4 Forslag til endringer i verdipapirhandellovens regler om meldeplikt

4.1 Bakgrunn

Kredittilsynet har i høringsnotat 15. februar 2008 foreslått å oppheve kravet i verdipapirhandelloven (lov 29. juni 2007 nr. 75) § 4-1 første ledd annet punktum om at selskaper notert på regulert marked skal ha meldeplikt for handel med aksjer i selskaper i samme konsern. I høringsnotatet er det også foreslått en presisering av primærinnsideres meldeplikt når det gjelder finansielle derivater. Videre er det foreslått at Finanstilsynet skal få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt.

4.2 Høring

Departementet sendte Kredittilsynets høringsnotat på høring ved brev 27. mai 2008. Høringsfristen var 1. september 2008. Høringsnotatet og høringsbrevet ble sendt følgende instanser:

Alle departementene

Aksjonærforeningen i Norge

Banklovkommisjonen

Bedriftsforbundet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

De selvstendige kommunale pensjonskasser

Den Norske Advokatforening

Den norske Revisorforening

Det juridiske Fakultet, Universitetet i Bergen

Det juridiske Fakultet, Universitetet i Oslo

Det juridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø

Energibedriftenes Landsforening

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folketrygdfondet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

HSH

Handelshøyskolen BI

Imarex Nos ASA

Konkurransetilsynet

KS

Landsorganisasjonen i Norge

Nord Pool ASA

Nordic Association of Energy Traders (NAET)

Nordisk Energimeglerforbund (NEBA)

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bank

Norges Fondsmeglerforbund

Norges Handelshøyskole

Norges Ingeniørorganisasjon

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforening

Norges Rederiforbund

Norsk Investorforum

Norsk Kraftforvalterforening

Norsk Tillitsmann ASA

Norsk Venture

Norske Finansanalytikeres Forening

Norske Forsikringsmegleres Forening

Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

Norske Pensjonskassers Forening

NOS Clearing ASA

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Regjeringsadvokaten

Revisjonssjefkretsen

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Siviløkonomene

Skattebetalerforeningen

Skattedirektoratet

Skatterevisorenes Forening

Sparebankforeningen i Norge

Statens Pensjonskasse

Statistisk sentralbyrå

Verdipapirfondenes Forening

Verdipapirsentralen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

ØKOKRIM

Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til ett eller flere av forslagene i høringsnotatet:

Brønnøysundregistrene

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folketrygdfondet

Nærings- og handelsdepartementet

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader til forslagene i høringsnotatet:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet

Datatilsynet

Den norske Revisorforening

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justisdepartementet

Konkurransetilsynet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Landsorganisasjonen i Norge

Miljøverndepartementet

Norges Bank

Pensjonskasseforeningene

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Utenriksdepartementet

4.3 Selskapers handler med aksjer i selskaper i samme konsern

4.3.1 Gjeldende rett

Verdipapirhandelloven § 4-1 inneholder regler om meldeplikt for tillitsvalgte og visse ansatte («primærinnsidere») i selskaper som er notert på regulert marked. I korthet går reglene ut på at styremedlemmer og ledende ansatte i noterte selskaper straks må gi melding til regulert marked om transaksjoner de foretar i form av kjøp, salg, bytte eller tegning av aksjer utstedt av det selskap de er tilknyttet, jf. § 4-1 første ledd første punktum. Meldeplikten for primærinnsidere gjelder dessuten aksjer utstedt av selskaper i samme konsern, jf. § 4-1 første ledd første punktum.

Meldeplikt foreligger også for utstederselskapenes handel med egne aksjer og aksjer i samme konsern, jf. verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd annet punktum.

4.3.2 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet foreslår i høringsnotatet at bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd annet punktum endres, slik at noterte selskapers plikt til å melde handler med aksjer i selskaper i samme konsern oppheves. Bakgrunnen for forslaget er omtalt slik i høringsnotatet pkt. 2:

«Da verdipapirhandelloven ble endret i 2005, ble det i bestemmelsen om primærinnsideres meldeplikt (verdipapirhandelloven av 1997 § 3-1) inntatt et krav om at børsnoterte selskaper skal melde handler med 'aksjer i selskaper i samme konsern'. Kravet ble tatt inn etter forslag fra Kredittilsynet. Kredittilsynet antok at informasjon om slike transaksjoner var interessante for markedet, se Kredittilsynets høringsnotat av 01.03.04 s. 77 og Ot.prp. nr. 12 (2004-2005) s. 96. Forslaget ble så vidt Kredittilsynet er kjent med ikke kommentert i høringsrunden.

Hovedhensynet bak meldepliktsbestemmelsen er å sikre gjennomsiktighet i markedet mht. primærinnsideres disposisjoner, idet opplysninger om slike disposisjoner anses som kursrelevant informasjon. Det samme hensynet gjør seg gjeldende for selskapets handel i egne aksjer. I tillegg skal meldeplikten virke forebyggende mot innsidehandel.

Etter gjennomføringen av loven har det fra flere hold blitt påpekt at bestemmelsen vil pålegge de børsnoterte selskapene en uforholdsmessig stor byrde, samtidig som andre bestemmelser vil ivareta hensynene bak en slik meldeplikt. Det er anført at selskaper med mange datterselskaper ofte foretar endringer i eierstrukturen, uten at dette vil ha interesse for markedet. Siden slike transaksjoner foretas ofte, vil foretakene måtte sende mange slike meldinger til børsen, samtidig som markedet får mye informasjon som er lite relevant. Skulle imidlertid slike transaksjoner ha betydning for kursen på selskapets finansielle instrumenter, vil markedet bli informert som følge av selskapenes informasjonsplikt etter vphl § 5-2.

Kredittilsynet foreslår etter dette at bestemmelsen om selskapers meldeplikt ved handel i aksjer i samme konsern oppheves, jf. vphl § 4-1 første ledd.»

4.3.3 Høringsinstansenes merknader

Brønnøysundregistrene uttaler følgende:

«Brønnøysundregistrene støtter Kredittilsynets forslag om å oppheve selskapers meldeplikt om handel i aksjer i samme konsern, jf vphl § 4-1 første ledd. Oppgaveregisteret ønsker å komme i dialog med Finansdepartementet for å få vurdert om vphl § 4-1 fjerde ledd inneholder en oppgaveplikt for næringsdrivende. Dersom så er tilfelle ønsker Oppgaveregisteret å minne om innsendelsesplikten for nye og endrede oppgaveplikter som påligger offentlige organer, jfr § 4 i lov av 6. juni 1997 nr 35. om Oppgaveregisteret. Dette for å oppfylle § 1 i samme lov og for å få vurdert mulighetene for samordning og forenkling, herunder gjenbruk av grunndata fra Enhetsregisteret.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon støtter forslaget om å oppheve bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd annet punktum om meldeplikt for noterte selskaper ved handel i aksjer i samme konsern. Det anføres at gjeldende meldeplikt neppe bidrar til at aksjemarkedet blir bedre opplyst, og at plikten derfor ikke virker etter sin hensikt. Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler for øvrig følgende i tilknytning til noterte selskapers plikt til å gi melding om handel med egne aksjer:

«Imidlertid bør bestemmelsen tolkes innskrenkende i forbindelse med kjøp og salg av egne aksjer som ledd i investeringstjenester - gjerne sikringstransaksjoner i datterselskapet som et verdipapirforetak. Slike transaksjoner vil typisk være kjøp og salg relatert til markedsrisiko for kurssvingninger i morsselskapets aksjer for dekning av verdipapirforetakets posisjoner i derivathandel. Disse transaksjonene vil være ledd i verdipapirforetakets utøvelse av investeringstjenesten egenhandel etter verdipapirhandelloven § 2-1 første ledd nr. 3. Det vil ikke bli utøvd eierrettigheter til aksjene. Kredittilsynet har gitt uttrykk for tilsvarende oppfatninger. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 29 (1996-97) side 50 der følgende er uttalt vedrørende meldeplikt ved transaksjoner i egne aksjer:

'Dersom selskapet etter endring av aksjeloven gis en utvidet adgang til å eie egne aksjer i tillegg bidrar til market maker virksomhet i egne aksjer, antar utvalget at det kan være upraktisk å stille krav til melding med slikt innhold for hver handel som foretas. Dersom dette skulle bli en aktuell problemstilling, forutsetter utvalget at bestemmelsen vurderes justert på det tidspunkt.'

På denne bakgrunn ber vi om at dette unntaket fra meldeplikten blir innarbeidet i lov eller forskrift.»

Folketrygdfondet er i utgangspunktet positiv til tiltak som styrker tilliten til aksjemarkedets aktører og funksjon, og at bestemmelser som nedfelles i lovverket bidrar til åpenhet og transparens i markedet. Folketrygdefondet støtter likevel ikke forslaget, og uttaler:

«... Folketrygdfondet mener imidlertid at kravet om at børsnoterte selskaper skal melde handler med aksjer i samme konsern, er en viktig bestemmelse. Denne type informasjon bør komme til markedet så tidlig som mulig, og ikke være forbeholdt noen få aktører. En rekke selskaper har tildels store tilbakekjøpsprogrammer, og det er av stor interesse for markedet og selskapets aksjonærer hvorledes selskapet faktisk gjennomfører slike transaksjoner. Dette blant annet fordi et selskaps handel i egne aksjer vurderes av markedet som om en innsider handler aksjer. Kravet om åpenhet knyttet til denne type transaksjoner er, etter vår vurdering, med å bygge opp om tilliten til aksjemarkedet. Folketrygdfondet mener derfor at denne meldeplikten bør opprettholdes.»

Nærings- og handelsdepartementet har ikke merknader til forslaget som sådan, men mener det er kritikkverdig at de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget ikke er omtalt, jf. utredningsinstruksen pkt. 2.3.1.

Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget om opphør av noterte foretaks meldeplikt ved handel i selskaper i samme konsern.

Oslo Børs støtter også forslaget, og uttaler blant annet følgende:

«Forslaget vil etter børsens oppfatning forenkle selskapenes rapporteringskrav som også antas å være overflødig fra et investorperspektiv. Markedets behov for kurssensitivinformasjon knyttet til noterte selskapers handel i aksjer i samme konsern vil ivaretas gjennom selskapenes informasjonsplikt etter vphl. § 4-5 (sic).»

4.3.4 Departementets vurdering

Reglene om meldeplikt har til formål blant annet å virke preventivt mot misbruk av innsideinformasjon, samt å effektivisere håndhevelsen av forbudet mot innsidehandel. Meldepliktreglene skal også sikre markedet rask og samtidig tilgang til informasjon om transaksjoner som foretas av personer og selskaper som presumptivt kjenner selskapene bedre enn markedet for øvrig. Slik informasjon kan gi signaler om selskapenes forventede utvikling. Departementet mener imidlertid at kravet om meldeplikt for noterte selskapers handel med aksjer i samme konsern går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta hensynene bak reglene. Selskaper med mange datterselskaper foretar ofte endringer i eierstrukturen, uten at dette nødvendigvis er av interesse for markedet. En ubetinget meldeplikt for slike transaksjoner pålegger selskapene en uforholdsmessig stor byrde. Markedets behov for å få kurssensitiv informasjon i forbindelse med noterte selskapers handel i aksjer i samme konsern, vil etter departementets oppfatning ivaretas gjennom selskapenes plikt til å offentliggjøre innsideinformasjon i medhold av verdipapirhandelloven § 5-2, jf. § 3-2. Departementet mener derfor at bestemmelsen om meldeplikt for noterte selskapers handel i aksjer i samme konsern bør oppheves, i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Det vises også til at forslaget i høringsnotatet støttes av alle høringsinstansene, med unntak av Folketrygdfondet.

Departementet viser til forslaget til endring av verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd annet punktum.

For ordens skyld presiserer departementet at meldeplikten for selskapers handel i egne aksjer mv. opprettholdes. Det gjøres heller ingen endringer i primærinnsideres meldeplikt for handel med aksjer i samme konsern i § 4-1 første ledd første punktum.

Finansnæringens Hovedorganisasjon har i sin høringsmerknad foreslått en endring knyttet til den gjenstående delen av § 4-1 første ledd annet punktum (meldeplikt for noterte selskapers handel med egne aksjer). Finansnæringens Hovedorganisasjon mener bestemmelsen må tolkes innskrenkende i forbindelse med verdipapirforetaks kjøp og salg av egne aksjer som ledd i investeringstjenester, og ber om at slikt unntak fra meldeplikten innarbeides i lov eller forskrift. Høringsuttalelsen på dette punkt er gjengitt ovenfor. Departementet har ingen kommentar til Finansnæringens Hovedorganisasjons høringsuttalelse på dette punkt, utover at et slikt forslag ikke er utredet nærmere og ikke har vært på høring.

4.4 Presisering av meldepliktens omfang - finansielle derivater

4.4.1 Gjeldende rett

Primærinnsideres meldeplikt etter verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd første punktum gjelder

«kjøp, salg, bytte eller tegning av aksjer utstedt av selskapet eller av selskaper i samme konsern».

Som det fremgår ovenfor gjelder meldeplikten også noterte selskapers handel med egne aksjer, jf. § 4-1 første ledd annet punktum.

I tillegg til aksjer gjelder meldeplikten for

«lån som nevnt i aksjeloven § 11-1 og allmennaksjeloven § 11-1, inngåelse, bytte, kjøp eller salg av tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter knyttet til aksjer som nevnt i første ledd»,

jf. verdipapirhandelloven § 4-1 annet ledd.

4.4.2 Kredittilsynets forslag

I høringsnotat 15. februar 2008 pkt. 3 omtales Kredittilsynets forslag slik:

«Med bakgrunn i Kredittilsynets politianmeldelse av Seadrill Ltd for brudd på bestemmelsen om meldepliktig verdipapirhandel 01.02.07 og ØKOKRIMs påfølgende henleggelse av saken 05.07.07, har det oppstått usikkerhet om hvorvidt finansielle derivater omfattes av vphl § 4-1.

Oslo Børs har - med Kredittilsynets tilslutning - i børssirkulære 01/2003 lagt til grunn at finansielle derivater er omfattet av meldepliktsbestemmelsen. Børsen uttalte der at i henhold til økonomisk teori og alminnelig språkbruk omfatter begrepet 'opsjoner' også derivatkontrakter med finansielt oppgjør. Det finnes ingen definisjon av begrepet i verdipapirhandelloven og ordlyden i bestemmelsen gir heller ingen avgrensning mot finansielle derivater. Børsen argumenterer med at hensynet bak bestemmelsen også støtter en slik tilnærming. Med hensyn til å informere markedet om primærinnsideres disposisjoner, er det ingen forskjell om handlene skjer ved en derivatkontrakt med rett til underliggende eller en derivat kontrakt med rett til finansielt oppgjør, da det er avtalens økonomiske realitet som er av betydning.

Kredittilsynet har i sitt kontrollarbeid lagt ovennevnte forståelse til grunn.

I ØKOKRIMs høringsuttalelse i forbindelse med gjennomføringen av Markedsmisbruksdirektivet, inntatt i Ot.prp. nr. 12 (2004-2005) s. 96, ble det gitt uttrykk for at meldeplikten ikke omfatter finansielle opsjoner. Imidlertid var ØKOKRIM enige i at hensynene bak bestemmelsen også gjør seg gjeldende for opsjoner med finansielt oppgjør. ØKOKRIM foreslo derfor endringer i bestemmelsens ordlyd. Finansdepartementet var av den oppfatning (s. 98 i prp.) at opsjoner med finansielt oppgjør allerede var omfattet av ordlyden. Departementet sluttet seg derfor ikke til ØKOKRIMs forslag.

Hos kontrollorganene er det bred enighet om at hensynene bak meldepliktsbestemmelsen gjør seg gjeldende så vel for finansielle derivater som for finansielle instrumenter som gir rett på det underliggende instrument.

For å klargjøre at avtaler om finansielle derivater også er omfattet av denne bestemmelsen, foreslår Kredittilsynet at dette presiseres i vphl § 4-1 annet ledd.»

4.4.3 Høringsinstansenes merknader

Folketrygdfondet anser endringsforslaget som en hensiktsmessig og god presisering, og støtter forslaget.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler følgende:

«Forslaget til vphl. § 4-1 annet ledd annet punktum skal klargjøre at visse finansielle derivater skal være omfattet av meldeplikt. Vi er enige i at hensynene bak meldeplikten tilsier at reglene bør ha et slikt omfang, men er i likhet med departementet ikke sikre på om lovendring er nødvendig.

Slik vi leser høringsnotatet er poenget at det er finansielle derivater av aksjer man ønsker å presisere meldeplikten for. Imidlertid ser lovforslaget for oss ut til å gjelde derivater av de instrumentene (derivatene) som er regnet opp i annet ledd første punktum ('bestemmelsen her'). Vi foreslår derfor at ordlyden direkte gir uttrykk for at meldeplikten skal gjelde finansielle derivater knyttet til aksjer som nevnt i første ledd. Dette gjøres vel enklest med et slikt tillegg i loven som Økokrim foreslo i Ot. prp. 12 (2004-2005) punkt 16.4. Økokrims forslag er etter vår vurdering mer presist enn det som er foreslått i høringsnotatet.

Uansett hvordan lovforslaget utformes, må man sørge for at ordlyden ikke omfatter finansielle instrumenter hvis verdi kan avhenge av aksjekursen (eller verdien av aksjederivater) som det ikke er naturlig å pålegge meldeplikt for. For eksempel vil bruk av 'finansielle instrumenter' omfatte andeler i verdipapirfond (herunder spesialfond), og det kan ikke være utgangspunktet at det påligger meldeplikt ved handel med andeler i fond som investerer i det selskapet primærinnsideren er knyttet til.»

Oslo Børs uttaler følgende:

«Oslo Børs støtter forslaget om å klargjøre at finansielle derivater også er omfattet av primærinnsideres meldeplikt etter vphl. § 4-1. Hovedhensynet bak meldeplikten er å gi markedet og tilsynsmyndighetene informasjon om primærinnsidernes handler. Primærinnsiderne har normalt bedre kjennskap til det børsnoterte selskap enn øvrige markedsaktører. Deres vurdering av de aktuelle aksjer er derfor svært interessant for prisfastsettelsen. I den sammenheng er det ikke av betydning om primærinnsiderens handel skjer ved en derivatkontrakt med rett til fysisk overlevering eller en derivatkontrakt med rett til kontantoppgjør. Begge avtaler forteller markedet om primærinnsiderens vurdering av den underliggende børsnoterte aksje.

Børsen er av den oppfatning at gjeldende ordlyd omfatter også finansielle derivater. På bakgrunn av den usikkerhet som har oppstått i praksis knyttet til forståelsen av bestemmelsen er børsen likevel av den oppfatning at en klargjøring er hensiktsmessig. Børsen vil foreslå at den nye ordlyden i vphl. § 4-1 annet ledd legges mest mulig opp til begrepsbruken i vphl. § 2-2 som inneholder definisjonen av finansielle instrumenter. På denne bakgrunn foreslår børsen at ny vphl. § 4-2 annet ledd bør lyde:

(2) Meldeplikten gjelder også lån som nevnt i aksjeloven § 11-1 og allmennaksjeloven § 11-1, inngåelse, bytte, kjøp, eller salg av tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter knyttet til aksjer som nevnt i første ledd. Meldeplikten gjelder uavhengig av om det finansielle instrumentet gir rett til fysisk eller finansielt oppgjør.»

4.4.4 Departementets vurdering

I Ot.prp. nr. 12 (2004-2005) pkt. 16.5 uttalte departementet at opsjoner med finansielt oppgjør etter departementets oppfatning allerede var omfattet av meldeplikten. Dette er også lagt til grunn i praksis fra Kredittilsynet og Oslo Børs.

Økokrim har imidlertid lagt enn annen forståelse til grunn, jf. høringsmerknad inntatt i Ot.prp. nr. 12 (2004-2005) pkt. 16.4. Der uttalte Økokrim at meldeplikten etter deres syn kun gjelder derivatkontrakter som faktisk gir rett til å få aksjer ved oppgjør (fysisk oppgjør), og ikke finansielle opsjoner. Økokrim har lagt denne forståelsen til grunn i sin praksis, jf. også omtale i Kredittilsynets høringsnotat, som er gjengitt ovenfor.

På bakgrunn av den tvil som har oppstått i praksis om hvorvidt derivater med finansielt oppgjør omfattes av meldeplikten, mener departementet det er grunn til å presisere i verdipapirhandelloven at slike derivater omfattes av reglene om meldeplikt. Et av formålene bak reglene om meldeplikt er å gi markedet og tilsynsmyndighetene informasjon om primærinnsidernes handler, siden primærinnsiderne normalt vil ha bedre kjennskap til det noterte selskapet enn markedet for øvrig. I den forbindelse er det ikke av betydning om primærinnsiderens handel skjer ved en derivatkontrakt med rett til fysisk overlevering eller en derivatkontrakt med rett til kontantoppgjør, siden begge typer handel gir uttrykk for primærinnsiderens vurdering av den underliggende noterte aksje. De hensyn som ligger bak reglene om meldeplikt gjør seg derfor gjeldende i like sterk grad uavhengig av om derivatet gir rett til det underliggende finansielle instrument eller finansielt oppgjør.

Når det gjelder den nærmere utformingen av lovteksten, mener departementet at forslaget i høringsmerknaden til Oslo Børs er hensiktsmessig. Forslaget innebærer at det presiseres i verdipapirhandelloven § 4-1 annet ledd nytt annet punktum at meldeplikten i henhold til bestemmelsens første punktum gjelder uavhengig av om det finansielle instrumentet gir rett til finansielt eller fysisk oppgjør. Ved en slik utforming av lovteksten vil man etter departementets syn unngå usikkerhet om bestemmelsens rekkevidde som Næringslivets Hovedorganisasjon peker på i sin høringsmerknad.

Det vises til forslaget til nytt annet punktum i verdipapirhandelloven § 4-1 annet ledd.

4.5 Overtredelsesgebyr for overtredelser av reglene om meldeplikt

4.5.1 Gjeldende rett

Forsettlige og uaktsomme overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven § 4-1 om primærinnsideres meldeplikt kan straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd nr. 1.

Forsettlige og uaktsomme overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven § 4-3 første ledd om krav til innhold i melding kan straffes med bøter, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 tredje ledd.

4.5.2 Kredittilsynets forslag

I Kredittilsynets høringsnotat 15. februar 2008 pkt. 4 fremgår følgende:

«I Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003: 15 'Fra bot til bedring' s. 329 uttales det:

'Mulige overtredelser av meldepliktreglene oppdages i hovedsak av Oslo Børs gjennom deres markedsovervåkningssystemer mv. og oversendes til Kredittilsynet for eventuell oppfølgning. Etter nærmere undersøkelser anmelder Kredittilsynet overtredelser av meldeplikten til påtalemyndigheten, hvor sakene kan bli ytterligere etterforsket før påtaleavgjørelse.

Saker som fremstår som mindre alvorlige anmeldes ikke, etter nærmere retningslinjer fastsatt av Kredittilsynets styre. Vurderingskriteriene er særlig om transaksjonen gjelder et beskjedent beløp, om den fremstår som mindre kursrelevant, og om den manglende eller mangelfulle meldingen ikke er ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Kredittilsynet har ikke andre reaksjonsmuligheter overfor overtredere - som alternativ til politianmeldelse - enn brev med 'kritikk' e.l. Ved mindre alvorlige brudd sender Kredittilsynet i praksis brev med (ikke formalisert) advarsel til overtrederen om at alvorlige eller gjentatte brudd kan bli anmeldt. Saker som fremstår som klart bagatellmessige og unnskyldelige blir avsluttet ('henlagt') også uten slik advarsel.'

I sin oppsummering på s. 328 uttaler utvalget:

'I forhold til de hensyn reglene skal ivareta - at verdipapirmarkedet skal få informasjon om kurssensitive transaksjoner - fremstår mange av de overtredelser som skjer som mindre graverende. Med straff som eneste formelle sanksjonsmulighet, leder det dels til straff for forhold som burde vært møtt med andre sanksjoner og dels til unnlatt reaksjon overfor forhold som er kritikkverdige. Utvalget foreslår - i tråd med de generelle vurderinger i utredningen - at de mindre alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene avkriminaliseres og at det innføres adgang til å reagere med administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller formell advarsel.'

Kredittilsynet fikk i 2007 oversendt i alt 90 meldepliktssaker fra Oslo Børs, mot 131 saker i 2006, 153 saker i 2005 og 101 saker i 2004. I mange av sakene viste det seg at det ikke likevel var tale om en overtredelse, og i andre saker var det kun tale om bagatellmessige overtredelser. I 2007 ble 10 saker oversendt påtalemyndighetene, mens det ble oversendt 8 i 2006, 5 i 2005 og 8 i 2004. Mange av overtredelsene antas å skyldes rene forglemmelser og/eller manglende kjennskap til regelverket.

Kredittilsynet mener gode grunner taler for å gi Kredittilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige brudd på bestemmelsene om meldepliktig verdipapirhandel. Det vil også harmonisere med det forhold at Kredittilsynet den 01.01.08 fikk hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsen om flaggeplikt og flaggemeldingens innhold (vphl § 4-2 og 4-3 annet ledd). Etter Finansdepartementets syn er dette bestemmelser som ofte er mindre alvorlige overtredelser av loven, og at overtredelsesgebyr vil kunne være en effektiv, egnet og forholdsmessig sanksjon, se Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) s. 272. Grove eller gjentatte overtredelser av reglene om flagging kan for øvrig føre til straff, jf vphl § 17-3 tredje ledd.

Oppsummeringsvis mener Kredittilsynet at de samme argumentene som har blitt anført for å gi Kredittilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr ved flaggepliktig verdipapirhandel, gjør seg gjeldende i forhold til meldepliktig verdipapirhandel. Kredittilsynet foreslår at hjemmelen i vphl § 17-4 første ledd til å ilegge overtredelsesgebyr, utvides til å gjelde brudd på meldeplikten. Det foreslås samtidig at straff bare kan gis i form av bøter og bare i tilfeller av grove eller gjentatte overtredelser av meldeplikten, jf. vphl § 17-3.

Kredittilsynet foreslår etter dette at Kredittilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsen om meldeplikt på samme måte som Kredittilsynet i dag kan ilegge gebyr ved brudd på bestemmelsen om flaggeplikt.»

4.5.3 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon har ikke innvendinger mot forslaget om at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på meldepliktbestemmelsen.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler følgende:

«I Ot. prp. nr. 34 (2006-2007) punkt 12.6.6 angir Finansdepartementet blant annet at man bør vente med innføring av ytterligere administrative sanksjoner til Sanksjonsutvalgets utredning (NOU 2003: 15 'Fra bot til bedring') er fulgt opp. Vi er enige i dette. I denne sammenheng peker vi på at en av de mulige sanksjonene som Sanksjonsutvalget nevner, er 'formell advarsel'. Siden utvalgets utredning fortsatt ikke er fulgt opp, er denne sanksjonen verken utredet eller foreslått. Dette illustrerer at man bør ha en helhetlig behandling av utredningen før man gir seg inn på å gjennomføre bare deler av det utvalget foreslo. Som justisministeren selv sier det i brev til stortingsrepresentant Solveig Home 22. mai 2008: 'Omlegging av det administrative sanksjonssystemet er en stor og viktig reform som reiser flere vanskelige og prinsipielle spørsmål som må utredes grundig.'

Justisministeren har uttrykt at han 'håper' at Regjeringen vil foreslå oppfølgning av 'Fra bot til bedring' i 2009. Det er gode grunner til at reglene om meldeplikt bør være harmonisert med det Regjeringen da vil foreslå.

I høringsnotatet likestilles flaggeplikt og meldeplikt når det gjelder argumenter for overtredelsesgebyr. Videre viser man til harmoniseringshensyn. Kan hende er hensynene bak de to reglene beslektede, men like er de ikke. En annen side ved overtredelsesgebyr, er at flaggeplikten i praksis påligger juridiske personer, mens meldeplikten oftest gjelder fysiske personer. Det er derfor ikke gitt at argumentene er like for de to reglene.

Kredittilsynet peker videre på at mange av overtredelsene er resultat av rene forglemmelser og/eller manglende kjennskap til regelverket. Tilsynelatende skal dette ikke være tilstrekkelige grunner til å straffe overtredelsene, mens gebyr skal kunne ilegges. I og for seg er vi ikke uenige i dette, men mener altså at denne vurderingen bør inngå i en helhetlig behandling av spørsmålet.»

Oslo Børs uttaler følgende:

«Oslo Børs støtter forslaget om å gi Kredittilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på primærinnsiders meldeplikt. Overtredelsesgebyr antas å være en hensiktsmessig og effektiv måte å sanksjonere mindre alvorlige brudd på bestemmelsene om primærinnsiders meldeplikt. Etter børsens oppfatning er det viktig at sanksjonen tilpasses overtredelsen karakter. I forhold til grovt og gjentatte overtredelser av meldeplikten følger det av forslaget vphl. § 17-3 tredje ledd at slike overtredelser fremdeles skal straffes med bøter. Børsen støtter dette. På den annen side bør en gradering ut fra overtredelsens karakter også innebære at dagens praksis, hvoretter Kredittilsynet nøyer seg med skriftlig advarsel fremfor anmeldelse, videreføres for bagatellmessige og mer unnskyldelige overtredelser. Børsen har ingen merknader til den konkrete utformingen av lovteksten.»

4.5.4 Departementets vurdering

Etter alminnelig høring fremmet Finansdepartementet allerede i Ot.prp. nr. 80 (2000-2001) pkt. 9 forslag for Stortinget om å gi Finanstilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr for mindre alvorlige overtredelser av reglene om meldeplikt. Et flertall i Stortingets finanskomité ba imidlertid om en nærmere vurdering av rettssikkerhetsspørsmål og forholdet til Grunnloven § 96, og sendte forslaget tilbake til Finansdepartementet for ytterligere utredning, jf. Innst. O. nr. 111 (2000-2001) pkt. 9.2.

Kredittilsynet utarbeidet 31. oktober 2005 et høringsnotat med forslag om å innføre overtredelsesgebyr for en rekke av bestemmelsene i verdipapirhandelloven. I høringsnotatet viste Kredittilsynet til at Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 har foretatt en grundig gjennomgang av rettssikkerhetsspørsmål og forholdet til Grunnloven § 96 for så vidt gjelder administrative sanksjoner. Det heter videre i Kredittilsynets høringsnotat 31. oktober 2005 at Sanksjonsutvalgets vurderinger lå til grunn for forslagene som ble fremsatt i høringsnotatet.

Verdipapirhandellovutvalget foreslo i NOU 2006: 3 pkt. 9 at Kredittilsynet skulle gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om flagging og finansiell rapportering. Spørsmålet om å innføre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for ulike overtredelser av verdipapirhandelloven ble deretter drøftet i Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) pkt. 12.6.6. I den forbindelse ble også forslagene i Kredittilsynets høringsnotat 31. oktober 2005 omtalt (Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) pkt. 12.6.4, 12.6.5 og 12.6.6). Løsningen den gang ble at man innførte overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for overtredelser av henholdsvis brudd på reglene i § 4-2 og § 4-3 om flaggeplikt, brudd på reglene i § 15-1 tredje ledd om finansiell rapportering og brudd på reglene i § 5-2 og § 5-3 om løpende informasjonsplikt, jf. verdipapirhandelloven § 17-4. For slike overtredelser mente departementet at overtredelsesgebyr ville kunne være en effektiv, egnet og forholdsmessig sanksjon, jf. Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) pkt. 12.6.6. Departementet uttalte videre at spørsmålet om å innføre overtredelsesgebyr for mer alvorlige overtredelser burde vurderes i sammenheng med oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning (som er publisert i NOU 2003: 15).

Justisdepartementet arbeider med oppfølgningen av NOU 2003: 15. Det er fortsatt noe usikkert når en proposisjon vil foreligge.

Finansdepartementet mener Finanstilsynet nå bør få kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om meldeplikt. Når Sanksjonsutvalgets utredning eventuelt følges opp med en lovproposisjon, vil Finansdepartementet eventuelt foreta en fornyet vurdering av om reglene om overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven bør endres, slik at det blir samsvar mellom de eventuelle generelle reglene i forvaltningsloven og særlovgivningen på dette punkt. I den sammenheng bemerkes imidlertid at departementet forsøker å legge seg på samme linje som Sanksjonsutvalget, slik at om Sanksjonsutvalgets utredning følges opp i samsvar med forslagene i NOU 2003: 15, er det meningen at disse reglene ikke skal stride imot, men utfylle, reglene om overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven.

Når det gjelder begrunnelsen for forslaget om å innføre hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om meldeplikt, viser departementet til at mange av disse overtredelsene er mindre alvorlige brudd på verdipapirhandelloven. Overtredelsesgebyr kan etter departementets oppfatning være en effektiv, egnet og forholdsmessig reaksjon for slike overtredelser. Dette vil etter departementets oppfatning bidra til et mer nyansert sanksjonssystem for disse sakene. Slik systemet er i dag, er det ingen formelle reaksjonsmuligheter for slike overtredelser unntatt straff. Det betyr at enkelte overtredelser ikke sanksjoneres i det hele tatt, fordi straff fremstår som en for streng reaksjon, mens man risikerer at andre overtredelser sanksjoneres med straff, selv om en mildere sanksjon kunne vært tilstrekkelig. Departementet foreslår derfor at verdipapirhandelloven § 17-4 første ledd om overtredelsesgebyr utvides til også å omfatte brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 4-1 og brudd på reglene om krav til meldingens innhold i § 4-3 første ledd, samt forskrifter fastsatt i medhold av disse bestemmelsene.

I den sammenheng viser departementet også til at Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 pkt. 24 har foreslått at mindre alvorlige overtredelser av reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven bør kunne sanksjoneres i form av blant annet overtredelsesgebyr. Departementets forslag er derfor i overensstemmelse med Sanksjonsutvalgets forslag på dette punkt.

I NOU 2003: 15 pkt. 5 drøftes administrative sanksjoner og forholdet til Grunnloven § 96. Finansdepartementet legger, i tråd med Sanksjonsutvalgets utredning, til grunn at Finanstilsynets kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr i henhold til verdipapirhandelloven § 17-4 ikke er i strid med Grunnloven § 96.

For ordens skyld vil departementet presisere at overtredelser av samtlige ledd i verdipapirhandelloven § 4-1 foreslås sanksjonert med overtredelsesgebyr. Det vil si at brudd på reglene om plikt til å føre lister over primærinnsidere og nærstående i § 4-1 fjerde og femte ledd også kan sanksjoneres ved overtredelsesgebyr. Dette ble ikke problematisert i Kredittilsynets høringsnotat, men var tatt inn i forslaget til lovendringer som var en del av høringsnotatet. Overholdelse av plikten til å føre lister er nødvendig både av hensyn til markedet og for at tilsynsmyndighetene skal kunne føre kontroll med meldepliktig verdipapirhandel. Departementet mener at overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjon også for brudd på reglene om listeføring.

Det vises til forslaget til endringer i verdipapirhandelloven § 17-4 første ledd.

For ordens skyld nevnes at det også er foreslått enkelte andre mindre endringer i verdipapirhandelloven § 17-4 i forbindelse med overføring av prospektkontrollen fra Oslo Børs til Kredittilsynet, jf. nærmere omtale nedenfor under punkt 5.

Når det foreslås å innføre adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om meldeplikt, bør straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven § 17-3 også vurderes med henblikk på eventuell avkriminalisering, jf. også Sanksjonsutvalgets utredning, se blant annet pkt. 24.

Kredittilsynet har i høringsnotat 15. februar 2008 foreslått at straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven § 17-3 endres, slik at strafferammen for brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 4-1 blir bøter, i stedet for bøter eller fengsel i inntil ett år. Kredittilsynet har også foreslått at straff forbeholdes grove eller gjentatte tilfeller. Strafferammen for brudd på reglene om krav til meldingens innhold i § 4-3 første ledd, som er bøter, foreslås uendret i høringsnotatet, men slik at straff også her forbeholdes grove eller gjentatte overtredelser.

Departementet mener at strafferammen for grove eller gjentatte overtredelser av reglene i § 4-1 om meldeplikt ikke bør senkes fra bøter eller fengsel i inntil ett år til kun bøter. Det vil etter departementets syn kunne oppfattes som et uheldig signal. Det at man foreslår å innføre overtredelsesgebyr for de mindre alvorlige overtredelsene, berører etter departementets oppfatning ikke de mer alvorlige tilfellene, der straff i form av fengsel fremdeles skal kunne være en reaksjonsform. Departementet foreslår derfor ikke endringer i strafferammen for overtredelser av § 4-1.

Departementet mener imidlertid det bør fremgå av verdipapirhandelloven § 17-3 at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser av meldepliktreglene. Dette er i samsvar med forslaget i Kredittilsynets høringsnotat. Dette er også i samsvar med Sanksjonsutvalgets forslag (NOU 2003: 15 pkt. 24), men slik at Sanksjonsutvalget bruker ordet «vesentlig» i stedet for «grove eller gjentatte» overtredelser. Departementet viser til forslaget til endring i verdipapirhandelloven § 17-3.

Strafferammen for overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven § 4-3 første ledd om krav til meldingens innhold er bøter, og departementet foreslår i likhet med Kredittilsynet ikke endringer her. Departementet foreslår imidlertid, i samsvar med høringsforslaget, at det tas inn som vilkår i loven at overtredelsen skal være grov eller gjentatt for at den skal kunne sanksjoneres med straff. Det vises til forslaget til endringer i verdipapirhandelloven § 17-3 tredje ledd.

Departementet mener videre at det bør fremgå av verdipapirhandelloven § 17-3 at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser av meldepliktreglene. Dette er i samsvar med forslaget i Kredittilsynets høringsnotat. Dette er også i samsvar med Sanksjonsutvalgets forslag (NOU 2003: 15 pkt. 24), men slik at Sanksjonsutvalget bruker ordet «vesentlig» i stedet for «grove eller gjentatte» overtredelser. Departementet viser til forslaget til endring i verdipapirhandelloven § 17-3.

Departementet finner det ikke naturlig å si uttrykkelig i loven at det er ved mindre alvorlige overtredelser av reglene om meldeplikt at overtredelsesgebyr er en egnet sanksjon, men legger til grunn at Finanstilsynet i praksis fortsatt vil oversende mer alvorlige overtredelser av reglene til Økokrim for straffeforfølgning. Grensen mellom hvilke overtredelser som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr og hvilke overtredelser som skal straffeforfølges, må nødvendigvis bli skjønnsmessig. Når det gjelder hvilke overtredelser av meldepliktbestemmelsene som anses som så alvorlige at straff er en riktig sanksjon, har Sanksjonsutvalget har i NOU 2003: 15 pkt. 24.5.2 uttalt følgende:

«Sentralt for bedømmelsen av om det foreligger en 'vesentlig' overtredelse av bestemmelsene, vil være i hvilken grad hensynet bak meldeplikten er satt til side ved overtredelsen. Hovedhensynet er som nevnt at informasjon om kurserelevante transaksjoner av primærinnsidere (og foretaket selv) skal gis raskt og samtidig til markedet. Videre skal meldeplikten forebygge muligheten for innsidehandel. Et hovedspørsmål er da i hvilken grad markedet ville utviklet seg annerledes ved en korrekt og/eller rettidig melding. Momenter her vil være om transaksjonen gjelder et betydelig beløp, forsinkelsens varighet og arten og omfanget av innholdsmessige feil (for eksempel uriktig angivelse av kursen). Av betydning for bedømmelsen kan da være om det gjelder en aksje med god eller dårlig likviditet, da kursen normalt vil påvirkes lettere for aksjer som omsettes sjelden over børs. Videre vil det klart tale for at overtredelsen er vesentlig, hvis den er foretatt i den hensikt å villede markedet eller for å skjule et underliggende lovbrudd (innsidehandel, manglende flagging etter § 3-2, overtredelse av eierbegrensningsregler i f.eks. finansieringsvirksomhetsloven, egenhandelsreglene i verdipapirhandelloven kapittel 2a mv.). En forsinket melding som i tillegg gir uriktig opplysning om transaksjonsdatoen for å prøve å skjule forsinkelsen, vil normalt bedømmes som mer alvorlig.»

Departementet mener Sanksjonsutvalgets vurderinger kan gi en hensiktsmessig veiledning for grensen mellom hvilke overtredelser av reglene om meldeplikt som er egnet til å kunne sanksjoneres med straff og hvilke som er egnet til å kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.