1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Generelt

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til ny verdipapirfondlov som vil erstatte gjeldende lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond (verdipapirfondloven). Proposisjonen bygger på forslag fra en arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet. Lovforslaget innebærer dels en videreføring, og dels endringer i forhold til gjeldende rett.

Bakgrunnen for endringene i lovforslaget i forhold til gjeldende rett, er endringer i EØS-reglene som svarer til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/65/EF (UCITS-direktivet). Direktivet omtales som UCITS IV. UCITS IV er en konsolidering av tidligere UCITS-direktiv, rådsdirektiv 85/611/EØF med senere endringsdirektiver. UCITS-direktivet inneholder bl.a. bestemmelser om hvordan verdipapirfond må plassere sine midler for å være omfattet av direktivet. UCITS-fond kan markedsføres over landegrensene innen EØS. I tillegg regulerer direktivet forvaltningsselskap for slike verdipapirfond, og deres adgang til å drive virksomhet i andre EØS-land. Etter direktivet skal både UCITS-fond og forvaltningsselskap godkjennes og være underlagt tilsyn av offentlige myndigheter. I Norge er disse oppgavene lagt til Finanstilsynet. Det nye direktivet viderefører i stor grad tidligere direktiv, men inneholder i tillegg ny regulering med det formål å legge til rette for økt effektivisering i forvaltningen av verdipapirfond og noe større fleksibilitet i hvordan verdipapirfond kan organiseres og forvaltes. Nytt i direktivet er bl.a. at et forvaltningsselskap skal kunne etablere og forvalte et UCITS-fond i et annet EØS-land samt ha mulighet for å fusjonere fond på tvers av landegrensene. Tanken er at endringene skal kunne styrke den europeiske verdipapirfondsbransjens konkurranseevne, og gi investorer større valgmuligheter samtidig som tilgangen til informasjon om fondene forbedres.

EØS-regler som svarer til tidligere direktiv, er allerede gjennomført i gjeldende verdipapirfondlov. Forslaget til lovbestemmelser som har sin bakgrunn i direktivforpliktelser, er derfor delvis en videreføring av gjeldende regelverk og delvis ny regulering.

I proposisjonen foreslås det også endringer som ikke har direkte bakgrunn i direktivet, men som gjelder endringer i rammevilkår som skal bidra til effektivisering av den norske fondsbransjen.

Videre vil forslaget til ny lov innebære en omstrukturering av regelverket for å gjøre dette lettere tilgjengelig sammenlignet med gjeldende lov.

1.2 Oversikt over hovedpunkter

I proposisjonens kapittel 4 foreslås regler om lovens virkeområde og definisjoner. Reglene om lovens virkeområde er endret noe, og det er inntatt en hjemmel for å kunne regulere lovens anvendelse på Svalbard og kontinentalsokkelen. Det foreslås en ny definisjon av «verdipapirfondsforvaltning» som innebærer at forvaltningsselskap som ledd i verdipapirfondsforvaltning ikke bare skal kunne forvalte de verdipapirfond selskapet selv har etablert, men også skal kunne utføre oppgaver knyttet til verdipapirfond forvaltet av andre forvaltningsselskap. Det er foreslått nye definisjoner av «UCITS», «nasjonale fond» og «spesialfond» som knyttes opp mot lovens nye kapittelinndeling.

I proposisjonen kapittel 5 omtales regulering av forvaltningsselskap for verdipapirfond. Forvaltningsselskap skal fortsatt kunne drive verdipapirfondsforvaltning, aktiv forvaltning og visse tilleggstjenester (punkt 5.2). De sistnevnte tjenester vil imidlertid forutsette en tillatelse, og ikke som i dag en melding til tilsynsmyndigheten. Definisjonen av «verdipapirfondsforvaltning» er som nevnt foreslått endret. Slik virksomhet skal kunne drives i tilknytning til verdipapirfond etablert av det aktuelle forvaltningsselskapet, men også i tilknytning til verdipapirfond etablert av andre forvaltningsselskap. Der funksjoner utøves på vegne av et annet forvaltningsselskap, vil dette baseres på regler om utkontraktering. Gjeldende bestemmelse om at Finanstilsynet kan samtykke til at forvaltningsselskap kan drive tilknyttet virksomhet videreføres. Det skal kunne gis samtykke til å drive virksomhet som har tilknytning til de tjenester forvaltningsselskapet har tillatelse til.

Departementet foreslår i hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser som regulerer søknad om tillatelse, krav til forvaltningsselskapets ledelse og aksjonærer, kapitalkrav og utkontraktering. Når det gjelder valg av andelseiervalgte styremedlemmer, foreslås at stemmeretten ikke lenger skal bero på «én andel, én stemme», men at andelseiere som eier lik verdi, får likt antall stemmer (punkt 5.3). Gjeldende bestemmelse om organisering av virksomheten i forvaltningsselskap, herunder hvilke rutiner selskapet skal ha, er noe endret i samsvar med direktivets tilsvarende bestemmelse. I samsvar med direktivet er det foreslått en bestemmelse om at forvaltningsselskap skal ha systemer for risikostyring som skal sikre overvåking og måling av risikoen i verdipapirfondene. Det er foreslått en presisering om at forvaltningsselskap skal ha rutiner for behandling av kundeklager, og at selskapene etter nærmere regler skal kunne pålegges å være tilknyttet en klageordning (punkt 5.4). Gjeldende bestemmelse om god forretningsskikk er i hovedsak foreslått videreført.

I punkt 5.5 fremgår at forvaltningsselskap med tillatelse i et EØS-land fortsatt skal kunne utøve virksomhet i et annet EØS-land basert på oversendelse av en melding mellom de enkelte lands myndigheter. Etter UCITS IV kan et forvaltningsselskap få tillatelse til å etablere og forvalte et verdipapirfond i et annet EØS-land enn i sitt hjemland. Denne utvidete retten for forvaltningsselskap til å drive verdipapirfondsforvaltning i andre land, medfører at selskapet må gi flere opplysninger i meldingen om grenseoverskridende virksomhet, bl.a. skal det redegjøres for systemer for risikostyring. De norske reglene er foreslått endret i samsvar med EØS-reglene som svarer til direktivets bestemmelser. Lovforslaget er utformet slik at forvaltningsselskap skal organiseres i henhold til sitt hjemlands regler. Dersom et norsk forvaltningsselskap etablerer filial i et annet EØS-land, skal filialen følge bestemmelser om god forretningsskikk i det landet filialen er etablert, og tilsvarende vil en utenlandsk filial i Norge være omfattet av norske regler for god forretningsskikk. I samsvar med direktivet er det presisert at det ikke kreves at et forvaltningsselskap må gi melding om grenseoverskridende virksomhet for selskapet dersom et forvaltningsselskap kun markedsfører egne UCITS-fond uten filialetablering. I et slikt tilfelle er det tilstrekkelig å notifisere verdipapirfondene for markedsføring.

I kapittel 6 drøftes reglene som regulerer verdipapirfond. I punkt 6.2 er det redegjort for forslaget om en egen bestemmelse om etablering av verdipapirfond. Finanstilsynet vil kunne gi en tillatelse dersom forvaltningsselskapet godkjennes som forvalter av det aktuelle fondet og lovens krav til vedtekter, depotmottaker og eventuell utkontraktering er oppfylt. Det er foreslått presisert at også forvaltningsselskap fra annet EØS-land kan få tillatelse til å etablere et norsk UCITS-fond. Verdipapirfond skal følge reguleringen i det land det er etablert og godkjent. Departementet har videre kommet frem til at det bør åpnes for bruk av andelsklasser, men at det fastsettes nærmere regler om andelsklasser i forskrift, bl.a. om hvilke typer andelsklasser som kan benyttes (punkt 6.3). I punkt 6.4 om tegning og innløsning er det foreslått at verdipapirfond skal være åpent for tegning og innløsning av andeler minst to ganger i måneden.

Etter gjeldende rett kan endringer i et verdipapirfonds vedtekter kun godkjennes av Finanstilsynet dersom Finanstilsynet antar at endringen er i andelseiernes interesse. Det foreslås (punkt 6.5) endring i reglene for vedtektsendringer slik at endringer kan godkjennes dersom: i) flertallet av de andelseiervalgte styremedlemmene i forvaltningsselskapet stemmer for vedtektsendringen, ii) 75 prosent flertall av de representerte stemmene på andelseiermøte, stemmer for vedtektsendringen, iii) andelseierne får informasjon om vedtektsendringen, herunder hvorfor endringen anses i andelseiernes interesse og adgang til gebyrfri innløsning og iv) lovens krav til innhold i vedtekter er oppfylt.

UCITS IV har harmoniserte regler for fusjon av UCITS-fond, både nasjonalt og på tvers av landegrenser. Departementet foreslår i punkt 6.6 at dette regelverket gjennomføres i norsk rett. Departementet mener det er hensiktsmessig, og har derfor foreslått, at regler for fusjon av nasjonale fond (som ikke er UCITS-fond) følger de samme fusjonsreglene. Det er forutsatt at Finanstilsynet skal gi tillatelse til fusjon. Krav om tillatelse fra Finanstilsynet gjelder ikke der et norsk UCITS-fond er overtakende fond ved en grensekryssende fusjon. På samme måte som for vedtektsendringer er det lagt opp til at andelseiermøte skal samtykke til fusjon. Andelseierne vil ha rett til gebyrfri innløsning av sine andeler eller bytte til annet fond med tilsvarende investeringsmandat. Tilsvarende som etter gjeldende rett, skal Finanstilsynet kunne samtykke i at et verdipapirfond avvikles. Departementet foreslår at enkelte hovedprinsipper for avvikling fremgår direkte av loven, bl.a. at andelseierne skal gis informasjon, og at verken andelseieren eller fondet skal belastes kostnader.

Departementet mener at lovens bestemmelser om plassering av verdipapirfonds midler blir mer oversiktlige ved at gjeldende bestemmelser deles opp i flere paragrafer. Det er foreslått enkelte endringer i disse bestemmelsene i forhold til gjeldende rett. Det vises til omtale i punkt 6.9. Vedrørende et verdipapirfonds adgang til utlån av finansielle instrumenter, foreslås ingen endring i lovbestemmelsen, men departementet vil på bakgrunn av merknader fra høringsinstansene vurdere forskriftsendring etter forslag fra arbeidsgruppen om en økning i adgangen til utlån gjennom samme verdipapirforetak. I tråd med direktivet foreslås i proposisjonen punkt 6.10 at UCITS-fond kan plassere sine midler fullt ut i ett annet UCITS-fond. Dette omtales i UCITS-direktivet som «master-feeder»-strukturer. I lovforslaget benyttes betegnelsene tilføringsfond og mottakerfond. Et tilføringsfond må ha tillatelse fra Finanstilsynet for å kunne tilføre sine midler til et mottakerfond. I tråd med direktivet er det foreslått bestemmelser som nærmere regulerer slike strukturer, bl.a. om avtale mellom fondene, opplysningsplikt, konsekvenser for tilføringsfond ved endringer i mottakerfond og nærmere regulering av revisor og depotmottaker for slike fond.

Bestemmelser om verdipapirfond som ikke er UCITS, dvs. som er nasjonale fond, er omtalt i punkt 6.11, og særskilte bestemmelser for slike verdipapirfond er foreslått samlet i et eget kapittel i loven. Departementet foreslår videreført at nasjonale fond skal kunne begrense kretsen av hvem som kan tegne andeler i et fond så lenge det er tale om en så vid krets at den kan anses som en «ubestemt» krets. Departementet fremmer ikke forslag om at nasjonale fond skal kunne rettes mot en bestemt krets som foreslått av et flertall av arbeidsgruppens medlemmer. Departementet foreslår å videreføre adgangen til å samtykke til etablering av verdipapirfond som er åpent for innløsning av andeler i en begrenset tidsperiode, men departementet mener at det ikke bør åpnes for at verdipapirfond kan innrettes uten innløsningsrett for andelseierne. Det foreslås videreført at spesialfond må være åpent for innløsning minst én gang hvert kalenderår. I tillegg foreslås en dispensasjonshjemmel. Departementet mener at spesialfond inntil videre fortsatt bare skal kunne tilbys til profesjonelle kunder.

Et sentralt tema i UCITS IV er informasjon til investorer. I kapittel 7 informasjon til investorer er det foreslått regler om et nytt informasjonsdokument kalt nøkkelinformasjon. Dette skal erstatte gjeldende regler om forenklet prospekt. Informasjonen skal være tilstrekkelig til at investor kan foreta en velfundert investeringsbeslutning, og nøkkelinformasjonen skal gjøre det enklere å sammenligne fond. Fra EUs side har det vært ønskelig med en fullharmonisering på dette området, og Kommisjonen har derfor i én av gjennomføringsforordningene til UCITS IV, kommisjonsforordning (EF) nr. 583/2010, gitt detaljerte regler om form og innhold i nøkkelinformasjonsdokumentet (punkt 7.1).

Gjeldende lovs bestemmelse om hva verdipapirfonds vedtekter skal inneholde har vært uendret siden lovens vedtakelse, med unntak av enkelte tilføyelser. Det er behov for å sammenholde krav til innhold i vedtekter med krav til opplysninger i prospekt. På denne bakgrunn og sett hen til de endringer som foreslås for endring av verdipapirfonds vedtekter, mener departementet at enkelte opplysninger som etter gjeldende rett skal fremgå av vedtekter, heller bør fremgå av prospekt. Det nærmere innhold i prospekter vil i hovedsak bli regulert gjennom forskrift.

I kapittel 8 om salg og markedsføring er det foreslått endringer i bestemmelsene knyttet til markedsføring av UCITS-fond over landegrensene innen EØS-området. De viktigste endringene er at melding om markedsføring skal utveksles direkte mellom de enkelte lands myndigheter, og ikke lenger slik at et forvaltningsselskap sender meldingen til vertslandsmyndigheten. Videre skal markedsføring kunne starte umiddelbart etter at en melding om markedsføring er oversendt fra et lands myndighet til en annen. Utenlandske UCITS-fond som markedsføres i Norge skal utarbeide nøkkelinformasjon på norsk.

Kapittel 9 omhandler depotmottaker. Plikten til å ha depotmottaker videreføres. Depotmottakers kontrollrolle foreslås tydeliggjort ved en nærmere angivelse av oppgavene.

Regler om tilsyn, erstatning og straff er nærmere redegjort for i kapittel 10. Det nye direktivet legger vekt på tilsynssamarbeid og utveksling av informasjon mellom tilsynsmyndigheter i EØS-land. I samsvar med direktivet foreslås en ny bestemmelse om at et lands myndigheter kan be om at et annet lands myndigheter samarbeider om tilsyn, og dette skal ikke lenger bare gjelde ved filialetablering. Videre foreslås en hjemmel for å gi nærmere regler om tilsynssamarbeid og utveksling av informasjon mellom myndigheter.

Gjeldende bestemmelse om erstatningsansvar for forvaltningsselskap og depotmottaker er foreslått videreført med språklige endringer. I gjeldende straffebestemmelse er det foreslått en endring slik at unnlatelse av å etterkomme pålegg fra tilsynsmyndigheten kan straffes med fengsel, i tillegg til bot.