5 Eksisterende kvalitetssikringstiltak

I utvalgets mandat er det understreket at sakkyndiges arbeid i barnevernsaker i dag kvalitetssikret på flere måter. Målsettingen for slike tiltak kan være å heve de sakkyndiges generelle faglige standard (generelle kvalitetssikringstiltak), eller å vurdere den enkelte sakkyndiges arbeid og dennes rapport/erklæring i en enkelt sak (saksspesifikk kvalitetskontroll).

5.1 Generelle kvalitetssikringstiltak

5.1.1 Opplæringsprogrammet for sakkyndige

På oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet tilbyr Norsk Psykologforening i samarbeid med Legeforeningen et utdanningsprogram for barnepsykiatere og psykologer som arbeider som sakkyndige i barnesaker. Arbeidet ledes av en styringsgruppe med representanter for Psykologforeningen, Legeforeningen, en jurist og en sekretær. Styringsgruppens sekretær fungerer også som kursleder. Norsk Psykologforening er sekretariat for opplæringen.

For å kunne tas opp i programmet må søkerne enten være spesialist i barnepsykiatri eller psykolog med minst tre år veiledet klinisk arbeid, hvorav minst to år med barn. Leger og psykologer, eller andre med utdanning minst tilsvarende hovedfag, med tilsvarende arbeidserfaring kan tas opp etter individuell vurdering.

Utdanningen går over to år med fire kursmoduler, til sammen 12 dager. I utdanningsperioden skal kandidaten ha minst 40 timer veiledning hos veileder som står i registeret for sakkyndige i barne- og familiesaker. Før kandidaten godkjennes må han ha gjennomført minst fire veiledede saker, to etter barneloven og to etter barnevernloven. Dette punktet vil trolig bli revidert slik at meklingsarbeid med oppfølgingsarbeid mellom rettsmøter kan inngå i godkjenningen.

Det har blitt startet syv kull, hvorav fem er ferdig. Det første kullet avsluttet utdanningen i 2000. I dag har 110 personer gjennomført utdanningen. Det har gjennomsnittlig vært 18 – 20 deltakere per kull. Deltakerantallet har vist en svakt avtakende tendens.

5.1.2 Register for sakkyndige i barne- og familiesaker

Personer som har gjennomført opplæringsprogrammet for sakkyndige i barnesaker blir oppført i et register. Register for sakkyndige i barne- og familiesaker er etablert i regi av Barne- og likestillingsdepartementet, og som for utdanningsprogrammet er det satt ut i oppdrag til Norsk Psykologforening å administrere. Både utdanningsprogrammet og registeret har en styringsgruppe med jurist og representanter fra Legeforeningen og Norsk Psykologforening.

Fram til juli 2000 ble søkere med bred erfaring fra sakkyndig arbeid, som en overgangsordning tatt inn i registeret uten å ha gjennomført programmet.

Etter fem år må godkjenningen fornyes. For fornyet plass i registeret kreves minst ett gjennomført godkjent kurs og minimum fem saker etter hver av de to lovene (barnevernlov eller barnelov). Det er mulig å søke godkjenning for arbeid etter bare en av de to lovene. Unntak kan vurderes etter spesielle regler.

Per i dag står 167 oppført i registeret. (En av disse er registrert i to fylker). I tillegg til de 110 som har gjennomført utdanningen er 57 tatt inn på overgangsordningen. Av de 167 er 9 barnepsykiatere. De fordeler seg på fylkene som følger (barnepsykiaterne i parentes):

Av de 167 er 2 bare registrert som sakkyndige i forhold til arbeid etter lov om barn og foreldre (det betyr at de ikke ønsker å ta saker etter lov om barneverntjenester).

De fleste har markert at de tar oppdrag ut over sitt eget fylke, noen over hele landet.

5.1.3 Forslag til utvikling av opplærings­programmet og økt bruk av registeret

Utvalget har brakt i erfaring at det er begrenset i hvilken grad registeret er kjent og brukt både av barneverntjenesten og ulike domstoler. Trolig nyttes mange som sakkyndige uten at de har dokumentert kvalifikasjoner på nivå for registrering. Oppdrag gis ofte på grunnlag av egne og andres tidligere erfaringer, og ofte nyttes samme sakkyndige flere ganger av en kommune. Forslag om hvem som skal oppnevnes kan også komme fra advokater og andre interessenter i saken. Derved kan oppnevning også være basert på strategiske overveielser både hos barneverntjenesten og hos den private parten.

Utvalget har fått sannsynliggjort at retten i begrenset grad benytter listen over registrerte sakkyndige de får tilsendt årlig. I motsetning til domstolen har ikke barnevernet rutinemessig fått tilsendt denne listen. Den ligger ute på Norsk Psykologforenings websider. Verken Barne- og likestillingsdepartementet eller Domstolsadministrasjonen har en link til denne siden på sine hjemmesider. Det er derfor grunn til å tro at det ikke har vært arbeidet tilstrekkelig med å informere om registeret overfor aktuelle brukere. Både barnevern, fylkesnemnder og domstolen vil ha bruk for å være informert om, og ha enkel tilgang til en alltid oppdatert liste over registrerte sakkyndige.

Det er utvalgets mening at økt bruk av registrerte sakkyndige generelt vil høyne kvaliteten på det sakkyndige arbeidet. Utvalget vil derfor blant annet foreslå at det i Retningslinjer for saksbehandling i barnevernet presiseres at sakkyndige fortrinnsvis skal engasjeres ut fra Barne- og likestillingsdepartementets register over kvalifiserte sakkyndige (se kapittel 8). Utvalget ser det som viktig at antallet sakkyndige i registeret øker og at dette registeret i de fleste tilfeller blir utgangspunkt for engasjement og oppnevning av sakkyndige.

Utvalget antar at noe av grunnen til at registeret er mindre brukt er at kapasiteten i registeret er for liten, med 167 registrerte sakkyndige, der mange ikke har ledig kapasitet når det er behov for å oppnevne en sakkyndig.

Utdanningskapasiteten er begrenset, men likevel ikke fullt utnyttet. Alle kvalifiserte søkere tas opp på programmet uten ventetid. Enkelte veletablerte sakkyndige kan oppfatte det unødvendig å nedlegge tid på de obligatoriske kursene. Andre har pga varierende arbeidsforhold problemer med å ha 5 barnevernsaker i løpet av 5 år mens de står i registeret, og kan dermed ha problemer med å opprettholde sin registrering.

De siste årene har det vært en betydelig økning i antallet psykologer med spesialitet i klinisk barnepsykologi. Det har også vært en markert styrking av kravene til spesialisering for psykologer, deri sikring av vedlikehold av kompetanse. Det har også funnet sted en viss økning av legespesialister i barne- og ungdomspsykiatri. Denne økningen i antall potensielle søkere har ikke ført til at flere søker opptak på utdanningsprogrammet.

Utvalget mener at utdanningsprogrammet må vurderes med tanke på å øke rekrutteringen. Utvalget mener at det kan arbeides med å rekruttere søkere til utdanningsprogrammet, f. eks. ved å legge kurs til andre landsdeler, gi reisestøtte og liknende for å motivere flere til å delta i spesialutdanningen.

Dersom det opprettes en Barnesakkyndig kommisjon slik utvalget foreslår, kan en vurdere om både utdanningsprogram og registrering overføres til kommisjonens sekretariat, slik at erfaringene fra disse kvalitetssikringstiltakene kan bli sammenholdt og gjensidig utviklet. En slik flytting kan styrke det faglige miljøet rundt sekretariatet. Utdanningsprogrammet bør fortsatt ha en egen styringsgruppe.

5.1.4 Media

En barnevernutredning er naturligvis strengt konfidensiell. Både barnevernet og eventuelle sakkyndige vil behandle alle opplysninger etter regler for taushetsplikt. Hvis saken blir behandlet i fylkesnemnd og i retten blir den ført for lukkede dører. Dette innebærer at behandling i forvaltning og domstol av den enkelte barnevernsak normalt er unntatt fra medias oppmerksomhet og innsyn. Barnevernsaker mangler derved den offentlighet som kjennetegner de fleste andre deler av norsk forvaltning, og som anses som vesentlig for både kvalitetssikring og rettssikkerhet.

Den private parten kan imidlertid bringe opplysninger om sin sak til media, noe som skjer fra tid til annen. Dette er alltid vanskelige saker, fordi journalisten på grunn av forvaltingens og den sakkyndiges taushetsplikt, har begrenset tilgang på informasjon. Det er også problematisk fordi den personen saken gjelder, barnet, blir prisgitt konsekvensene av en offentlighet som ikke nødvendigvis sikrer barnets interesser, men gjerne har utgangspunkt i de voksnes, ofte foreldres reaksjoner og interesser. Barneverntjenesten på sin side vil ofte være avskåret fra å svare og gi videre sine opplysninger offentlig.

Det kan derfor reises spørsmål ved i hvilken grad offentlig oppmerksomhet om en barnevernsak gjennom media er med på å kvalitetssikre den enkelte saken. Slike saker har en tendens til å reise offentlig debatt og allmenn interesse. Kvaliteten på sakkyndiges arbeid har ved flere anledninger også vært i fokus ved slik offentlighet. Medias søkelys på rollen kan innebære en form for kvalitetssikring av sakkyndiges arbeid. Når de sakkyndige vet at arbeidet hun/han gjør kan bli kritisert i media, bidrar det til en allmenn faglig skjerping og disiplinering. Problemet er imidlertid at offentlig oppmerksomhet på barnevernsaker gjennom media er preget av tilfeldigheter. Taushetsproblematikken fører til at media har skjev informasjonstilgang, med det resultat at debatten ikke blir uttømmende. Utvalget oppfatter likevel mangelen på offentlig innsyn som et generelt rettssikkerhetsproblem i barnevernsaker, saker som kan ha så omfattende konsekvenser for det enkelte barnet og dets relasjoner.

5.1.5 Forskning

Så langt utvalget kjenner til foreligger det svært lite forskning på sakkyndigrollen slik vi kjenner den i Norge. Kirsten Sandbergs avhandling til den juridiske doktorgrad i 2003 er det eneste utvalget har kommet over. Dette er sterkt beklagelig fordi forskning er et viktig virkemiddel til fagkritikk og refleksjon. Å styrke forskning på området vil være et viktig virkemiddel for å kvalitetssikre sak­kyndigrollen. Jf pkt. 7.6.3.

5.1.6 Forum for sakkyndige psykologer

Forum for sakkyndige psykologer (FOSAP) er en interessegruppe for psykologer som påtar seg oppdrag som sakkyndige. Formålet med forumet, som ble etablert i 1994, er å utvikle sakkyndigrollen i tråd med tidens krav, samt å belyse faglige vansker og problemstillinger. Som ledd i dette arrangerer FOSAP en til to faglige konferanser årlig. FOSAP er finansiert av medlemmene og mottar ingen offentlig støtte.

5.1.7 Arbeid i profesjonsforeningene

Enhver psykiater og psykolog har plikt til å foreta en kvalitetssikring av eget arbeid. Plikten omfatter både den generelle faglige oppdateringen og kvaliteten på det konkrete arbeidet. I det ligger at vedkommende har plikt til ikke å påta seg oppdrag der hans kompetanse er svak. På det generelle nivå har imidlertid ikke leger og psykologer som påtar seg sakkyndigutredninger særskilte krav ut over det som framgår av å ha offentlig godkjenning etter Lov om helsepersonell, og de krav til god fagskikk som er utarbeidet innenfor den enkelte profesjonsforening. Slike forventinger framgår av enkelte profesjoners fagetiske prinsipper og andre veiledende retningslinjer som er utarbeidet innenfor profesjonen selv. Det er utarbeidet faglige veiledninger for sakkyndig arbeid både i USA og Europa 1 .

Som sakkyndig vil man gjerne få et særlig fokus på sitt faglige arbeid ved at arbeidet blir eksponert for andre enn klienten selv. Langt mer enn leger og psykologer i annen virksomhet, må en som sakkyndig være forberedt på at rapporten alltid blir utsatt for kritikk og kontradiksjon. Det kan føre til at den sakkyndige skjerper kravene til eget arbeid og søker konsultasjon hos kollegaer, uten at utvalget har belegg for at så faktisk skjer.

5.2 Saksspesifikk kvalitetskontroll

5.2.1 Den sakkyndiges rapport til barne­vernet

Når barneverntjenesten mottar erklæringer fra sakkyndige som den har engasjert, foregår kvalitetskontrollen i første omgang ved at saksbehandler, eventuelt sammen med en kollega vurderer rapporten. Generelt kan en si at ansatte i barnevernet har kompetanse til å vurdere barnevernfaglige spørsmål som den uavhengige utrederen har besvart. I de fleste tilfeller vil barnevernet også kjenne til barnet og de andre personene som utredningen omhandler. Dermed kan de vurdere om eget inntrykk stemmer overens med den sakkyndiges beskrivelser og vurderinger.

Det er ikke vanlig at sakkyndige sender kopi av sin rapport til den private part, dvs. personene utredningen gjelder. Ut fra fagetiske forpliktelser om åpenhet forventes det imidlertid at den sakkyndige sørger for at barn og foreldre blir informert om sine konklusjoner. Med mindre det er aktiv fare for barnet om alle opplysinger kommer fram, vil rapporten være en del av barneverntjenestens skriftlige dokumentasjon. Parten har da mulighet til å lese, og eventuelt sammen med sin advokat stille spørsmål, påpeke feil og til ellers å kritisere den sakkyndiges arbeid.

Barneverntjenesten har ikke plikt til å gi tilbakemelding til den sakkyndige om sin vurdering av rapporten eller arbeidet for øvrig. Det gis heller ikke rutinemessig tilbakemelding til den sakkyndige om den videre behandling av saken etter at erklæringen ble avgitt. Barneverntjenesten kan stille tilleggsspørsmål og be om presisering og utdypning. Det er også mulig for barneverntjenesten å arrangere et møte mellom personene som har blitt utredet og den sakkyndige. Så langt utvalget kjenner til er det ikke rutine at barnevernet gir slik tilbakemelding til sakkyndige.

Hvis barneverntjenesten beslutter å henlegge saken, eller å iverksette hjelpetiltak uten ved tvangsinngrep, vil den sakkyndiges erklæring ikke underlegges noen videre form for behandling eller kvalitetssikring i barnevernet. Her ligger det etter utvalgets mening et alvorlig rettssikkerhetsproblem for barnet i saken. I prinsippet kan en sakkyndig rapport føre til at barneverntjenesten frafaller et inngripende hjelpetiltak for barnet uten at det sakkyndig arbeidet og rapport blir prøvd på andre måter enn ut fra barneverntjenestens egen vurdering. Dersom det i tillegg er andre bindinger mellom barneverntjenesten og den sakkyndige som gjør det vanskelig for barneverntjenesten å overprøve den sakkyndiges konklusjon kan det forsterke problemet. Det er ikke å forvente at foreldre vil protestere på at barnevernet frafaller et eventuelt forslag om tvangsinngrep. For utvalget er dette et vesentlig moment for å anbefale opprettelse av en Barnesakkyndig kommisjon der alle sakkyndige rapporter rutinemessig blir evaluert.

Om barneverntjenesten velger å fremme den aktuelle saken for fylkesnemnda, vil den sakkyndiges rapport bli eksponert for et større antall lesere. I første omgang blir sakens dokumenter med rapporten presentert for kommunens advokat som kan gi barneverntjenesten råd om hvordan den videre skal forholde seg til sakkyndig rapporten og hvilken vekt en skal tillegge den.

Som en del av sakens dokumenter blir sakkyndig rapporten forut for behandling i fylkesnemnda lagt fram for den private parten og dennes advokat. Denne og andre som parten legger rapporten fram for vil vurdere den sakkyndiges arbeid med andre øyne enn saksbehandleren i barnevernet.

5.2.2 Den sakkyndiges erklæring i fylkesnemnda

En sakkyndig rapport kan bli framlagt i fylkesnemnda gjennom tre kanaler: Den kan være utarbeidet på oppdrag av fylkesnemnda selv, jf sosialtjenesteloven § 9-6, og den kan være lagt fram av den private part. Mest vanlig vil det være at den legges fram av kommunen som del av saksmaterialet. Den sakkyndige vil i de langt fleste tilfeller bli ført som vitne i nemnda.

Vanligvis vil sakkyndig rapporten være kjent for barneverntjenesten, den private part og disses prosessfullmektiger forut for nemnds­behandlingen. Det vil si at rapporten blir vurdert av minst to jurister i tillegg til barneverntjenestens fagpersonell og de private partene saken gjelder. Disse har hatt anledning til å danne seg en oppfatning av kvaliteten ved den sakkyndiges arbeid, og de vil legge fram sitt syn under de muntlige forhandlingene i nemnda.

Fylkesnemndslederen har på samme måte hatt saken til gjennomsyn før forhandlingene starter. Hun/han har anledning til å fremlegge og drøfte sin vurdering av den sakkyndiges arbeid for nemnda i nemndas rådslagning.

I tillegg til fylkesnemndslederen, som er jurist, består fylkesnemnda av to lege medlemmer og to fra det fagkyndige utvalget. Av de fagkyndige vil som regel den ene være sosionom eller barnevernpedagog og den andre vil være psykolog eller psykiater. Disse møter den sakkyndiges erklæring for første gang når de får saken til gjennomlesing en time før fylkesnemndsmøtet begynner. Siden den skriftlige dokumentasjonen består av vesentlig flere dokumenter enn den sakkyndiges erklæring, er det normalt ikke anledning til å lese denne grundig før nemndsmøtet begynner.

Forhandlingene i fylkesnemnda er muntlige. Dette medfører som regel at deler av den sakkyndiges erklæring blir lest høyt. Det er svært sjelden at slike erklæringer blir dokumentert i sin helhet. Hvis nemndas medlemmer skal bli kjent med sakkyndig­erklæringen i sin helhet, må det settes av tid til det utenom nemndas forhandlinger. Dette skjer sjelden, men det hender at de fagkyndige nemnds­medlemmene benytter tid i pauser til å se nærmere på deler av erklæringer som ikke blir lest høyt.

I tillegg til at det blir lest fra sakkyndig rapporten har partene i fylkesnemnda og nemndas medlemmer anledning til å sette seg inn i den sakkyndiges arbeid gjennom vitneavhøret av den sakkyndige. Her er det anledning til å stille utdypende spørsmål, og som vitne er den sakkyndige utsatt for kontradiksjon på vanlig måte.

Det er ikke vanlig at kvaliteten ved de sakkyndiges arbeid er et direkte tema i fylkesnemnda. Det hender at advokatene gir uttrykk for hvor stor vekt de mener en skal legge på sakkyndiges rapport og vitneprov i sine prosedyrer. Tilvarende kan inntrykket av sakkyndiges arbeid fra tid til annen være en del av nemndas rådslagning. Det er imidlertid sjelden det rettes saklig kritikk mot sakkyndige i den forstand at det begrunnes hvorfor en velger å legge vekt på, eller ikke legge vekt på den sakkyndiges arbeid i forhold til gitte kvalitetskriterier. Så langt utvalget kjenner til er det heller ikke vanlig at slik kritikk kommer til uttrykk i fylkesnemndsvedtak.

Hvis vedtaket i fylkesnemnda ikke blir brakt inn for overprøving i domsstolen, vil ikke den sakkyndiges arbeid bli gjenstand for videre kvalitetsvurdering. Utvalget konstaterer at det i begrenset grad det blir gjort en systematisk barnefaglig vurdering av den sakkyndiges arbeid, også ved nemndbehandling.

5.2.3 Den sakkyndiges erklæring i retten

Når en barnevernsak kommer opp i tingretten, skjer en overprøving av fylkesnemndas vedtak. Dette innebærer at sakkyndige rapporter som har blitt benyttet i fylkes­nemndsbehandlingen også er en del av saksdokumentene for domstolen. I den grad partene ønsker at slike rapporter skal bli tillagt vekt, vil de dermed bli underlagt en dobbelt kvalitetsvurdering.

Tingretten kan også bli forelagt nye rapporter fra sakkyndige. Dette skjer ved at tingretten selv har oppnevnt en sakkyndig, eller ved at en av partene har engasjert sakkyndig som ikke har vært inne i saken tidligere. I noen tilfeller har barnevern­tjenesten selv tatt initiativ til at tidligere sakkyndige har foretatt oppdaterte undersøkelser, for eksempel utredninger av små barn. Sakkyndiges rapporter blir da en del av sakens dokumenter.

I forberedelsen til tingrettssaken vil sakkyndige rapporter bli behandlet av de samme aktørene som for fylkesnemnda; det vil si den/de private part(er), barneverntjenesten og deres prosessfullmektiger.

Rettens sammensetning er annerledes enn fylkesnemndas. I henhold til sosialtjenesteloven § 9-10 skal tingretten og lagmannsretten som hovedregel settes med én fagkyndig meddommer.

I retten er det vanlig at medlemmene har anledning til å sette seg inn i sakens dokumenter før rettsforhandlingene begynner. Dette skjer ved at sakens dokumenter sendes til meddommerne før forhandlingene.

Da forhandlingene ved domstolen foregår på samme måte som i fylkesnemnd, vil den sakkyndiges arbeid oppnå omtrent den samme kvalitetssikring som i fylkesnemnda. Imidlertid er rettens og nemndas sammensetning forskjellig. Fylkesnemndas leder har dommerkompetanse, og arbeider overveiende med barnevernsaker. Nemnda er bredere sammensatt ved at den har to fagkyndige medlemmer. Utvalget konstaterer at den barnefaglige kvalitetsvurderingen i retten er begrenset, ved at det bare er en fagkyndig meddommer.

5.2.4 Profesjonsutvalg, fagetikk

Profesjonsforeningene for leger og psykologer har fagetiske råd som behandler klager på deres medlemmer.

I mangel av andre instanser for kvalitetsvurdering synes imidlertid Fagetisk råd i Norsk Psykologforening å ha vært hyppig brukt som klagested på sakkyndige psykologers arbeid og deres rapporter i barnesaker. De senere årene har rundt halvparten av alle tilmeldte saker til rådet vært klager på sakkyndig arbeid. Naturlig nok gjelder de fleste slike klager saker etter barneloven 2 . Langt færre rapporter er skrevet av barnepsykiatere, med tilsvarende færre klager.

Vurdering av sakkyndig arbeid i et fagetisk råd gjøres bare etter relevante etiske prinsipper og bare en mindre del har fått medhold i klagen på fagetisk grunnlag. Det kan likevel ha vært faglig svikt i arbeidet. Det fagetiske rådet har ikke mandat og er ikke sammensatt med spesiell kompetanse for å vurdere rent faglige spørsmål knyttet til sakkyndighet. Rådets vurdering berører derfor ikke rapportenes faglighet som sådan.

En fagetisk klage kommer vanligvis etter at rapporten har vært brukt til saksbehandling. Dessuten er det lang behandlingstid ved fagetiske klager. Klagen og rådets eventuelle konklusjon vil derfor vanligvis ha liten innvirkning på selve saken, Potensielt kan det ha virkning ved eventuell gjenopptakelse.