Del 2
Fornying og dialog

7 Fornying i kommunal sektor – kvalitetsutvikling og konsultasjonsordningen

7.1 Hovedlinjer i fornyingsarbeidet

Regjeringen vil løse de sentrale velferdsoppgavene gjennom fellesskapsløsninger. Regjeringen mener at en sterk offentlig sektor og felles velferdsordninger er de viktigste virkemidlene for å nå målene om rettferdig fordeling og likeverdige levekår.

Kommunene har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester som skole, barnehage, pleie og omsorg og sosialhjelp, og må sikres ressurser og handlefrihet til å løse dette. Kommunenes rolle som samfunnsutvikler er også helt sentral. Kommunene med sitt brede samfunnsansvar er viktige i folks hverdag og står derfor sentralt når det gjelder å sørge for grunnleggende legitimitet til det politiske demokrati. Regjeringen legger betydelig vekt på å sikre samsvar mellom oppgaver og finansiering av kommunesektoren. En utviklingsorientert kommunesektor skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov.

For å klare dette må kommunene ha handlingsrom og virkemidler, og vi må få til et enda bedre samarbeid mellom aktørene i offentlig sektor, slik at ressursene utnyttes best mulig. Det er videre viktig at arbeidstakerne og deres organisasjoner involveres i fornyingsarbeidet. Regjeringen mener at en sterk og sunn kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet, og har ambisjoner om en betydelig styrking av kommunesektorens frie inntekter i løpet av stortingsperioden. Dette vil sette kommunene i stand til å bedre blant annet tilbudet i skole og eldreomsorgen. Regjeringen vil styrke samhandling mellom staten og kommunal sektor. Gjennom en mer forpliktende konsultasjonsordning vil regjeringen sikre at de totale økonomiske ressursene innen offentlig sektor utnyttes bedre.

7.2 Situasjonsbeskrivelse

Kommunesektorens oppgaver har i lengre tid vært økende i omfang og kompleksitet. Situasjonen i kommunesektoren fra midten av 1990-tallet har vært preget av knappe ressurser og sterkt press på tjenestene. Dette, sammen med andre viktige utviklingstrekk som demografisk utvikling, har stilt sektoren ovenfor en betydelig omstillingsutfordring. Sektoren har derfor i de senere år gjennomført omfattende omstillings- og effektiviseringsprosesser. Mange kommuner har vært tidlig ute i forhold til å møte de endrede forutsetningene, og har arbeidet målrettet med prioritering av tilgjengelige ressurser, effektivisering av tjenesteproduksjonen, reorganisering av organisasjon og arbeidsformer, og sterkere brukerorientering. Det er imidlertid fortsatt store forskjeller mellom kommunene.

Utviklingen har samtidig gått klart i retning av mer krevende og rettighetsorienterte brukere av velferdstjenestene. Dagens innbygger reagerer på formynderskap fra stat og kommune, og innbyggerne vil i økende grad forvente individuelt tilpassede velferdsløsninger. Ramme- og rettighetslovgivningen legger også opp til dette. Dette stiller store krav til tjenesteytingen framover. Det tjenesteytende nivået er nødt til å gjøre faglige vurderinger ut i fra den enkelte brukers situasjon og behov, og brukeren kan påklage den vurderingen som er gjort. Kommunesektoren står ovenfor en stor utfordring for å imøtekomme brukernes ønsker om valgfrihet og differensierte tilbud.

Brukerundersøkelser gjennomført gjennom KS sine effektiviseringsnettverk viser at brukerne er godt fornøyd med de kommunale tjenestene. Men brukermedvirkning er det området hvor resultatene samlet sett er svakest. Brukermedvirkning er adgangen den enkelte har til å delta i utforming og beslutningsprosesser for tiltak og tjenester som berører en selv. Brukermedvirkning har også en kvalitativ dimensjon. For å sikre kvaliteten på et tjenestetilbud, er det viktig at alle aktører kommer til orde. En særlig utfordring er det å aggregere de data som kommer fra den enkelte bruker opp til et nivå som utvikler hele virksomhetens kvalitet.

Brukermedvirkning kan skje på ulike måter og i ulik grad. Fra at tjenesten har et brukerperspektiv på sine tjenester, til brukere som informanter, til brukere og tjenesteytere i dialog, til brukerstyring, og til sist frie brukervalg. I Norge har vi i de senere årene særlig vært opptatt av å måle grad av brukertilfredshet. Frie valg av tjenesteyter er foreløpig lite utbredt i Norge. Oslo er den kommunen som prøver ut dette i størst omfang. Det foreligger lite dokumentasjon på effekter av fritt brukervalg. Erfaringer fra Sverige og Danmark innenfor pleie- og omsorgssektoren viser så langt at relativt få brukere har valgt private tjenesteytere.

Utviklingen i brukernes krav og forventninger, tjenestenes kompleksitet og nye administrative organisasjonsformer har stilt kommunene overfor store utfordringer som i liten grad kan løses ved tradisjonell tilnærming og gamle arbeidsformer. Lokalpolitikerne blir bindeleddet mellom den nye og krevende brukeren som forventer tilpassede løsninger til sitt behov, og egen organisasjon med mer eller mindre selvstendige enheter.

På samme måte som politikerrollen endres og reiser behov for ny kompetanse, representerer også utviklingen et betydelig behov for ny og endret kompetanse hos de ansatte i sektoren. Det satses mye på kompetanseutvikling og lederutvikling, men innsatsen kan likevel styrkes. En hovedutfordring framover vil bli å skaffe nok arbeidskraft. Særlig vil kompetent arbeidskraft bli en knapphetsfaktor. Kommunesektoren vil trolig i større grad enn tidligere mangle den kompetansen som er nødvendig for å gi innbyggerne de tjenestene som de har behov for. Nyutdannede ønsker stimulerende miljøer hvor de kan utvikle seg i et samspill med andre til å bli spesialister innen det faget de har utdannet seg i. Dette krever fagmiljøer av en viss størrelse. Små kommuner vil ha en utfordring i å skape brede og attraktive fagmiljøer som er konkurransedyktige. Gjennom interkommunale samarbeidsløsninger kan imidlertid små kommuner håndtere de utfordringer de står overfor på områder som barnevern og jordmordtjeneste, samtidig som nærheten som følger av den finmaskede kommunestrukturen beholdes.

Flatere organisasjonsstrukturer

Det har skjedd store endringer i kommunenes organisering i de aller siste årene. Utviklingen viser at kommunene går bort fra en organisering i etater/fagavdelinger og over til en flat struktur eller «tonivå-modell». Over 40 prosent av kommunene har nå en organisasjonsmodell der lederne for de utøvende tjenestene rapporterer direkte til rådmannsnivået. Målet med å innføre en flatere struktur har vært tydeligere ansvarsfordeling i admini­strasjonen og mellom politikere og administrasjon, større ansvar og oppgaver gjennom desentralisering og myndiggjøring av ansatte, og kvalitetsforbedring ved at avgjørelser treffes nærmere brukeren.

Evalueringene av flatere strukturer i kommunene er ikke entydige. Evalueringene tyder på at det er gevinster i forhold til tydeligere ledelse, ansvarliggjøring av virksomhetsledere, færre ledere, avgjørelser nærmere brukeren, og klarere avgrensning mellom politisk og administrativ ledelse. Svakhetene og utfordringene knyttet til flatere strukturer ser blant annet ut til å være svekket politisk rolle, stabs- og støttesystemenes oppgaver og forhold til resultatenheten, problemer med horisontal koordinering, mer administrasjon og mindre faglig ledelse for virksomhetsledere, og stort kontrollspenn.

Sammenligning mellom kommuner og mellom kommunale enheter

I kommunenes arbeid med å forbedre egen virksomhet er det både nyttig og lærerikt å sammenligne seg med andre. En slik sammenligning kan skje internt i kommunen, eksempelvis ved å sammenligne ulike skoler i kommunen, eller det kan skje eksternt gjennom sammenligning med tilsvarende enheter/virksomheter i andre kommuner (skoler, sosialtjenesten osv.), eller med annen virksomhet som kan representere paralleller (kommunal rengjøring med privat rengjøring for eksempel). Målet med en slik sammenligning er primært å få økt kunnskap om egen aktivitet og at en skal kunne øke kvaliteten og effektiviteten i organisasjonen. Et viktig sammenligningsprosjekt i kommunal sektor er effektiviseringsnettverkene (se nedenfor), men kommunesektoren har i de senere år generelt tatt dette virkemiddelet i større bruk, bl.a. som en følge av utviklingen av KOSTRA. Det kan være vanskelig å gjennomføre sammenligninger innenfor individrettede tjenestesektorer, der det kan være vanskelig å finne målbare indikatorer på kvalitet. Mange bakenforliggende årsaker som man har liten kontroll over kan også påvirke resultatet ved sammenligninger. Et annet problem med sammenligning er at man lett får en målforskyvning mot det som kan kvantifiseres og måles.

Konkurranseutsetting

Kommunal tjenesteproduksjon kan eksponeres for konkurranse gjennom å arrangere en anbudskonkurranse. I en åpen anbudskonkurranse gis private aktører og kommunale driftsenheter muligheten til å komme med tilbud på driften av tjenesten. I en intern anbudskonkurranse gis egne enheter anledning til å levere tilbud. Ved denne typen konkurranseeksponering skiller en mellom bestiller, som er kommunestyret, og utfører som er en privat aktør eller en kommunal/offentlig enhet. Konkurranseeksponering er ikke noe nytt fenomen i kommunesektoren. Et stort flertall av kommuner og fylkeskommuner har blant annet lang erfaring med bruk av anbud på innkjøp og konkurranseutsetting av tekniske tjenester. Men kommunene har vært tilbakeholdne med å ta i bruk konkurranseutsetting innenfor velferdstjenestene. På disse områdene har regjeringen klare betenkeligheter med konkurranseutsetting. Det er avgjørende for kommunenes legitimitet at tjenesteytingen innenfor de tunge velferdssektorene er pålitelig, forutsigbar og av god kvalitet. Fleksibilitet i tjenesteytingen er også viktig, særlig i omsorgssektoren hvor behovene til den enkelte endres raskt. Regjeringen mener disse hensynene best ivaretas ved at kommunene selv produserer tjenestene. Uansett hvordan kommunene velger å organisere disse tjenestene må det være en absolutt forutsetning at det ikke oppstår tvil om kommunenes ansvar på disse områdene. Av hensyn til det lokale selvstyret vil imidlertid ikke regjeringen pålegge kommunene og fylkeskommunene bestemte fornyings- og omstillingsløsninger. Kommunene og fylkeskommunene er selvstendige forvaltningsnivåer, og de har selv ansvaret for å finne fram til gode løsninger på lokale utviklingsbehov. Innenfor de rammene lovverket setter, vil det derfor være opp til den enkelte kommune å velge virkemidler til beste for innbyggerne og brukerne.

7.3 Fornyingsarbeidet framover

Det er viktig at det videre fornyingsarbeid i kommunesektoren tar utgangspunkt i at kommunene og fylkeskommunene har lang erfaring i endrings-, effektiviserings- og omstillingsarbeid. Det er kommunene og fylkeskommunene selv som har, og skal ha, primæransvaret for omstilling og fornying i sektoren. Det er viktig at fornyingsarbeidet i kommunene ikke må stoppe opp som følge av tilførsel av mer penger. Fortsatt trykk på omstilling og effektiv ressursutnytting vil være avgjørende for at sektoren skal klare sine oppgaver fremover.

Regjeringen mener at fornyingsarbeidet framover særlig må ta hensyn til følgende forhold:

Kommunene er kunnskapsbedrifter. Humankapitalen er den viktigste ressursen. De fleste kommuner er blitt store og komplekse organisasjoner med høy kompetanse blant de ansatte. Nærmere 70 prosent av ressursene brukes på lønn og sosiale utgifter.

Omstilling på norsk. Fornyingsinitiativene skal ta utgangspunkt i norske forhold. Dette innebærer bl.a. at det må tas hensyn til de store forskjellene i kommuneNorge, at teorier og løsninger fra utlandet ikke alltid egner seg – eller må «oversettes», og at det må brukes et språk som norsk kommunesektor kjenner seg igjen i.

Hverdagsomstilling. Det er «prosjektomstillingen» som har fått mest oppmerksomhet, mens det er godt dokumentert at norske kommuner har drevet en mer eller mindre kontinuerlig omstilling de siste 10-20 år. God omstilling er i hovedsak hardt, kontinuerlig og konsekvent arbeid mer enn nye og spektakulære tanker.

Understøtte det lokale utviklingsabeidet. Nye initiativ skal ta utgangspunkt i kommunenes eksisterende drift og virksomhet og bygge på det gode arbeidet som allerede gjøres og har vært gjort. Kommunesektoren har imidlertid et problem ved at det er skapt et annet inntrykk i offentligheten.

Partnerskap og dialog. Fornyingsarbeidet skal ta utgangspunkt i et positivt menneskesyn og en partnerskap- og dialogtenkning. Ressursene til de ansatte og deres organisasjoner skal utnyttes fullt ut i arbeidet.

Brukerfokus. Fornyingsarbeidet må aldri tape av syne at offentlig sektor er til for innbyggerne. Det må være et mål for fornyingspolitikken å revitalisere begrepet. Møtet med brukeren må være fornyingsarbeidets bærebjelke.

Lokalpolitikk. Lokalpolitikerne sitter med det endelige ansvaret og beslutningene på det lokale nivået og er en nøkkelfaktor i forhold til å lykkes med lokal omstilling. For mye av det tidligere moderniserings- og fornyingsarbeidet har gått langs aksen administrasjon – bruker, og politikerne og innbyggerne har i for liten grad deltatt.

Helhetlig fornying. For å få full kraft i fornyingstiltakene må alle de tre hovedaktørene innbyggerne, lokalpolitikerne og de ansatte delta med engasjement og likeverdighet. Fornyingsarbeidet må ha som bærende idé at det er mulig å utløse nye krefter ved et enda bedre samspill om felles mål mellom aktørene.

I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, dreier regjeringens politikk for fornying i kommunesektoren seg om å støtte kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. Nedenfor følger en omtale av noen kommunale omstillings- og utviklingsprosjekter som departementene har tatt initiativ til eller støttet.

7.4 Kvalitetsutvikling og kvalitets­indikatorer

Kvalitetsutvikling og måling av kvalitet er sentralt i fornyingsarbeidet. Kvalitet i kommunal sektor omfatter faglig kvalitet, folks tilfredshet, helsefremmende arbeidsmiljø, og kontinuerlig kompetanseoppbygging.

Arbeidet med å etablere gode systemer for å måle kvaliteten på tjenestene, skjer i dag på flere områder. Innenfor KOSTRA-systemet arbeides det med utvikling av kvalitetsindikatorer. Dette arbeidet er basert på de rapporteringene som allerede skjer i KOSTRA. KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. Dataene som rapporteres fra kommunene inneholder i liten grad informasjon om hvordan brukerne opplever tjenestene. Indikatorene som utvikles på bakgrunn av ressurs- og tjenesterapportering fra kommunesektoren blir derfor også objektive størrelser.

Det er påbegynt et arbeid for å utvikle kvalitetsindikatorer med utgangspunkt i nøkkeltall som finnes i KOSTRA. En arbeidsgruppe bestående av KS, Statistisk sentralbyrå (SSB) og Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet et rammeverk for kvalitetsarbeid. Dette arbeidet legges til grunn for de 16 KOSTRA-arbeidsgruppene som skal komme med forslag til kvalitetsindikatorer på de forskjellige tjenesteområdene de har ansvaret for. Arbeidsgruppene har arbeidet med kvalitetsindikatorer i 2005, og avslutter sitt arbeid våren 2006. SSB tar sikte på å publisere kvalitetsindikatorer første gang våren 2007.

Både innenfor pleie- og omsorgssektoren og skolesektoren benyttes KOSTRA-data i det videre arbeidet med kvalitetsmåling.

Kvalitet i pleie- og omsorgssektoren

Det er inngått en avtale om kvalitetsutvikling av pleie- og omsorgssektoren mellom Helse- og omsorgsdepartementet og kommunesektoren, ved KS. I medhold av avtalen er det bl.a. utviklet kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Sosial- og helsedirektoratet samarbeider med KS om å utvikle nye kvalitetsindikatorer for å måle kvaliteten på pleie- og omsorgstjenester som ytes av norske kommuner. På sikt er det en målsetting å utvikle indikatorer som belyser kvaliteten på bredden i tjenestetilbudet. Dette vil bl.a. baseres på informasjon som registreres i IPLOS (et sentralt helseregister som skal danne grunnlag for nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren). Tiltak for å sikre og forbedre kvaliteten i tjenestene består i dag av lederutvikling, kvalitetsindikatorer, elektronisk samarbeid, rekruttering, kvalifisering av personell uten helse- og sosialutdanning, videreutdanningstilbud gjennom blant annet fagskoleutdanningen, desentralisert høyskoleutdanning, undervisningssykehjem, og av intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv. Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med berørte parter, bl.a. KS, utarbeidet en nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial- og helsetjenesten (2005-2015).

Kvalitet i skolen

Gjennom avtalen som er inngått mellom Utdanningsdirektoratet og KS om kvalitetsutvikling i skolen arbeider partene i fellesskap bl.a. med å videreutvikle Elevundersøkelsen og andre kvalitetsverktøy på eget nettsted. Spørreundersøkelsen som KS utviklet for elever og den tidligere Elevundersøkelsen er nå samordnet til et kartleggingsverktøy og driftes av Utdanningsdirektoratet. Kunnskapsdepartementet og KS arbeider med å revidere avtalen om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen.

Kunnskapsdepartementet har besluttet at det fra høsten 2007 skal avholdes nasjonale prøver i regning, og i lesing på norsk og engelsk på 5. og 8. trinn. Det primære formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere om skolen lykkes med å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter. Prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeiere på regionalt og nasjonalt nivå.

EffektiviseringsNettverkene

På bakgrunn av initiativ fra KS, Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet ble det i 2002 iverksatt et prosjekt under det daværende fornyingsprogrammet som hadde som formål å bidra til forbedring av tjenestene i deltakerkommunene, å bidra til effektiviseringsutvikling i deltakerkommunene, og å frembringe nasjonale indikasjoner for kvalitets- og effektiviseringsutvikling i kommunal sektor

EffektiviseringsNettverkene ble støttet av Kommunal- og regionaldepartementet og det daværende Sosialdepartementet økonomisk, og prosjektperioden varte ut 2004. Det videre nettverksarbeidet inngår i KS’ ordinære drift, med bl.a. resultat- og verktøypublisering på www.bedrekommune.no.

Sammenligningen skjer ved hjelp av data fra KOSTRA og kvalitetsmålinger. Kvalitetsmålingene gjennomføres ved standardiserte, web-baserte brukerundersøkelser. Disse undersøkelsene fanger i stor grad opp brukernes tilfredshet med de kommunale tjenestene. Kommunene sammenlikner produktivitet, tilgjengelighet og kvalitet både med andre kommuner og med seg selv over tid. Dette gir grunnlag for å sette mål for forbedring og utforme tiltak med tanke på å bedre kvaliteten og øke effektiviteten på tjenestene. Nettverksarbeidet omfatter tjenestene grunnskole, pleie og omsorg, barnehage, sosiale tjenester, barnevern og byggesak.

Produksjonsindeksen til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for de ulike sektorer. En produksjonsindeks skal ideelt sett fange opp alle relevante kvantitets- og kvalitetsaspekter ved tjenestene. For de fleste kommunale tjenestene er det mulig å måle kvantitet på en rimelig god måte, mens kvalitet er vanskeligere å måle. Dette innebærer ikke at det er umulig å finne relevante kvalitetsindikatorer som i hvert fall dekker enkelte kvalitetsaspekter ved en tjeneste. For eksempel benyttes leke- og uteareal per barn som kvalitetsindikator for barnehage og andel institusjonsplasser i enerom som kvalitetsindikator i pleie og omsorg.

For grunnskolen har årstimer per elev blitt benyttet som den viktigste produksjonsindikatoren. Denne har en svakhet fordi den er nært knyttet til antall lærerårsverk, som er et mål på ressursinnsats, og i liten grad gir uttrykk for kunnskapen til de elevene som er i, eller går ut av, grunnskolen. Det ble i rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi for desember 2005 presentert en alternativ delindeks for grunnskolen. Her ble årstimer erstattet med standpunktkarakter i kjernefagene norsk, engelsk og matematikk. På denne måten kan en indeks i større grad fange opp relevante kvalitetsaspekter med en tjeneste.

I høstrapportene til Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi presenteres det hvert år produksjonsindekser som samlemål for den kommunale tjenesteproduksjonen.

7.5 Stifinnerprogrammet

Kommunal- og regionaldepartementet arbeider sammen med åtte kommuner i Stifinnerprogrammet – et helhetlig omstillingsprogram – som startet høsten 2003 og varer ut 2006. Midtveisevalueringen forelå sommeren 2005. Evalueringen peker på at programmet i fortsettelsen bør ha større fokus på innbyggere, næringsliv og frivillige lag og organisasjoner. Et av fokusområdene for 2006 er derfor å videreutvikle kommunens rolle som samfunnsutvikler, der handlingsrommet i forhold til innbyggere, næringsliv og lag og organisasjoner står sentralt. International Research Institute of Stavanger (IRIS) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en undersøkelse rettet mot næringsliv og lag og organisasjoner i Stifinnerkommunene for å avklare forventninger og aktuelle utviklings- eller forbedringsområder. Undersøkelsen finnes på www.stifinneren.no.

Evalueringen av programmet så langt viser at Stifinnerprogrammet er godt forankret i kommunenes toppledelse, at programmet oppleves å være rimelig vellykket, at fagorganisasjonene er trukket aktivt inn i arbeidet i alle kommunene, og at stifinnerprosjektene oppfattes som innovative, nyskapende og viktige. Et tydelig flertall opplever at målet om helhetlig omstilling er ivaretatt og at stifinnerarbeidet har økt kommunenes omstillingsevne og evne til helhetlig omstillingsarbeid. De fleste av deltakerkommunene mener at kommunens rolle som samfunnsutvikler er styrket gjennom omstillingsarbeidet.

Stifinnerprogrammet vurderes også så langt som et vellykket statlig fornyingsprogram, bl.a. ved at Kommunal- og regionaldepartementet har tilført deltakerkommunene kompetanse innenfor organisering, økonomi og juss samtidig som departementet har fått økt egen kompetanse gjennom et stort antall besøk i deltakerkommunene.

De videre utfordringene og dilemmaene knyttet til programmet er bl.a. å komme fra utredning til konkret handling og å opprettholde trykket i omstillingsarbeidet. Det er også en betydelig utfordring for erfaringsdeling og formidling at Stifinnerprogrammet rommer tilsammen 70 ulike delprosjekter i de åtte kommunene.

7.6 Resultatledelse

Høsten 2005 satte Kommunal- og regionaldepartementet i gang det tredje prosjektet med tema balansert målstyring/resultatledelse. Denne gangen er det politikerne det er fokus på, og prosjektet har derfor fått navnet Resultatledelse og politikerrollen. Formålet med prosjektet er å samle erfaringer om politikernes bruk av resultatledelse og å utarbeide en veileder med politikerfokus. Prosjektet vil bli avsluttet før kommunevalget høsten 2007.

7.7 Smilende kommuner

En god kommune er til for innbyggerne, er ser­viceorientert og effektiv, har tjenester av god kvalitet og er ikke minst en god arbeidsplass. Fornyingsarbeidet handler om å få innbyggerne, de fo­lkevalgte og de ansatte til å samspille enda bedre. Godt fornyings- og utviklingsarbeidet skjer i form av samarbeid og dialog med de ansatte. Mange kommuner har gode erfaringer med å trekke de ansatte med i alle faser av en omstilling, og departementet ønsker å bygge videre på disse erfaringene.

Gjennom et trepartssamarbeid sentralt mellom Kommunal- og regionaldepartementet, KS og de ansattes organisasjoner om utvalgte utviklingsprosjekter skal det gis et vesentlig bidrag til det lokale arbeidet med å øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet – tuftet på en konstruktiv samhandling mellom innbygger/bruker, lokalpolitikerne og de ansatte, slik at kommunesektorens omdømme styrkes.

Innholdet i utviklingsprosjektene vil bli utformet i det sentrale trepartssamarbeidet. Det er et viktig moment at det har vært/er stor aktivitet på mange av de aktuelle innholdsområdene. Utviklingsprosjektene må derfor velges og tilpasses slik at eksisterende arbeid forsterkes og ikke blir konkurrerende. Antallet prosjekter vil bli begrenset i antall, for ikke å miste fokus i satsingen.

I sammenheng med utviklingsprosjektene vil departementet også vurdere det såkalte kommunekompasset som ble utviklet på 90-tallet og som i dag benyttes i en rekke norske og nordiske kommuner. Kommunekompasset med praksiskriteriene er et evaluerings- og utviklingsverktøy som gir kunnskap om kommunens praksis på hovedområdene offentlighet og demokratisk kontroll, tilgjengelighet og brukerorientering, tydelighet i samspillet politikk og administrasjon, ledelse desentralisering og delegasjon, kontroll og rapportering, personalforvaltning, utviklingspolitikk og samfunnsbygging.

7.8 Fylkesmennenes bruk av ­prosjektskjønn til omstilling og ­fornying i kommunene

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid og bidra til å skape en kultur for omstiling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fra 2004 ga Kommunal- og regionaldepartementet fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekt mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det er gitt rom for variasjon i fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler, slik at de kan tilpasses de lokale forholdene i hvert enkelt fylke. Innenfor dette rommet har departementet gitt noen retningslinjer for å sikre nødvendig samordning, blant annet på fornyingsområdet. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter både i enkeltkommuner og interkommunale samarbeid. I 2005 opprettet departementet en database med oversikt over alle omstillings- og fornyingsprosjekt som mottok prosjektskjønn av fylkesmannen. Hovedfunnene blir presentert nedenfor.

I 2005 fordelte fylkesmennene om lag 130 millioner kroner på til sammen 469 utviklingsprosjekt, hvert prosjekt fikk i gjennomsnitt støtte på 280 000 kroner. Dette er en stor økning fra 2004 da de tilsvarende tallene var 100 millioner kroner på 345 prosjekt.

Den største økningen i antall prosjekter finner vi i Nordland, Finnmark og Østfold, mens fire embeter, Oslo og Akershus, Buskerud, Vestfold og Møre og Romsdal, hadde en mindre reduksjon av antall prosjekter.

Det er et meget stort mangfold blant disse prosjektene, fra støtte til elektronisk lederopplæring til interkommunalt samarbeid om oppretting av en vikartjeneste for de involverte kommunene. Ulike virkemidler har blitt tatt i bruk, som for eksempel organisatoriske virkemidler, styringssystemer, brukerretting og konkurranseutsetting. De fleste prosjektene er i kategorien organisatoriske virkemidler, det vil si prosjekter som vedrører politiske og administrative endringer. Balansert målstyring, resultatledelse og nye finansieringsformer er eksempler på prosjekter i den nest største gruppen, styringssystemer. Både prosjekter som går på styringssystemer og på brukerretting har hatt en stor økning fra 2004 til 2005. Eksempler på brukerrettede prosjekter er utvikling av serviceerklæringer, brukerundersøkelser og brukertorg. Det er nesten ingen prosjekter der virkemiddelet var konkurranseutsetting; i 2004 var det to og i 2005 kun ett prosjekt. Prosjekter som omfatter arealplanlegging og grunnskole har hatt en stor økning fra 2004 til 2005, mens det fortsatt er svært få prosjekter i kulturminne- og barnehagesektorene. Nærmere 90 prosent av prosjektene som mottok prosjektskjønnsmidler fra fylkesmennene hadde kommunal egenfinansiering.

7.9 Utvikling av en mer forpliktende konsultasjonsordning

Regjeringen legger vekt på en god og åpen dialog mellom staten og kommunene. Fra og med arbeidet med statsbudsjettet for 2001 har det vært regelmessige konsultasjoner mellom staten ved regjeringen og kommunesektoren ved KS om det kommunaløkonomiske opplegget. Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer.

En annen målsetning for ordningen har vært å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablere enighet om prioriteringer av kommunesektorens ressurser. Effektivisering og fornying er viktige temaer i denne sammenheng. Det er enighet om at ordningen har bidratt til å bedre kontakten mellom KS og fagdepartementene, og at det er oppnådd en større grad av enighet om situasjonsbeskrivelsene for kommunesektoren.

Regjeringen vil sikre at de totale økonomiske ressursene innen offentlig sektor utnyttes bedre gjennom styringsdialog preget av samhandling, og vil utvikle en mer forpliktende konsultasjonsordning. Partene i konsultasjonsordningen har diskutert utvikling av ordningen på til sammen fire konsultasjonsmøter i 2005 og 2006. Det er enighet om at utviklingsarbeidet skal gjennomføres i løpet av 2006, slik at arbeidet med kommuneopplegget i statsbudsjettet for 2008 kan skje innenfor rammene av en mer forpliktende konsultasjonsordning. Regjeringen mener at større forpliktelse best kan oppnås gjennom en kombinasjon av flere virkemidler, og det legges opp til at de mest sentrale elementene i videreutviklingen av ordningen skal være å arbeide videre med bilaterale samarbeidsavtaler og kostnadsberegninger av reformer i kommunesektoren.

Kostnadsberegninger av reformer

Når nye oppgaver legges til kommunene eller det vedtas nye regler som påfører kommunene økte utgifter, skal det gis kompensasjon for merutgiftene ved at inntektsrammene for kommunesektoren økes tilsvarende. Tilsvarende skal inntektsrammene reduseres dersom kommunene avlastes for oppgaver, eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene. Det vil bli nedsatt en arbeidsgruppe som skal komme med forslag til hvordan det kan oppnås tettere samarbeid med KS om reformer. Ved et tettere samarbeid kan KS trekkes med i arbeidet med nye reformer av en viss størrelsesorden på et tidlig tidspunkt, blant annet med sikte på å oppnå enighet om hva som kan oppnås innenfor ulike inntektsrammer. Det skal også utredes hvordan kostnadsberegninger, ved uenighet mellom KS og staten, kan vurderes av uavhengige instanser for å understøtte regjeringens budsjettarbeid.

Samarbeidsavtaler

Den første bilaterale samarbeidsavtalen – avtalen om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenestene – ble inngått i 2003. Siden dette har det blitt inngått ytterligere syv avtaler mellom staten og KS. Inngåelse av samarbeidsavtaler blir sett på som en viktig del av konsultasjonsordningen. Blant annet har samarbeidsavtaler vært benyttet som et alternativ til andre, sterkere styringsvirkemidler, så som øremerking av tilskudd og lovregulering.

Det er betydelige variasjoner mellom dagens samarbeidsavtaler med hensyn til målsetninger, varighet, rutiner for inngåelse og oppfølging. For at samarbeidsavtaler skal utgjøre et godt alternativ til tradisjonelle styringsvirkemidler, vil det være en betydelig fordel om avtalene kan gjøres mer ensartede. Dette er ikke minst viktig for å skape en enighet om hva samarbeidsavtaler er, og en felles forståelse av hva som kan oppnås gjennom samarbeidet. Videre vil det være hensiktmessig å etablere fastere rammer og rutiner for oppfølging, videreføring, reforhandling, oppsigelse av eksisterende avtaler og inngåelse av nye.

Regjeringen og KS har kommet fram til retningslinjer for hvordan partene i fellesskap skal arbeide med samarbeidsavtaler. Hovedpunktene i retningslinjene kan oppsummeres slik:

• Bruk av samarbeidsavtaler skal som hovedregel reserveres til felles prioriterte områder, fortrinnsvis de store velferdsområdene og nasjonale satsningsområder/reformer

• Konsultasjonsmøtene benyttes som faste kontaktpunkter for de ulike fasene i koordinering av arbeidet med samarbeidsavtaler

• Alle avtaler inngås mellom leder av KS og berørte statsråder

• Avtalene skal være tydelige med hensyn til mål og forpliktelser for partene

Det er også utarbeidet en mønsteravtale, til hjelp ved utarbeiding av nye samarbeidsavtaler.

8 Lokaldemokrati i kommunene og kommunesektorens omdømme

Lokaldemokratiet er grunnsteinen i vårt folkestyre og et levende og desentralisert demokrati med bred deltakelse vil være grunnleggende for å møte de samfunnsutfordringene vi står ovenfor.

I dette kapitlet redegjøres det først for Lokaldemokratikommisjonens to utredninger og hvordan disse skal følges opp. Deretter gis det en omtale av kommunesektorens omdømme.

8.1 Om Lokaldemokratikommisjonens utredninger og oppfølging av disse

I det følgende gis en omtale av Lokaldemokratikommisjonens arbeid og regjeringens oppfølging av dette.

Bakgrunn

Lokaldemokratikommisjonen ble oppnevnt ved kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004 av regjeringen Bondevik II etter at et enstemmig Storting ba om det i et vedtak 10. februar 2004. Bakgrunnen for oppnevningen var et forslag fremmet i Dokument nr 8:4 (2003-2004) ved stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og May Britt Vihovde. Forslagsstillerne grunngav opprettelsen av en lokaldemokratikommisjon med den rekordlave valgdeltakelse ved lokalvalget i 2003, og det syn Maktutredningen ga uttrykk for om et svekket lokaldemokrati. Forslagsstillerne pekte på økt og for stor avstand mellom borgerne og de folkevalgte samt redusert handlingsrom i lokalpolitikken. De fryktet svekket lokaldemokrati og legitimitet for folkestyret.

Kommisjonen ble satt sammen av representanter fra de politiske partiene som var representert på Stortinget i forrige stortingsperiode, representanter for kommunesektoren samt to uavhengige eksperter.

Kommisjonens utredninger

Kommisjonen har lagt fram to utredninger. Den første utredningen, NOU 2005:6 Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet , ble lagt fram i april 2005 og omhandler forholdet mellom staten og kommunene. Den andre utredningen, NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken ble lagt fram i april 2006 og omhandler utviklingen i deltakelse og deltakelsesformer i lokaldemokratiet.

Det overordnede budskapet fra kommisjonen er at staten og kommunesektoren har et felles ansvar for å medvirke til et levende og deltakings­orientert lokaldemokrati. Den første NOUen omhandler som nevnt styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunene. Den andre NOUen er delt inn i tre hovedbolker: Spørsmålet om situasjonen for det representative lokaldemokratiet, spørsmålet om hvilken rolle alternative deltakingskanaler kan og bør spille i lokaldemokratiet og spørsmål knyttet til kommunene som politiske institusjoner.

Kommisjonen konkluderer blant annet med at det er grunnlag for å nedtone det noe dystre bildet som etter hvert har blitt dannet vedrørende situasjonen for lokaldemokratiet.

Dette kommer fram i den første NOUen ved at det blir slått fast at kommunene har et større spillerom enn hva den offentlige debatten avspeiler. De har spillerom i forhold til å bidra til samfunnsutviklingen og de skal ta viktige beslutninger i forhold til velferdspolitikken.

I den andre NOUen blir dette underbygd ved å:

• Vise til et mer nyansert bilde av valgdeltakelsen. Hvis valgene i 1995 og 1999 ses under ett så har nærmere 90 prosent benyttet seg av retten til å stemme. Det er også kommuner som kan vise til en økende valgdeltakelse ved kommunevalg.

• Registrere at borgerne er fornøyde både med lokaldemokratiet og med de tjenestene kommunene leverer. Undersøkelser viser at lokaldemokratiet har massiv og stabil støtte blant innbyggerne.

• Vise til at borgernes samfunnsengasjement har blitt større når en ser på aktivitet innbyggerne viser gjennom andre kanaler enn valg.

Høringer

Den første utredningen ble sendt ut på høring med svarfrist 1. november 2005. 102 instanser besvarte departementets invitasjon til å avgi høringsuttalelse. Disse er lagt ut på departementets hjemmeside http://odin.dep.no/krd.

Den andre utredningen er sendt ut på høring med svarfrist 1. oktober 2006.

Oppfølging i forhold til Stortinget

I Soria Moria erklæringen blir det slått fast at lokaldemokratikommisjonens utredning skal følges opp i en stortingsmelding om lokaldemokrati. Mange av de temaene kommisjonen diskuterer og de forslagene de fremmer vil bli håndtert i forhold til en slik melding som etter planen vil legges fram våren 2007. Noen av temaene og forslagene fra kommisjonen er imidlertid nært knyttet til andre prosesser som regjeringen har satt i gang. Disse er det naturlig at Stortinget får seg forelagt før stortingsmeldingen om lokaldemokrati kan ferdigstilles. Det gjelder særlig temaene som omhandles i denne proposisjonen og den varslede meldingen om forvaltningsreform.

Forslag fra kommisjonen som følges opp før lokal­demokratimeldingen

Ett tema kommisjonen behandler er organiseringen av dialogen mellom staten og KS. Kommisjonen går her inn for en mer forpliktende konsultasjonsordning. Dette er et syn regjeringen deler og det er satt i gang prosesser for å utforme en mer forpliktende konsultasjonsordning. Det redegjøres for den videre prosessen for utformingen av konsultasjonsordningen i kapittel 7 i denne proposisjonen. Kommisjonen ber også om at det utvikles et system som sikrer at nye statlige initierte reformer som skal iverksettes av kommunene er tilstrekkelig finansiert. Dette ligger innefor rammen av hva som skal gjøres i forhold til utvikling av konsultasjonsordningen.

Videre er kommisjonen opptatt av at det må legges opp til at flere øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet. Det må settes fart i dette arbeidet både fra Stortingets og regjeringens side. Dette er et sentralt spørsmål når det gjelder den økonomiske styringen i forhold til kommunene. For en nærmere omtale av regjeringens politikk på dette området vises det til kapittel 5.

Kommisjonen ber om at balansen i kommune­økonomien må gjenopprettes. Regjeringen har i regjeringserklæringen gitt uttrykk for at den vil gjennomføre en flerårig opptrappingsplan for å rette opp den økonomiske ubalansen i kommunesektoren. For en nærmere omtale av plan for oppretting av økonomisk ubalanse vises det til kapittel 3.

Kommisjonen foreslår at ordningen med statlige bidrag til kommunale næringsfond gjeninnføres. I Soria Moria-erklæringen varsler regjeringen at den vil gjeninnføre statlige bidrag til kommunale næringsfond. Dette er fulgt opp i regjeringens tilleggsproposisjon til statsbudsjettet for 2006 og det er bevilget 100 millioner kroner til formålet.

Kommisjonen presenterer i sin første utredning perspektiver på forholdet mellom staten og kommunene. Kommisjonen legger til grunn et generalistkommuneperspektiv for hvilke oppgaver kommuner skal ha, men nyanserer med at kommunene også kan ha spesialistfunksjoner, for eksempel ved samarbeid med andre kommuner. Videre legger kommisjonen til grunn et integreringsperspektiv på forholdet mellom staten og kommunene, og oppfatter godt samspill som en nøkkel til utvikling av et godt tillitsforhold mellom staten og kommunene. Dette forutsetter bl.a. at statlig samordning styrkes og en omlegging av styringsvirkemidlene i retning fra hierarkiske styringsvirkemidler til en dialogbasert samhandlingsform. Kommisjonen er også opptatt av den viktige rollen kommunen har som samfunnsutvikler. Dette vil også være sentrale spørsmål i arbeidet med den kommende meldingen om forvaltningsreform.

Lokaldemokratikommisjonen anbefaler at fylkesmannsembetets rolle i dagens forvaltningssystem bør gjennomgås og utredes nærmere. Fylkesmannens rolle er en naturlig del av arbeidet med forvaltningsreformen og avklares i forvaltningsreformmeldingen. Spørsmål om statens tilsyn med kommunesektoren følges mer spesifikt opp i en egen lovproposisjon om tilsyn.

Kommisjonen foreslår at det settes i verk et arbeid hvor man utreder hvilke konsekvenser det har for samspillet mellom staten, kommunene og fylkeskommunene at staten organiseres sin regionale forvaltning etter ulike geografiske områder. Statens organisering av sin regionale og lokale forvaltning blir behandlet i meldingen om forvaltningsreform.

8.2 Kommunesektorens omdømme

Kommunene er som demokratiske institusjoner avhengige av innbyggernes tillit. Legitimiteten til lokaldemokratiet har flere kilder. Innbyggernes muligheter til å påvirke gjennom valg - og mellom valgene – er et sentralt element i dette. Tilliten til prosesser og saksbehandling i den kommunale forvaltning er et annet. Videre har det betydning om den gjennomførte politikken i rimelig grad er i tråd med innbyggernes preferanser, og om innbyggerne får de ytelser lovgivningen gir krav på.

Begrepet «omdømme» er et vidt begrep hvor denne tilliten og legitimiteten er av stor betydning. Omdømmet sier noe om hvilket inntrykk folk har av kommunen - hva andre offentlige instanser, private aktører og folk flest mener om den. Omdømmet har også en emosjonell komponent. Det er ikke nødvendigvis det samme som «virkeligheten». Et godt – eller dårlig – omdømme behøver ikke nødvendigvis å være fortjent. Men et godt omdømme er normalt basert på opparbeidet tillit.

Betydningen av omdømmet viser seg først og fremst når det er dårlig. For de ansatte har det betydning for motivasjon, engasjement og lojalitet. I en kamp om knappe arbeidskraftressurser vil det ha betydning for rekrutteringen. Overfor statlige instanser vil det kunne gi seg utslag i sterkere styring og mer kontroll. For folk flest vil et dårlig omdømme kunne svekke lokalforvaltningens legitimitet. Det er derfor av stor betydning at kommunesektoren kan opprettholde et godt omdømme.

For kommunene som tjenesteprodusenter antas kvaliteten på tjenestene å ha stor betydning for omdømmet. Kommunene leverer gjennomgående tjenester av høy kvalitet. Det er imidlertid ofte et misforhold mellom oppfatninger om kvalitet mellom de som mottar kommunale tjenester og de som ikke mottar slike tjenester. Man ser ofte at kommunene scorer høyere i brukerundersøkelser enn i undersøkelser der også innbyggerne som ikke har benyttet seg av tjenestene svarer (bl.a. TNS Gallups nasjonale innbygger- og brukerundersøkelse i 2004). For en del kan dette ha sammenheng med forskjeller i forventninger. Det er etter departementets inntrykk neppe tilstrekkelig grunnlag for å konstatere at kommunene som tjenesteprodusenter har et dårlig omdømme. I det store bildet må kommunesektoren gjennomgående kunne sies å ha bygget opp et omdømme som en jevnt over solid leverandør av velferdsytelser.

Et annet element som har stor betydning for omdømmet er den etiske standarden i virksomheten. I den senere tid har det i media vært fokusert på flere uheldig forhold i enkelte kommuner. Sakene har dreid seg om ulike forhold. I noen tilfeller har det vært spørsmål om uheldig rolleblanding, «kameraderi», «smøring» og mulig korrupsjon i strafferettslig forstand. I flere av sakene foregår fortsatt etterforskning og granskning. Det er foreløpig vanskelig å si noe sikkert om omfanget av eventuell korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet i kommunesektoren. Selv om det kan vise seg at tilfellene ikke er mange, kan slike saker få alvorlige skadevirkninger for kommunesektorens omdømme. Det er derfor grunn til å legge økt vekt på betydningen av arbeidet med den etiske standard i kommunenes virksomhet.

Dette er et arbeid som må forankres i kommunene selv. Regler, kontrollordninger og etiske retningslinjer alene er ikke nok. Gode regler og systemer for styring og kontroll er viktige, men kan ikke erstatte den etiske bevisstheten hos hver enkelt tjenestemann og folkevalgt. Det viktige arbeidet mot korrupsjon må foregå lokalt – i den enkelte kommune. Det er avgjørende at etiske retningslinjer og holdninger bygges inn i forvaltningskulturen på hvert enkelt arbeidssted, slik at det kan skje en bevisstgjøring hos den enkelte ansatte eller folkevalgte.

Sentrale aktører som KS har en tilretteleggende og veiledende funksjon i dette arbeidet. I løpet av våren 2006 vil det blant annet bli avholdt fire regionale etikkseminarer for kommunesektoren. En rekke spørsmål knyttet til korrupsjon og etiske problemstillinger vil bli tatt opp der. På seminaret vil KS også presentere en ny prosessveileder i etikkarbeid, som skal brukes til systematisk arbeid med etikk i den enkelte kommunes virksomhet.

Det har også vært avholdt et eget etikkseminar i departementet, med deltakere fra blant annet akademia, privat næringsliv og arbeidstaker-/giver­organisasjonene.

Under prosjektet «Smilende kommuner» vil det blant annet bli lagt opp til samarbeid om tiltak for å bedre sektorens omdømme. Det tas sikte på at dette prosjektet skal drives i et samarbeid mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene og Kommunal- og regionaldepartementet. Se nærmere omtale under pkt. 7.7.

Departementets rolle er først og fremst å se til at det foreligger et hensiktsmessig regel- og rammeverk for kommunenes virksomhet gjennom lover og forskrifter. Dette regelverket gir i seg selv begrensede muligheter til å bekjempe korrupsjon og uetiske forhold. Det mest sentrale virkemiddelet vil her være kommunesektorens eget arbeid med etikk og holdninger. Departementet legger likevel vekt på å følge utviklingen, og regelmessig vurdere om lov- og forskriftsverk gir hensiktsmessige rammevilkår. Dette gjelder særlig spørsmål om hvordan ulike kommunale virksomheter drives og organiseres, og regelverket om ulike kontroll- og tilsynsordninger i kommunene. Departementet vil ta initiativ til å sette ned et utvalg som blant annet skal vurdere om regelverket i tilstrekkelig grad regulerer ulike roller i forbindelse med bruk av selskaper, og reglene om egenkontrollen i kommunene.

9 Inndeling og interkommunalt samarbeid

I første del av dette kapitlet gjøres det rede for endringer i virkemiddelbruken knyttet til kommunesammenslutninger, en oppsummering av samarbeidsprosjektet med KS om kommunestruktur og en oversikt over sammenslutninger som er vedtatt og prosesser hvor sammenslutning er avvist. I andre del av kapitlet gis det en redegjørelse for interkommunalt samarbeid og nye modeller for samarbeid som planlegges gjort tilgjengelig for kommunene fra årsskiftet. Videre gis det også en oversikt over pågående interkommunale samarbeidsprosjekter.

9.1 Inndeling

Endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Det innebærer at eventuelle kommunesammenslutninger skal være tuftet på lokale beslutninger, etter lokale initiativ og lokale vurderinger. Gitt dette vil dagens finmaskede kommunestruktur i stor grad kunne forventes å bli opprettholdt.

Departementet ser ikke behov for egne tiltak for å stimulere til kommunesammenslutninger. Departementet har derfor valgt å fjerne særskilte tilskudd til infrastrukturtiltak til kommuner som ønsker å slutte seg sammen. Kommuner som har fått løfte om støtte til infrastrukturtiltak under Bondevik II-regjeringen vil imidlertid motta dette for å ivareta forutsigbarhet.

Der kommunene selv ønsker å vurdere sammenslutning nærmere ser departementet behovet for å støtte opp under lokale prosesser. Det er viktig at et godt fundament ligger til grunn for beslutninger vedrørende kommunesammenslutning. For kommuner som vurderer å slutte seg sammen vil det derfor være mulig å få støtte til utredning av konsekvenser av en eventuell sammenslutning. Kommunene får også støtte til informasjon og folkehøringer, for å sikre at beslutninger som fattes er godt forankret i befolkningen.

Dersom kommuner velger å slutte seg sammen, vil de få tilgang til lovbestemte virkemidler etter inndelingsloven (lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser). Det vil si at de vil motta inndelingstilskudd, delvis kompensasjon for engangskostnader i forbindelse med sammenslutningsprosessen, og få fritak fra enkelte statlige avgifter.

Prosjektet «Framtidens kommunestruktur – ­kommuner med ansvar for egen utvikling»

Kommunal- og regionaldepartementet og KS satte høsten 2003 i gang prosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling, jf. St.prp. nr. 60 (2004-2005), kapittel 11. Den sentrale koordineringsgruppen for prosjektet la i oktober 2005 fram sluttrapporten for prosjektet.

Kommunene sluttet i stor grad opp om prosjektet og de aller fleste tok spørsmålene knyttet til en framtidsrettet kommuneinndeling opp til behandling i formannskap og/eller kommunestyre i løpet av prosjektperioden. På grunnlag av kommunestyrebehandlingene utarbeidet en prosjektgruppe i hvert fylke en samlet rapport fra fylket til den sentrale koordineringsgruppen. Disse var grunnlaget for rapporten til den sentrale koordineringsgruppen.

Spørsmålet om kommunegrenser og framtidige utfordringer ble også drøftet på en rekke andre arenaer, som for eksempel kommunesamlinger i KS-regi, regionrådssamlinger og på konferanser. I alt deltok om lag 10 000 kommunepolitikere i debatten. Noen kommuner valgte også å involvere innbyggerne i forkant av behandlingen i kommunestyret. Også lokale og regionale media spilte mange steder en viktig rolle med hensyn til å synliggjøre debatten for innbyggerne.

En gjennomgang av kommunestyrevedtakene viser at bare 25 prosent av kommunene ser på dagens kommunestruktur som tilfredsstillende for å møte framtidige utfordringer. I overkant av halvparten av kommunene ser utvidet interkommunalt samarbeid som nødvendig. Om lag 20 prosent ønsker å utrede sammenslutning videre. Samlet sett gir dette et uttrykk for at kommunene ser at utfordringene er store og at de ønsker og ser nødvendigheten av å prøve ut alternativer til dagens kommunestruktur. Kommunene uttrykker også ønske om større grad av kommunalt selvstyre og handlingsrom for å kunne gi innbyggerne gode tjenester tilpasset lokale forhold og utfordringer.

På bakgrunn av prosessen i kommunene og vurdering av mulige utviklingsscenarier oppsummerte den sentrale koordineringsgruppen med følgende:

• Dagens kommunestruktur vil kunne svekke prinsippet om at kommunene skal være likeverdige (generalistkommuner), dersom kommunene skal ha et større ansvar for velferdspolitikken.

• Et utstrakt og omfattende interkommunalt samarbeid kan løse mange utfordringer, men vil samtidig kunne bidra til å svekke lokaldemokrati og kommunenes handlekraft.

• Frivillighetslinjen krever sterke insentiver dersom endring i kommunestrukturen er ønskelig.

Når det gjelder den videre diskusjonen av den framtidige organiseringen av offentlig sektor, la koordineringsgruppen til grunn at målet må være å sikre innbyggerne gode og effektive tjenester, gode muligheter for demokratisk deltakelse, utvikle levedyktige lokalsamfunn og sikre innbyggernes rettssikkerhet.

Oppfølging av prosjektet

Om lag 20 prosent av kommunene ønsket å utrede sammenslutning videre. En del av disse kommunene inngår imidlertid ikke i reelle sammenslutningsalternativer fordi de ikke har nabokommuner som ønsker sammenslutning.

27 kommuner har i forlengelsen av kommunestrukturprosjektet fått støtte til utredning og/eller informasjon og folkehøring i 2005. Disse har fått støtte under forutsetning av at de fører vurdering om sammenslutning helt fram til vedtak i kommunestyrene for eller mot sammenslutning. Det er utbetalt 2,3 mill kroner til ovennevnte formål i 2005. Følgende kommuner har fått midler og inngår i prosesser knyttet til sammenslutning: Odda, Jondal, Granvin, Eidfjord, Ulvik, Ullensvang, Voss, Søndre Land, Vestre Toten, Gjøvik, Nord-Fron, Sel, Vågå, Masfjorden, Austrheim, Fedje, Lindås, Meland, Radøy, Bokn, Tysvær, Nannestad, Ullensaker, Gran, Lunner, Gausdal og Lillehammer.

Gjennomførte og vedtatte sammenslutninger

Aure og Tustna kommuner i Møre og Romsdal sluttet seg sammen til Aure kommune 1. januar 2006. Kommunene ble i 2005 tildelt 30,7 millioner kroner i forbindelse med sammenslutningen. Av dette utgjorde engangskostnadene 8,7 millioner kroner. Også Ølen og Vindafjord kommuner i Rogaland sluttet seg sammen til Vindafjord kommune fra 1. januar 2006. Kommunene har fått utbetalt 30,2 millioner kroner til sammenslutningen.

Antall kommuner i Norge per 1. januar 2006 er dermed 431.

Frei og Kristiansund kommuner i Møre og Romsdal slutter seg sammen i 2008. I 2005 ble kommunene tildelt i alt 35,1 millioner kroner i forbindelse med sammenslutningen. Av dette utgjorde engangskostnadene 15,1 millioner kroner.

Bjarkøy og Harstad kommuner har vedtatt å slutte seg sammen under forutsetning av at Bjarkøyforbindelsene, en vei-, bro- og tunnelløsning mellom Bjarkøy, Sandsøy og Grytøy, blir realisert. Finansieringen av Bjarkøyforbindelsene er foreløpig uavklart.

Områder der prosessene ikke er avsluttet

I enkelte områder ble det påbegynt vurderinger av sammenslutninger før prosjektet Framtidens kommunestruktur ble igangsatt høsten 2003. De fleste av disse prosessene er nå sluttført, jf. kapittel 11.3 i kommuneproposisjonen for 2005. Enkelte prosesser ble også integrert som en del av prosjektet «Framtidens kommunestruktur». Den eneste gjenstående prosessen av disse er kommunestrukturprosjektet i Salten.

Kommunene i Salten i Nordland (Beiarn, Bodø, Fauske, Gildeskål, Hamarøy, Meløy, Saltdal, Sørfold og Steigen) vedtok sommeren/høsten 2003 å utrede fordeler og ulemper ved ulike inndelingsalternativer i Saltenregionen. Salten regionråd har stått sentralt i prosessen og kommunene fikk i 2003 midler til å utrede sammenslutning.

Våren 2006 skal det utarbeides en sluttrapport fra styringsgruppen for kommunestrukturprosjektet i Salten. Høsten 2006 skal alle de ni kommunene gjennomføre en politisk behandling av kommunestrukturprosjektets sluttrapport, inkludert Salten regionråds tilrådinger for eventuell videreføring.

9.2 Interkommunalt samarbeid

Uavhengig av hvilken kommunestruktur vi har vil det alltid være behov for interkommunalt samarbeid. Små og sårbare kommuner kan gjennom interkommunale samarbeidsløsninger håndtere de utfordringer de står overfor på tjenester som barnevern og jordmortjeneste, samtidig som nærheten som følger av den finmaskede kommunestrukturen beholdes.

Interkommunale løsninger initieres nedenfra og kommunene kan i utgangspunktet samarbeide etter behov i den enkelte kommune og i den enkelte region. Kommunene kan samarbeide om en eller flere funksjoner med utgangspunkt i lokale ønsker og behov. Samarbeidet fungerer innenfor de gjensidige rammer deltakerkommunene selv har vurdert som formålstjenlig å forplikte seg til. Denne handlefriheten knyttet til interkommunale samarbeidsløsninger kan sies å være et uttrykk for det lokale selvstyret.

Kommunal- og regionaldepartementet har siden 2002 godkjent flere forsøk med interkommunalt samarbeid om barnevern. Telemarksforsking har på oppdrag fra departementet evaluert seks av de interkommunale samarbeidene, og konkluderer med at alle har bidratt til å styrke fagmiljøene og forbedret kvaliteten på barneverntjenestene. Konklusjonene i utredningen indikerer at interkommunalt samarbeid kan være en god løsning på mange kommuners utfordringer på barnevernsområdet, jf. ytterligere omtale i vedlegg 3.

Nye modeller for interkommunalt samarbeid

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å etablere en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgaver. Et siktemål er å legge til rette for at det kan etableres modeller for samarbeid som gjør det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Bakgrunnen for dette er særlig å gjøre det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer i områder av landet hvor den enkelte kommune hver for seg kan ha vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver. Manglende kompetanse kan føre til dårligere kvalitet på tjenestene enn det innbyggerne kan forvente.

Departementet vil i løpet av våren 2006 legge fram en odelstingsproposisjon med forslag om en ny vertskommunemodell, som kommer i tillegg til dagens bestemmelser i kommuneloven.

Det vil bli foreslått en lovregulert form for vertskommunesamarbeid. Vertskommunesamarbeid innebærer at det overlates oppgaver og beslutningsmyndighet til en annen kommune (vertskommunen). Forslaget har to varianter - en samarbeidsmodell hvor det stilles krav om en egen folkevalgt nemnd, og en variant hvor det ikke kreves etablering av et slikt folkevalgt organ. Dersom det er ønskelig å overføre beslutningsmyndighet til vertskommunen i prinsipielle spørsmål, må det opprettes en felles nemnd. Hvis samarbeidet bare skal gjelde mer kurante saker vil samarbeidet kunne foregå på administrativt plan.

Ny lovregulering av interkommunalt samarbeid og forholdet til forsøk etter forsøksloven

På bakgrunn av det pågående arbeidet med lov­regler for interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse, har Kommunal- og regionaldepartementet ved behandling av søknader om interkommunalt samarbeid fra høsten 2005 avgrenset varigheten av disse forsøkene til 31. desember 2007. Bakgrunnen for dette er at den nye lovreguleringen av interkommunalt samarbeid vil åpne for interkommunalt samarbeid på dette området, dersom den blir vedtatt. Forsøkskommunene må i løpet av 2007 få på plass et samarbeid som fra og med 1. januar 2008 tilfredsstiller samarbeidsmodellene i de eventuelle nye lovreglene. Kommunal- og regionaldepartementet legger inntil videre ikke opp til å godkjenne nye forsøk med interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse basert på vertskommunemodeller.

Forsøket med Innherred samkommune vil bli sluttført i løpet av 2007. I det lovforslag som er nevnt ovenfor vil det ikke bli fremmet forslag om lovregulering av samkommunemodellen. Det er imidlertid ønskelig å legge opp til ytterligere forsøksvirksomhet med en samkommunemodell. Den videre forsøksvirksomhet her bør baseres på modeller som i hovedsak har det samme innhold som det forslag som ble sendt på alminnelig høring sommeren 2005.

Det vises til ytterligere omtale om forsøk i vedlegg 3.

9.2.1 Prosjekter

Database for interkommunalt samarbeid

Som det ble redegjort for i kommuneproposisjon for 2005 har Kommunal- og regionaldepartementet og KS laget en database med eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid (www.kommunesamarbeid.no). Dette er en søkbar database som inneholder opplysninger om interkommunalt samarbeid i Norge. Databasen er ikke komplett, men gir en oversikt over et bredt utvalg av eksisterende samarbeidstiltak. Kommuner og andre kan på eget initiativ legge inn nye samarbeidstiltak i databasen.

KS foretok i desember 2004 en vurdering av bruken av databasen, basert på bruk i perioden juni-desember 2004. Oversikten vise at nettstedet er jevnt i bruk, med om lag 11 besøk i gjennomsnitt pr. dag, inkludert lavperioder om sommeren. Det er imidlertid meldt inn få nye tiltak i databasen. Dette kan tyde på at det etableres og drives vellykkede interkommunale samarbeidstiltak som ikke fanges opp av databasen.

Det ble i 2005 besluttet å fortsette driften av basen. KS tok høsten 2005 initiativ til å gjennomføre en undersøkelse for å utvide grunnlaget for databasen. Dette skjedde gjennom en undersøkelse som blir gjennomført våren 2006, der omfanget av interkommunalt samarbeid i Norge blir kartlagt. Kartleggingen skal innebære en tidsmessig oppdatering av kunnskapen om omfanget av interkommunalt samarbeid, og en identifisering av så mange samarbeider som mulig. Kartleggingen forventes å være ferdig i juni 2006.

9.2.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønn

Fra 2004 ga Kommunal- og regionaldepartementet fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. I 2005 fordelte fylkesmannen om lag 130 millioner kroner på til sammen 469 utviklingsprosjekter. Om lag 55 av disse prosjektene var interkommunale samarbeidsprosjekter. Dette er en nedgang sett i forhold til 2004 da 61 prosent av prosjektene var interkommunale. Til sammen fikk interkommunale prosjekter støtte for 78 millioner kroner i 2005.

I 2005 hadde Rogaland og Oslo/Akershus færrest antall interkommunale prosjekter med henholdsvis tre og fire prosjekter. Telemark hadde flest prosjekter med 33. Fem fylkesmannsembeter ga støtte til mellom 13 og 17 interkommunale prosjekter.

Oslo og Akershus brukte minst med om lag 0,5 millioner kroner til interkommunale prosjekter, mens Troms brukte om lag 8 millioner kroner til slike prosjekter. I gjennomsnitt fikk hvert interkommunale prosjekt støtte med om lag 300 000 kroner.

For en nærmere omtale av fylkesmennenes bruk av prosjektskjønn til omstilling og fornying i kommunene vises det til kapittel 7.8.

10 Oppgavefordeling og regelverk – endringer i fagdepartementenes områder

10.1 Kommunal- og regionaldepartementet

10.1.1 Stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken før sommeren 2006. Regjeringen har som overordnet mål i distrikts- og regionalpolitikken å legge til rette for likeverdige levekår i hele landet og opprettholde hovedtrekkene i bosettings­mønsteret. Ambisjonene er at folk skal ha reell frihet til å bosette seg der de ønsker, at hele landet skal bli tatt i bruk for å styrke verdiskapingen og at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret skal opprettholdes. Det er et hovedmål for regjeringen å bidra til økt tilflytting til distriktene.

Stortingsmeldingen vil inneholde en konkretisering av hvordan regjeringen vil arbeide for å fremme målene i distrikts- og regionalpolitikken i inneværende stortings­periode.

10.1.2 Hovedstadsmelding

Regjeringen vil høsten 2006 legge fram en stortingsmelding om hovedstaden. Meldingen vil ta opp spørsmål om: Osloregionen som en internasjonalt konkurransedyktig region, hovedstadsrollen og samspill by/land, Oslos særlige utfordringer samt styringsutfordringer i Osloregionen. Sistnevnte vil bli drøftet i lys av prinsippene som trekkes opp i stortingsmeldingen om forvaltningsreform.

10.1.3 Nye retningslinjer for regionalstøtte i EØS-området

EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har vedtatt nye retningslinjer for regionalstøtte for EØS-landene som skal gjelde fra 1. januar 2007 til 31. desember 2013. Retningslinjene setter ytre rammer for hva landene kan gi av regionalt begrunnet offentlig støtte til næringslivet.

Norge har vært aktiv i revisjonen for å sikre norske interesser i de nye retningslinjene. De to viktigste sakene for Norge har vært:

• å arbeide for at differensiert arbeidsgiveravgift igjen blir tillatt

• å sikre fleksibilitet og handlingsrom når det gjelder utformingen av det distriktspolitiske virkeområdet for investeringsstøtte.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Det nye regelverket for regionalstøtte åpner for å gjeninnføre differensiert arbeidsgiveravgift som et virkemiddel i områder med svært lav befolkningstetthet.

Differensiert arbeidsgiveravgift er et treffsikkert, effektivt og ubyråkratisk distriktspolitisk virkemiddel for å opprettholde sysselsettingen, og dermed også bosettingen i norske regioner. Regjeringen arbeider for å gjeninnføre den differensierte arbeidsgiveravgiften i et så stort omfang som mulig fra 1. januar 2007.

Ifølge retningslinjene er det regioner som representerer eller tilhører en landsdel (NUTS II-region) med 8 innbyggere per km2 eller mindre, som kan kvalifisere for driftsstøtte som for eksempel differensiert arbeidsgiveravgift. I tillegg kan «mindre tilstøtende områder» som oppfyller det samme befolkningstetthetskriteriet, inkluderes i ordningen. Det enkelte land må også vise at virkemidlet er nødvendig og hensiktsmessig for å hindre eller redusere kontinuerlig befolkningsnedgang i de aktuelle områdene.

Det er to landsdeler i Norge som tilfredsstiller befolkningstetthetskriteriet: Nord-Norge og Hedmark-Oppland. Nord-Norge og de næringssvake delene av Hedmark-Oppland har også vedvarende befolkningsnedgang. Tolkingen av «mindre tilstøtende områder» er avgjørende for hvor stort område i Sør-Norge som kan få differensiert arbeidsgiveravgift.

Alternative virkemidler til de områdene som ikke får gjeninnført differensiert arbeidsgiveravgift

ESA har signalisert at ESA ikke kan akseptere full gjeninnføring av differensiert arbeidsgiveravgift i alle områder. Norge må derfor være forberedt på at ikke alle kommuner vil få gjeninnført ordningen.

Gjeninnføringen av differensiert arbeidsgiveravgift skal være provenynøytral slik at fordelen ved differensiert arbeidsgiveravgift så langt som mulig blir ført videre. Regjeringen legger opp til å videreføre hoveddelen av de ordningene som gjelder i dag som alternativ til differensiert arbeidsgiveravgift. Det vil også gjelde kommunesektoren, se nærmere omtale i kap 6.2.

Driftsstøtte i form av transportstøtte er fremdeles tillatt i områder med færre enn 12,5 innbyggere per km2 på fylkesnivå (NUTS III). Regjeringen vil vurdere om det er hensiktmessig med en videreføring av den nasjonale transportstøtteordningen.

Virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene

Ifølge de nye retningslinjene kan Norge fremdeles gi investeringsstøtte til områder med lav befolkningstetthet, det vil si regioner med mindre enn 12,5 innbyggere per km2 på fylkesnivå (NUTS III). I tillegg åpner regelverket for at sterke områder i fylker som tilfredsstiller befolkningstetthetskriteriet, kan byttes ut mot svake områder i fylker som ikke tilfredsstiller kriteriet. En slik fleksibilitet er helt avgjørende for at Norge skal kunne likebehandle områder som har de samme utfordringene.

Maksimale støttesatser (offentlig støtte som del av totale investeringskostnader i enkeltprosjekt) for investeringsstøtte er:

• 15 prosent for store bedrifter

• 25 prosent for mellomstore bedrifter (inntil 250 tilsatte)

• 35 prosent for små bedrifter (inntil 50 tilsatte)

De nye retningslinjene setter et maksimalt befolkningstak for det distriktspolitiske virkeområdet på 29,1 prosent. I 1999 godkjente ESA en befolkningsdekning på 25,8 prosent. Dersom ESA aksepterer et større virkeområde enn i dag, kan flere kommuner inkluderes sammenliknet med i dag.

Videre prosess

Norge vil sende notifikasjoner med forslag til en ordning med differensiert arbeidsgiveravgift og nytt distriktspolitisk virkeområde i løpet av juni 2006. Det er ESA som vurderer hvilke regioner/kommuner som kan falle innenfor hhv. virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift og for de distriktspolitiske virkemidlene. Regjeringen legger til grunn at notifikasjonen blir godkjent i tide til at ordningene kan tre i kraft fra 1. januar 2007. Norge har tett kontakt med ESA for å avklare handlingsrommet innenfor regelverket og dermed unngå forsinkelser i ESAs avgjørelser.

Regjeringen arbeider også for fullt med å lage gode alternative ordninger for de kommunene som eventuelt ikke får gjeninnført differensiert arbeidsgiveravgift.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift og virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen for distrikts- og regionalpolitikken som legges fram før sommerferien.

10.1.4 Ny bygnings- og gjennomføringsdel av plan- og bygningsloven

Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med en odelstingsproposisjon med forslag til ny bygnings- og gjennomføringsdel av plan- og bygningsloven. Proposisjonen planlegges lagt fram høsten 2007.

Lovforslaget baseres på NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning og NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II . Hovedhensikten med lovreformen er å effektivisere og forenkle byggesaksbehandlingen, og forbedre måloppnåelsen i loven. Nærmere informasjon om Bygningslov­utvalget finnes på www.krd.no.

10.1.5 Endring i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK)

Kommunal- og regionaldepartementet forbereder forslag til enkelte endringer i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, blant annet om krav til bygningers energibruk og krav til VA-anlegg. Forslagene vil i noen grad berøre kommunene som bygningsmyndighet, men vil i hovedsak få konsekvenser for kommunene som bygningseiere og som eiere av VA-anlegg. Endringsforslagene vil sendes på høring i løpet av 2006 med sikte på ikrafttreden 1. januar 2007.

10.1.6 Rentekompenasjonsordning for kirkebygg

I 2006 er ordningen utvidet til å omfatte alle bygningsmessige arbeider vedrørende kirkebygg, også nybygg og påbygg. Kommunal- og regionaldepartementets forskrift for ordningen er revidert i tråd med denne utvidelsen. Husbankens retningslinjer og søknadsskjemaer er revidert tilsvarende. Nærmere informasjon finnes på Husbankens nettsted: www.husbanken.no.

10.1.7 Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

Kommunal- og regionaldepartementet har fastsatt endringer i forskrift om tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, jf. forskrift nr. 1667 av 21. desember 2005 om tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken. Endringene innebærer at det kan søkes om inntil seks måneders utsettelse på ferdigstilling av prosjekter ut over 2007 der særskilte forhold gjør det nødvendig. Husbanken skal behandle søknadene. Departementet vil understreke at hovedprinsippet om ferdigstilling innen utgangen av 2007 fortsatt gjelder.

10.1.8 Strategien «På vei til egen bolig»

Strategien «På vei til egen bolig» ble i gangsatt 1. januar 2005. Strategiens varighet er ut 2007. Strategien består av konkrete resultatmål, jf. St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken .

Departementet vil forsterke innsatsen i strategien. Spesielt skal arbeidet med å avvikle hospits og andre midlertidige botilbud av lav kvalitet som tilbys bostedsløse forsterkes i 2007.

10.1.9 Anmodningsvedtak om utbyggings­avtaler

Stortinget vedtok den 26. april 2005 anmodningsvedtak nr. 332 til regjeringen, som lyder:

Stortinget ber Regjeringen på egnet måte informere Stortinget om utformingen av forskrift om utbyggingsavtaler før lov og forskrift trer i kraft (jf. Innst. O. nr. 73 og Ot.prp. nr. 22 (2004-2005)) .

Kommunal- og regionaldepartementet fastsatte 20. april 2006 forskrift om avgrensning av bruk av utbyggingsavtaler, som avskjærer adgangen til å inngå utbyggingsavtaler som forplikter utbyggere til å besørge eller bekoste sosial infrastruktur. Lov og forskrift trer i kraft 1. juli 2006. Forskriften lyder:

Det kan ikke avtales at grunneier eller utbygger helt eller delvis skal bekoste infrastruktur som skoler, barnehager, sykehjem eller tilsvarende tjenester som det offentlige i medhold av lov er forpliktet til å skaffe til veie. Med bekoste menes også utgifter i forbindelse med forskuttering, lån eller andre kredittytelser.

Forbudet i forskriften vil ramme alle utbyggingsavtaler som gjelder både offentlige og private skoler, barnehager, sykehjem og andre institusjonslignende sosiale tiltak. Forskriften angir ikke nærmere hvilke andre typer tiltak som er forbudt i avtalene. Andre sosiale tjenester vil være forbudt i avtaler hvis innbyggerne har en lovfestet rett til tilbudet, der kommunene kan dokumentere at ferdigstilling skjer innen kort tid. Også forskuttering for slike tiltak vil være forbudt hvis avtalen innebærer en utgift for utbygger/grunneier. Forskriften finnes på www.lovdata.no.

10.2 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

10.2.1 Ny arbeids- og velferdsforvaltning

Reformen med ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) skal gjennomføres i nært samarbeid mellom staten og kommunene. Forslag til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen er fremmet for Stortinget i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006). Loven regulerer samarbeidet mellom den enkelte kommune og den nye arbeids- og velferdsetaten om felles førstelinjekontorer. Følgende framdriftsplan er lagt til grunn for det videre arbeidet:

• Formell etablering av en ny, felles statlig etat fra annet halvår 2006

• Etablering av de første felles lokale førstelinjekontorer mellom stat og kommune i 24 kommuner, høsten 2006

• Felles førstelinjekontorer skal i det alt vesentligste være etablert over hele landet innen 2010

I St.prp. nr. 1 (2005-2006) Tillegg nr. 1 er det trukket opp prinsipielle retningslinjer for finansiering av kommunenes utgifter ved reformen.

KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet underskrev 21. april 2006 en rammeavtale om NAV. Avtalen er lagt ut på hjemmesidene til KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. I avtalen slås det fast at nivået og konkret utforming av fordelingsnøkkel for årene 2007-2009 skal drøftes i konsultasjonsordningen, med utgangspunkt i minimumsløsningen slik den er definert i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen , det vil si økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og arbeidet med individuelle planer.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet tar sikte på konsultasjoner med KS før sommerferien med sikte på å kartlegge kommunenes merutgifter som følge av reformen og fordelingen av merutgifter mellom kommunene. Endelig opplegg for kompensasjon vil bli presentert i forbindelse med statsbudsjettet for 2007.

Rammeavtalen gir videre rammer for samarbeidet lokalt for etablering av felles lokalkontorer som dekker alle landets kommuner innen 2010. Det skal være stor lokal fleksibilitet når det gjelder hvilke kommunale tjenester som skal ligge i de felles lokale kontorene. Hvilke tjenester ut over lovens minimumskrav som inkluderes i kontorene, skal avgjøres av den enkelte kommune og Arbeids- og velferdsetaten i fellesskap, med utgangspunkt i lokale forhold og behov. Avtalen gir også retning for det videre samarbeidet sentralt mellom NAV, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS. Blant annet slås det fast at KS skal delta i det videre arbeid med:

• utvikling av nytt styringssystem i en forvaltning der både stat og kommune inngår. Arbeidet med å utvikle felles resultatmål, resultatindikatorer og rapportering for målgrupper der stat og kommune har felles ansvar vil være sentralt,

• forskrifter for tvisteløsning ved lokal uenighet om etablering og drift av NAV-kontorer,

• utforming av retningslinjer og prosedyrer for at store kommuner i særlige tilfeller skal kunne ta ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene for brukere som har sin hovedinntekt fra kommunale stønader.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) åpnes det for en ordning med kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak for personer som har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold i store kommuner, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). Eventuell overføring av ansvaret for arbeidsmarkedstiltak til kommuner kan tidligst skje fra 1. januar 2007, og først etter etablering av NAV-kontor i de aktuelle kommunene og bydelene.

Forsøk med kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak i Oslo kommune

Forsøk med kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak i fire bydeler i Oslo kommune videreføres med 500 plasser i 2006. For 2006 ble KRD samlet tilført 63,35 millioner kroner.

Agenda Utredning og Utvikling AS evaluerer på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet forsøkene med oppgavedifferensiering i kommunene, jf. omtale i vedlegg 3. I april 2006 leverte Agenda en midtveisevaluering, rapporten Forsøk med differensiert oppgavefordeling . Rapporten behandler mål, organisering og resultater i forsøket med kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak i Oslo. Det framgår av rapporten at kommunen og Aetat har forskjellig syn på en rekke forhold knyttet til forsøkene, men det tas ikke stilling til innholdet i disse uenighetene.

Telemarksforskning har på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet utført en pilotstudie (forstudie til evaluering) av forsøket med oppgavedifferensiering i Oslo kommune med utgangspunkt i bydelene Sagene og gamle Oslo. Den viser at brukere får god og rask oppfølging og at tiltakene i hovedsak er godt tilpasset deres forutsetninger. Dette må bl.a. sees i lys av at prosjektet det siste året har hatt en forholdsmessig stor andel av samlede tiltaksmidler.

10.2.2 Stortingsmelding om arbeid, velferd og inkludering

Regjeringen vil legge fram for Stortinget en melding om arbeid, velferd og inkludering. Meldingen vil ta for seg inkluderingspolitikken for personer som har problemer på arbeidsmarkedet. Et viktig utgangspunkt er målene med ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), herunder målene om flere i arbeid, bedre samordning av tjenester og tiltak, effektivisering og forenkling av virkemidlene og bedre brukermedvirkning. I meldingen vil det bli gitt en bred gjennomgang av virkemiddelapparatet i de nye NAV-kontorene. Den vil gå igjennom tiltak og tjenester for å bistå folk til å komme i arbeid og beholde arbeid, og ulike typer inntektssikring og stønader mens en er ute av arbeid. Gjennomgangen vil bl.a. omfatte ytelser ved arbeidsløshet, sykdom, rehabilitering, attføring og midlertidige uførestønader. Det blir lagt vekt på å se ulike typer virkemidler, ytelser og tjenester i sammenheng, og hvordan de kan virke best mulig sammen. Meldingen skal også konkretisere og utdype regjeringens videre politikk for et mer inkluderende arbeidsliv, blant annet på bakgrunn av IA-avtalen mellom regjeringen og arbeidslivets parter. Meldingen skal også bygge opp under handlingsplanene mot fattigdom og for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Meldingen må ses i sammenheng med en egen melding om seniorpolitikken og et offentlig utvalg som utreder uførepensjonsordningen som ledd i pensjonsreformen.

Regjeringen tar sikte på å legge fram meldingen for Stortinget høsten 2006.

10.2.3 Handlingsplan mot fattigdom

Regjeringen vil legge fram en handlingsplan mot fattigdom. Handlingsplanen vil omfatte en helhetlig innsats for å forebygge fattigdom og for å bedre livsbetingelsene og mulighetene for den delen av befolkningen som har de laveste inntektene og de dårligste levekårene. Handlingsplanen vil spesielt inneholde en målrettet politikk med tiltak for at flest mulig kan leve av egen arbeidsinntekt. Regjeringen vil, som et ledd i målet om at flere skal komme over i en selvhjulpen situasjon, innføre en ordning med velferdskontrakter. Handlingsplan mot fattigdom vil sees i nær sammenheng med stortingsmelding om arbeid, velferd og inkludering.

Regjeringen vil gjennom konsultasjonsordningen legge til rette for dialog mellom staten og kommunesektoren for å nå nasjonale mål i fattigdomsbekjempelsen.

10.2.4 Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet arbeider med en handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Kommunene er en sentral aktør i integrerings- og inkluderingsarbeidet og handlingsplanen vil derfor drøftes med KS. De sentrale målene for planen er nedfelt i Soria Moria-erklæringen. Handlingsplanen skal bidra til at:

• innvandrerne raskest mulig bidrar med sine ressurser i samfunnet,

• det ikke utvikler seg et klassedelt samfunn på etnisk grunnlag,

• innvandrere og etterkommere får like muligheter som andre i samfunnet.

Handlingsplanen spisses mot fire innsatsområder: arbeid; oppvekst, utdanning og språk; likestilling og deltakelse. Handlingsplanen vil omfatte både integrering og inkludering. Integreringsbegrepet omfatter tiltak som skal sette en nyankommet innvandrer i stand til å delta/bidra i det norske samfunnet. Inkludering handler både om å skape og tilrettelegge tiltak for personer med innvandrerbakgrunn, men også tiltak rettet mot samfunnets institusjoner og arbeidslivet. Innsatsen mot rasisme og diskriminering vil være et gjennomgående tema i planen. Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen vil ses i nær sammenheng med stortingsmeldingen om arbeid, velferd og inkludering.

10.2.5 Evaluering av integreringstilskuddet

Kommunene mottar et integreringstilskudd for hver flyktning som bosettes. Dette skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene kommunene har ved bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene. Et beregningsutvalg med representanter fra staten og kommunene kartlegger hvert år det gjennomsnittlige utgiftsnivået i kommunene knyttet til bosettings- og integreringsarbeidet. I statsbudsjettet for 2006 er integreringstilskuddet økt fra 432 000 kroner til 450 000 kroner for voksne og fra 412 000 kroner til 430 000 kroner for barn under 18 år, fordelt over fem år.

Med en bevilgning i 2006 på 2 718 millioner kroner er tilskuddsordningen det største og mest sentrale økonomiske virkemiddelet for å oppnå et planmessig og godt bosettings- og integreringsarbeid i kommunene. I Soria Moria-erklæringen er det nedfelt at regjeringen vil vurdere endringer i innretningen på integreringstilskuddet for å stimulere aktive integreringstiltak i kommunene.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet er på denne bakgrunn i ferd med å få gjennomført en ekstern evaluering av integreringstilskuddets måloppnåelse og administrative oppfølging. På bakgrunn av evalueringen, vil endringer bli vurdert. I dette arbeidet vil det bli lagt vekt på at kommunene, så langt som råd er, skal ha forutsigbare rammebetingelser, og KS vil bli trukket inn i dette arbeidet.

10.3 Helse- og omsorgsdepartementet

10.3.1 Pneumokokkvaksine

Det vises til omtale i St.prp. nr. 39 (2005-2006) Om endringer i statsbudsjettet for 2006 under Helse- og omsorgsdepartementet (pneumokokkvaksine for barn mv.). Det foreslås å tilby pneumokokkvaksinering av alle barn født fra og med 1. januar 2006. Det er lagt til grunn at kommunene ikke vil ha ekstrautgifter til innkalling i forbindelse med denne vaksineringen i og med at programmet innføres som en integrert del av kommunenes øvrige barnevaksinasjonstilbud.

10.3.2 Vaksine mot sesonginfluensa

Utkast til forskrift om innføring av vaksine mot sesonginfluensa i kommunens vaksinasjonstilbud i henhold til det nasjonale vaksinasjonsprogrammet er sendt på høring i mars 2006 av Helse- og omsorgsdepartementet. Høringsfristen er 1. juni 2006.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i forskriftsutkastet at kommunene ved sin helsetjeneste skal tilby vaksinasjon til personer i risikogrupper mot sesonginfluensa. Kommunen kan bestille influensavaksine gratis fra Nasjonalt folkehelseinstitutt. Det foreslås at kommunene kan ta betalt for denne tjenesten for å dekke kost­naden for å tilrettelegge og gjennomføre vaksineringen.

10.3.3 IPLOS – individbasert pleie- og omsorgsstatistikk

IPLOS er et informasjonssystem basert på individdata for søkere og tjenestemottakere av kommunale sosial- og helsetjenester. IPLOS-registeret er fra 1.mars 2006 innført som et obligatorisk pseudonymt register for pleie- og omsorgsstatistikk. Kommunene er gjennom forskriften forpliktet til å sende inn individdata for søkere og tjenestemottakere av kommunale sosial- og helsetjenester. Personopplysningene er pseudonymiserte.

Systemet er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statistikk, og skal gi informasjon om søkere og mottakere av tjenestene. Det er en obligatorisk del av KOSTRA og vil gi et bedre grunnlag for planlegging og styring samt vurdering av kvalitet og effektivitet mellom tjenester og kommuner.

Over 400 kommuner har innført IPLOS. De resterende er i ferd med å innføre systemet. Forsinkelsene skyldes i hovedsak at kommunene har valgt å kombinere innføring av IPLOS med innføring av et IKT-system. De kommuner som ennå ikke har innført systemet skal likevel registrere de nødvendige individdata som forskriften krever. Alle kommuner har fått opplæring om bruk av IPLOS. Det foretas i tillegg løpende kvalitetssikring av IPLOS og kommunen blir fulgt opp bl.a. gjennom samarbeid mellom Sosial- og helsedirektoratet og fylkesmannsembetene.

Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet en veileder om hvordan saksbehandlingsopplysninger skal konverteres til data som sendes inn til det pseudonyme registeret. Veilederen er av enkelte kommuner benyttet som en veileder til bruk i møte med tjenestemottakeren. Veilederen inneholder vurderingstemaer som i spørsmålsform kan oppleves som krenkende. Sosial- og helsedirektoratet vil gjennomføre tiltak slik at veilederen ikke blir anvendt i møte med den enkelte tjenestemottaker.

10.3.4 Privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger

Kommuner og fylkeskommuner har i henhold til opplæringsloven, kapittel 4A og kapittel 5, ansvar for å gi spesialundervisning, herunder logopediske tjenester. Det har i lang tid vært en ordning der privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger har hatt anledning til å skrive regning til folketrygden for undersøkelse og behandling av personer med språk- og talevansker. Privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger har ikke vært en del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Det inngås ikke avtaler med privatpraktiserende logopeder om omfang av tjenester eller hvilke tjenester som skal ytes. I 2005 utbetalte folketrygden 59 millioner kroner til privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger.

Helse- og omsorgsdepartementet vil sende på høring et forslag om at trygdefinansiering av tjenester fra privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger bortfaller, og at midlene som nå utbetales til privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger som trygderefusjon overføres til rammetilskuddet til kommunene. Forslaget krever endring i folketrygdloven. Departementet tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon høsten 2006, med iverksetting 1. januar 2007.

10.3.5 Tilskudd til vertskommuner

I 2005 ble 450,1 millioner kroner fra tilskuddet til vertskommuner innlemmet i inntektssystemet til kommunene (2005 kroner). En forutsetning for vedtaket var at vertskommunene ikke skulle tape på omleggingen. Kriteriet for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet ble derfor vektet opp, slik at alle brukere i vertskommunene etter innlemmingen skulle utløse et tilskudd gjennom inntektssystemet tilsvarende reduksjonen i det øremerkede tilskuddet.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2006 ble det avgitt to komitémerknader knyttet til innlemmingen av vertskommunetilskuddet.

Regjeringspartiene har i Budsjett innstilling S. nr. 5 (2005-2006) følgende merknad: «Flertallet viser til endringene i vertskommunetilskuddet, der en betydelig del av midlene er innlemmet i inntektssystemet, medfører inntektstap for de 33 kommunene dette gjelder. På denne bakgrunn bør endringen vurderes reversert.»

Regjeringspartiene har følgende merknad i Budsjett innstilling S. nr. 11 2005-2006: «Komiteens medlemmer fra AP, SV og Sp viser til endringen i vertskommunetilskuddet hvor en betydelig del av midlene er innlemmet i inntektssystemet. Disse medlemmer ber Regjeringen foreta en vurdering av konsekvensene dette medfører for de aktuelle kommunene.»

Det er to effekter av vedtaket om delvis innlemming av vertskommunetilskuddet i inntektssystemet som kan medføre at kommunene får et høyere eller lavere tilskudd enn før innlemmingen. For det første påvirker endring i verdien av kriteriet for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet kommunenes tilskudd. Verdien av kriteriet har reelt økt 54 000 kroner per bruker i forhold til det beløpet som lå til grunn for beregning av innlemmingsbeløpet. Verdiøkningen av kriteriet har sammenheng med økningen i kommunenes frie inntekter i samme periode og et bedre datagrunnlag for fastsettelsen av kommunenes utgiftsbehov.

For det andre medfører innlemmingen en raskere nedtrapping av tilskuddet ved frafall av brukere. Dette har sammenheng med at den delen av tilskuddet som fordeles gjennom inntektssystemet ikke legges inn i overgangsordningen ved frafall av brukere. Disse midlene ville blitt lagt inn i overgangsordningen dersom midlene ikke hadde blitt innlemmet. Dette betyr at vertskommuner som har et frafall av brukere isolert sett får et midlertidig tap (fire år). Tilskuddet fordeles i stedet til alle kommuner med psykisk utviklingshemmede.

Beregninger foretatt av Kommunal- og regionaldepartementet basert på 2006-tall viser at 30 kommuner har vunnet på omleggingen og at tre kommuner har et moderat tap. Samlet mottar vertskommunene reelt vel 46 millioner kroner, tilsvarende 95 kroner per innbygger, mer i tilskudd i 2006 enn om innlemmingen ikke hadde funnet sted. Høyest gevinst har vertskommuner med et høyt antall brukere i forhold til folketall. Samlet tap for de tre vertskommunene som taper er noe under en million kroner i 2006. Tapet til enkeltkommuner er knyttet til en raskere nedtrapping av tilskuddet ved frafall av brukere.

Med bakgrunn i at vertskommunenes samlet sett får mer i tilskudd i 2006 enn om innlemmingen ikke hadde funnet sted, er det etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering ikke grunnlag for å endre finansieringsordningen til vertskommunene.

10.3.6 Ressurskrevende brukere

En arbeidsgruppe med representanter fra Sosial- og helsedirektoratet og KS har i en rapport datert 15. mars 2006, kommet med forslag til justeringer i regelverket.

Regjeringen er opptatt av at tilskuddet skal sikre gode tjenester til brukere med store behov. Helse- og omsorgsdepartementet utreder eventuelle endringer i ordningen og regelverket og vil komme tilbake med en samlet vurdering i St. prp. nr. 1 for 2007.

10.3.7 Unge personer med nedsatt funksjonsevne i eldreinstitusjon

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 (jf. Innst. S. nr. 11 (2001-2002)), ba Stortinget regjeringen, i samarbeid med brukerorganisasjonene, å utarbeide en handlingsplan med tiltak som settes i verk for å sørge for at alle unge funksjonshemmede som ønsker det, er flyttet ut av eldreinstitusjon innen utgangen av 2005.

Valnesfjord helsesportssenter gjennomførte i 2004 en kartlegging som viste at det var 132 personer under 50 år med nedsatt funksjonsevne bosatt i alders- og sykehjem. Fylkesmennene gjennomførte våren 2005 en gjennomgang med alle kommunene som ifølge kartleggingen hadde unge bosatt i alders- eller sykehjem. Kommunene rapporterte om personen selv, pårørende, hjelpeverge eller verge ønsket et annet botilbud, om det var igangsatt individuell planprosess og om det eksisterte plan for utflytting til egen bolig. Fylkemennene har avgitt rapport for 126 personer. Av disse ønsket 70 personer ikke et alternativt botilbud, 10 hadde flyttet ut eller var i en utflyttingsprosess. Ni personer hadde blitt over 50 år eller hadde dødd. For tre personer forelå ingen opplysninger. Gjennomgangen viste at 34 personer ønsket et annet botilbud. Av disse var det utarbeidet plan for utflytting for 22 personer, mens 12 personer ønsket et alternativt botilbud uten at det forelå plan for utflytting. Fylkesmennene fulgte høsten 2005 opp disse 12 personene og det viser seg at to personer har flyttet ut, seks er i en utflyttingsprosess, tre brukere ønsket likevel å bo på sykehjemmet og en var død. Etter departementets vurdering fikk alle som etter siste kartlegging var bosatt i alders- eller sykehjem tilstrekkelig oppfølging slik at utflytting vil skje. Tidspunkt for utflytting må vurderes individuelt.

Departementets «egne» kartlegginger i 2002 og 2004 har vist noe avvikende tall i forhold til offisiell statistikk fra Statistisk Sentralbyrå. Departementet har valgt å ikke foreta egne kartlegginger i 2005, men basere videre oppfølging av den enkelte kommune/bruker på tall fra KOSTRA- rapporteringen. Reviderte KOSTRA-tall vil foreligge 15. juni 2006. Rapporteringen vil gi oss svar på hvor mange unge med nedsatt funksjonsevne som fortsatt er bosatt i alders- og sykehjem ved utgangen av 2005.

Fylkesmennene vil våren 2006, tilsvarende som for 2005, med bakgrunn i foreløpige KOSTRA- tall, følge opp kommuner som har unge personer under 50 år bosatt i alders- eller sykehjem. Sosial- og helsedirektoratet skal gi Helse- og omsorgsdepartementet en samlet oppsummering om status i hver enkelt kommune innen 15. juni 2006.

Helse- og omsorgsdepartementet leder en kontaktgruppe med representanter fra Norges Handikapforbud, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, KS og Sosial- og helsedirektoratet. Kontaktgruppen skal følge utviklingen på området og komme med forslag til tiltak.

Unge personer med nedsatt funksjonsevne som mot sin vilje bor i alders- og sykehjem

Helse- og omsorgskomiteen har i Budsjettinnst. S. nr. 11 2005- 2006 følgende flertallsmerknad:

«Komiteen viser til at ordningen med toppfinansiering av ressurskrevende brukere vil bli sluttevaluert innen utgangen av 2005. Komiteen ber om at Regjeringen i oppfølgingen av evalueringen innretter ordningen slik at det ikke er lønnsomt for kommunene å plassere unge med funksjonshemninger på aldershjem».

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere som et hensiktsmessig virkemiddel for å forhindre at unge personer med nedsatt funksjonsevne mot sin vilje bor på syke- og aldershjem. Ordningen innebærer at eventuelle merkostnadene for kommunene knyttet til å gi unge personer med nedsatt funksjonsevne et botilbud utenfor institusjon reduseres betydelig.

10.3.8 Avtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenestene

Kvalitetsavtalen ble inngått sommeren 2003 mellom regjeringen og KS. Målsettingen er at partene i fellesskap skal legge til rette for bedre kvalitet og enklere ordninger i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Partene har samarbeidet om en rekke prosjekter, bl.a. knyttet til bedre organisering og ledelse og system for å måle kvalitet. Den nåværende avtalen utløper 1. juli 2006 og partene er enige om å inngå en ny avtale.

10.3.9 10 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenestene

Regjeringen har mål om 10 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten innen 2009. Dette ble fulgt opp med en tydelig styrking av kommunenes frie inntekter i statsbudsjettet for 2006. Kommunene har i 2004 og 2005 styrket sin økonomiske stilling. Netto driftsresultat for kommunene i 2005 var fire prosent. For 2005 indikerer ureviderte tall fra Statistisk sentralbyrå en personellvekst på mellom 500 og 2100 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten. Usikkerheten ved tallene er stor og flere forhold trekker i retning av en svak vekst. Et sikrere anslag vil først foreligge i juni. KS vurderer basert på sine foreløpige oversikter at personellinnsatsen er om lag uendret i 2005. For 2006 viser kommunal rapportering til Sosial- og helsedirektoratet at kommunene planlegger om lag 1800 nye årsverk i 2006. KS’ budsjettundersøkelse viste at om lag halvparten av kommunene planla å styrke pleie- og omsorgstjenesten i 2006 og et forsiktig anslag tilsier at dette vil gi om lag 1500 årsverk. Dersom man ser 2005 og 2006 under ett kan det være realistisk å forvente en samlet vekst på anslagsvis 2 500 årsverk.

Det økonomiske opplegget for 2007 vil legge forholdene til rette for 2 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten.

10.3.10 Opptrappingsplanen psykisk helse

Innsatsen i kommunene har vært økende i løpet av opptrappingsperioden. Det er blitt tilført om lag 1 800 nye årsverk og det er gitt 3 400 boligtilsagn. Boligene vil bli ferdigstilt i løpet av 2006-2007. Til 2006 har nivået på øremerkede midler til drift i kommunene økt med drøyt 2 milliarder kroner innen opptrappingsplanen.

For å lykkes i arbeidet med å skape et godt og individuelt tilpasset tilbud i brukernes nærmiljø, må brukerperspektivet styrkes. Kommunen skal sørge for god koordinering av tjenestene til mennesker med psykiske lidelser med sikte på et helhetlig og sammenhengende tilbud, og at tilbudet framstår for brukeren og befolkningen på en tydelig og synlig måte. Det er derfor nødvendig med fortsatt styrking av samarbeid og samhandling innad i kommunen og mellom forvaltningsnivåene.

Det samlede omfanget av bo- og tjenestetilbud viser fortsatt en positiv utvikling. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er mindre kommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Tilskudd for 2006 utbetales på grunnlag av planlagt aktivitet i 2006 i kommunene på dette området. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 2005, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 2006 planlegges økt i forhold til 2005-nivået minst svarende til økningen i tilskuddet fra 2005 til 2006.

Det er avsatt 2 509 millioner kroner til drift som fordeles til kommunene etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten.

For øvrig vises det til St.prp. nr. 1 (2005-2006) for en nærmere omtale.

10.4 Justisdepartementet

10.4.1 Forholdet til Longyearbyen lokalstyre

Det foreligger nå en rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) om evalueringen av lokaldemokratiet i Longyearbyen. Rapporten viser at halvparten av innbyggerne i Longyearbyen er motstandere av lokaldemokratiet. Motstanden er størst blant dem som har bodd lenge på Svalbard, mens nyankomne er mer positive til lokalstyreordningen. Selv om valgdeltakelsen ved siste valg til lokalstyret var lav, er innbyggerne i Longyearbyen jevnt over ganske aktive i andre lokalpolitiske sammenhenger. Dette gjelder særlig folk som har bodd lenge på Svalbard, og folk som er kritiske til lokalstyreordningen. Innbyggerne synes i liten grad at de har fått mer innflytelse etter innføringen av lokaldemokrati. Tilfredsheten med tjenestene som tilbys i Longyearbyen er svært stor, men slik var det også i 2000, før lokalstyret ble innført. Justisdepartementet vil i samarbeid med Longyearbyen lokalstyre bruke funnene i rapporten til å videreutvikle lokaldemokratiet i Longyearbyen.

10.4.2 Nytt felles digitalt radionett for de tre nødetatene brann, helse og politi - nødnett

I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2004-2005), jf. Budsjett-innst. S. nr. 4 (2004-2005), samtykket Stortinget i at Justis- og politidepartementet i 2005 kunne innhente tilbud på etablering av et felles digitalt radiosamband (nødnett) for nød- og beredskapsetatene og inngå kontrakt om første utbyggingsområde. Stortinget samtykket også i å innhente tilbud fra leverandør på utbygging i resten av landet.

Første utbyggingsområde utgjøres av politi­distriktene Follo, Romerike, Oslo, Asker og Bærum, Søndre Buskerud og Østfold og omfatter 54 kommuner. Etter planen skal det inngås kontrakt med leverandør om bygging og drift av nødnett i løpet av sommeren 2006, og utbyggingen skal starte høsten 2006. Det første utbyggingsområdet skal etter planen være ferdig utbygget og testet sommeren 2007.

Justisdepartementet ved Nødnettprosjektet vil innen utbyggingen starter ta initiativ til å etablere avtaler med de kommunene som skal motta systemet i det første utbyggingsområdet. Oppfølgingsansvaret i forhold til leverandørene vil dermed bli klart definert. Det er tidligere innhentet fullmakter fra samtlige av landets kommuner, slik at kommunene kan kjøpe utstyr over de rammeavtalene staten inngår med leverandører. Det er etablert et godt samarbeid med KS med tanke på informasjonsspredning og utarbeidelse av mønsteravtaler.

Stortinget la i Budsjett-innst. S. nr. 4 (2004-2005) til grunn at nødetatene skal betale driftsutgiftene etter hvert som nødnettet bygges ut og etatene tar nettet i bruk. Det har i 2005/2006 blitt gjennomført et arbeid med sikte på å komme fram til en brukerbetalingsordning. Nødetatene og KS har deltatt i arbeidet. Det er oppnådd enighet om de grunnleggende prinsippene for brukerbetaling. Forslaget innebærer at brukerne faktureres for de tjenester som kjøpes fra nødnettet. Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet vil arbeide videre med forslaget.

10.5 Kultur- og kirkedepartementet

10.5.1 Arbeidet med en ny generell kulturlov

I Soria Moria-erklæringen er det slått fast at «Regjeringen vil innføre en enkel, generell kulturlov som gir uttrykk for det offentliges ansvar på kulturfeltet.» Formålet med en generell kulturlov er å gi kultursektoren tyngde og status som offentlig ansvarsområde. Loven skal ha til hensikt å tydeliggjøre kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for å sikre at flest mulig har tilgang til et mangfoldig kulturtilbud.

Det er lagt til grunn at loven skal omfatte det kommunale og det fylkeskommunale ansvaret for kultursektoren. Det skal være en enkel og overordnet lov som ikke inneholder detaljerte føringer verken for bevilgningsnivå, prioriteringer eller organisering av kulturområdet i kommuner og fylkeskommuner.

Kultur- og kirkedepartementet tar sikte på å legge frem en odelstingsproposisjon om saken høsten 2006.

10.6 Kunnskapsdepartementet

10.6.1 Endringer i opplæringsansvaret for pasienter i helseinstitusjoner og ­beboere i barneverninstitusjoner

I Ot.prp. nr. 59 (2005-2006) Om lov om endringar i opplæringslova har regjeringen fremmet forslag om endringer i opplæringsloven fra 1. januar 2007. Endringene består i at ansvaret for opplæring etter opplæringsloven av pasienter i private helseinstitusjoner blir overført fra pasientens bostedskommune og bostedsfylkeskommune til fylkeskommunen der helseinstitusjonen ligger, og at ansvaret for opplæring av beboere i barneverninstitusjoner flyttes fra fylkeskommunen der den kommunen ligger som er ansvarlig for plasseringen til den fylkeskommunen der institusjonen ligger.

Forslaget medfører ingen endringer i de samlede utgiftene til slik opplæring, men medfører en innsparing for kommunene og en tilsvarende merutgift for fylkeskommunene. Det legges til grunn at midler må omfordeles mellom kommuner og fylkeskommuner f.o.m. 2007 for å ivareta fylkeskommunenes merutgifter. Kunnskapsdepartementet vil i samråd med KS arbeide videre med tallgrunnlaget for å komme fram til en omfordeling av midler mellom kommuner og fylkeskommuner som følge av lovendringen. Dette vil bli omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007).

10.6.2 Barnehager

Regjeringens mål i barnehagepolitikken er full barnehagedekning, høy kvalitet og lav pris. Ansvaret for barnehagepolitikken ble overført til Kunnskapsdepartementet fra 1. januar 2006 for å sikre større sammenheng mellom oppvekst- og opplæringstilbudet til barn og unge.

Maksimalprisen på foreldrebetalingen ble redusert fra 2 750 kroner per måned til 2 250 kroner per måned fra 1. januar 2006. For ikke å øke kommunenes finansieringsansvar, er den reduserte foreldrebetalingen finansiert gjennom en økning i det statlige driftstilskuddet. Videre er det i statsbudsjettet for 2006 satt av midler til fullfinansiering av en kapasitetsvekst på 13 500 heldagsplasser eller om lag 10 500 nye barn i barnehage, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005-2006) og St.prp. nr. 66 (2005-2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2006 .

Skjønnsmidlene er et statlig tilskudd til kommunene, øremerket til barnehagedrift. Målet med denne tilskuddordningen er å kompensere for kommunenes økte netto merutgifter som følge av maksimalpris, plikt til likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager og drift av nye barnehageplasser. Ved tildeling av skjønnsmidler forutsettes det at kommunene opprettholder sin egenfinansiering for denne sektoren på samme nominelle nivå som i 2003. For nærmere omtale vises det til St.prp. nr. 66 (2005-2006) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2006 , kapittel 231 Barnehager, og omtale under kapittel 4 i denne proposisjonen.

Regjeringens mål er full barnehagedekning innen utgangen av 2007. Før full barnehagedekning er nådd, vil de øremerkede tilskuddene til barnehager ikke bli innlemmet i rammetilskuddet til kommunene.

10.6.3 Ny barnehagelov fra 1. januar 2006

Ny lov om barnehager (barnehageloven) trådte i kraft 1. januar 2006. Den nye barnehageloven skal styrke forutsetningene for at barnehagen kan gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud, og den skal bidra til en ryddig ansvarsfordeling og stabile rammer i en barnehagesektor som nærmer seg full dekning. Loven skal legge til rette for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet, og foreldre/foresatte og barna selv skal sikres innflytelse på utformingen av tilbudet. Videre skal barnehagen ha en faglig forsvarlig bemanning, og det er krav om førskoleutdanning for barnehagens styrer og pedagogiske leder. I tillegg åpnes det for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Pedagognormen er videreført.

10.6.4 Ny rammeplan for barnehagene fra 1. august 2006

Kunnskapsdepartementet fastsatte 1. mars 2006 ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver med hjemmel i barnehageloven § 2. Planen trer i kraft 1. august 2006. Som tillegg til rammeplanen vil det bli utarbeidet flere temahefter som utdyper noen av de sentrale områdene.

Målet med den nye rammeplanen er å gi styrer, pedagogiske ledere og det øvrige personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring, dokumentasjon og vurdering av barnehagens virksomhet og innhold. Planen angir målsettinger som barnehagen skal arbeide mot i hverdagslivet og i arbeidet med fagområder. Rammeplanen gir også informasjon til foreldre som grunnlag for samarbeid mellom hjem og barnehage. I tillegg retter den seg mot barnehagens eiere, som kan fastsette retningslinjer for lokal tilpasning av rammeplanen, og som har ansvar for at den enkelte barnehage har de nødvendige rammebetingelsene. Den er også et utgangspunkt for kommunens tilsyn med at barnehagene driver en tifredsstillende pedagogisk virksomhet i samsvar med lov og forskrifter.

10.7 Landbruks- og matdepartementet

10.7.1 Tilgang på tjenester fra dyrehelse­personell

Landbruks- og matdepartementet har sendt på høring et forslag om lovendringer som vil gi kommunene ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell samtidig som ansvaret for den kliniske veterinærvakten overføres fra staten til kommunene. En sentral forutsetning for overføring er at de økonomiske og administrative konsekvensene kompenseres. Høringsfristen er 15. mai 2006.

Landbruks- og matdepartementet har trukket KS inn i arbeidet med å beregne de administrative og økonomiske konsekvensene av en eventuell oppgaveoverføring. Landbruks- og matdepartementet vil komme tilbake til den videre oppfølging av saken i St.prp. nr. 1 (2006-2007).

10.8 Miljøverndepartementet

10.8.1 Nye regler på avløpsområdet

Miljøverndepartementet har endret forurensningsforskriften for å oppnå en mer helhetlig og effektiv regulering av avløpsområdet (forskriftens del 4 og 4A). Regelverket innebærer endringer for både kommunenes og fylkesmannens arbeid innen avløpsområdet. De fleste av endringene trer først i kraft fra 1. januar 2007. Da endres myndighetsfordelingen mellom kommunene og fylkesmannen, og kommunene vil få økt myndighet på avløpsområdet. Fra samme tidspunkt blir det innført et nytt saksbehandlingssystem hvor kommunenes og fylkesmannens utslippstillatelser tar utgangspunkt i standardkrav for rensing, prøvetaking mv. Kravene i EUs avløpsdirektiv er integrert i det nye regelverket og gjennomføres også ved hjelp standardkrav.

10.8.2 Endring i avfallsforskriften kapittel 9 om deponering av avfall

Det foreligger et forslag om endring av vedlegg II i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 kapittel 9 om deponering av avfall. Endringene vil implementere EUs rådsbeslutning 2003/33/EF og omhandler kriterier og prosedyrer for mottak av avfall på deponier. Deponier vil heretter få større kontrolloppgaver knyttet til avfallet før det tillates deponert. Avfall som ikke oppfyller kravene i regelverket, skal avvises ved deponiet, og driftsansvarlig plikter å melde fra om det avviste avfallet til tilsynsmyndigheten. Tilsynsmyndighet for kommunale deponier er fylkesmannen. Kravene vil medføre økte kostnader for kommunene. Statens forurensningstilsyn har anslått kostnadene til 44 millioner kroner fordelt på 100 kommunale deponier det første året etter ikrafttredelsen. Det er antatt at kostnadene vil bli redusert i de påfølgende år. Kommunenes kostnader kan dekkes inn gjennom avfallsgebyrene og gebyrer overfor dem som leverer avfall til deponering.

Forslaget har vært på alminnelig høring og planlegges fastsatt med ikrafttredelse 1. juli 2006, med unntak av kravene til mottakskontroll ved deponiene, som vil gjelde fra 1. januar 2007.

10.8.3 Krav om avfallsplaner i byggesaker

Bygg- og anleggsavfall utgjør en av de største avfallsstrømmene og består av en rekke ulike typer avfall. Avfallsplaner er vurdert å ha positive effekter med hensyn til å styre bygningsavfall vekk fra deponi og hindre ulovlig disponering. Alle landets kommuner har derfor fått delegert myndighet etter forurensningsloven til å kreve avfallsplan fra tiltakshaver i bygge-, rivings- og rehabiliteringsprosjekter. Så langt har imidlertid bare omkring 30 kommuner valgt å innføre krav om slike avfallsplaner. For å sikre at bygg- og anleggsavfall får en miljømessig forsvarlig behandling vil regjeringen gjøre det obligatorisk for alle kommuner å kreve avfallsplan i byggesaker. SFT har fått i oppdrag å utforme regelverket. Saken vil bli sendt på høring. Det tas sikte på at kravet innføres med virkning fra 1. januar 2007.

10.9 Fornyings- og administrasjons­departementet

10.9.1 IT-politikk

Det er etablert et nært IT-samarbeid på overordnet nivå mellom staten og kommunesektoren. Koordineringsorganet for eForvaltning ble etablert i desember 2004 og består av 16 statlige og 2 kommunale virksomhetsledere inklusive KS. Organet ledes av fornyings- og administrasjonsministeren og skal på overordnet nivå sørge for elektronisk samhandling innenfor og med offentlig sektor for å bidra til flere og bedre brukerrettede tjenester, kunnskaps- og næringsutvikling og bedre bruk av offentlige ressurser. For ytterligere styrking av IT-bruken i offentlig sektor, avholdes jevnlig kontaktmøter mellom fornyings- og administrasjonsministeren og ledelsen i KS. KS deltar også i fornyings- og administrasjonsministerens rådgivende IT-politiske eNorge-forum.

Det ble i juni 2005 lagt fram en ny eNorge-plan. Ett av hovedtemaene der er at offentlig sektor under stor forandring skal ta ut gevinster gjennom digitalisering. Kommunesektoren har deltatt i utarbeidelsen av planen.

I oktober 2005 la KS fram en omfattende plan for modernisering av kommunesektoren, eKommune 2009 – det digitale spranget. Dokumentet er kommunesektorens oppfølging av eNorge og skal bidra til å bedre kommunikasjonen mellom innbyggerne og de folkevalgte og effektivisere den kommunale forvaltningen.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet og KS tok høsten 2005 initiativ til å få laget en nettbasert veileder om interkommunalt IKT-samarbeid. Formålet med veilederen er blant annet å vise eksempler på ulike former for interkommunalt IKT-samarbeid og å synliggjøre gevinstene ved slikt samarbeid. Veilederen ble «åpnet» av fornyings- og administrasjonsministeren i mars 2006.

10.10 Fiskeri- og kystdepartementet

10.10.1 Revisjon av havne- og farvannsloven

Fiskeri- og kystdepartementet reviderer for tiden havne- og farvannsloven. Den reviderte loven vil bli sendt ut på alminnelig høring i løpet av første halvdel av 2006.