1 Regjeringens politikk for forskning og høyere utdanning

1.1 Innledning

Regjeringen har høye ambisjoner for det norske kunnskapssamfunnet. I tråd med Sundvolden-erklæringen vil regjeringen satse målrettet på forskning og høyere utdanning. I Norge har vi mange gode fagmiljøer og et velutviklet næringsliv på flere områder, men vi har potensial for å bli enda bedre. I tillegg til en gjennomgående satsing på kvalitet i forskning og høyere utdanning prioriterer regjeringen en egen satsing på verdensledende fagmiljøer. Dette er nødvendig for å stimulere til økt gjennomslag og større internasjonal synlighet for norsk forskning og for å dra nytte av kunnskap fra de fremste internasjonale fagmiljøene.

Kunnskap og kompetanse er blant de viktigste konkurransefaktorene vi har. Ny innsikt og erkjennelse og flinke folk med gode ferdigheter er utgangspunktet for hvordan vi møter store samfunnsutfordringer. Det er også dette som legger til rette for verdiskaping, både i offentlig sektor og i næringslivet. Forskning og utdanning påvirker økonomien ved å heve kvaliteten på arbeidskraften og tjenestene som leveres, og gjør det mulig å utvikle og ta i bruk nye løsninger og produkter. Dette bidrar til omstillingsevne og økt produktivitet. En kunnskapsbasert tilnærming er vesentlig for å finne løsninger som kan møte mange av utfordringene som samfunnet står overfor. Eksempler på dette er omstilling til grønn vekst og tilpasning til klimaendringene, bedre behandlingsmetoder innenfor helse, og hvordan vi kan produsere sunn og trygg mat. Det er også nødvendig med kunnskap som gir ny erkjennelse og bidrar til å forstå samfunnsutviklingen.

Effekten av investeringer i forskning og høyere utdanning avhenger av hvordan investeringene er innrettet. Økte investeringer må innrettes slik at de gir økt kvalitet i forskning og høyere utdanning. Denne langtidsplanen legger rammene for hvordan regjeringen skal styrke forskning og høyere utdanning for å møte utfordringene og gripe mulighetene i kunnskapssamfunnet i perioden fra 2015 til 2024.

1.2 En ambisiøs og forutsigbar opptrapping

Regjeringen vil øke bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) til 1 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP). FoU-bevilgningene skal øke utover veksten i BNP hvert år til målet er nådd. Gitt dagens utsikter for fremtidig BNP-vekst, tar regjeringen sikte på at målet kan nås i perioden 2019–2020. Regjeringen vil trappe opp bevilgningene til forskning og høyere utdanning innenfor seks langsiktige prioriteringer:

• hav

• klima, miljø og miljøvennlig energi

• fornyelse i offentlig sektor og bedre og mer effektive velferds-, helse- og omsorgstjenester

• muliggjørende teknologier

• et innovativt og omstillingsdyktig næringsliv

• verdensledende fagmiljøer

Som en del av satsingen vil regjeringen i løpet av perioden 2015–2018 styrke noen av de viktigste innsatsfaktorene i systemet for forskning og høyere utdanning. Regjeringen vil:

• trappe opp antallet rekrutteringsstillinger med 500 nye stillinger

• øke bevilgningene til forskningsinfrastruktur med 400 millioner kroner

• øke bevilgningene til ordninger som stimulerer til god norsk deltakelse i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020, med 400 millioner kroner

For å nå målene i langtidsplanen er det nødvendig med moderne og funksjonelle bygg med tidsriktig utstyr. I oppfølgingen av langtidsplanen vil regjeringen særlig prioritere to byggeprosjekter som støtter opp under de langsiktige prioriteringene: nytt bygg for livsvitenskap, farmasi og kjemi ved Universitetet i Oslo og oppgradering av Marinteknisk senter i Trondheim, Ocean Space Centre.

I statsbudsjettet for 2015 starter regjeringen oppfølgingen av langtidsplanen med over 660 millioner kroner. Regjeringen foreslår en satsing på blant annet Brukerstyrt innovasjonsarena, Forny 2020 og verdensledende fagmiljøer i Norge, jf. Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet.

De langsiktige prioriteringene i langtidsplanen har solid faglig grunnlag i nasjonale strategier om forskning og innovasjon. De har også bred støtte i de 150 innspillene til arbeidet med langtidsplanen som kom fra norsk samfunnsliv, næringsliv og akademia. Prioriteringene er et uttrykk for at regjeringen vil satse på områder der Norge har strategiske fortrinn som naturressurser, sterke næringsklynger eller gode fagmiljøer. Ressursene skal brukes på forskning og utdanning på høyt internasjonalt nivå, deriblant forskning og utdanning som støtter opp under næringsutvikling og produktivitet. Planen inneholder også prioriteringer som løfter frem områder der det er store og udekkede behov for kunnskap og kompetanse. Felles for alle prioriteringene er at innsatsen skal forsterkes på områder der forskning og høyere utdanning kan bidra vesentlig til å håndtere utfordringer eller skape og gripe muligheter.

1.3 Hvorfor trenger Norge en langtidsplan for forskning og høyere utdanning?

Langtidsplanen er et nytt verktøy i politikken for forskning og høyere utdanning. Langtidsplanen har tiårige mål og prioriteringer. Samtidig har den mer konkrete mål for innsatsen i første fireårsperiode av planen. Regjeringen tar sikte på å rullere langtidsplanen hvert fjerde år.

I publikasjonen OECD Science, Technology and Industry Outlook 2014 peker OECD på to typiske trekk for land med velutviklede systemer for forskning og innovasjon. Det første er at disse landene investerer langsiktig i kunnskapsbasen. Dette vil i første rekke si gjennom investeringer i menneskelige ressurser (utdanning, rekruttering og kapasitetsbygging) og utstyr (som for eksempel laboratorieutstyr, datasamlinger, storskalaanlegg for måling og observasjon i forbindelse med forskning og utdanning). Det andre gjennomgående trekket er at disse landene styrker konkurranseevnen gjennom prioriterte satsinger for å møte de store samfunnsutfordringene.

Langsiktige og prioriterte satsinger skaper forutsigbarhet og bidrar til en bedre koordinert politikk for forskning og høyere utdanning. Det må imidlertid være balanse mellom behovet for forutsigbarhet gjennom langsiktige prioriteringer og behovet for fleksibilitet som åpner for å gripe muligheter vi ikke kan overskue. En for detaljert styring kan låse fast ressurser i tiltak og virkemidler som hindrer fornyelse og som ikke treffer de problemene de skal løse. Detaljert styring er også til hinder for å utnytte den kunnskapen om utfordringer og behov som finnes i fagmiljøene. Langtidsplanen skaper forutsigbarhet på to måter. For det første har langtidsplanen tiårige mål og prioriteringer som gir klare signaler til fagmiljøene, næringslivet og det offentlige. For det andre signaliserer regjeringen en forpliktelse til å følge opp langtidsplanen i de årlige statsbudsjettene. Langtidsplanen inneholder både en konkretisering av ressursinnsatsen for rekrutteringsstillinger, forskningsinfrastruktur og ordninger som skal bidra til god deltakelse i Horisont 2020, og et ambisiøst mål for vekst i bevilgningene til forskning og utvikling hvor tiltak for å følge opp langtidsplanen skal prioriteres. Dette gir muligheter for næringslivet, fagmiljøer og det offentlige til å mobilisere til samarbeid. Det gir også bedre mulighet for langsiktighet når disse skal utvikle egne strategier og satsinger.

Flere har påpekt at koordineringen av norsk forskningspolitikk er for dårlig, blant andre Riksrevisjonen, OECD i sin innovasjonsvurdering av Norge og Technopolis i forbindelse med evalueringen av Norges forskningsråd. Langtidsplanen er et viktig verktøy for bedre koordinering og gjennomføring av politikken for forskning og høyere utdanning. Kapittel 9 i planen går nærmere inn på koordinering og oppfølging.

1.4 Regjeringens mål i politikken for forskning og høyere utdanning

Regjeringen har som mål at innen 2030 skal 3 prosent av BNP gå til forskning og utvikling. Offentlige bevilgninger til FoU skal økes til 1 prosent av BNP. Langsiktige og forutsigbare rammer for den offentlige innsatsen skal også rettes inn mot å utløse mer FoU i næringslivet.

Kilde:  OECD Main Science and Technology Indicators 2014-1

Stortingsmeldingene om norsk forskningspolitikk har satt overordnede rammer for det norske forskningssystemet. St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning satte opp ni mål for norsk forskning: fem strategiske og fire tverrgående. De strategiske målene er globale utfordringer, bedre helse og helsetjenester, velferd og forskningsbasert profesjonsutøvelse, kunnskapsbasert næringsliv i hele landet samt næringsrelevant forskning på strategiske områder. De fire tverrgående målene er et velfungerende forskningssystem, høy kvalitet i forskningen, internasjonalisering av forskningen og effektiv utnyttelse av resultater og ressurser. Målene ble videreført i Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer – kunnskap gir muligheter.

Regjeringen har satt tre overordnede mål for langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Disse er konsistente med målene i de to nevnte forskningsmeldingene, men utdyper og prioriterer i sterkere grad hvilke områder innsatsen styrkes på. I tillegg kobles prioriteringene for forskning og høyere utdanning tettere sammen. De tre målene er:

• styrket konkurransekraft og innovasjonsevne

• løse store samfunnsutfordringer

• utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet

Målene må ses i sammenheng. Utvikling av produkter, prosesser eller løsninger som bidrar til å møte store samfunnsutfordringer, kan i mange tilfeller også være utgangspunkt for næringsutvikling, økt konkurransekraft og innovasjonsevne. Videre vil effektene forsterkes av tilgang på fremragende kandidater og samarbeid med verdensledende fagmiljøer.

Styrket konkurransekraft og innovasjonsevne

Kunnskap og kompetanse er viktige konkurransefaktorer for norsk økonomi. Dette gjelder alle moderne økonomier, men er spesielt fremtredende i Norge fordi kostnadsnivået hos oss ligger langt over kostnadsnivået til våre handelspartnere. Evnen til å utvikle, absorbere og ta i bruk kunnskap er vesentlig for konkurransekraften. Vi kan i mange tilfeller ikke være billigst, men vi kan jobbe smartere og vi kan konkurrere på produkter og løsninger som holder en kvalitet som forsvarer høyere pris. Dette gjelder både for næringslivet og for offentlig sektor. Næringslivet trenger innovasjon og omstillingsevne blant annet for å sikre arbeidsplasser og verdiskaping i fremtiden. Offentlig sektor trenger innovasjon og omstillingsevne for å kunne fornye seg og levere gode velferdstjenester som samfunnet vil være i stand til å finansiere i fremtiden. Regjeringen vil derfor prioritere ressurser til forskning og høyere utdanning som bidrar til målet om konkurransekraft og innovasjonsevne innenfor alle de langsiktige prioriteringene i langtidsplanen.

Forskning om økonomisk utvikling og private investeringer i forskning og utvikling viser at offentlig innsats har en betydelig rolle. Uten offentlige investeringer har næringslivet en tendens til å underinvestere i FoU på grunn av forhold knyttet til markedssvikt og systemsvikt. Eksempler som ofte trekkes frem er høy risiko, behov for langsiktighet, at gevinsten av investeringer i FoU ofte tilfaller andre, herunder konkurrenter, og forskningens iboende uforutsigbarhet om resultater. Samtidig er det regjeringens utgangspunkt at virksomhetene selv er best i stand til å vurdere investeringer i FoU for egen konkurransekraft.

Det offentlige investerer i forskningsutførende institusjoner som universiteter, høyskoler og institutter, som står for grunnleggende og anvendt forskning med et langsiktig perspektiv og utdanner kompetente fagfolk til blant andre næringslivet. I tillegg må offentlige investeringer bidra til at det blir mer attraktivt for næringslivet å investere i forskning og utvikling. Dette kan være ordninger som reduserer risiko og stimulerer til forskning og utvikling i næringslivet. Eksempler er ordninger som stimulerer til samarbeid mellom universiteter og høyskoler og næringslivet, og ordninger som får frem forskning av svært høy kvalitet med relevans for næringslivet. Det er også behov for ordninger som stimulerer fremvekst av nye virksomheter og omstilling i økonomien.

Møte store samfunnsutfordringer

Flere land satser målrettet på forskning og høyere utdanning som skal bidra til å møte de store samfunnsutfordringene. Dette er også tilfellet i det europeiske forsknings- og innovasjonsprogrammet Horisont 2020. Globale utfordringer som klimaendringer, sikkerhet og beredskap, sykdommer og epidemier, og sikker tilgang til energi, vann og mat, er store og sammensatte. Utfordringene knyttet til den demografiske utviklingen vil sette velferdsstaten under press. Å møte disse samfunnsutfordringene krever samspill mellom forskjellige fagmiljøer og sektorer, og internasjonalt samarbeid.

Selv om utfordringene er omfattende og globale, kan problemene ofte være konkrete og lokale. Kommuner må for eksempel ta vare på en økende andel eldre med omsorgsbehov. En tradisjonell tilnærming er å investere i nye omsorgsbygg. Dersom det finnes gode løsninger for gode og effektive hjemmebaserte tjenester, kan kommunen kanskje gi eldre bedre og mer aktive år i egne hjem og samtidig spare investeringer i bygg. Nye løsninger er også viktig for å kunne jobbe smartere og mer effektivt for å opprettholde gode velferds-, helse- og omsorgstjenester. Slike løsninger blir til gjennom smart anvendelse av ny teknologi.

Det er i møtet med mennesker, organisasjoner og kulturer at kunnskapen tas i bruk. For å lykkes med nye løsninger, enten det er omstilling, tilpasning eller nye teknologiske løsninger, trengs perspektiver fra fagretninger som humaniora, helse- og omsorgsfag og samfunnsvitenskap. Dette er avgjørende for å få økt forståelse for hvilke løsninger som er mulig å gjennomføre i samfunnet, og hvordan dette kan gjøres på best mulig måte.

Norge må være forberedt på de utfordringene vi møter, men vi må også se de mulighetene som oppstår som følge av utviklingen. For eksempel er klimaendringer og miljøpåvirkninger noen av de mest omfattende utfordringene vi står overfor i tiårene framover. Vi må forstå og tilpasse oss de omveltningene som kommer. Vi trenger for eksempel ny kunnskap og teknologi for å redusere utslippene av klimagasser. Kravene til omstilling skaper muligheter for næringsutvikling og innovasjon. Slike muligheter må utnyttes slik at de samlede kostnadene ved omstilling blir lavest mulig. Antallet patenter på miljøteknologi (også kalt grønn teknologi) har økt betraktelig, jf. figur 1.2. Det er fortsatt et stort potensial for næringsutvikling på dette området. De langsiktige prioriteringene i langtidsplanen understøtter behovet for å forstå samfunnsutfordringene, bidra til å møte dem på en best mulig måte og utnytte mulighetene.

Kilde: OECD: Green Growth Indicators 2014

Utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet

Norge ligger et stykke bak land vi sammenligner oss med på målinger av kvalitet i forskning. Norske forskere siteres mindre enn forskere fra andre nordiske land. Evalueringer og rapporter som vurderer kvaliteten på norsk forskning og høyere utdanning, viser at det samlet sett ser ut til å være god kvalitet på norske fagmiljøer, dog med viktige variasjoner. Evalueringer av fagområder som Norges forskningsråd gjør regelmessig, viser at kvaliteten varierer mellom fagområdene og mellom institusjonene. Noen miljøer er fremragende, men vi har samtidig for mange fagmiljøer som ikke utfører forskning av akseptabel kvalitet. Høy kvalitet er derfor et gjennomgående mål. Regjeringen arbeider i den sammenheng blant annet med å se på den fremtidige strukturen og finansieringssystemet til universitets- og høyskolesektoren. Målet er at noen institusjoner skal komme på et nivå der de kan konkurrere med de aller beste institusjonene i Norden, og flere forskergrupper enn i dag bør hevde seg i verdenstoppen. Offentlige ressurser skal brukes slik at de frembringer forskning og utdanning av høy internasjonal kvalitet.

Regjeringen trapper derfor opp innsatsen for å utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet. Et forsknings- og høyere utdanningssystem med gjennomgående høy kvalitet er nødvendig for å kunne utvikle og ta i bruk kunnskap. Samtidig som vi skal løfte de beste, er det derfor viktig å sikre gode vilkår også for forskning av høy kvalitet som ikke er i verdenseliten, men som er viktig for utvikling av blant annet utdanningskvalitet og velferdstjenester. Spennende fagmiljøer av høy kvalitet skal trekke til seg de beste studentene og forskerne.

Kilde: Thomson Reuters/CLUTS: Web of science, bearbeidet av NIFU

1.5 Fleksibilitet for fremtiden

Norge bruker store offentlige ressurser på forskning, utvikling og høyere utdanning. I 2015 kommer vi til å bruke om lag 53 milliarder kroner. Regjeringen vil fortsette å øke bevilgningene, men det er ikke i seg selv nok for å nå målene. Det har stor betydning hvor og hvordan vi investerer, og hvordan nasjonale og regionale tiltak og satsinger spiller sammen med europeiske og andre internasjonale tiltak og satsinger.

Investeringer i forskning og høyere utdanning må være langsiktige fordi disse områdene er langsiktige i sin natur. Det kan ofte ta lang tid før resultatene av offentlige investeringer blir synlige. Det tar tid å bygge laboratorier og undervisningsbygg. Det tar tid å bygge opp og videreutvikle gode fagmiljøer. Det tar tid å etablere gode dataverktøy og systemer for samarbeid som gir disse fagmiljøene de nødvendige vilkårene for å hevde seg i verdenstoppen. Langsiktigheten betyr at det ikke er mulig eller ønskelig å detaljstyre politikken ti år frem i tid. Det er ikke mulig å vite hvilke tiltak og ordninger som vil være best egnet til å møte alle utfordringene eller mulighetene som presenteres i langtidsplanen. Historisk har overraskende gjennombrudd med påfølgende raske endringer også vist oss at vi vanskelig kan vite om det er dagens fag, teknologier eller næringer som vil gi de beste løsningene.

Det er ikke mulig å forutsi eksakt hvilke effekter vi får eller går glipp av dersom nivået på investeringene økes eller reduseres. Likevel er det veletablert i forskning om økonomisk utvikling at helheten i de samlede investeringene i forskning og høyere utdanning har en vesentlig effekt på økonomisk vekst, velferd, sysselsetting og bærekraftig utvikling.

Tanken om at investeringer i kunnskap har avgjørende betydning for vekst og velferd preger også det europeiske forsknings- og innovasjonssamarbeidet. Det er særlig tydelig i forsknings- og innovasjonsprogrammet Horisont 2020. Begrunnelsen for de omfattende offentlige investeringene er at forsknings- og innovasjonsaktiviteten skal bidra til å realisere Europa 2020-strategiens mål om at EU skal bli en smart, bærekraftig og inkluderende økonomi. På mange områder deler Norge de samme målene for forskning og utdanning som våre internasjonale samarbeidspartnere har. Det er en av hovedgrunnene til at det både er nyttig og nødvendig med utstrakt internasjonalt samarbeid. Det finnes ikke en «norsk» kreft eller en «norsk» Alzheimers sykdom. Det gir derfor ikke mening at hvert land jobber hver for seg for å løse denne typen problemer. Det internasjonale samarbeidet gjør det mulig å dele byrdene ved store investeringer i for eksempel laboratorier, datasamlinger og annet utstyr. Samtidig gir det muligheter for å rekruttere flinke folk fra hele verden. Norge er integrert i det internasjonale systemet for høyere utdanning, forskning og innovasjon gjennom det nordiske og det europeiske samarbeidet. Det er derfor nødvendig å finne en god balanse mellom offentlige investeringer i nasjonale og internasjonale virkemidler for forskning og høyere utdanning.