7 Tollvernet og internasjonale forhold

7.1 Tollvernet og jordbruksoppgjøret

7.1.1 Innledning

Importvernet er ikke gjenstand for forhandlinger i henhold til jordbruksavtalen og Hovedavtalen. Utformingen av importsystemet har imidlertid stor betydning for jordbruket. Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket må skje innenfor de rammer importvernet setter. Dette gjelder både de rammer som følger av internasjonale forpliktelser og av nasjonale tilpasninger innenfor disse. WTO-avtalens maksimaltollsatser er et eksempel på slike rammer.

Regjeringen mener at norsk landbruk skal bidra til å oppfylle viktige samfunnsmål som trygg matproduksjon og matforsyning, stabil bosetting i distriktene, en bærekraftig ressursforvaltning, et levende kulturlandskap og en verdiskapning som kan bidra til å opprettholde sysselsetting på bygdene. Landbruket har dessuten et medansvar for å sikre det biologiske mangfoldet for kommende generasjoner. Regjeringen vil føre en landbrukspolitikk som ivaretar disse viktige samfunnshensyn.

Importvernet blir en viktig del av en politikk som skal sette landbruksnæringen i stand til å ivareta en slik multifunksjonell rolle. I internasjonal sammenheng er det i dag et økende fokus på miljøspørsmål i bred forstand og på sysselsetting i utkantområder. Det er en voksende aksept for å ta hensyn til landbrukets ikke-økonomiske oppgaver gjennom fleksibilitet i forhold til ulike lands egenart og virkemiddelbruk. Landbrukets multifunksjonelle karakter og rolle må derfor står sentralt i de kommende WTO-forhandlingene på landbruksområdet.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling - om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene m.v.utformet Stortinget hovedretningslinjer for norsk landbrukspolitikk. Regjeringen har varslet at den vil komme med en Stortingsmelding om landbrukspolitikken i løpet av 1999. Tollvernet og internasjonale forhold vil bli behandlet nærmere i den kommende meldingen. De spørsmål som er behandlet i nedenfor vil derfor bli utdypet og videre drøftet i denne meldingen.

7.2 Internasjonale forhold

7.2.1 WTO-avtalen

Den såkalte Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation - WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk ( Landbruksavtalen) og om veterinære og plantesanitære regeler ( SPS-avtalen) innenfor GATT-regelverket.

7.2.1.1 Landbruksavtalen - resultatet fra Uruguay runden

Forhandlingene i Uruguay-runden krevde avveining mellom ulike interesser. Det er redegjort for avveiningene på landbruksområdet i St.prp. nr. 65 (1993-94) Om resultatet av Uruguay-rundenosv. der det blant annet heter at det var

«...et mål å sikre den nasjonale landbruksproduksjon ut fra betraktningen om at landbruksproduksjonene har stor betydning i en helhetlig politikk for å sikre bosetting og sysselsetting i Norge. Videre var det også klart at det ville være viktig for Norge å etablere et importvern som var uomtvistet i GATT...»

Det heter også i denne proposisjonen at det

«...er Regjeringens vurdering at Norge innenfor de rammer som settes av resultatet i Uruguay-runden, i det alt vesentlige vil kunne gjennomføre norsk landbrukspolitikk etter retningslinjene i St.prp. nr. 8 Om landbruk i utvikling. Målet er å kunne opprettholde og videreutvikle et levedyktig landbruk som også ivaretar viktige ikke-økonomiske faktorer som miljø, distrikt, sosiale hensyn og matvaresikkerhet er oppnådd. Gjennom tilpasning av interne støtteordninger kombinert med et GATT-legalt importvern vil Norge ha den sikkerhet som er nødvendig for å planlegge og utvikle et levedyktig norsk landbruk. Strategien i St. prp. 8 om å skape et mer robust og konkurransedyktig landbruk i fremtiden vil være sentral i denne sammenheng.»

Utgangspunktet i forhandlingene var at Norge ønsket en avtale som ga frihet til å videreføre den eksisterende landbrukspolitikken. Resultatet ble visse forpliktelser knyttet til nivået for nasjonal jordbruksstøtte(internstøtte) og til bruk av eksportstøtte. Norge påtok seg også forpliktelser knyttet til markedsadgang ved at vi skulle innførte et tollbasert importvern og etablere visse tollkvoter.Det er imidlertid viktig at avtalen også ga Norge visse rettigheter. Vi har blant annet rett til å ha tollsatser i samsvar med våre bindinger og vi har rett til å gi nasjonal støtte til jordbruket. Begrensningene medfører at Norge ikke kan utforme alle deler av politikken like fritt som tidligere. Det er likevel fortsatt mulig å videreføre en nasjonal politikk som ivaretar de målsetninger som gjelder for norsk landbruk.

Internstøtte

WTO Landbruksavtalen definerer i utgangspunktet to typer støtte - såkalt gul støtte som er direktestøtte og skjermingsstøtte fratrukket miljøavgifter og merpris for kraftfôr, og grønn støtte som i hovedsak er miljørelatert støtte og sosiale ordninger. Det ble knyttet reduksjonsforpliktelser til den gule støtten. Gjennom Blair House avtalen mellom USA og EU ble i tillegg støtte knyttet til fast areal, dyretall eller produksjon omdefinert fra gul støtte til såkalt blå støtte og unntatt fra reduksjonsforpliktelsene.

Gul støtte eller AMS

WTO Landbruksavtalen har konkrete bindinger knyttet til bruken av gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support). Gul støtte skal reduseres med 20 % i gjennomføringsperioden (1995-2000). For Norge innebærer reduksjonskravet en reduksjon fra 14,3 milliarder kroner til 11,4 milliarder kroner. I 1996 var det notifiserte nivået i gul boks 10,5 milliarder kroner, en økning på omkring 700 millioner fra 1995. En foreløpig beregning for 1997 viser et AMS tall som ligger over nivået i 1996. AMS-nivået beregnes ut i fra prisene i jordbruksavtalen. (På grunn av at de aktuelle markedsprisene er lavere enn avtaleprisene, medfører dette at AMS-nivået er om lag 500 millioner kroner høyere enn det hadde vært om oppnådde priser lå til grunn.)

Grønn støtte

WTO Landbruksavtalen unntar såkalt grønn støtte fra reduksjonsforpliktelsene. Grønn støtte omfatter blant annet ulike velferdsordninger og miljøstøtte som har liten eller ingen virkning på produksjon og handel. I 1996 var notifisert nivå på grønn støtte 4,0 milliarder kroner - omkring 20 millioner mer enn i 1995. I Norge er blant annet tilskudd til avløserordningen, tilskudd til Landbrukets Utviklingsfond (LUF) og ulike tilskudd til økologisk landbruk grønne ordninger.

Blå støtte

WTO Landbruksavtalen legger også visse begrensninger på bruken av blå støtte. Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Notifisert støtte i 1996 var 7,2 milliarder kroner, 100 millioner kroner mer enn i 1995. Areal- og dyrestøtte er blå ordninger i Norge.

Avtalen sier at hvis det innrømmes blå støtte for en bestemt vare utover det nivå som ble benyttet i 1992, kan avtalepartene iverksette ulike mottiltak, for eksempel straffetoll. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser. Innholdet i denne bestemmelsen er ikke fullt ut drøftet i Landbrukskomiteen i WTO, og det har blant annet ikke vært drøftet hvordan en skal sammenligne «støtte for en bestemt vare» i 1992 og senere år. Samlet blå støtte i Norge ligger fortsatt under nivået for 1992. Det er usikkert hvilke konsekvenser en eventuell overskridelse av 1992-nivået vil få, jfr. forutsetningen om at det skal påvises skade.

Eksportstøtte

WTO Landbruksavtalen forutsetter også en årlig reduksjon i bruken av eksportsubsidier fra 1995 til år 2000. Samlet sett skal subsidierte beløp reduseres med 36 % og subsidierte volum med 21 % i forhold til gjennomsnittlige subsidier og eksportvolum i 1986-1990. Norge har forpliktelser om å redusere bruken av eksportstøtte for kjøtt, egg og eggprodukter, ost, mysepulver, smør, frukt og grønnsaker, honning og bearbeidede produkter. Dette er produktområder der en historisk har brukt eksportstøtte. For produktgrupper der en ikke har brukt eksportstøtte kan slik støtte overhodet ikke brukes. Reduksjonsforpliktelsene er knyttet til hvert enkelt produktområde, for eksempel storfekjøtt, og samlet for alle produkter.

Avtalen inneholder visse regler om fleksibilitet med hensyn til bruk av uutnyttede tak for subsidier eller subsidierte volum, men det har vært uenighet i WTO om forståelsen av disse reglene (Landbruksavtalens artikkel 9.2b). Norge har lagt til grunn at dersom eksporterte volum eller subsidier i ett år er mindre enn bindingen, kan eksporten i de påfølgende år økes tilsvarende. Det er en forutsetning at samlet eksport eller samlede volum i gjennomføringsperioden ikke overstiger summen av bindingene. Det er også et absolutt krav at eksportvolum og eksportstøtte i siste år (2000) ikke skal overstige den faktiske bindingen for dette året.

Tabell 7.1 viser at det er store forskjeller mellom de ulike produktene når det gjelder hvor stor den faktiske subsidierte eksporten er i forhold til bindingene. Det er spesielt for ost og bearbeidede produkter at bindingene er reelt begrensende for hvor stor eksporten kan være. Dette vil bli spesielt merkbart på slutten av gjennomføringsperioden. I 1997 ble fleksibiliteten i avtalen benyttet for svinekjøtt, sauekjøtt, egg- og eggprodukter og ost. For bearbeidede varer er det også lagt opp til å nytte denne fleksibiliteten framover. Dette kan også bli aktuelt for storfekjøtt dersom den vanskelige markedssituasjonen fortsetter.

Markedsadgang

Gjennom WTO-avtalen ble Norge forpliktet til å legge om sitt tidligere kvantumsbaserte importregime til ett tollbasert regime. I forhandlingene ble alle tidligere importregulerte varer tariffiert, det ble beregnet en tollsats som skulle avspeile den beskyttelse som lå i det tidligere regimet. Dette ble gjort med utgangspunkt i prisforskjellen mellom Norge og verdensmarkedet. De tollsatsene som ble beregnet skulle i gjennomsnitt (uveid snitt) reduseres med 36 % fram til år 2000, og alle tollsatser skulle minst reduseres med 15 %. Norge gjennomførte hele denne tollreduksjonen fra 1. juli 1995 slik at de ordinære tollsatsene i dag i hovedsak er år 2000-tollsatsene. I tillegg praktiseres som omtalt ovenfor, et system med administrativ nedsetting av tollsatsene.

I tillegg til å etablere et tollbasert importregime ble Norge også forpliktet til å etablere tollkvoterfor såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Kvotene ble etablert med bakgrunn i historisk import i forhold til konsum i basisperioden (1986-1988). For de produkter der importen var større enn 5 % skulle det etableres kvoter som tilsvarte denne eksisterende importen, og med en tollsats som skulle gjøre det mulig å videreføre denne importen. Historiske kvoter (for eksempel EUs ostekvote og Islands kvote for sauekjøtt) skulle videreføres. I Norge ble tollsatsen innenfor alle de nye kvotene for eksisterende markedsadgang satt lik år 2000-tollsatsen. Ved innføringen av år 2000-tollsatsene ble derfor alle disse kvotene uten interesse. For produkter der historisk import var mindre enn 5 % ble det etablert kvoter for såkalt ny markedsadgang. Disse kvotene skulle i utgangspunktet utgjøre 3 % av konsumet i basisperioden, og økes gradvis til å utgjøre 5 % av dette konsumet i år 2000. Tollsatsen innenfor disse kvotene ble satt til 32 % av basistollsatsen (tollsatsen før første tollreduksjon i 1995). I Norge er det etablert slike kvoter for kjøtt, egg, smør og kål. Kvotene fordeles ved auksjon.

Innføringen av det tollbaserte importvernet medførte ikke noen dramatisk endring i importen til Norge. Ordningen med administrative tollnedsettelser har resultert i periodevis import av en del produkter, spesielt grøntprodukter. Det har vært liten eller ingen import innenfor kvotene for ny markedsadgang. Dette kan skyldes at importørene ikke har vært fortrolige med denne typen importmuligheter og at de aktuelle produkttypene som omfattes av kvotene (for eksempel fryst kjøtt) ikke har vært attraktive for import. Interessen for kvotene har imidlertid vært økende. Det er også klart at tollsatsen innenfor kvotene er relativt høye jfr. utviklingen i norske og internasjonale priser. Samtidig har systemet med administrative tollnedsettelser i perioder medført lavere tollsatser, og dermed mer attraktive importmuligheter, enn tollsatsene innenfor kvotene.

Overgangen til et tollbasert importvern medførte behov for å endre ordningen med tollpreferanser til u-land (GSP). Tollpreferanser eller nulltoll sammen med det generelle tollbaserte vernet har medført en viss importøkning for noen produkter. For norsk produksjon sett under ett, har ikke overgangen til et nytt importvern medført noen dramatiske endringer. Dette skyldes at både de generelle tollsatsene og tollsatsene innenfor kvotene er relativt høye i forhold til prisnivået i Norge. Det er likevel enkelte produkter som har fått reelt større konkurranse på grunn av de endringer som har skjedd. Ved en eventuell økning av prisene i Norge vil beskyttelsesnivået reduseres og for enkelte produkter er tollsatsene så lave at det gir små rom for prisøkninger.

WTO-avtalen setter klare rammer for norsk landbrukspolitikk framover. Avtalen innebærer et importsystem som gir Norge klare rettigheter, men også begrensinger. Regjeringen vil vise til at WTO-avtalen setter rammer for norsk landbrukspolitikk på kort og lang sikt. Norge nærmer seg grensen for det samlede omfang av internstøtte (gul støtte). På dette området setter også de nasjonale markedsforhold tilsvarende begrensninger. Avtalens bestemmelser setter videre klare rammer for omfanget av eksporten og eksportstøtten.

Norge har videre adgang til å nytte grønn støtte uten begrensninger og blå støtte innenfor de rammer som er omtalt ovenfor. På dette området vil det også være mulig å tilpasse virkemiddelsystemet slik at ordninger endres fra blå til grønn støtte. Regjeringen vil vurdere slike tilpasninger og komme tilbake til eventuelle endringer av virkemiddelsystemet fra blå til grønn støtte.

Produksjonstilleggssystemene med støtte til areal og dyr har nå i mange tilfeller blitt så høye at det er i ferd med å oppstå negative sidevirkninger. Det foreslås derfor at det utredes nærmere mer produksjonsuavhengige virkemidler som kan supplere tilskuddsordningene som utbetales pr. dyr og areal. En slik utredning er også vesentlig for arbeidet med stortingsmeldingen om landbrukspolitikken.

7.2.1.2 Neste forhandlingsrunde

I henhold til WTOs avtaleverk som trådte i kraft 1.1.95 (jfr. St.prp. nr. 65, 1993-94), er medlemmene forpliktet til å gjenoppta forhandlinger før år 2000 på to spesifikke områder: tjenester og landbruk. Dessuten har man forpliktet seg til å forhandle om visse deler av Avtalen om handelsrelaterte sider ved immatrielle rettigheter. Disse forhandlingene omtales som WTOs «innebygde dagsorden».

På basis av mandatet fra ministerkonferansene i Marrakesh og Singapore pågår det likeledes et utredende arbeid på områdene handel og miljø, handel og investeringer, handel og konkurransepolitikk og åpenhet omkring offentlige innkjøpsprosedyrer. Dette arbeidet vil ventelig pågå fram til sommeren 1999. Det er sannsynlig at man deretter vil ta stilling til om det eventuelt skal innledes forhandlinger på ett eller flere av disse områdene.

Det er også blitt fremmet forslag fra flere medlemmer om å inkludere noen andre spørsmål i de forestående forhandlingene. Forhandlingene som starter sent i 1999 vil således bestå av den innebygde dagsorden, pluss eventuelt enkelte andre områder.

Forhandlinger på landbruksområdet tar utgangspunkt i artikkel 20 i WTO Landbruksavtalen:

På den ene siden viser artikkelen til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelige gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak. Men på den andre siden skal det i de videre forhandlingene også tas hensyn til blant annet de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtalen og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske hensyn. I forordet til avtalen er matvaresikkerhet og behovet for å verne om miljøet nevnt som konkrete eksempler på slike ikke-økonomiske hensyn. I tillegg hadde Norge et forklarende innlegg under Uruguay-runden i forbindelse med Midtveisgjennomgangen i 1989 da forholdet mellom den langsiktige målsettingen og de ikke-økonomiske faktorer ble diskutert:

«Når det gjelder den langsiktige delen, må vi fra norsk side igjen understreke den betydning vi tillegger de ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske faktorene. Dette er viktige elementer i vår jordbrukspolitikk, og omfatter ikke bare matvaresikkerhet, men også elementer som miljø, distriktspolitikk og sosiale hensyn. I en videre sammenheng er de av vital betydning for oss.»

Om dette forklarende innlegget heter det i St.prp. nr. 65 (1993-94):

«Det forklarende innlegg fikk bred politisk støtte i Norge og dannet utgangspunktet for den videre norske deltakelse i forhandlingene.»

Artikkel 20 innebærer en forpliktelse til å innlede nye forhandlinger. Omfang og tempo på eventuelle reduksjoner og i hvilken grad de ikke-økonomiske faktorene får utslag på det endelige forhandlingsresultatet vil være et forhandlingsspørsmål.

Flere land, særlig Argentina, Australia, Canada, New Zealand og USA, har klare målsetninger om å oppnå videre liberalisering av landbruket og nedbygging av vern og støtte. Disse landene har offensive interesser knyttet til eksport av landbruksvarer. Eksportsubsidier blir ofte pekt på som det viktigste forhandlingstemaet fordi slike subsidier oppfattes som mest forstyrrende på internasjonal handel. Det vil trolig også komme krav om ytterligere reduksjoner i tollsatser og AMS internstøtte (produksjonsavhengig støtte). Videre ønsker flere land innstramninger i forhold til blå boks (støtte innenfor produksjonsbegrensende programmer) som noen mener var ment som en ren overgangsordning.

På den andre siden er det internasjonalt et økende fokus på miljøspørsmål i bred forstand og sysselsetting i utkantområder. Videre har vi i dag en annen situasjon enn den som rådet grunnen ved innledningen til Uruguay-runden. Den gang hadde vi store overskuddslagre, lave priser og uklare handelsregler innen landbruk. I dag er situasjonen en annen med små lagre, høyere priser og et multilateralt rammeverk for internasjonal handel som skaper forutsigbarhet og tryggere rammebetingelser, og utgjør et forum for forhandlinger.

På ministermøtet i Paris mellom OECD sine landbruksministre i mars 1998 ble det lagt stor vekt på de ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske faktorene. Artikkel 20 viser, slik det er omtalt ovenfor, til at det skal tas hensyn til de ikke-handelsmessige forhold.

I kommunikeet fra ministermøtet går det fram at i samsvar med den langsiktige målsettingen i artikkel 20 om vesentlige reduksjoner i støtte, og øvrige forhold som er nevnt i artikkel 20, herunder ikke-økonomiske forhold, skal det innledes nye forhandlinger. I ministerkommunikeet pekes det videre på den multifunksjonelle rollen landbruket spiller i mange OECD-land. Det heter blant annet at landbruket, utover funksjonen som matprodusent, også kan medvirke positivt til miljøet og bidra til levende bygder. Landbrukspolitikken kan spille en rolle der effektive markeder er fraværende, for eksempel når det gjelder kollektive goder og der ikke alle kostnader og all nytte er internalisert (dvs. tatt hensyn til under prissettingen). Alt i alt viste debatten og kommunikeet at de fleste OECD-landene legger vekt på de ulike ikke-økonomiske oppgavene landbruket har, og at det er behov for fleksibilitet i forhold til ulike lands egenart samt til konsistens i virkemiddelbruken.

Det er i dag knyttet usikkerhet til utviklingen i EU som blant annet må ses i lys av den forestående revisjon av den felles landbrukspolitikk (jfr. avsnitt 7.2.2.2) og utvidelsen østover. Det er også usikkerhet om hvilke posisjoner ulike grupper av utviklingsland vil ha i forhold til de kommende forhandlingene. Reformen av EUs felles landbrukspolitikk vil sannsynligvis medføre lavere priser på korn, kjøtt og melk. Således vil EU ha redusert behov for grensevern og eksportstøtte, mens det vil være fortsatt høyt behov for internstøtte, særlig som kompensasjon for prisreduksjonen.

Fra norsk side er importvernet en viktig og nødvendig del av landbrukspolitikken. Et stabilt tollvern begrenser også behovet for budsjettoverføringer og gir næringsutøverne forutsigbare rammebetingelser. Samtidig innebærer tollvernet høyere priser til forbrukerne.

De ikke-økonomiske faktorene er viktige elementer av landbrukets såkalte multifunksjonelle rolle. Utover den primære rollen som matprodusent ivaretas viktige distriktspolitiske og miljømessige mål gjennom landbrukspolitikken. Landbrukets multifunksjonelle karakter og rolle må derfor stå sentralt i det videre reformarbeid, både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen vil legge avgjørende vekt på dette i arbeidet med opplegget for de forestående forhandlingene for å kunne videreføre dagens landbrukspolitikk.

Ved forrige forhandlingsrunde i WTO forhandlet Norge som en del av et nordisk samarbeid. I en ny forhandlingsrunde vil dette ikke være mulig på grunn av Sveriges og Finlands medlemskap i EU. Forhandlingene vil derfor bli meget krevende for Norge. Når den nordiske pilaren nå er borte vil det fra norsk side bli lagt opp til mer kontakt med andre land i EØS-området. Det vil videre bli holdt nær kontakt med EU-kommisjonen, Sveits, Japan og eventuelle andre land utenfor Europa som Norge helt eller delvis har sammenfallende prioriteringer og interesser med.

På bakgrunn av de viktige nasjonale interessene som knytter seg til norsk landbruk, vil denne sektoren etter Regjeringens vurdering representere et svært viktig forhandlingsområde i de kommende WTO-forhandlingene. Dette forutsetter en aktiv rolle fra norsk side både i forberedelsesprosessen fram mot forhandlingsstart og under selve forhandlingene.

7.2.1.3 SPS-avtalen og oppfølgingen av denne

SPS-avtalen ( Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures - Avtalen om sanitære og fytosanitære spørsmål) trådde i kraft 1. januar 1995 samtidig med Landbruksavtalen. SPS-avtalen har til formål å regulere handelsregler som settes med grunnlag i hensynet til folke-, dyre- og plantehelse. Bakgrunnen for avtalen var at helsemessige krav tradisjonelt har vært benyttet til å utelukke eller begrense handelen med dyr/dyreprodukter og planter/planteprodukter. For å hindre vilkårlighet på dette området er det i SPS-avtalen nedfelt bestemmelser om at de krav som stilles innenfor det sanitære og fytosanitære området, og som kan innvirke på handelen mellom landene, skal kunne begrunnes vitenskapelig

Avtalen slår fast at hvert medlemsland skal ha rett til å iverksette de veterinære og plantesanitære tiltak som landet anser som nødvendige, så fremt dette ikke innebærer en urettmessig diskriminering i forhold til andre land. Videre står hvert medlem fritt til å fastsette sitt sikkerhetsnivå. Det er en målsetting å harmonisere SPS-standarder på basis av internasjonale standarder. Med sikte på å harmonisere SPS-standarder skal partene ta utgangspunkt i internasjonale standarder og anbefalinger der slike finnes. Ytterligere tiltak kan fastsettes dersom det foreligger en vitenskapelig begrunnelse for dette, eller dersom det er nødvendig for å ivareta det valgte sikkerhetsnivået. Medlemslandene forplikter seg til å delta aktivt i de relevante internasjonale organisasjoner, bl.a. Codex Alimentarius (matkvalitet), Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og Den internasjonale Plantevernkonvensjonen (IPPC, plantehelse). Disse organisasjonene fastsetter standarder, retningslinjer og anbefalinger med hensyn til tilsettingsstoffer i mat, reststoffer fra veterinærpreparater og plantevernmidler, beskyttelsestiltak mot dyre- og plantesjukdommer m.v.

Bruk av hormoner som vekstfremmende midler i husdyrproduksjonen er forbudt både i Norge og EU i henhold til felles regelverk under EØS-avtalen. Det er også forbudt å innføre og omsette kjøtt fra dyr som har fått tilført slike midler. En rekke land, deriblant USA, Australia, Canada og New Zealand tillater bruk av visse vekstfremmende hormoner i sin kjøttproduksjon. USA og Canada reiste panelsak mot EU i WTO i forbindelse med dette forbudet, som de mente var et ulovlig handelshinder. Norge deltok i saken på EUs side som såkalt interessert tredjepart. Panelets kjennelse var klar sommeren 1997. EUs importforbud ble av panelet ansett å være i strid med SPS-avtalen. Hovedbegrunnelsen var at EU ikke har gjennomført en vitenskapelig basert risikovurdering og at panelet mener EU ikke var konsistent i forhold til å beskytte seg mot andre liknende reststoffer i kjøtt. EU anket panelets avgjørelse.

Ankeorganets avgjørelse fra januar 1998 endret og modifiserte panelets rapport på flere viktige punkter. Det ble slått fast at EU kan fastsette sitt eget beskyttelsesnivå, og at dette kan være høyere enn det som følger av internasjonale standarder. Videre anses det beskyttelsesnivået som importforbudet representerer i forhold til hormoner, ikke å være i strid med SPS-avtalens art. 5.5 (konsistenskravet) selv om EU har valgt et annet beskyttelsesnivå for andre substanser. Ankeorganet konkluderer imidlertid med at importforbudet ikke er basert på et vitenskapelig grunnlag, gjennom en risikovurdering. Dersom EU ønsker å opprettholde tiltaket må EU gjennomføre en risikovurdering som kan danne tilstrekkelig grunnlag for å videreføre importforbudet. Ankeorganet har ikke vurdert om andre tiltak enn importforbud kan gi samme beskyttelse. EU må ut ifra dette, trolig innen sommeren 1999, framlegge vitenskapelige bevis for å kunne videreføre importforbudet. Fram til dette kan EU videreføre importforbudet.

Ankeorganets rapport representerer en prinsipielt viktig anerkjennelse av det enkelte lands adgang til å fastsette sitt eget beskyttelsesnivå. Norge vil, i samspill med EU, arbeide for at det kan utvikles en tilfredsstillende faglig og vitenskapelig risikovurdering når det gjelder virkningene av bruk av hormoner i kjøttproduksjonen. Regjeringen vil videre styrke den vitenskapelige innsatsen på matområdet med sikte på å kunne underbygge et regelverk basert på et høyt beskyttelsesnivå. Dette arbeidet forutsettes gjennomført i samarbeid med de øvrige nordiske land, og gjennom et aktivt arbeide i WTO, Codex, OIE og IPPC.

I henhold til artikkel 12.7 i avtalen skal SPS-avtalen gjennomgås i 1998. Eventuelle endringer i avtalen forutsetter konsensus, og det er derfor ikke grunn til å tro at det vil bli store endringer i avtalen i denne omgang. Holdningene til EU og USA vil trolig være viktig i denne sammenhengen. SPS-avtalen har så langt fungert tilfredsstillende for Norge, og Norge har derfor så langt ikke foreslått konkrete endringer i avtalen. Regjeringen vil imidlertid aktivt følge med i den gjennomgangsprosessen som skal skje, og ta stilling til eventuelle forslag underveis. I forbindelse med gjennomgangen av SPS-avtalen vil det rettes søkelys mot arbeidet i de ovenfornevnte organisasjoner. Regjeringen vil også vurdere hvordan «føre-var» prinsippet er ivaretatt også i situasjoner der det er stor uenighet i organisasjonene som setter standarder, som tilfellet er i hormonsaken. Dette er i samsvar med hva Stortinget har sagt om «føre-var» prinsippet i forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 40. Når det gjelder spørsmål knyttet til merking, forbrukervern o.l. hører dette primært inn under en annen WTO-avtale, den såkalte TBT-avtalen (avtale om tekniske handelshindringer).

7.2.2 Forholdet til EU/EUs landbrukspolitikk

7.2.2.1 Forhandlinger med EU

EØS-avtalens artikkel 19 sier at Norge og EU skal søke å fremme handelen med landbruksvarer. Med dette som formål skal partene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handel med landbruksvarer.

Siden høsten 1995 har det pågått forhandlinger mellom Norge og EU i henhold til denne artikkelen. Av ulike årsaker er forhandlingene fremdeles ikke avsluttet. Forhandlingene omfatter handel med såkalte basis landbruksvarer. Fra norsk side har man under forhandlingene lagt vekt på å oppnå bedre markedsadgang for produkter hvor vi har spesielle eksportinteresser. Målsetningen med forhandlingene er å nå fram til en gjensidig balansert løsning.

7.2.2.2 Revidert EØS-avtale på det veterinære området

Regjeringen besluttet i november å akseptere avtalen om revisjon av EØS-avtalens veterinære del. Dette ble gjort etter at man ved samtaler og konsultasjoner med EU hadde avklart at reforhandlinger av den ferdig forhandlede avtalen ikke var mulig.

Etter at EU-kommisjonen avsluttet sin gjennomgang av utkastet og at EFTA/EØS-landene hadde meddelt at avtalen aksepteres, for Norges vedkommende med forbehold om Stortingets samtykke, ble beslutningsutkast lagt frem for EUs medlemsland.

Utkastet til en revidert avtale inneholder regelverk som er vedtatt innen EU frem til 31.7.96. Som en følge av at behandlingstiden har trukket ut i tid, har det oppstått et etterslep av vedtatte rettsakter. Under behandlingen i Rådet ble det klart at enkelte medlemsland i EU ser den reviderte EØS-avtalen i sammenheng med regelverk vedtatt i tidsrommet 31.7.96 til 31.12.97. Kommisjonen ba om at EFTA-landene klargjorde videre behandling av dette regelverket, noe både Island og Norge gjorde ved å bekrefte at intensjonen er å innlemme dette i nasjonalt regelverk.

Landbruksdepartementet ved Statens dyrehelsetilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn og Fiskeridepartementet ved Fiskeridirektoratet har gjennomgått alt regelverk som stammer fra perioden 1.8.96 frem til 1.12.97 med den konklusjon at dette er uproblematisk. For en av rettsaktene er det bedt om at ikrafttredelse utsettes til EU vedtar ikrafttredelse, som følge av at EU har vedtatt å utsette denne. Island har også vurdert regelverket for samme periode som uproblematisk. Innholdet i regelverket fra denne perioden er hovedsakelig mindre endringer av regelverk som inngår i gjeldende EØS-avtale og utkast til revidert avtale, spesielt i forhold til regler overfor tredjeland. Generelt kan det sies at utviklingstendensen i disse endringene går mot sterkere fokusering på helse med påfølgende strengere krav. Gjennomgangen av regelverket for perioden 1.12.97 til 31.12.97 er ikke sluttført, men også disse rettsaktene synes å være uproblematiske.

Det reviderte vedlegg I til EØS-avtalen på veterinær sektor kan tidligst komme opp i EØS-komitéen i juli i år, men det kan ikke utelukkes at saken vil trekke over til høsten, med vedtak i september. Regjeringen er innstilt på å følge opp en beslutning i EØS-komitéen så raskt som mulig overfor Stortinget med en proposisjon om samtykke til revidert EØS-avtale. Det vil være siktemålet med en ikrafttredelse fra 1.1.99.

Regjeringen vil, i tråd med vanlig prosedyre i EØS-saker, legge opp til et vedtak i EØS-komitéen for regelverk som EU har vedtatt i perioden fra 1.8.96 til 31.12.97 så raskt som mulig etter at revidert EØS-avtale er vedtatt. På samme grunnlag og etter samme prosedyre bør regelverk vedtatt fra 1.1.98 behandles. Ved denne fremgangsmåten oppnår man at EFTA og EU får et samordnet regelverk på området så raskt som mulig, i tråd med EØS-avtalens intensjon.

7.2.2.3 Utviklingen i EUs landbrukspolitikk

EUs landbrukspolitikk vil indirekte også ha betydning for Norge framover. EU startet i 1992 en landbruksreform som innebar at prisene for korn, melk, meieriprodukter og storfekjøtt ble senket. Inntektstapet ble i stort grad kompensert gjennom direkte støtte. EU kommisjonen la i juli 1997 fram forslag til nye endringer i EUs felles landbrukspolitikk, den såkalte Agenda 2000. De endelige forslagene ble lagt fram i mars i år. Bakgrunnen for dette forslaget er blant annet den planlagte utvidelsen østover. Samtidig har WTO-avtalens begrensninger i bruk av eksportstøtte kombinert med en målsetning om i større grad å kunne konkurrere på verdensmarkedet resultert i at mange ønsker prisreduksjoner som gjør EU-landbruket mer konkurransedyktig. EU Kommisjonen har gjort det klar at de endringer i landbrukspolitikken som vil bli konsekvensen av Agenda 2000, vil være retningsgivende for hva EU vil kunne akseptere i de kommende WTO-forhandlinger. Forslagene i Agenda 2000 legger således opp til ytterligere prisreduksjoner, men det er lagt opp til å kompensere deler av inntektstapet gjennom økt direkte støtte. Forslaget innebære likevel at summen av støtte reduseres fordi prisreduksjonene ikke kompenseres fullt ut. Den endelige utformingen av Agenda 2000 skal etter planen vedtas våren 1999 men det kan ikke utelukkes at deler av reformen først vil vedtas høsten 1999. Selv om det kan bli en del endringer i det endelige vedtaket, vil Agenda 2000 sannsynligvis gi to klare effekter. For det første vil prisene i EU bli redusert og EUs behov for tollvern og eksportstøtte vil dermed bli mindre. Samtidig gir forslaget klare signaler om en fortsatt sterk prioritering av kompensasjonsordninger basert på areal og dyretall, altså blå ordninger i WTO-avtalens terminologi. Ved overgang til nytt regime vil omfanget av ordningene sannsynligvis øke.

I kornsektoren er det foreslått å redusere intervensjonsprisen (minsteprisen) med 20 %. Halvparten av prisreduksjonen skal kompenseres gjennom direkte støtte, samtidig som alle krav til brakklegging foreslås fjernet. I dagens situasjon på verdensmarkedet vil prisreduksjonen medføre at intervensjonsprisen vil ligge lavere enn verdensmarkedsprisen. Den faktiske markedspris vil derfor bli redusert mindre enn de foreslåtte 20 %.

EU Kommisjonen har foreslått at intervensjonssystemet for storfekjøtt fjernes, men at det etableres et markedssystem der tollvern, eksportstøtte og privat lagring skal sørge for en viss minstepris. Denne prisen er omkring 30 % lavere enn dagens intervensjonspris og reduksjonen skal skje over tre år. Det vesentlige av inntektstapet foreslås kompensert gjennom økt dyretallstøtte. Innenfor meierisektoren er det foreslått en prisreduksjon for melk på 15 % kombinert med en utvidelse av de samlede melkekvoter på 2 %. Økningen i kvotene er foreslått forbeholdt unge produsenter og fjellbønder med 1 % hver. Kompensasjon for prisnedgangen er foreslått utbetalt på grunnlag av faktisk melkeproduksjon og ikke antall melkekyr. Både for storfekjøtt og melk er det foreslått at medlemslandene selv kan fordele omkring 30 % av kompensasjonsstøtten ut i fra nasjonale behov. Det vil blant annet gjøre det mulig for medlemmene å gjøre spesielle prioriteringer på miljøområdet.

I forslaget er det lagt opp til at støtten per bruk avgrenses ved at det gjøres avkortinger i støtte over et visst nivå per bruk. Det er imidlertid også nedfelt et prinsipp om at støtten kan kobles opp mot antall sysselsatte pr. bruk. Det er fritt for medlemslandene å koble nasjonale miljøkrav opp mot støtteutbetalingen.

Landbruket i EU vil også etter Agenda 2000 få en betydelig støtte. Prisstøtten vil bli redusert og den direkte støtten vil bli økt utover dagens nivå. EU legger i Agenda 2000 betydelig vekt på den såkalte europeiske jordbruksmodell. En ønsker gjennom forslaget å øke konkurransekraften til EU-landbruket og å forenkle landbrukspolitikken. Samtidig vil en prioritere miljøvennlige produksjonsmetoder. Landbruket som en sentral faktor for å sikre bosetning og sysselsetting i distriktene og for å ta vare på kulturlandskapet blir også understreket. Den samlede støtten til landbruket ses derfor sammen med hele den produksjon av fellesgoder landbruket står for.

7.2.3 Forhandlinger om frihandelsavtaler i regi av EFTA

Det er orientert om EFTAs forhandlinger med land i Sentral- og Øst-Europa og med land i Middelhavsregionen i tidligere proposisjoner, jfr. St.prp. nr. 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. En frihandelsavtale mellom EFTA og Marokko med tilhørende landbruksprotokoll ble undertegnet 19. juni 1997. Planen er at denne avtalen skal tre i kraft i løpet av inneværende år. Som i allerede inngåtte frihandelsavtaler, omfatter frihandelsavtalen med Marokko handel med bearbeidede landbruksvarer (protokoll A). På landbruksområdet er det videre forhandlet frem en bilateral landbruksprotokoll mellom Norge og Marokko, som omfatter handel med enkelte basis landbruksvarer.

Tilsvarende frihandelsforhandlinger i EFTA-regi er startet opp med Tunisia, Kypros og Palestina. Det antas at resultatet av disse forhandlingene ikke vil bli iverksatt i løpet av 1998. Det pågår også en gjennomgang av eksisterende frihandelsavtaler mellom EFTA og land i Sentral- og Øst Europa og land i Middelhavsregionen, når det gjelder handel med bearbeidede landbruksvarer innenfor protokoll A. I gjennomgangen er det lagt vekt på at partene har likeverdige vilkår som de en gir til EU.

7.3 Importvernet

7.3.1 Importvernet for landbruksvarer

I forkant av opprettelsen av WTO 1. januar 1995 orienterte den daværende regjeringen om målsetninger for landbrukspolitikken framover i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 (1994-95) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden, i forhold til gjennomføringen av WTO-avtalen og i forhold til retningslinjene i St.prp. nr. 8 ,og det heter:

«et nytt importvern i henhold til den nye GATT-avtalen skal praktiseres slik at det innføres gradvis og reell konkurranse for alle varegrupper i norsk jordbruk, i næringsmiddel-industrien og i omsetningssystemet.»

Det ble redegjort for den detaljerte utformingen av importvernet i St.prp. nr. 61 (1994-95) Jordbruksoppgjøret 1995. Dette omfattet en redegjørelse om virkninger av det nye importvernet for landbruksvarer og den endrede funksjonen til jordbruksavtalens priser som følge av innføringen av et tollbasert importregime. Det ble etablert et system med målpriser for melk og melkeprodukter, kjøtt av storfe, sau, svin og fjørfe, frukt, grønnsaker og poteter. Det ble lagt til grunn at målprisene er de priser jordbruket skal kunne oppnå som gjennomsnitt for året ved balanserte markedsforhold og det fastsatte importvernet.

Parallelt med St.prp. nr 61 fulgte St.prp. nr. 59 (1994-95) Om endring i tollavgifter for landbruksvarerder en gikk nærmere inn på praktiseringen av importvernet. Ved stortingsbehandlingen av denne proposisjonen fikk også den daværende regjeringen fullmakt til å iverksette et revidert GSP-system. Siktemålet med den nye ordningen var blant annet å gi utviklingslandene eksportmuligheter til Norge. Flertallet i Stortinget sluttet seg også til at man skulle innføre de WTO-bundne tollsatsene for år 2000 fra 1. juli 1995 i stedet for å foreta en gradvis nedtrapping over en seksårsperiode slik WTO-avtalen la opp til. Man viste til at stigende internasjonale og synkende nasjonale priser for de fleste landbruksvarer førte til at de bundne WTO-tollsatsene ga en uønsket overbeskyttelse av innenlandske markeder.

I tillegg til innføringen av år 2000-tollsatsene, har Norge også praktisert et lavere tollnivå enn det bundne for visse andre varer. GSP-systemet og WTO-avtalens forpliktelser om visse importkvoter (jfr. avsnitt 7.2.1 ovenfor) har også skapt ny importmuligheter. Samtidig har endringen av importvernet gjort det mulig å importere varer til ordinær tollsats uten kvantitative begrensninger. Kompensasjonsforhandlingene med EU medførte økt import og forhandlingene om RÅK-ordningen har videre ført til økt konkurranse, særlig for bearbeidede landbruksvarer. Tabell 7.2 viser import og eksport av RÅK-varer i 1994 og 1997.

Det framgår av tabellen at det i perioden har vært en økning i importen. Dette gjelder spesielt ulike typer bakverk og pizza, men også andre varer. Det har ikke vært en tilsvarende vekst i eksporten. (Situasjonen for næringsmiddelindustrien er nærmere omtalt i kap. 8). En forhandlingsløsning med EU i henhold til EØS-avtalens artikkel 19 vil øke importmulighetene til Norge, samtidig som norske eksportmuligheter vil øke. Tabell 7.3 gir en oversikt over norsk eksport innenfor bilaterale eksportkvoter til EU og USA. Utnyttelsesgraden varierer mye mellom de ulike kvotene.

7.3.2 Arbeidet med vurderinger av tollvernet

Med bakgrunn i de føringer som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av St.prp. nr. 59 (1994-95), ble det høsten 1995 tatt initiativ til ulike utredninger om tollvernet for landbruksvarer. På oppdrag fra Landbruksdepartementet gjennomførte ECON, NILF og Statens Kornforretning vinteren 1996 utredninger om det nåværende beskyttelsesnivået for henholdsvis kjøttsektoren, frukt/grønt og korn. Disse utredningene viste at det for mange produkters vedkommende lå til dels mye overbeskyttelse i dagens tollnivå, men at graden av overbeskyttelse varierte mellom ulike produkter. Utredningene viste imidlertid at for noen produkter var tollsatsene allerede på et slikt nivå at de kunne gi grunnlag for importkonkurranse.

I St.prp. nr. 72 (1995-96) Jordbruksoppgjøret 1996 redegjorde den daværende regjeringen for hovedprinsippene i et endret tollvern. Her heter det blant annet:

«Dagens tollregime, selv etter den reduksjon i tollsatsene som skjedde 1.7.95, innebærer at de fleste norske markeder for landbruksvarer er effektivt skjermet mot internasjonal konkurranse. Tollsatsene i WTO-avtalen er dimensjonert i forhold til differansen mellom nasjonale og internasjonale priser i perioden 1986-88. Stigende internasjonale priser og synkende nasjonalt prisnivå for de fleste landbruksvarer innebærer at disse tollsatsene i dagens situasjon overbeskytter innenlandske markeder og hindrer praktisk talt enhver import basert på generelle tollsatser. Import som er nødvendig bl.a. for å holde innenlandske markeder i balanse på et akseptabelt prisnivå, skjer i hovedsak gjennom tollkvoteordninger og systemer for administrative tollnedsettelser. Slik ordningene er utformet står denne importen i liten grad i et effektivt, produktivitetsfremmende konkurranseforhold til norsk produksjon.

Ved en tilpasning av det tollbaserte importvernet er det ikke et mål å øke importen, men gjennom konkurranse å stimulere de ulike ledd i matvarekjeden til nyskapning, økt effektivitet og lavere støttebehov.»

Det heter også:

«En omlegging av tollsystemet må forene hensynene til økt konkurranse, likebehandling, forutsigbarhet og administrativ effektivitet. Blant annet må det være en forutsetning at behovet for individuelle og generelle administrative tollnedsettelser reduseres. En vesentlig fordel med det foreslåtte systemet er at det blir mer forutsigbart for aktørene.»

Det er pekt på at omlegging av tollvernet ikke bare skulle gi til økt konkurranse, men også sikre likebehandling, forutsigbarhet og administrativ effektivitet. Blant annet er det forutsatt at behovet for individuelle og generelle administrative tollnedsettelser reduseres. Det er vist til at hovedprinsippet for omleggingen ville være å tilpasse tollvernet bedre til de ulike sektorers og varegruppers beskyttelsesbehov bl.a. i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger. Det ville innebære at tollsatsene måtte dimensjoneres i forhold til differansen mellom målpris og forventet importpris for sektorer som omfattes av målprissystemet. Det var videre lagt til grunn at tollsatsene for bearbeidede varer måtte fastsettes i samsvar med tollsatsene for råvarene.

Det heter også at gjennomføringen av endringene i tollvernet måtte ses i sammenheng med og tilpasses resultatet av forhandlinger med EU i hht. protokoll 3 og artikkel 19 i EØS-avtalen.

Det ble videre foreslått at tollvernet for fjørfekjøtt, blomster, frukt og grønnsaker skulle endres fra 1. januar 1997. For kornsektoren ble det vist til at en allerede praktiserte tollsatser tilsvarende forskjellen mellom interne og eksterne priser, jfr. også St.prp. 72 der det heter at importvernet:

«...teknisk sett i hovedsak er tilpasset det foreslåtte system.»

I St.prp. nr. 1 (1996-97) Om tollavgifter er det redegjort for arbeidet med tollvernet i 1996. Det er i den forbindelse vist til redegjørelsen om disse spørsmålene i St.prp. nr. 72, der det framgår at målsetningen med endringene er gradvis økt konkurranse, men at gjennomføringen av omleggingene blant annet måtte ses i sammenheng med artikkel 19-forhandlingene med EU om gjensidig økt markedsadgang for landbruksvarer. Det er videre vist til at forhandlingene med EU er blitt forsinket, og at disse skulle komme i gang i løpet av høsten 1996. Det heter videre at en etter en samlet vurdering har funnet det mest hensiktsmessig å utsette de varslede endringene, og at en ville komme tilbake med forslag om tilpasninger i tollproposisjonen i 1998. Den daværende regjeringen varslet også at en ville fortsette arbeidet med å vurdere tilpasninger i tollvernet for alle deler av jordbruket og næringsmiddelindustrien.

Stortinget ga sin tilslutning til dette. I St. prp. nr. 70 (1996-97) Jordbruksoppgjøret 1997 ble det igjen orientert om arbeidet med tilpasninger i importvernet, den tidsplan som lå til grunn i tollproposisjonen, og de avveininger som måtte gjøres i forhold til artikkel 19-forhandlingene.

Det ble arbeidet med sikte på å iverksette et nytt tollvern for blomster, frukt, grønt og fjørfekjøtt fra 1. januar 1998. I St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det imidlertid ikke fremmet forslag om et endret tollvern fra nyttår, og det heter:

«Det har vært lagt til grunn at et forslag om tilpasninger i tollvernet skulle sendes på høring før det fremmes for Stortinget. Av ulike grunner er ikke et slikt forslag sendt på høring ennå. Det medfører at det heller ikke har vært mulig å fremme forslag om tilpasninger i tollvernet i denne proposisjonen. Regjeringen har imidlertid i sitt arbeid lagt til grunn at tempoet i arbeidet med tilpasninger i importvernet i størst mulig grad skal følge de retningslinjer som ble trukket opp i St prp nr 70 (1996-97)».

Stortingsflertallet sluttet seg til dette.

Regjeringen viser til at det gjennom systemet med administrative tollnedsettelser har vært mange tollreduksjoner, spesielt innenfor grøntsektoren. Det har imidlertid vært en målsetning at slike administrative tollnedsettelser skal benyttes i minst mulig grad. Slike nedsettelser kan blant annet bidra til å redusere forutsigbarheten og oversiktligheten om hva som er gjeldende tollsatser. En konsekvens kan være manglende likebehandling av ulike aktører. Tollnedsettelsene krever videre betydelige administrative ressurser. Ut i fra dette er det blant annet gjort tilpasninger i tolltariffen, og det er også løpende vurderinger av regelverket for administreringen av tollvernet med sikte på forenklinger. Regjeringen vil peke på at disse tekniske og administrative hensynene må vurderes i sammenheng med de næringspolitiske hensyn som også skal ivaretas gjennom tollvernet. Disse spørsmålene er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, og i de proposisjoner det er vist til der.

Regjeringen viser også til at det i dagens importsystem er en kobling mellom målprissystemet og systemet med administrative tollnedsettelser. Det er lagt til grunn at det skal foretas administrative tollnedsettelser for å bidra til å sikre markedspriser i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger om målpris. Tollnedsettelser kan også benyttes for å bidra til å hindre alvorlige markedsforstyrrelser. Disse administrative tollnedsettelsene er generelle og uten kvantumsbegrensninger og gjelder for et nærmere definert tidsrom. Systemet skal altså bidra til at det nasjonale prisnivået ikke overstiger de prisforutsetninger som følger av jordbruksavtalen.

Regjeringen mener at et godt fungerende tollvern er avhengig av tilfredsstillende kontrollrutiner som sikrer at de varene som importeres deklareres i samsvar med opprinnelse og vareslag. Disse forholdene vil spesielt være aktuelle i forbindelse med import av varer der tollnivået mellom ulike varer eller opprinnelser varierer mye, og der insentivet til uregelmessigheter antas å være størst. Påstander om svindel har blant annet vært knyttet opp til opprinnelsen av varer som importeres med GSP-preferanse. Det er tollvesenet som har ansvaret for å kontrollere importen. Det er tatt initiativ til samarbeid med utenlandske tollmyndigheter for å avdekke eventuelle uregelmessigheter. Kontrollrutinene for MUL-importen vil bli gjennomgått og om nødvendig skjerpet for å sikre at importen reelt sett kommer fra MUL-land. Dersom det er påkrevet vil også landbruksfaglig ekspertise bli trukket inn i dette arbeidet.

7.3.3 Tollvernet framover

Stortingsflertallet har ved flere anledninger sluttet seg til at tollvernet skal praktiseres slik at jordbruket, næringsmiddelindustrien og omsetningssystemet gradvis gis reell konkurranse. Det har hele tiden vært lagt til grunn at disse endringene i seg selv ikke skulle føre til økt import.

Det har allerede skjedd visse tilpasninger i importvernet. Dette knytter seg til systemet med administrative tollnedsettelser, tollvernet på kornsektoren og tollsatser som er satt lavere enn det bundne år 2000-tollnivået. Ulike tollkvoter og tollpreferansene overfor utviklingsland gir også importmuligheter. Regjeringen viser til at de nevnte forholdene har bidratt til en økende import. Spesielt for bearbeidede landbruksvarer har det blitt økt konkurranse på det norske markedet. Dette har blant annet resultert i en økende grad av produktutvikling i Norge og at flere norske og importerte spesialprodukter er å finne i butikkhyllene.

Importvernet er en sentral rammebetingelse for utformingen av den nasjonale landbrukspolitikken. I arbeidet med utformingen av og tilpasninger i tollvernet har det derfor hele tiden vært lagt stor vekt på den rolle importvernet har for jordbruket fra primærleddet til forbruker. Landbrukspolitikken skal ivareta de samfunnsmål for norsk landbruk en samlet Næringskomité på Stortinget viste til ved behandlingen av budsjettet for 1998. I Budsjett-innst. S. nr. 8 (1997-98) heter det blant annet om landbruksnæringen:

«Landbruksnæringen skal bidra til å oppfylle viktige samfunnsmål som trygg matproduksjon og matforsyning, stabil bosetting i distriktene, en bærekraftig ressursforvaltning, et levende kulturlandskap og en verdiskaping som kan bidra til å opprettholde sysselsettingen på bygdene. Komiteen viser videre til at landbruket har et medansvar for å sikre det biologiske mangfoldet for kommende generasjoner. Komiteen vil understreke viktigheten av å ha en nasjonal matproduksjon».

Det er en gjensidige avhengighet mellom primærproduksjon, foredling og omsetning av landbruksvarer. Som en del av et samlet virkemiddelsystem ser Regjeringen det som avgjørende at importsystemet sammen med øvrige virkemidler er utformet slik at produksjon, foredling og omsetning av norske jordbruksvarer kan opprettholdes og videreutvikles.

Dagligvarekjedene synes relativt sett å ha større markedsmakt enn tidligere slik at de dermed har kunnet presse leverandørenes priser. Dette, kombinert med betydelig konkurranse på dagligvaremarkedet, har medført en nedgang i forbrukerprisene på matvarer de senere år. For å sikre best mulig priser til primærprodusentene, må videreforedlings- og distribusjonskostnadene holdes nede. Det er derfor viktig å stimulere til konkurranse og effektivitet i hele produksjons- og distribusjonskjeden innenfor de rammer som er trukket opp i kapittel 6.

Hensynet til norske interesser i forhandlingene med EU var en av årsakene til at de varslede tilpasningene i tollvernet for blomster, frukt, grønt og fjørfekjøtt ikke er gjennomført. Det er Regjeringens oppfatning at hensynet til slike interesser må veie tungt også framover. Forhandlingene med EU er fortsatt ikke sluttført. Samtidig skal det starte viktige forhandlinger om landbruk i WTO mot slutten av 1999. Disse forhandlingene vil bli meget krevende for Norge.

Regjeringen viser til at tollvernet er en viktig rammebetingelse for norsk landbruk. Ut fra en samlet vurdering der særlig de norske forhandlingsinteressene i forhold til EU og WTO vektlegges, anser ikke Regjeringen det aktuelt å iverksette generelle tollreduksjoner uten at det inngår som ledd i en forhandlingsløsning. Dette vil kunne forenkle forhandlingssituasjonen for Norge.

Det praktiseres i dag et system med administrative tollnedsettelser innenfor rammen av det tollbaserte importvernet. De administrative tollnedsettelsene er av mer permanent karakter for enkelte produkter. For andre produkter gjennomføres administrative tollnedsettelser når spesielle forhold oppstår knyttet til markedsforhold, prisutvikling og lignende. Det vil være nødvendig å tilpasse systemet med administrative tollnedsettelser i tida som kommer ut fra de behov som måtte oppstå av administrativ og annen art.

Regjeringen vil videre peke på at spørsmålet om en videre reduksjon i tollsatsene for landbruksvarer i den seinere tid er tatt opp av organisasjonene som representerer produksjon av jordbruksvarer, næringsmiddelindustri og arbeidstakerorganisasjoner. Bl.a. har Næringsmiddelbedriftenes Landsforening gått mot at Norge foretar ensidige tollreduksjoner, ut fra hensynet til forhandlingene med EU og kommende WTO-forhandlinger.

Regjeringen viser til at jordbrukets forhandlingsutvalg i sitt krav har tatt opp importen av storfekjøtt fra MUL-land og den virkning importen har på markedet for storfekjøtt og jordbruksavtalens priser i henhold til sluttprotokollen fra jordbruksforhandlingene i 1995. Jordbruksorganisasjonenes vurderinger om denne saken er tatt inn i ensidig protokoll til jordbruksavtalen.

Regjeringen vil evaluere GSP-ordningen og MUL-ordningen, for å sikre at den mest mulig kommer utviklingslandene til gode.

Norge har i likhet med andre industriland et tollpreferansesystem overfor utviklingslandene (GSP). Systemet åpner for at det gis tollfrihet eller ilegges lavere tollavgifter ved import av varer fra GSP-landene til Norge. For import fra de minst utviklede landene (MUL) er det etablert særskilte importbetingelser innenfor GSP-systemet. For import fra MUL gis det tollfrihet for alle varer, med unntak av korn, mel og fôrstoffer. Tollpreferansene for landbruksvarer i GSP-ordningen ble revidert i 1995 som følge av overgangen til tollbasert importvern for landbruksvarer.

Når det gjelder storfekjøtt, har Norge innenfor WTO-avtalen en minsteadgangskvote som for 1998 er på 728 tonn. I tillegg gir GSP-ordningen MUL-landene, inkludert Botswana og Namibia, adgang til tollfri eksport til Norge. GSP-ordningen har imidlertid en sikkerhetsmekanisme, som innebærer at det kan treffes tiltak dersom varene

«importeres i slike mengder og under slike omstendigheter at de forårsaker eller truer med å forårsake markedsforstyrrelser».

Regjeringen foreslår ingen endringer i GSP-ordningen, som vil fortsette som i dag. Ut fra en vurdering av markedssituasjonen er en kommet fram til at reaksjonsmidler bør utløses dersom den samlede importen øker slik at den overskrider 4.100 tonn kjøtt med bein i 1998, som en sum innenfor GSP ordningen og WTO-kvoten. Dette innebærer at GSP-ordningens sikkerhetsmekanisme utløses dersom importen fra MUL-land når opp i 2.700 tonn utbeinet kjøtt (tilsvarende 3.375 tonn storfekjøtt med bein). Ved en import utover dette kvantumet utløses en tollsats tilsvarende den som gis til øvrige GSP-land. Dette gjelder for henholdsvis 1998 og 1999.

Videre vil Regjeringen gi MUL-landene tollfrihet innenfor WTO-ordningens minsteadgangskvote. Denne kvoten er på 728 tonn kjøtt med bein i 1998 og økes gradvis til 1.084 tonn i år 2000. Denne kvoten forutsettes for øvrig administrert etter gjeldende bestemmelser.

Importen av storfekjøtt fra MUL har så langt kommet fra Botswana og Namibia. I 1997 utgjorde denne importen 1.925 tonn utbeinet storfekjøtt. I 1996 var importen 1620 tonn.