1 Inntektssystemet 2007 og fordeling av selskapsskatt

1.1 Innledning

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Det overordnede formålet er å oppnå en fordeling av tilskuddene som bidrar til at alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne yte et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å oppnå dette tas det hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes og fylkeskommunenes forutsetninger for tjenesteproduksjon (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene kommunenes frie inntekter som kommunene fritt disponerer innenfor de gjeldende lover og forskrifter. For å korrigere for forhold som antas ikke å være godt nok ivaretatt i inntektssystemet for øvrig, fordeles en andel av rammetilskuddet som skjønnstilskudd.

Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsettinger. Det gis derfor tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge, såkalt Nord-Norge tilskudd, og tilskudd til små kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og mindre enn 3 200 innbyggere, såkalt regionaltilskudd.

I tillegg til å ivareta hensyn til rettferdig fordeling og distriktspolitiske målsettinger, skal inntektssystemet bidra til at kommunesektoren gis rammebetingelser som gjør at den kan ta ansvar for lokale oppgaver uten statlig detaljstyring. Fordeling av midler gjennom rammetilskudd gir (fylkes-) kommunene anledning til å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forutsetninger, behov og prioriteringer. Rammefinansiering bidrar dessuten til kostnadseffektivitet ved at gevinsten av eventuell effektivisering tilfaller kommunesektoren selv.

Formålet med dette vedlegget er å gi en generell beskrivelse av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Det gis også kort omtale av bruk av nyere befolkningstall og i den sammenheng et revidert «Grønt hefte» som legges fram i juni i budsjettåret, samt fordeling av selskapsskatt og kommunal oppgavedifferensiering.

1.2 Inntektssystemets komponenter

Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er i 2006 delt i fem tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene. Disse tilskuddene bevilges over egne poster på kapittel 571 og 572 på statsbudsjettet.

1.2.1 Innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet som et likt beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes ved at en trekker beløpene på de øvrige postene ut av det samlede rammetilskuddet. Det betyr at summen av innbyggertilskudd til kommunene framkommer som differansen mellom samlet rammetilskudd og summen av Nord-Norgetilskudd, regionaltilskudd, skjønnstilskudd og selskapsskatt.

Innbyggertilskuddet blir omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen, samt overgangsordningene i inntektssystemet.

1.2.2 Utgiftsutjevningen

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur, demografisk sammensetning mv. Dette medfører store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og store forskjeller i kommunenes kostnader ved å produsere en enhet av tjenestene. Målet med utgifts­utjevningen er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Med lettdrevet/tungdrevet menes en kommune som vurdert etter objektive kriterier er rimeligere/dyrere i drift enn gjennomsnittskommunen. Objektive kriterier er forhold som kommunen ikke kan påvirke, for eksempel alderssammensetning og bosettingsmønster.

For nærmere omtale av kostnadsnøklene, se avsnitt 1.3 i dette vedlegget.

1.2.3 Inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen skal delvis utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Fra og med 2005 blir kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet kompensert for 55 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kompensasjonen finansieres ved at kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet trekkes 55 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Dette er den symmetriske delen av inntektsutjevningen.

Kommuner med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir i tillegg kompensert for 35 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommuner trekkes med et likt beløp per innbygger.

For fylkeskommunene utjevnes inntektene ved at de som har en skatteinngang på under 120 prosent av landsgjennomsnittet blir kompensert for 90 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og 120 prosent av landsgjennomsnittet. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høy skatteinngang. Inntektsutjevningen for fylkeskommunene finansieres ved at hver fylkeskommune trekkes et likt beløp per innbygger.

Inntektsutjevningen for den enkelte fylkeskommune og kommune beregnes fortløpende syv ganger i året etter hvert som skatteinngangen foreligger. Den endelige fordelingen for 2006 vil ikke være klar før i februar 2007 når endelige skattetall for 2006 foreligger.

1.2.4 Bruk av nyere befolkningstall

Frem til 2003 ble innbyggertilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. Fra og med 2003 er tilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Begrunnelsen for å endre telletidspunktet for innbyggertallene var at kommuner med befolkningsvekst raskt skal få kompensasjon for nye innbyggere, jf. St.prp. nr. 64 (2001-2002). Befolkningstall per 1. januar i budsjettåret foreligger ikke ved statsbudsjettets framleggelse i oktober. Endelig innbyggertilskudd beregnes derfor årlig etter at revidert nasjonalbudsjett legges fram. Årlig legges det derfor fram et revidert «Grønt hefte» (beregningsteknisk dokumentasjon) i juni eller juli måned i budsjettåret.

Kriteriedataene som brukes ved beregning av utgiftsbehov per kommune kan deles inn i to grupper: Kriteriedata som angir:

1. innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper

2. antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand, antall skilte m.m.

På tidspunktet for beregning av innbyggertilskuddet foreligger ikke ny informasjon om kriteriedata i gruppe 2. Ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet for 2006 oppdateres derfor ikke utgiftsutjevningen etter disse kriteriene.

Det endelige innbyggertilskuddet til den enkelte kommune er basert på:

1. innbyggertall per 1. januar i budsjettåret

2. befolkningens alderssammensetning per 1. januar i budsjettåret

3. utgiftsutjevningen knyttet til andre kriterier enn alderskriterier basert på befolkningstall fra året før budsjettåret

4. den langsiktige fordelingen i overgangsordningen baseres på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret

1.2.5 Overgangsordninger

Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, legges disse midlene oftest inn med en annen fordeling mellom kommunene enn fordelingen etter inntektssystemets kriterier. (Tilsvarende gjelder ofte også når midler trekkes ut av rammetilskuddet.) Det er ønskelig at disse midlene fordeles etter inntektssystemets kriterier gradvis. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Overgangsordningen går over en periode på 5 år. Et eksempel kan være en kommune som gradvis over 5 år får tilført mindre som rammetilskudd enn den fikk som øremerket tilskudd: Det første året får kommunen kompensert 80 prosent av differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter inntektssystemets kriterier. Andelen kompensasjon reduseres med 20 prosent av den opprinnelige differansen hvert år overgangsordningen gjelder. Det tar 5 år fra første året tilskuddet innlemmes (eventuelt trekkes ut) til hele prosessen er ferdig. De 20 prosentene denne kommunen «mister» hvert år, blir ikke borte fra kommune-Norge. De blir omfordelt til de kommuner som fikk mindre andel av midlene da de ble fordelt som øremerket tilskudd enn når de fordeles etter inntektssystemet. På landsbasis påvirker derfor ikke over­gangsordningen den samlede rammen.

1.2.6 Korreksjon for elever i statlige og ­frittstående skoler

Gjennom utgiftsutjevningen påvirker antall innbyggere i skolepliktig alder størrelsen på innbyggertilskuddet. For å ta hensyn til at noen av disse innbyggerne benytter et annet skoletilbud enn det som tilbys av kommunene og fylkeskommunene, er en korreksjonsordning for elever i statlige og frittstående skoler en del av utgiftsutjevningen. Korreksjonen innebærer en omfordeling av innbyggertilskuddet fra kommuner og fylkeskommuner med en høy andel elever som benytter statlige eller frittstående skoler, til kommuner og fylkeskommuner med en lav andel elever i frittstående eller statlige skoler.

Korreksjonsordningen dokumenteres i tabell A i Beregningsteknisk dokumentasjon (Grønt hefte). I korreksjonsordningen beregnes trekket til den enkelte (fylkes-) kommune ut fra antall elever i statlige eller frittstående skoler etter årlige fastsatte satser, jf. tabellen nedenfor. Kommuner og fylkeskommuner som har elever i statlige eller frittstående skoler får et trekk i samsvar med antall elever i disse skolene. Det samlede trekkbeløpet fordeles tilbake til (fylkes-) kommunene etter andel beregnet utgiftsbehov.

Tabell 1.2 viser trekksatsene som benyttes i korreksjonsordning i 2006. Satsene for 2007 fastsettes i St.prp. nr. 1 for 2007.

1.2.7 Inndelingstilskudd

Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Ordningen skal sikre at kommuner ikke får reduksjon i rammeoverføringen som følge av kommunesammenslutning. Inndelingstilskuddet består av kompensasjon for tap av basistillegg i utgiftsutjevningen og kompensasjon for tap av regionaltilskudd dersom en eller flere av kommunene mottok dette før sammenslutningen.

Basistillegg og regionaltilskudd inngår i inndelingstilskuddet på følgende måte: Kommuner som slutter seg sammen vil motta ett basistillegg slik alle kommuner gjør gjennom utgiftutjevningen. I tillegg vil den nye «storkommunen», som en del av inndelingstilskuddet, motta de øvrige basistillegg som tilfalt kommunene før sammenslutningen. Når det gjelder regionaltilskudd som tilfalt en eller flere av kommunene før sammenslutningen, vil dette tilfalle den nye kommunen som en del av inndelingstilskuddet. Dersom den nye kommunen er berettiget til å motta regionaltilskudd, vil differansen mellom det samlede regionaltilskudd kommunene mottok før sammenslåingen og den nye kommunens regionaltilskudd bli fullt kompensert i inndelingstilskuddet. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Tilskuddet trappes deretter gradvis ned over 5 år.

I 2005 ble inndelingstilskudd gitt til kommunene Re og Bodø etter sammenslutninger i henholdsvis 2002 og 2005. I 2006 mottar i tillegg kommunene Vindafjord og Aure inndelingstilskudd etter sammenslutninger per 1. januar2006.

1.2.8 Nord-Norgetilskudd

Nord-Norgetilskuddet er et regionalpolitisk tilskudd som skal gi kommuner og fylkes­kommuner i Nord-Norge mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Tilskuddet skal også bidra til å muliggjøre en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i områder med et konjunkturavhengig næringsliv.

Tilskuddet beregnes på grunnlag av en fast sats per innbygger. Det er fastsatt en felles sats for alle kommunene innenfor et fylke og en sats for hver av fylkeskommunene. Til grunn for beregningen av Nord-Norgetilskuddet ligger befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret.

1.2.9 Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Tilskuddets størrelse blir gradert etter det geografiske virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler (A-D) med et fast beløp per kommune. Kommuner som ligger utenfor det distriktspolitiske virkeområdet får støtte etter samme sats som kommuner som ligger innenfor virkeområde B, C og D.

Fram til 2003 var ordningen utformet slik at en kommune måtte ha færre enn 3 000 innbyggere året før budsjettåret og ha lavere skatteinntekt per innbygger enn 110 prosent av landsgjennomsnittet for å være berettiget til tilskudd. Fra og med 2004 ble det innført en trappetrinnsordning i tilskuddet. Dette innebærer at også kommuner med mellom 3 000 og 3 200 innbyggere kan være berettiget til regionaltilskudd.

Kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 prosent av landsgjennomsnittet, vurderes i forbindelse med skjønnstildelingen.

1.2.10 Skjønnstilskudd

Skjønnsmidlene er en del av rammeoverføringene til kommunene og fylkeskommunene. Hensiktet med skjønnstilskuddet er å kompensere (fylkes-) kommuner for lokale forhold som ikke fanges opp av den faste delen av inntektssystemet.

Siden omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2004 har (fylkes-) kommuner som har tapt på omleggingen blitt kompensert gjennom skjønnstilskuddet. Kompensasjon for endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for 2007 foreslås fastsatt i forbindelse med statsbudsjettet for 2007.

1.2.11 Tilskudd til barnevern/hovedstads ­tilskuddet

I 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd til Oslo kommune som var begrunnet i at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Fra og med 2004 overtok staten ansvaret som fylkeskommunene hadde for barnevernet. Oslo sitt ansvar for barnevernet ble likevel videreført, jf. omtale i kapittel 12 i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)). Den delen av de frie inntektene som kan tilskrives barnevern, ble lagt inn i hovedstadstilskuddet til Oslo kommune.

1.2.12 Kommunal selskapsskatt

I forbindelse med behandling av St.meld. nr. 5 (2004-2005) Tilbakeføring av selskapsskatt til kommunene og omlegging av inntektsutjevningen , besluttet Stortinget å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Som i 2005 og 2006, vil selskapsskatten også i 2007 utbetales som en del av rammetilskuddet. Selskapsskatten inngår sammen med kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatten, i systemet for inntektsutjevning, jf. avsnitt 2.3.

Selskapsskatten som blir tilbakeført til kommunene i 2006 er basert på selskapsskatten for skatteåret 2003. I 2006 overføres 5 041 millioner kroner i selskapsskatt.

I 2007 vil selskapsskatten bli videreført på om lag samme reelle nivå som for 2006. Dette svarer til at satsen for selskapsskatt reduseres fra 4,25 prosent i 2006 til 3,5 prosent i 2007. Tilbakeføringen er basert på selskapsskatten for skatteåret 2004. Fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene er vist i tabell 1.8. For en nærmere omtale vises det til kapittel 3.

1.3 Kostnadsnøklene for 2006

Det foreslås ingen endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene eller fylkeskommunene fra 2006 til 2007. Kostnadsnøklene er vist i tabell 1.6 for kommunene og 1.7 for fylkeskommunene.

1.4 Forsøk med kommunal oppgave­differensiering

Oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger får ulike oppgaver. På denne måten vil en tilstrebe forvaltningsløsninger som er tilpasset de lokale forutsetninger i hver enkelt kommune.

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering medfører behov for særskilte finansieringsordninger. Ved forsøk med fylkeskommunale oppgaver som i dag finansieres gjennom inntektssystemet, foretas det et uttrekk i rammetilskuddet til den fylkeskommunen oppgaven overføres fra. Kommunen som skal gjennomføre forsøk, mottar et beløp tilsvarende uttrekket i rammetilskuddet til fylkeskommunen.

Forsøk med oppgavedifferensiering i kommunene gjennomføres i perioden 2004-2007. Kommunene Båtsfjord, Bergen, Stavanger, Kristiansand og Oslo gjennomfører forsøk med oppgavedifferensiering som har konsekvenser for rammetilskuddet til kommunene. Det vises for øvrig til en generell redegjørelse i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2003-2004) Forsøk med oppgavedifferensiering mv .