hovedsak gjeldende regler. Det frivillige unntaket for jord- og skogbrukseiendom (landbruk) gjøres imidlertid obligatorisk. Unntaket omfatter bare næringsdelen av slik eiendom.

For en nærmere omtale av endringene i eigedomskattelova, se Ot.prp. nr. 77 (2005-2006) kapittel 14.

Regjeringens oppfølging av Borge-utvalget

Borge-utvalget, som ble oppnevnt 3. oktober 2003, ble bedt om å foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Den 10. oktober 2005 la utvalget fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring. Utvalgets utredning har vært på bred offentlig høring.

Regjeringen varslet i tilleggsproposisjonen for statsbudsjettet for 2006 at den ville foreta en gjennomgang av utvalgets utredning, og fremme forslag til endringer i inntektssystemet tidligst i kommuneproposisjonen for 2007. Regjeringen varslet videre at den parallelt med oppfølgingen av Borge-utvalget ville foreta en vurdering av selskapsskatten som kommunal skatt.

Regjeringen har besluttet å foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen vil i den sammenheng vurdere selskapsskatten som kommunal skatt. Regjeringen legger opp til å fremme forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2009.

Når det gjelder fylkeskommunene, legger regjeringen opp til å se utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet i sammenheng med forvaltningsreformen.

Merverdiavgiftskompensasjon for kommunene mv.

I 2004 ble det innført en generell ordning med kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner og private produsenter av enkelte tjenester som kommunen har et lovpålagt ansvar for. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) ble det uttalt at det er behov for en ny vurdering av hvordan merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunene mv. fungerer. En slik vurdering vil omfatte både den gamle, begrensede ordningen og den nye, generelle ordningen fra 2004.

Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet foretar nå denne vurderingen. Departementene skal i denne forbindelse blant annet vurdere hvorvidt ordningen oppfyller intensjonen om avgiftsmessig likebehandling av egenproduksjon og kjøp fra andre. Videre skal en vurdere blant annet innrettingen og avgrensingen av ordningen, den administrative belastningen den medfører, samt de erfaringer som er gjort rundt gjennomføringen av trekket i kommunesektorens rammetilskudd. Kompensasjonene til de private aktørene som er omfattet av ordningen har økt kraftig etter at ordningen ble innført i 2004, jf. omtale i St.prp. nr. 66 (2005-2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2006 . Departementene vil derfor også se nærmere på hva denne økningen skyldes.

Arbeidet er også omtalt i revidert nasjonalbudsjett for 2006. Det legges opp til en bredere gjennomgang av ordningen i statsbudsjettet for 2007.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) ble lagt om fra 2004. Omleggingen skulle være inntektsnøytral for staten, og kommunenes og fylkeskommunenes merkostnader ble i 2004, 2005 og 2006 fullt ut kompensert gjennom skjønnstilskuddet.

Det er EFTAs overvåkingsorgan, ESA, som på basis av regler for regionalstøtte som gjelder alle EØS-land, avgjør hvilke områder som kan få reduserte avgifter. Det arbeides målrettet for å få gjeninnført ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i flest mulig områder, men det er foreløpig usikkert hva utfallet av behandlingen i ESA vil bli. Ordningen skal fortsatt være inntektsnøytral for staten, og kommuner og fylkeskommuner vil bli kompensert i forhold til dette.

For en nærmere omtale vises det til kapittel 10.1.

1.6 Oppgave- og strukturendringer

Forvaltningsreformen

I Soria Moria-erklæringen slås det fast at det skal være tre folkevalgte forvaltningsnivåer i Norge, og at det skal etableres et fornyet og styrket regionalt forvaltningsnivå. Forvaltningsreformen er en viktig del av regjeringens fornyingsarbeid i offentlig sektor. Hovedformålet med reformen er å sikre en velfungerende offentlig sektor på tre nivåer.

Reformen skal være et reelt svar på utfordringene fylkeskommunen i dag har knyttet til legitimitet, handlekraft og rollen som regional utviklingsaktør. Reformen må få et omfang som sikrer en varig løsning for det regionale nivået. Det forutsettes at oppgaver, makt og myndighet overføres til de nye regionene, samtidig som endringer og konsekvenser vurderes for hele forvaltningen. Forvaltningsreformen skal bidra til å realisere følgende mål:

• Forsterket folkestyre og demokrati på lokalt og regionalt nivå gjennom desentralisering av makt og myndighet og klar ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene.

• Verdiskaping og sysselsetting, basert på lokale og regionale fortrinn og forutsetninger til beste for innbyggere og næringsliv, som sikrer det framtidige grunnlaget for velferden i samfunnet.

• En mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning ved at ulike sektorer ses i sammenheng innenfor den enkelte region.

• Effektiv ivaretakelse av nasjonale mål som for eksempel bærekraftig utvikling, likeverdige tjenestetilbud og rettssikkerhet for den enkelte.

Reformen skal ikke virke sentraliserende innad i regionen.

Det tas sikte på å legge fram en stortingsmelding med hovedfokus på ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene høsten 2006. Drøftelser, lokalt og regionalt, om framtidig inndeling vil deretter kunne foregå fram til sommeren 2007, og det tas sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon om inndeling av et framtidig regionalt nivå våren 2008. Reformen skal kunne iverksettes 1. januar 2010.

Kommunesammenslutninger

Endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Det innebærer at eventuelle kommunesammenslutninger skal være tuftet på lokale beslutninger, etter lokale initiativ og lokale vurderinger. Departementet vil videreføre de økonomiske virkemidlene som er etablert i forbindelse med vurdering og vedtak om kommunesammenslutninger. Kommuner som vil vurdere å slutte seg sammen vil få økonomisk støtte til konsekvensutredninger og til informasjon og folkehøringer. Kommuner som vedtar å slutte seg sammen vil få inndelingstilskudd, delvis kompensasjon for engangskostnader i forbindelse med sammenslutningsprosessen, samt fritak fra enkelte statlig avgifter, jf. også kapittel 9. Regjeringen ser derimot ikke behov for egne tiltak for å stimulere til kommunesammenslutninger. Departementet har derfor valgt å fjerne særskilte tilskudd til infrastrukturtiltak til kommuner som ønsker å slutte seg sammen. For å sikre forutsigbarhet vil imidlertid kommuner som har fått løfte om støtte til infrastrukturtiltak under den forrige regjeringen motta dette.

Interkommunalt samarbeid

Det vil alltid være behov for interkommunalt samarbeid, og regjeringen ønsker å etablere en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgaver. Et siktemål er å legge til rette for at det kan etableres modeller for samarbeid som gjør det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse.

Departementet vil i løpet av våren 2006 legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om nye regler for interkommunalt samarbeid som kommer i tillegg til dagens bestemmelser i kommuneloven.

1.7 Utviklingsarbeid og fornyelse

Kommunene og fylkeskommunene har lang erfaring i endrings-, effektiviserings- og omstillingsarbeid. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har, og skal ha, primæransvaret for omstilling og fornying i sektoren. Kommunal- og regionaldepartementets rolle og bidrag skal særlig være oversikt, samordning og stimulerings- og utviklingsinnsats på strategisk viktige områder som ikke dekkes av andre.

Stifinnerprogrammet

Kommunal- og regionaldepartementet arbeider sammen med åtte kommuner i Stifinnerprogrammet – et helhetlig omstillingsprogram - som startet høsten 2003 og varer ut 2006. Midtveisevalueringen forelå sommeren 2005. Evalueringen peker på at programmet i fortsettelsen bør ha større fokus på innbyggere, næringsliv og frivillige lag og organisasjoner. Et av fokusområdene for 2006 er derfor å videreutvikle kommunens rolle som samfunnsutvikler, der handlingsrommet i forhold til innbyggere, næringsliv og lag og organisasjoner står sentralt. IRIS (International Research Institute of Stavanger) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en undersøkelse rettet mot næringsliv og lag og organisasjoner i Stifinnerkommunene for å avklare forventninger og aktuelle utviklings- eller forbedringsområder. Undersøkelsen finnes på www.stifinneren.no.

Resultatledelse

Høsten 2005 satte Kommunal- og regionaldepartementet i gang det tredje prosjektet med tema balansert målstyring/resultatledelse. Denne gangen er det politikerne som er i fokus, og prosjektet har derfor fått navnet Resultatledelse og politikerrollen. Formålet med prosjektet er å samle erfaringer om politikernes bruk av resultatledelse og å utarbeide en veileder med politiker­fokus. Prosjektet vil bli avsluttet før kommune­valget høsten 2007.

Kvalitetsutvikling

Kvalitet i kommunal sektor omfatter faglig kvalitet, folks tilfredshet, helsefremmende arbeidsmiljø, kostnadskontroll og kontinuerlig kompetanseoppbygging. Arbeidet med måling av kvalitet er en sentral og utfordrende del av fornyingsarbeidet.

Innenfor KOSTRA-systemet arbeides det med å utvikle kvalitetsindikatorer. Dette arbeidet er basert på de rapporteringene som allerede skjer i KOSTRA i dag. SSB tar sikte på å publisere kvalitetsindikatorer våren 2007. Indikatorene som utvik­les i KOSTRA er hovedsakelig basert på objektive størrelser fra kommunene.

Det skjer også en positiv utvikling i kvalitetsarbeidet innenfor EffektiviseringsNettverkene som drives av KS. Det er inngått en avtale mel-lom Helse- og omsorgsdepartementet og KS om kv­alitetsutvikling i pleie- og omsorgssektoren. Sosial- og helsedirektoratet samarbeider med KS om å utvikle kvalitetsindikatorer for å måle kvaliteten på pleie- og omsorgstjenester som ytes av norske kommuner. Dette arbeidet er en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene . På sikt er det en målsetting å utvikle indikatorer som belyser kvaliteten på bredden i tjenestetilbudet.

Effektivitetsprosjektet

Senter for økonomisk forskning ved Universitetet i Trondheim og forskningsstiftelsen SNF tilknyttet Handelshøyskolen i Bergen, utfører et prosjekt for Kommunal- og regionaldepartementet i perioden 2003 til 2006 som vil belyse effektivitet og effektivitetsutvikling innenfor sentrale kommunale sektorer. I prosjektet blir det gjennomført beregninger av forskjeller i effektivitet kommunene imellom, samt sektoranalyser av grunnskole, pleie og omsorg og barnehagesektoren. Videre er det gjennom en spørreundersøkelse forsøkt analysert hvilke organisatoriske grep kommunene kan ta for å effektivisere tjenesteproduksjonen. Et av målene i prosjektet er å komme fram til forslag til en mal for en fast og oppdaterbar statistikk på området. Resultater fra prosjektet blir nærmere beskrevet i kapittel 12.

Konkurranseutsetting

Kommunesektoren har lang erfaring med konkurranseutsetting av tekniske tjenester som for eksempel drift og vedlikehold av vei og renovasjonsområdet. Regjeringen ser at konkurranseutsetting innenfor disse områdene kan være et egnet virkemiddel for kommunesektoren. Annerledes stiller det seg imidlertid i forhold til helse og omsorg og annen kjernevirksomhet i kommunal sektor. På disse områdene har regjeringen klare betenkeligheter med konkurranseutsetting.

Av hensyn til det lokale selvstyret vil ikke regjeringen pålegge kommunene og fylkeskommunene bestemte fornyelses- og omstillingsløsninger. Kommunene og fylkeskommunene er selvstendige forvaltningsnivåer, og de har selv ansvaret for å finne fram til gode løsninger på lokale utviklingsbehov. Innenfor de rammene lovverket setter, er det derfor opp til kommunene selv om de velger å konkurranseutsette.

Fylkesmannens veiledningsfunksjon og bruk av ­prosjektskjønnet til fornying

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid og bidra til å skape en kultur for omstiling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Innenfor de rammene som er gitt i de reviderte retningslinjene for skjønnstildeling 2006, har fylkesmannsembetene stor frihet til å finansiere kommunale omstillings- og fornyingsprosjekter gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det kan være omstilling av egen organisasjon eller samarbeid med nabokommuner. Foruten interkommunalt samarbeid kan fylkesmannen stimulere kommunene til å gjennomføre fornyingsprosjekt som bidrar til endring og forbedring av egen organisasjon og tjenesteproduksjon. Særlig relevant er det å gjennomføre sektorovergripende prosjekter for å bedre planlegging, økonomistyring, ledelse og produktivitetsutvikling.

I 2005 tildelte fylkesmennene 130 millioner kroner til 469 omstillings- og fornyingsprosjekter. Dette er en klar økning fra 2004 da det ble fordelt om lag 100 millioner kroner på 345 prosjekter. Det var stor variasjon mellom prosjektene, fra videreutvikling av servicetorg til prosjekter som skal fremme tverrfaglig samarbeid om elever med spesielle behov.

Smilende kommuner

En god kommune er til for innbyggerne, er serviceorientert og effektiv, har tjenester av god kvalitet og er ikke minst en god arbeidsplass. Fornyingsarbeidet handler om å få innbyggerne, de folkevalgte og de ansatte til å samspille enda bedre. Godt fornyings- og utviklingsarbeid skjer i form av samarbeid og dialog med de ansatte. Mange kommuner har gode erfaringer med å trekke de ansatte med i alle faser av en omstilling, og departementet ønsker å bygge videre på disse erfaringene.

Gjennom et trepartssamarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet, KS og de ansattes organisasjoner om utvalgte utviklingsprosjekter skal det gis et vesentlig bidrag til det lokale arbeidet med å øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet og tiltak for å bedre sektorens omdømme.