7 Bruk av postnettet

7.1 Postbankens og det fusjonerte finanskonsernets bruk av ­postnettet

Postbanken BA har i dag ihht. Postbankloven § 1–2 annet ledd (jf. lov 5. juni 1992 nr. 51), plikt og enerett til å tilby sine grunntjenester, dvs. grunnleggende banktjenester, gjennom hele statens postselskaps (Postens) nett. I tillegg til grunntjenester, definert som åpning av postbankkonti og innbetalinger/innskudd og utbetalinger/uttak på slike, tilbyr Postbanken i dag en rekke tilleggstjenester som bl.a. salg av valuta, fonds- og forsikringsprodukter gjennom postnettet. Den lovbestemte eneretten omfatter ikke slike tilleggstjenester. For å oppfylle kravene i Postbankloven, har Postbanken og Posten inngått forretningsavtaler om bruk av Postens distribusjonsnett og ressurser og godtgjøring for dette. Gjeldende forretningsavtale varer frem til 1. mai 2002. Avtalene er inngått på forretningsmessig grunnlag. Hovedprinsippet er at Postbanken godtgjør Posten for de transaksjoner og det salg som oppnås i postnettet. I tillegg betales en forholdsmessig andel av kostnadene for drift av Postens skrankesystem samt et mindre beløp til felles opplæring og markedsføring. Den transaksjonsbaserte kompensasjonen prisforhandles årlig.

I praksis er flere av de tjenestene som er definert som «eneretter» for Postbanken åpnet for andre finansinstitusjoners kunder. Det følger av avtale mellom Bankforeningens servicekontor og Sparebankforeningens servicekontor, som Postbanken har sluttet seg til, at andre finansinstitusjoners kunder skal kunne foreta innbetaling ved bruk av innbetalingskort til egen konto ved kontanter, sjekk og kort og til annen konto ved bruk av de samme betalingsmidler. Postbankens minibanker og betalingsterminaler er også tilgjengelige for øvrige finansinstitusjoners kunder. Dette innebærer at de tjenester som eksklusivt er forbeholdt Postbanken er av begrenset omfang. I realiteten er det kun kontoåpning samt spørre- og opplysningstjenester knyttet til konto som er begrenset til Postbankens kunder. For øvrige tjenester er det tilbudet som er tilgjengelig gjennom postnettet også åpent for andre finansinstitusjoners kunder, på samme måte som disse finansinstitusjonenes nett er åpne for Postbankens kunder.

Posten er Postbankens viktigste distribusjonskanal, og tilknytningen til Posten muliggjør bankens tilstedeværelse i hele landet. I en tredel av landets kommuner er Postbanken i dag eneste eller en av to banker. Oppfyllelsen av den plikt og enerett Postbanken i dag har til å tilby grunntjenester gjennom hele postnettet, og utvidelsen av tilbudet gjennom postnettet til også å omfatte distribusjon av andre finansielle tjenester, har krevd betydelige investeringer fra Postbankens side i form av dataprogrammer, IT-utstyr, markedsføring, opplæring av personale m.v.

I forbindelse med en omdanning av Postbanken til aksjeselskap som foreslått i St.prp. nr. 61 (1998-99), vil Postbankloven bli opphevet, jf. Ot.prp. nr. 53 (1998-99). Derved vil også Postbankens direkte lovbestemte plikt og enerett falle bort. Regjeringen ser det imidlertid fortsatt som viktig å sikre et tilbud av grunnleggende banktjenester i hele landet, og et slikt tilbud kan fortsatt mest hensiktsmessig knyttes opp mot det landsdekkende postnettet. I nevnte odelstingsproposisjon er det derfor foreslått en lovregulering av dette i lov om statens postselskap av 22. november 1996 nr. 65, jf. forslag til ny § 4a. Etter dette forslaget pålegges Posten å inngå en avtale med en finansinstitusjon hvor denne gis enerett og pålegges plikt til å tilby grunnleggende banktjenester gjennom hele Postens ekspedisjonsnett. Regjeringen har gjennom dette forslaget definert de grunnleggende banktjenestene som samfunnspålagte tjenester som staten ønsker å tilby. Det er i Ot.prp. nr. 53 (1998-99) forutsatt at det inntil videre vil være Postbanken som er Postens avtalepart mht. tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom postnettet. Gjeldende avtale mellom Posten og Postbanken BA vil derfor bli videreført med Postbanken AS etter en omdanning av banken til aksjeselskap.

Når det samtidig med lovhjemling av plikt også er hjemlet enerett til å tilby de aktuelle tjenestene gjennom ekspedisjonsnettet, må dette ses på bakgrunn av at det å tilby banktjenester via Postens ekspedisjonsnett krever betydelige investeringer i form av IT-utstyr, markedsføring og opplæring av personale m.v. og at eneretten gir en viss kompensasjon for dette. Den landsdekkende tilstedeværelsen vil ikke være økonomisk forsvarlig uten at den kobles opp mot en tilsvarende enerett.

Det er en vesentlig forutsetning for fusjonspartene at Postbankens avtaler med Posten skal videreføres med det fusjonerte konsernet over en viss periode. Forutsetningen om videreføring av avtalen med Posten følger av fusjonsplanen/fusjonsprospektet, der det bl.a. heter at fusjonens gjennomføring er betinget av at det «ikke mangler samtykke fra motparter til videreføring av DnBs og Postbankens avtaler etter fusjonen…» Det fremgår av en tilleggsavtale til den gjeldende forretningsavtalen mellom Postbanken og Posten, at hvis Postbanken endrer selskapsform eller ved fusjon eller oppkjøp inngår som en del av et større selskap og/eller konsern, videreføres de rettigheter og forpliktelser som eksisterer mellom Postbanken og Posten i en ny avtale mellom Posten og det nye selskapet/konsernet. Det fusjonerte konsernet vil på denne bakgrunn uten reforhandlinger tre inn i forretningsavtalen som Postbanken har inngått med Posten, som omfatter tilbud av grunnleggende banktjenester og tilleggstjenester i Postens ekspedisjonsnett og som varer frem til 1. mai 2002.

At distribusjonskanalen gjennom postnettet opprettholdes etter gjennomføring av fusjonen, er ifølge Postbanken også nødvendig for å få avkastning på de foretatte investeringer og for å kunne opprettholde Postbanken som et varemerke etter fusjonen.

Det går frem av fusjonsprospektet at det fusjonerte konsernet skal bli den ledende finansinstitusjon i Norge, med et landsdekkende distribusjonsnett. Konsernet skal være ledende i markedet for finansielle tjenester overfor små og mellomstore norske bedrifter, samt overfor personkunder i Norge. Ihht. konsernets forretningsidé skal konsernet ha tilgang til det best utviklede nettet for distribusjon av finansielle tjenester, gjennom samvirke mellom eget filialnett og postnettet, og konsernet skal være offensivt når det gjelder utvikling av nye distribusjonskanaler. Videre er en av flere strategiske og operative målsettinger for det fusjonerte konsernet at fusjonen skal bidra til å styrke bruken av postnettet. Konsernets personkunder skal kunne velge mellom flere distribusjonskanaler, bl.a. Postbankens kontornett og postnettet, med enkle og rimelige produkter. Det er generelt forventet at utviklingen innen distribusjon av finanstjenester vil gå i retning av færre og større kontorer for rådgivningsbaserte tjenester, kombinert med mer kostnadseffektive løsninger for enkle og rimelige tjenester basert på stor grad av standardisering og selvbetjening. Det er antydet at postkontorene på sikt vil kunne overta deler av kassefunksjonen for transaksjoner og enklere tjenester i DnBs filialer. Kostnadene pr. transaksjon i kontornettet til DnB er noe høyere enn for Postbankens bruk av Posten, og det er derfor lagt til grunn at kostnadsriktig prising vil medføre en viss overflytting av transaksjoner fra DnB-fililalene til postkontorene. Uavhengig av dette, regner man med at antallet transaksjoner i DnBs filialnett vil være fallende. Konsernet vil være leverandør av betalingsformidlings- og kassetjenester i Norge. Innenfor dette området inngår bl.a. Postbankens betalingssentral. Postbankens kunder er allerede kjøpere av avanserte finansielle tjenester som for eksempel fondsprodukter. Disse distribueres kostnadseffektivt gjennom Posten, direkteselgere, nettbanken og kundesentrene.

Det vil også etter en fusjon mellom Postbanken og DnB være viktig å sikre at grunnleggende banktjenester tilbys som en landsomfattende virksomhet. Det er i allmennhetens interesse at det fortsatt tilbys slike tjenester. Til tross for den teknologiske utviklingen og et stadig økende tilbud av elektroniske banktjenester m.m., vil det fortsatt være bankkunder som ønsker å utføre manuelle banktjenester da de ikke føler seg «bekvemme» med de elektroniske tjenestene. Mange banker ser imidlertid ikke lenger dette som regningssvarende og legger derfor ned en betydelig andel av sine filialer, særlig i distriktene. For å sikre at også disse kundene får oppfylt sine behov mht. tilbud av manuelle grunnleggende banktjenester, vil det fortsatt være viktig at slike tjenester også er tilgjengelige gjennom Postens ekspedisjonsnett. En avtale mellom Posten og den fusjonerte banken som forutsatt mellom fusjonspartene vil etter departementets syn være en god løsning i så måte. Avtalen vil sikre at Posten i tråd med intensjonene bak reguleringen av Postens plikter ihht. postselskapsloven kan tilby også grunnleggende banktjenester gjennom sitt ekspedisjonsnett og dermed videreføre dagens tilbud. Etter en fusjon vil imidlertid den fusjonerte bankens bruk av postnettet for distribusjon av grunnleggende banktjenester og tilleggstjenester måtte bero på forretningsmessige vurderinger fra bankens side. Staten vil ikke lenger i kraft av sin eierstyring kunne pålegge en bank å være i postnettet, slik det er mulig overfor Postbanken i dag.

Dersom partene etter utløp av avtaleperioden i 2002 ikke finner det hensiktsmessig å videreføre avtalen, vil Posten måtte søke å finne en annen avtalepartner som ønsker å tilby grunnleggende banktjenester gjennom hele Postens ekspedisjonsnett. Det legges til grunn at Posten i god tid før avtaleperiodens utløp gjennomfører forhandlinger med aktuelle avtalepartnere, slik at kravet i postselskapsloven § 4a første ledd oppfylles.

7.2 Mulige konsekvenser for Posten

Samferdselsdepartementet legger til grunn, på bakgrunn av omtalen i fusjonsplanen og prospektet, at den fusjonerte banken vil tre inn i Postbankens forretningsavtale med Posten som varer fram til 1. mai 2002.

En videreføring av dagens avtale mellom Postbanken og Posten og fusjonspartenes målsetning om å styrke bruken av postnettet, gir et potensiale for økt trafikk gjennom Posten ekspedisjonsnett. Omfanget av den forventede økningen er likevel uviss både mht. grunnleggende banktjenester og tilleggstjenester. Etter en fusjon vil bruk av postnettet for distribusjon av banktjenester måtte bero på forretningsmessige vurderinger. Hvilke tjenester som vil bli tilbudt gjennom postnettet, vil bl.a. være avhengig av at Posten er konkurransedyktig mht. til kompetanse, pris, service og kvalitet. Det må imidlertid kunne legges til grunn at omfanget vil være høyere enn det som ville vært tilfelle uten en fusjon.

Som det går frem av St.meld. nr. 16 (1998-99) Om virksomheten i Posten Norge BA, må Posten til enhver tid vurdere sammensetningen av ekspedisjonsnettet opp mot behovene i markedet og en best mulig lønnsomhet. Det er lagt til grunn at Posten, så lenge samfunnspålagte servicekrav er oppfylt, må kunne ha stor frihet til å utvikle sin organisasjon, til å utvikle sitt tjenestetilbud og til å velge de betjeningsformer som er best egnet i det enkelte tilfelle. Stortinget har sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 139 (1998-99).

Nedgangen i skranketrafikken ved postkontorene har vært betydelig de senere årene. Nedgangen har spesielt kommet mht. utføring av bank- og betalingstjenester. Utviklingen innen bank- og betalingsformidling med overgang fra manuelle tjenester til økt kortbruk og automatiske tjenester antas å ville fortsette, uavhengig av fusjon mellom Postbanken og DnB og en videreføring av forretningsavtalene. Økonomien i ekspedisjonsnettet er i stor grad avhengig av utviklingen mht. bank- og betalingstjenester, og derved godtgjørelsen Posten får fra Postbanken eller andre samarbeidspartnere. Selv ved en fusjon må godtgjørelsen forventes å gå ned i årene som kommer, bl.a. fordi godtgjørelsen er volumbasert. For å motvirke noen av de økonomiske konsekvensene for ekspedisjonsnettet av bortfallet av manuelle bank- og betalingstjenester, vurderer Posten kontinuerlig andre områder som det kan være aktuelt å satse på med utgangspunkt i dette nettet. Det er en forutsetning at disse tjenestene enten bidrar til å støtte opp om basistjenestene eller i seg selv bidrar til å styrke selskapets økonomi.

I perioden frem til 1. mai 2002 vil det teknisk kunne være vanskelig å åpne for at en annen finansinstitusjon gis tilgang til Postens nett. Dette har sammenheng med de eksisterende datasystemer og håndteringen av disse. Postens datasystem er ikke utformet for å kunne håndtere avregning og avstemming mot flere banker. Videre vil en oppkobling mot en annen banks datasystemer medføre behov for betydelige endringer i det eksisterende datasystem. En annen finansinstitusjon vil dermed ikke kunne dra nytte av de investeringer Postbanken har foretatt i Postens nett. Dersom det er teknisk mulig og ikke bryter med de avtaler som inngås med det fusjonerte konsernet, er det i prinsippet imidlertid ikke noe i veien for at Posten kan tilby finansielle tjenester o.a., som f.eks. fonds- og forsikringsprodukter, på vegne av andre finansinstitusjoner.

For å kompensere for inntektsbortfallet, vil Posten også måtte vurdere tilpasninger av ekspedisjonsnettet. Staten kjøper i dag samfunnspålagte tjenester fra Posten for å kompensere merkostnader for opprettholdelse av de deler av postnettet som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Regjeringen vil vurdere å nyttiggjøre seg en del av de midlene som frigjøres ved fusjonen til opprettholdelse av strukturen i deler av postnettet.

7.3 Konkurranseforhold – EØS-avtalen

En enerett til bruk av Postens ekspedisjonsnett for tilbud av grunnleggende banktjenester synes ikke å begrense konkurransen i markedene for ulike banktjenester til personkunder. Det er både alternative eksisterende og potensielle distribusjonskanaler for slike tjenester. Dessuten er enkelte av enerettstjenestene i praksis også tilgjengelige på postkontorene for andre bankers kunder, jf. omtale i kap. 7.1. En enerett for en konkret bank, vil likevel i praksis innebære en viss begrensning med hensyn til andre finansinstitusjoners muligheter for å tilby andre finansielle tjenester gjennom postnettet.

De tjenester som er forutsatt omfattet av den fusjonerte bankens enerett til bruk av postnettet, er inn- og utbetalinger, girooverføringer (betalingsformidling) og åpning av konto. Fysisk tilstedeværelse er i dag strengt tatt ikke nødvendig for noen av disse tjenestene.

Konkurransesituasjonen i dette markedet beror først og fremst på hvilke muligheter den fusjonerte bankens konkurrenter har til å bygge konkurrerende distribusjonsløsninger til det Posten i dag tilbyr. Alle produktene som inngår i grunntjenestene distribueres også via andre bankers filialnett, telefon og internett. For utlån og sparing vil også forsikringsselskapenes kontorer være en konkurrerende distribusjonskanal. I tillegg møter Postens ekspedisjonsnett konkurranse fra automater, dagligvarebutikker og bensinstasjoner med hensyn til uttak av kontanter.

Bankene synes å ha større fokus på utvikling av gode brevgiro- og internettløsninger og andre automatiserte tjenester som kan overta filialnettets funksjoner i tilknytning til grunntjenester, enn på utbygging av filialnett. Den teknologiske utviklingen reduserer betydningen av et filialnett for å konkurrere effektivt i markedet for banktjenester. Selv om slike tilbud ikke brukes av alle personkunder, vil disse virke styrende på prisnivået også til aktører med fysisk tilstedeværelse i et geografisk område, ettersom det er så enkelt for kundene å skifte leverandør.

Videre er bl.a. de store butikkjedene konkurrenter til Postens filialnett når det gjelder distribusjon av grunnleggende banktjenester. Dette innebærer at det finnes konkurrenter til Posten også i de områder hvor Posten for tiden har sterkest posisjon som distribusjonskanal, det vil si i utkantstrøkene.

Gjennom bruk av giro kan det foretas innbetaling til en hvilken som helst bank fra Postens ekspedisjonslokaler. Riktignok kan det ikke gjøres uttak over skranke fra andre banker fordi Posten ikke har den nødvendige tilgang til disses databaser. Dette behovet løses imidlertid enten gjennom bruk av minibanker eller girooverføringer.

EØS-avtalens gjeldende anskaffelsesregler og de tilsvarende norske forskriftene, krever ikke at ordningen tilbys flere banker i konkurranse. Forretningsavtalen mellom det fusjonerte konsernet og Posten gjelder salg av distribusjonstjenester. Et tilsvarende spørsmål om anbudsplikt ble vurdert av det danske Trafikministeriet i 1995 i tilknytning til etablering av en lignende ordning mellom Posten Danmark og Girobanken. I denne sammenheng ble det konkludert med at det ikke var plikt til å la flere banker konkurrere om en avtale om bruk av Posten Danmarks ekspedisjonsnett for distribusjon av sine tjenester. Dette ble begrunnet med at Girobanken allerede hadde denne retten og var eier av utbygde datasystemer, og dels med at reglene om offentlige anskaffelser kun gjaldt kjøp av tjenesteytelser.

Samferdselsdepartementet kan ikke se at videreføringen av Postbankens forretningsavtale med Posten med den fusjonerte bank, vil foranledige en slik forretningsforbindelse at distribusjon av grunnleggende banktjenester i Postens ekspedisjonsnett må tilbys etter en særskilt prosedyre og legges ut på anbud.