4 Gjennomføring av nytt økonomiregelverk i staten

4.1 Prinsipper for resultatrapportering og evaluering av ordninger under jordbruksavtalen

Landbruksdepartementet har de siste to årene lagt stor vekt på forberede og iverksette det nye økonomireglementet for staten. Det vises i denne forbindelse til redegjørelsen i kap 4 i St prp nr 70 (1996-97) Jordbruksoppgjøret 1997 og pkt 1.4 i St prp nr 1 (1997-98) for Landbruksdepartementet. Arbeidet har særlig bestått i å forbedre målformuleringene, resultatrapporteringen og rutiner og systemer for oppfølging og kontroll.

Det nye økonomiregelverket forutsetter at det skal formuleres målsetting for hver tilskuddsordning eller grupper av ordninger under felles bevilgning, og at det utformes kriterier som gjør det mulig å etterprøve i hvilken grad forutsatte mål blir nådd. Det skal i tillegg med mellomrom gjennomføres evalueringer for å få informasjon om hvorvidt en oppnår de fastsatte målsettinger med tilskuddsbevilgningene. Regelverket forutsetter således at virkningen av hver ordning eller grupper av ordninger under samme bevilgning skal kunne etterprøves.

Som redegjort for i St prp nr 70 (1996-97) Jordbruksoppgjøret 1997 er mål og retningslinjer for landbrukspolitikken trukket opp i St prp nr 8 (1992-93) og Stortingets behandling av denne. Målene og retningslinjene er lagt til grunn for gjennomføring av jordbruksoppgjørene fra og med 1993. Som grunnlag for Stortingets behandling av proposisjonen om jordbruksoppgjøret for de enkelte år blir det lagt fram et omfattende resultatrapporteringsmateriale basert på Budsjettnemnda for jordbrukets grunnlagsmateriale. Rapporteringen har som siktemål å gi en samlet fremstilling av utviklingen innen sentrale områder av landbruket. I proposisjonen blir det også redegjort for de aktuelle landbrukspolitiske målene og virkemiddelsystemet.

Bevilgningene til oppfølging av jordbruksavtalene inngår således i et sammensatt system av økonomiske og juridiske virkemidler som virker samtidigog mot fleremål. Eksempelvis skal de direkte tilskuddene virke inntektsutjevnende, mellom bruksstørrelser, produksjoner og distrikter, samtidig som de ikke skal stimulere til overproduksjon eller et for intensivt jordbruk. En optimalisering i forhold til ett av målene vil måtte innebære en nedprioritering av de øvrige, noe som vil kunne resultere i en annen landbrukspolitikk enn vedtatt. Systemet med tilskuddsordninger, konsesjonsgrenser m.v. skal samlet gi produsentene rimelige rammevilkår, samt bidra til ønskelige tilpasninger i produksjonen. Innenfor disse rammevilkårene må bonden som selvstendig næringsdrivende selv foreta de nødvendige valg mht produksjon, investeringer mm. Etter departementets vurdering må etterprøving av resultatene som følger av hver ordning derfor måtte skje innenfor det systemet som ordningene inngår i.

Tilpasninger i jordbruket er videre påvirket av generelle økonomiske og teknologiske rammebetingelser i samfunnet. De landbrukspolitiske virkemidler er i mange tilfeller utformet og dimensjonert ut fra at de skal motvirke eller begrense den tilpasning som ellers ville finne sted. Dette gjelder bl.a. konsesjonsbestemmelser og mange struktur- og distriktspolitisk begrunnede overføringer. De grunnleggende årsaksforhold bak den tilpasning som kan observeres i jordbruket er derfor komplisert og sammensatt. Også av den grunn mener departementet at det er den samlede tilpasning, slik den over tid registreres i Budsjettnemnda for jordbrukets materiale, som gir det beste grunnlag for Stortinget når det gjelder å vurdere resultatene av landbrukspolitikken, og dermed også det beste beslutningsgrunnlag for å vurdere endringer i de landbrukspolitiske virkemidlene.

De økonomiske virkemidlene under jordbruksavtalen består i stor grad av løpende ordninger som utbetales gjennom året, som tilskudd pr dyr/areal, pristilskudd, tilskudd til markedsregulering og velferdsordninger. Når det gjelder evaluering av resultater og samfunnsmessige effekter av disse ordningene, kommer dette som nevnt best til uttrykk i resultatrapporteringen i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret.

Den viktigste resultatrapportering vil derfor fortsatt være den som legges fram i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret, basert på Budsjettnemndas grunnlagsmateriale. Det rapporteres her om utviklingen i primærproduksjonen og foredlings- og distribusjonsleddene. En rendyrket mål- og resultatrapportering knyttet til den enkelte ordning anses lite hensiktsmessig. Departementet vil imidlertid innenfor viktige enkeltordninger arbeide videre med å forbedre og utvikle tjenlige resultatrapporteringssystemer ut over det som omtalt under kap. 5 i denne proposisjonen.

Når det gjelder tilskuddsordningene under post 50 Fondsavsetninger og dels under post 77 Utviklingstiltak, er disse rettet mot konkrete tiltak. Tildeling av midler fra de tiltaksrettede ordningene er basert på vurdering av formål og forutsetninger i hvert enkelt tilfelle, og det settes bl.a. krav til rapportering fra tilskuddsmottaker. De tiltaksrettede ordningene vurderes derfor som relativt godt tilpasset økonomireglementets generelle krav til mål- og resultatoppfølging.

4.2 Viktige avvik i forhold til normalkravene

Økonomireglementet for staten er nærmere utdypet i «funksjonelle krav». Finansdepartementet har imidlertid i disse kravene ikke funnet det praktisk mulig å gi uttømmende regler for alle ordninger, til det er variasjonen i de statlige tilskuddsordningene for stor. Når det ikke er meningsfylt å følge normalprosedyren fullt ut, må departementet angi hvilke punkter som er uaktuelle i reglene som fastsettes for vedkommende ordning. Det forutsettes videre at det i budsjettproposisjonen refereres til eventuelle viktige avvik fra normalprosedyren.

Landbruksdepartementet vil derfor nedenfor redegjøre nærmere for viktige avvik i forhold til normalkravene når det gjelder oppfølging av tilskuddsordninger. For at redegjørelsen ikke skal bli for omfattende, har en gruppert tilskuddsordningene og omtalt gruppe for gruppe. I den grad det er behov for ytterligere presiseringer, blir dette gjort i omtalen av den enkelte ordning i denne proposisjonen, eller i St prp nr 1 for 1999. De prinsipper for oppfølging som anføres vil også, så langt de passer, bli lagt til grunn for departementets oppfølging av de øvrige tilskuddsbevilgninger som ikke direkte gjelder oppfølging av jordbruksavtalen.

Departementets tilskuddsordninger kan deles inn i 6 grupper:

• prosjekter, investeringer og utviklings- og kompetansetiltak mm

• direkte tilskudd

• markedsregulering, pristilskudd/frakttilskudd og markedsordninger

• kollektive overføringer

• tilskudd til organisasjoner

• erstatninger

Den første gruppen, tilskudd til prosjekter, investeringer og utviklings- og kompetansetiltak mm er tiltaksrettede ordninger som i stor grad kan følge normalkravene, med nødvendige tilpasninger i regelverket. Et stort antall tilskuddsordninger er av denne gruppen, som tilskuddene under Landbrukets utviklingsfond, jfr kap 1150 post 50.01, deler av Utviklingstiltakene under post 77, kap 1140 Miljø- og næringstiltak i jordbruket og kap 1142 Miljø- og næringstiltak i skogbruk m.fl.

For de øvrige tilskuddsgruppene er det behov for en del viktige unntak/tilpasninger som det redegjøres for nedenfor.

Direkte tilskudd

Ordningene forekommer særlig under jordbruksavtalen, kap 1150 post 74 og 78. Tilskuddene er basert på fastsatte kriterier som dyretall, areal, produksjonstype, mengde og distrikt, hvor satsene er et resultat av bevilget beløp til ordningene. Som nevnt gjennomføres jordbrukspolitikken gjennom et større avtalesystem med flere mål og en rekke virkemidler som forutsettes å virke samtidig mot de samme målene. Det er derfor ikke formålstjenlig å resultatrapportere på hver enkelt ordning, men på den samlede virkningen, jfr ovenfor. Det kreves videre ikke rapport fra den enkelte tilskuddsmottaker. Tilskuddene tildeles normalt på bakgrunn av egenmelding fra søkerne. Søkernes opplysninger blir kontrollert i en rekke datakontroller, og det blir foretatt besøkskontroll hos en viss andel av tilskuddsmottakerne etter fastsatte prosedyrer.

Markedsregulering, pristilskudd/frakttilskudd og markedsordninger

Tilskuddsgruppen består av en rekke forskjellige ordninger under næringsavtalene, jfr kap 1150 post 70, 73 og 76. Satsene fremkommer etter forhandlinger, og tilskuddene er basert på fastsatte kriterier, som produktgruppe, levert volum og distrikt mm. Grunnlaget for tilskudd, som utbetales produsentene via et omsetningsledd, vil normalt være det samme som grunnlaget for avregningsprisen til produsent.

Når det gjelder målformulering og oppfølgingskriterier, dvs kriterier for hvordan departementet vil etterprøve om en oppnår forutsatte mål og resultater for hver enkelt ordning, står en overfor den samme problemstilling som for de direkte tilskuddene, jfr ovenfor. Også for disse ordningene vil den viktigste resultatrapporteringen finne sted i den generelle rapporteringen i forbindelse med jordbruksoppgjøret, jfr kap. 5.

Det viktigste unntaket i forhold til normalkravene for øvrig består i at produsentene ikke selv søker om tilskudd og tilskuddene utbetales enten til produsentene via et omsetningsledd, for eksempel slakteri eller meieriselskap, eller til omsetningsleddet slik at dette blir sluttmottaker. Videre sendes det ikke eget tilsagnsbrev til produsentene med melding om innvilget tilskudd. Tilskuddsbeløpet fremgår av avregningen for hver leveranse.

Det kreves heller ikke rapport og det foretas ikke kontroll hos tilskuddsmottakerne (produsentene) fordi tilskuddet kun ytes mot levert vare som tilfredsstiller visse kvalitetskriterier. Kontrollbehovet vil bli ivaretatt ved kontroll hos omsetningsleddene som leverer grunnlaget for utbetalingene og som formidler tilskuddet til den enkelte produsent, jfr også nedenfor under kap. 4.3.

Kollektive overføringer

På enkelte områder er det hensiktsmessig å overføre tilskudd samlet fra departementet direkte til en felles mottaker, f.eks folketrygden, fremfor først å gi tilskuddet til hver produsent som igjen innbetaler beløpet. De største «kollektive overføringene» har bakgrunn i at produsenter i jordbruket og reindriften betaler redusert trygdeavgift på linje med lønnstakere, og får fulle sykepenger ved sykdom ut over 2 uker. Tilskuddsordningene har til formål å kompensere for inntektstapet til folketrygden, jfr kap 1150 post 78. En annen kollektiv overføring er innbetaling av omsetningsavgift for frukt og grønt.

Etter departementets vurdering vil oppfølgingen av ordningene kun bestå i å overføre det bevilgede beløp til aktuell mottaker, samt med mellomrom vurdere om ordningene er hensiktsmessige og om overføringene gir et riktig uttrykk for den reelle utgiften/inntektstapet.

Tilskudd til organisasjoner

Under oppfølgingen av næringsavtalene, jfr kap 1150 og 1151, og under det øvrige budsjettet til Landbruksdepartementet, jfr kap 1137, 1140 og 1142, gis det tilskudd til driften av en rekke organisasjoner, normalt kalt driftsstøtte eller grunnstøtte. Grunnlaget for tilskuddene er at organisasjonens arbeid/aktivitet anses av verdi for departementets forvaltningsområde.

Tilskuddenes størrelse er resultat av forhandlinger eller for det øvrige budsjett fastsatt skjønnsmessig, og er således ikke basert på medlemstall eller andre fastsatte kriterier. Etter departementets vurdering er organisasjonene for uensartet og av så forskjellig betydning for landbrukspolitikken at praktisering av et sett med kriterier ikke vil føre til rimelige resultater. De fleste tilskuddene av denne typen blir referert i proposisjonen om jordbruksoppgjøret eller i St prp nr 1.

Når hovedformålet med tilskudd til en organisasjon er å holde oppe aktiviteten, enten i organisasjonen generelt eller på bestemte områder, finner departementet at kravet til rapportering kan settes vesentlig lavere enn for tiltaksrettede tilskudd. Normalt finner departementet det tilstrekkelig å vurdere aktiviteten ut fra årsrapporter, årsregnskap og eventuelle særskilte rapporter dersom det er gitt tilskudd til bestemte tiltak/aktiviteter. Med mellomrom vil en vurdere om midlene bør brukes på alternative måter.

Tilskudd til erstatninger

Departementet forvalter en rekke tilskudd til erstatninger, jfr bl.a tiltak mot dyresykdommer, kap 1107 post 73, erstatninger under Naturskadefondet, kap 1148 og en rekke ordninger under Katastrofefondet for planteproduksjon og Tiltaksfondet for småfe og fjørfe, jfr. kap 1150 post 50.

Erstatningsordninger skiller seg fra andre tilskudd ved at de skal kompensere i ettertid for et tap som produsenten har lidd. Ordningene skal med andre ord ikke primært påvirke en fremtidig aktivitet. Utmålingen bygger på dokumentert tap, og for en del ordninger fastsettes dette ved skjønn. Ordningenes karakter gjør at det normalt ikke er aktuelt å sette krav til resultatrapportering fra tilskuddsmottaker, ut over rapportering om eventuelle vilkår er oppfylt.

4.3 Bruk av forvaltningsorganer som ikke er omfattet av økonomireglementet

Normalt forvaltes statlige tilskudd av underliggende statlig organ som er omfattet av kravene i økonomireglementet. Dette medfører at vedkommende virksomhet må oppfylle en rekke krav til økonomistyring og -kontroll.

På en del områder har departementet i lang tid sett det nødvendig å benytte tilskuddsforvaltere som ikke er ordinære underliggende statsorganer og som følgelig ikke direkte er omfattet av de nye kravene til økonomistyring og -kontroll i staten.

De viktigste områdene hvor det benyttes slike organer er for pristilskuddene, frakttilskuddene, driftstilskudd til melk og markedsordningen for poteter. I forvaltningen av disse ordningene inngår Omsetningsrådets sekretariat, Fraktkontoret for slakt og Markedskontoret for poteter. I tillegg er foredlings- og omsetningsleddene en viktig del av forvaltningsapparatet ettersom oppgaver over levert vare inngår i grunnlaget for tilskuddene, og utbetalingene skjer via de samme omsetningsleddene. Bakgrunnen for dagens opplegg er at det har vært den mest kostnadseffektive måte å forvalte tilskuddene på.

Også på en del andre områder har det vært hensiktsmessig eller nødvendig å dra nytte av organer utenfor den ordinære statsforvaltningen i oppfølgingen av bestemte tilskudd, som for eksempel samarbeid med Norges Eksportråd om eksportprogrammet under Konkurransestrategier for norsk mat. Videre har kommunene en sentral rolle i søknadsbehandlingen og kontrollen av bl.a. de direkte tilskuddene under jordbruksavtalen, BU-ordningene og de langsiktige investeringer i skogbruket.

Departementet tar i hovedsak sikte på å føre nevnte forvaltningsopplegg videre selv om organene ikke direkte er omfattet av statens krav til økonomiforvaltning. Med grunnlag i de nye kravene til statlig økonomiforvaltning vil departementet derfor gå nøye gjennom oppleggene for å vurdere behovet for utvikling og forbedring av dagens rutiner og systemer. En vil gjennom avtaler med angjeldende virksomheter sette krav som kan sikre en tilstrekkelig god økonomiforvaltning. Videre vil en vurdere om dagens forskrifter er tilstrekkelig gode når det gjelder kommunenes medvirkning.

4.4 Dekning av administrative kostnader

Hovedtyngden av de administrative kostnadene forbundet med oppfølging av tilskuddsordningene under jordbruksavtalen blir dekket innenfor driftsbevilgningen til virksomhetene som forvalter ordningene. Dette gjelder for kap 1102 Fylkesmannens landbruksavdeling, kap 2411 Statens Landbruksbank, kap 2472 Statens Kornforretning og kap 1100 Landbruksdepartementet. I tillegg gis et større beløp til kommunene gjennom rammetilskuddet.

For en del ordninger under jordbruksavtalen er det imidlertid aktuelt å dekke enkelte administrative utgifter over tilskuddsbevilgningen. Dette gjelder godtgjørelse til organer som nevnt under pkt 4.3 ovenfor og for øvrig visse utgifter med nær tilknytning til ordningene, som utgifter til søknadsskjema, porto og betalingsformidling, samt drift og utvikling av datasystemer og ekstra utgifter ved evaluering av ordningene. Dette vil det bli redegjort nærmere for under den enkelte post i St prp nr 1 for 1999.

4.5 Fremdriften i arbeidet med iverksetting av økonomireglementet

Den generelle tidsplanen for iverksetting av det nye økonomiregelverket er 1. juli 1998. Departementet legger til grunn at store deler av kravene er etterkommet ved at de fleste regelverk for tilskuddsordningene er gjennomgått og forbedret innen den tid. Videre tas det sikte på at departementet innen denne dato har fastsatt hovedinstrukser for økonomiforvaltningen ved underliggende virksomheter.

På en del områder vil en imidlertid trenge mer tid slik at implementeringsarbeidet vil strekke seg ut over nevnte frist. Dette gjelder oppgradering av saksbehandlersystemet «Tilskott» som brukes i forvaltningen av en lang rekke tilskuddsordninger. Da oppgraderingen er omfattende er det søkt om fristforlengelse for dette systemet. Videre vil flere av virksomheter trenge mer tid til å anskaffe økonomisystemer som fyller de nye kravene, samt til å fastsette interne økonomiinstrukser. Departementet vil gi en nærmere redegjørelse for status i St prp nr 1 for 1999.

4.6 Gjennomførte evalueringer

Som ledd i arbeidet med forbedret økonomi- og resultatstyring vedtok forrige regjering i 1997 at tre ordninger under Landbrukets utviklingsfond (LUF) skulle evalueres, jfr også kap 4 i St prp nr 70 (1996-97) hvor det ble redegjort for tilsvarende evaluering av produksjonstilleggene i jordbruket. Evalueringsrapport er ferdigstilt for to av ordningene; de bedriftsrettede tilskuddene til ny næringsutvikling under BU-ordningen, utført av Senter for Egenutvikling, og miljøplantinger og økologiske rensetiltak, utført av Telemarksforskning. Det er redegjort nærmere for resultatet av evalueringene i kapittel 5.

Når det gjelder kontrollen med ordningen finnes denne i hovedsak i samsvar med kravene i økonomiregelverket, men også med en del punkter som må forbedres. Viktige svakhetene vil bli rettet opp i forbindelse med at fylkesmennene tar i bruk nytt økonomisystem og ved at fagsystemet «Tilskott» blir oppgradert i samsvar med de nye kravene. De øvrige svakheter i kontrolloppleggene vil blir vurdert nøye og forbedret i nødvendig utstrekning.