5 Forslag til endringer i verdipapirhandelloven og finanstilsynsloven knyttet til overføring av prospektkontroll og regnskapskontroll fra Oslo Børs til Finanstilsynet mv.

5.1 Bakgrunn

En arbeidsgruppe bestående av representanter fra Kredittilsynet har utarbeidet «Utredning om endringer i tilsynet med norske markedsplasser som følge av EU-regelverk» (heretter omtalt som «utredningen»). Et av forslagene i utredningen var å overføre prospektkontrollen fra Oslo Børs til Kredittilsynet. Dette er nødvendig for å oppfylle EØS-forpliktelser som tilsvarer prospektdirektivet (direktiv 2003/71/EF). Selve overføringen av prospektkontrollen fra Oslo Børs til Finanstilsynet krever ikke lovendring, men kun forskriftsendring. Departementet vil endre verdipapirforskriften (forskrift 29. juni 2007 nr. 876) slik at prospektkontrollen overføres fra Oslo Børs til Finanstilsynet 1. mai 2010.

Selv om selve beslutningen om overføring av prospektkontrollen fra børsen til Finanstilsynet ikke krever lovendring, er det nødvendig å endre finanstilsynsloven i forbindelse med spørsmålet om finansiering av prospektkontrollen. Det foreslås også enkelte mindre endringer i verdipapirhandelloven.

Departementet sendte utredningen om endringer i tilsynet med norske markedsplasser som følge av EU-regelverk på høring 5. desember 2008, med høringsfrist 15. februar 2009. Utredningen og høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Alle departementene

Aksjonærforeningen i Norge

Banklovkommisjonen

Bedriftsforbundet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Den Norske Advokatforening

Den norske Revisorforening

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

HSH

Imarex Nos ASA

Konkurransetilsynet

Nord Pool ASA

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bank

Norges Fondsmeglerforbund

Norsk Venture

NOS Clearing ASA

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Sparebankforeningen i Norge

Verdipapirfondenes forening

Verdipapirsentralen

Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har hatt merknader til den delen av utredningen som omhandler prospektkontroll:

Datatilsynet

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Norges Bank

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Sparebankforeningen

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til noen av forslagene i utredningen:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet

Brønnøysundregistrene

Den norske Revisorforening

Fiskeri- og kystdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justisdepartementet

Konkurransetilsynet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utenriksdepartementet

Økonomiforbundet

5.2 Gjeldende rett

Regler om prospektplikt er gitt i verdipapirhandelloven kapittel 7 og verdipapirforskriften kapittel 7. Reglene gjennomfører EØS-forpliktelser som tilsvarer Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/73/EF (prospektdirektivet).

I korte trekk innebærer prospektreglene at det er prospektplikt ved tilbud om tegning/kjøp av omsettelige verdipapirer i større omfang, opptak til notering og kapitalforhøyelser knyttet til omsettelige verdipapirer. Utsteder må utarbeide et prospektdokument, som skal inneholde opplysninger som setter investorene i stand til å foreta en vurdering av utsteders økonomiske stilling og utsikter, slik at investorene kan vurdere hvilken risiko den aktuelle investeringen innebærer. Prospektmyndigheten kontrollerer opplysningene i prospektet.

Det følger av verdipapirhandelloven § 7-8 sjette ledd første punktum at Finanstilsynet er prospektmyndighet.

Prospektmyndigheten kan i henhold til verdipapirhandelloven § 7-8 sjette ledd annet punktum delegeres til regulert marked. Slik delegasjon var foretatt i verdipapirforskriften § 7-3, der det var fastsatt at Oslo Børs utøver prospektkontroll. Sistnevnte bestemmelse vil bli opphevet ved endringsforskrift med ikrafttredelse 1. mai 2010. Det innebærer at prospektkontrollen overføres fra Oslo Børs til Finanstilsynet denne datoen.

Prospektmyndigheten kan i henhold til verdipapirhandelloven § 17-1 fjerde ledd ilegge overtredelsesgebyr eller daglig mulkt ved overtredelse av reglene om prospekt. Børsklagenemnden er klageorgan for Oslo Børs' vedtak knyttet til prospektkontroll, herunder vedtak om overtredelsesgebyr, jf. verdipapirforskriften § 7-8. Bestemmelsen vil bli opphevet med ikrafttredelse 1. mai 2010.

5.3 Kort om finansiering av prospektkontrollen, samt Finanstilsynets gjeldende utligningssystem

Det følger av verdipapirhandelloven § 7-11 at prospektmyndigheten kan kreve gebyr til dekning av utgifter ved prospektkontroll fra den som utarbeider prospekt. Nærmere regler om beregning og innkrevning av gebyr ved prospektkontroll kan gis i forskrift, jf. verdipapirhandelloven § 7-11 tredje ledd.

Oslo Børs krever i henhold til verdipapirforskriften § 7-5 gebyr til dekning av utgifter til prospektkontrollen. Gebyrene er fastsatt etter stykkpris og varierer fra kr. 50 000 (vanlig prospekt) til kr. 10 000 (tilleggsprospekt). Gebyrene fastsettes slik at de forutsettes å dekke børsens utgifter knyttet til prospektkontroll. Oslo Børs har i sin høringsuttalelse til utredningen uttalt at «Gebyrene i dag er fastsatt også for å ta høyde for ujevn sakstilgang og gebyrinntekter, fast infrastruktur, administrative kostnader, risiko osv.»

Finanstilsynsloven § 9 gir regler om finansiering av Finanstilsynets virksomhet. For foretak under tilsyn utliknes utgiftene til Finanstilsynets arbeid på institusjonene under tilsyn på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel og utgifter ved tilsynet med overholdelsen av betalingssystemloven, utliknes etter størrelsen på den «ordinære» utlikningen som nevnt. Disse utgiftene utliknes likevel ikke på eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak, revisorer, revisjonsselskap eller regnskapsførere. Utlikningen foretas i etterkant av budsjettåret.

Eksempelvis vil det budsjett Kredittilsynet fikk bevilget for 2007 utliknes i 2008 etter at fordelingen av tilsynet på de ulike tilsynsgrupper er avklart.

Utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av verdipapirhandellovens krav til periodisk rapportering for utstederforetak, utlignes på børser og regulerte markeder. Regulert marked viderefakturerer i sin tur samtlige norske selskap og låntakere notert i løpet av et regnskapsår, og som omfattes av kontrollen. Det totale beløpet som viderefaktureres deles på de selskapene og låntakerne som omfattes av kontrollen etter en enkel fordelingsnøkkel.

5.4 Kredittilsynets forslag

Når det gjelder finansiering av prospektkontrollen ved overføring til Finanstilsynet, fremgår følgende av utredningen pkt. 7.1.5:

«Kredittilsynslovens § 9 gir regler om finansiering av Kredittilsynets virksomhet. For foretak under tilsyn utliknes utgiftene til Kredittilsynets arbeid på institusjonene under tilsyn på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet. Utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av de alminnelige bestemmelser om verdipapirhandel og utgifter ved tilsynet med overholdelsen av betalingssystemloven, utliknes etter størrelsen på den 'ordinære' utlikningen som nevnt. Disse utgiftene utliknes likevel ikke på eiendomsmeglerforetak, inkassoforetak, revisorer, revisjonsselskap eller regnskapsførere. Utlikningen foretas i etterkant av budsjettåret. Eksempelvis vil det budsjett Kredittilsynet fikk bevilget for 2007 utliknes i 2008 etter at fordelingen av tilsynet på de ulike tilsynsgrupper er avklart.

Utgiftene ved tilsynet med overholdelsen av verdipapirhandellovens krav til periodisk rapportering for utstederforetak, utlignes på børser og autoriserte markedsplasser. I forbindelse med faktureringen av øvrige avgifter til Oslo Børs viderefakturerer børsen utstederselskapene slik at samtlige norske selskap og låntakere notert i løpet av et regnskapsår som omfattes av kontrollen vil inngå i beregningen. Det totale beløpet som viderefaktureres deles på de selskapene og låntakerne som omfattes av kontrollen etter en fordelingsnøkkel.

Prospektkontroll ved søknad om notering på regulert marked vil være knyttet til utstederforetak. Utligning på utstederforetakene etter mønster fra regnskapskontrollen kan dermed være en måte å finansiere oppgaven på. Ved søknad om notering av rettigheter til erverv av for eksempel aksjer, vil imidlertid søker kunne være en annen enn det selskap som har utstedt aksjene, for eksempel ved utstedelse av warrants. Et betydelig antall prospekter til behandling gjelder også unoterte selskap. Utligning på utstederforetakene etter dagens mønster alene vil således kunne medføre at de noterte utstederforetakene belastes med utgifter som ikke er knyttet til deres virksomhet.

Børsen krever i medhold av verdipapirforskriften gebyr til dekning av utgifter til prospektkontroll. Gebyrene er fastsatt etter stykkpris og varierer fra kr. 50 000 (registreringsprospekt) til kr. 10 000 (tilleggsprospekt). Gebyrene fastsettes slik at de forutsettes å dekke børsens utgifter knyttet til prospektkontroll. Som nevnt fastslår verdipapirhandelloven at Kredittilsynet kan kreve gebyr til dekning av utgifter til prospektkontrollen. De europeiske tilsynsmyndigheter arbeidsgruppen har vært i kontakt med tar gebyr for prospektkontroll etter en stykkprismodell. Arbeidsgruppen kan på denne bakgrunn ikke se noen grunn til å oppheve gebyrplikten selv om kontrollen skal overføres fra Oslo Børs til Kredittilsynet.

Idet arbeidsmengden knyttet til det enkelte prospekt vil være den samme på Oslo Børs og i Kredittilsynet legger arbeidsgruppen til grunn at kostnadene ved behandling av prospektene vil være sammenlignbare. Det er således naturlig at Kredittilsynet ser hen til det nivået Oslo Børs har lagt til grunn når det skal utarbeides satser for prospektkontroll i Kredittilsynet, slik at Kredittilsynet, på samme måte som Oslo Børs, legger opp til gebyrsatser som i normalsituasjonen og over tid vil dekke de faktiske kostnadene knyttet til prospektkontroll.

En gebyrløsning alene kan imidlertid reise problemstillinger knyttet til løpende finansiering. Kredittilsynet vil for det første være avhengig av finansiering i forkant av at arbeidet skal utføres, mens gebyrer vil komme inn løpende, i tilknytning til kontrollen. Arbeidet knyttet til prospektkontroll varierer som nevnt også sterkt med aktiviteten i markedet. Totale antall gebyrer vil således også variere. Kredittilsynet er imidlertid, uavhengig av antall prospekter til behandling det enkelte år, avhengig av å være satt opp med en grunnkompetanse og en grunnbemanning, som ut fra gjennomsnittsbetraktninger vil være tilstrekkelig til å løse oppgaven. Utgiftene forbundet med prospektkontroll vil således til en viss grad ligge fast. Medarbeidere knyttet til prospektkontroll forutsettes å benyttes til andre oppgaver knyttet til markedsovervåkning i stille perioder.

En gebyrløsning alene vil på bakgrunn av ovenstående kunne innebære at utgiftene til prospektkontroll i enkelte år ikke dekkes av inntekter fra gebyrer alene. Arbeidsgruppen legger på denne bakgrunn til grunn at en gebyrløsning må kombineres med utligning på utstederforetakene. Arbeidsgruppen bemerker at en kombinert løsning teknisk er godt forenlig med dagens finansiering av Kredittilsynets virksomhet. Kredittilsynets budsjett fastsettes for det enkelte år i statsbudsjettet. Utligningen på tilsynsgruppene foretas imidlertid påfølgende år. Arbeidsgruppen har vurdert om gebyrene bør inntektsføres av Kredittilsynet eller om innbetalingene bør gå direkte til statskassen uten at de tas inn i Kredittilsynets regnskap. Ut fra en samlet vurdering anser arbeidsgruppen det mest hensiktsmessig at gebyrene inntektsføres løpende av Kredittilsynet og at inntektene det enkelte år kommer til avkorting i den aktuelle utlikningspost for det aktuelle året. Ettersom gebyrene vil variere med antall prospekter til behandling vil løsningen innebære at utligningen på foretakene varierer fra år til år. Det kunne således reises spørsmål om det er behov for en utjevningsordning. Arbeidsgruppen forutsetter imidlertid at gebyrsatsene fastsettes slik at de i normalsituasjonen og over tid vil dekke de faktiske kostnadene ved prospektkontroll. Forutsatt at gebyrene over tid gir kostnadsdekning, har man på denne måten også ivaretatt hensynet til at utstederforetakene på Oslo Børs ikke skal belastes med utgifter som bør oppebæres av andre. Det anbefales at man avventer eventuell etablering av en utjevningsordning til man har fått mer erfaring med utlikningsordningen.

Arbeidsgruppen peker på at de samme praktiske hensyn som begrunner utligning av utgifter til tilsynet med periodisk rapportering for utstederforetak på børser og autoriserte markedsplasser, gjør seg gjeldende ved utligning for prospektkontroll. Utgiftene ved prospektkontroll utenom det som dekkes av gebyrene, bør således utlignes på børser og autoriserte markedsplasser på samme måte som for regnskapskontrollen. Hvorvidt utligningen skal spesifiseres på hhv regnskapskontroll og prospektkontroll er et spørsmål, men arbeidsgruppen legger til grunn at det er naturlig. Alternativet er at Kredittilsynet forestår utligningen på utstederforetakene direkte.

Arbeidsgruppen legger til grunn at den tekniske utformingen av finansieringen av prospektkontrollen vil måtte gjennomgås nærmere i samarbeid med Finansdepartementet.»

I utredningen er det dessuten foreslått enkelte mindre endringer knyttet til prospektkontroll. Følgende fremgår i utredningen pkt. 6.2.2 om sanksjoner for overtredelser av prospektreglene mv:

«Verdipapirhandelloven § 17-1 omhandler i henhold til overskriften 'Dagmulkt m.v.'. For prospektkontrollen er imidlertid også regelen om overtredelsesgebyr lagt inn under bestemmelsen. Øvrige regler om overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven er gitt i § 17-4 som har overskriften 'Overtredelsesgebyr.' Arbeidsgruppen foreslår at regelen om adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av prospektreglene flyttes til verdipapirhandelloven § 17-4. Dette vil etter arbeidsgruppens mening gi bedre sammenheng i lovverket. § 17-1 fastslår at dagmulkt og overtredelsesgebyr kan pålegges 'etter nærmere regler fastsatt av departementet'. § 17-4 fjerde ledd har imidlertid allerede nærmere regler om fastsettelse av overtredelsesgebyr. Arbeidsgruppen kan således ikke se at det vil være behov for nærmere regler.

Arbeidsgruppen gjør oppmerksom på at verdipapirhandelloven § 17-4 fjerde ledd bare er gjort gjeldende for utmåling av overtredelsesgebyr som er ilagt etter første ledd. I Ot.prp. nr 34 (2006- 2007) på s. 446 omtales regelen i merknader til bestemmelsen slik:

'Det følger av fjerde ledd første punktum at overtredelsesgebyr skal utmåles individuelt. Bestemmelsen fastsetter også hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen. Det antas at det i praksis vil kunne være relativt stor variasjon i omstendighetene rundt den enkelte overtredelse. Overtredelsene vil i praksis kunne være relatert til store beløp, for eksempel verdien av den transaksjon som ikke er flagget osv. Den økonomiske situasjonen til overtrederne vil også variere. Departementet finner ikke grunnlag for å fastsette noen beløpsgrense for overtredelsesgebyr i loven. I fjerde ledd annet punktum fremgår det at overtredelsesgebyr tilfaller statskassen.'

Etter uttalelsene her synes det å ha vært lovgivers hensikt at bestemmelsen om utmåling av overtredelsesgebyr skal gjelde generelt for alle tilfelle der slikt gebyr utmåles etter loven. Arbeidsgruppen legger til grunn at henvisningen kun til første ledd beror på en inkurie. Arbeidsgruppen forslår på denne bakgrunn at verdipapirhandelloven § 17-4 fjerde ledd endres slik at den gjøres gjeldende for umåling av overtredelsesgebyr etter hele bestemmelsen, følgelig også for overtredelse av regelverket om prospekt.»

Når det gjelder klageinstans for de vedtak Finanstilsynet kan treffe i forbindelse med prospektkontroll, fremgår følgende av utredningen pkt. 6.2.2 (i forbindelse med omtalen av verdipapirforskriften § 7-8):

«Bestemmelsen fastslår at Børsklagenemnda skal behandle klager på vedtak Oslo Børs treffer om prospektkontroll. Bestemmelsen viderefører tidligere ordning. Andre løsninger ble ikke diskutert i forbindelse med gjennomføringen av prospektdirektivet. I Ot.prp. 69 (2004-2005) på s. 63 er det uten nærmere kommentarer forutsatt at ordningen videreføres så lenge Oslo Børs forestår prospektkontrollen.

Når Kredittilsynet overtar prospektkontrollen er det mindre åpenbart at Børsklagenemnda bør opprettholdes som klageinstans. På den annen side har børsklagenemnda en sammensetning og kompetanse som er egnet for slike saker. Børsklagenemnda oppnevnes av Finansdepartementet og er uavhengig av børsens øvrige organer. Slik sett kommer ikke behandling i Børsklagenemnda i konflikt med hensynet til Kredittilsynet som kontrollinstans for Oslo Børs. Arbeidsgruppen anser det imidlertid mest naturlig at Børsklagenemnda også for fremtiden rendyrkes som organ til behandling av klager over vedtak fattet av regulerte markeder. Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn at verdipapirforskriften § 7-8 oppheves.

Dersom verdipapirforskriften § 7-8 oppheves vil utgangspunktet være at Finansdepartementet er klageinstans for vedtak Kredittilsynet treffer i forbindelse med prospektkontrollen. Aktuelle vedtak er pålegg om opplysningsplikt, midlertidig forbud mot gjennomføring av et tilbud eller forbud mot annonsering. I alle tilfeller forutsettes det en rask klagebehandling. Som nevnt tidligere kan prospektkontrollen på samme måte som regnskapstilsynet reise kompliserte regnskapsmessige problemstillinger. Når opplegget for regnskapstilsynet ble diskutert ble klagebehandlingen i slike saker vurdert. I Ot.prp. nr. 89 (2003-2004) på side 73 heter det:

'Departementet foreslår en adgang til å opprette en særskilt klagenemnd for behandling av enkeltvedtak under den foreslåtte håndhevingsordningen for børsnoterte foretaks finansielle rapportering og enkeltvedtak etter revisorloven. Departementet legger opp til å benytte denne adgangen. En slik klagenemnd vil medføre administrative konsekvenser for det offentlige i forbindelse med etablering og oppnevning. Det vil være et mål at klageordningen skal gi redusert behandlingstid sammenlignet med klagebehandling i departementet. Kostnadene med klagenemnden vil særlig bero på antallet enkeltvedtak, klagefrekvensen, omfanget av de enkelte klagene og godtgjørelsen til medlemmene av nemnden. Det er vanskelig å anslå nivået nærmere. Etter departementets vurdering vil kostnadene ved nemndbehandling være noe høyere enn ved klage til departementet. På den annen side skal klageordningen bidra til rask avgjørelse av klagesaker som typisk vil omfatte teknisk kompliserte regnskapsfaglige, revisjonsfaglige og juridiske vurderinger. Departementet anser at nytteverdien vil være større enn de noe økte kostnadene'.

Klagebehandling i nemnd vil etter forslaget medføre økte kostnader for de aktuelle børser/autoriserte markedsplasser og revisorer/revisjonsselskaper, samt ev. for klagerne. Etter forslaget skal kostnadene med klagenemnden dekkes av disse ved utligning av utgiftene på de aktuelle børser/autoriserte markedsplasser og revisorer/revisjonsselskaper, samt ev. gjennom å kreve gebyr fra klagerne.

I tråd med dette gir verdipapirhandelloven § 15- 8 hjemmel for å opprette en klagenemnd som skal avgjøre klager på vedtak som gjelder børsnoterte foretaks finansielle rapportering m.v. En slik nemnd er foreløpig ikke oppnevnt.

Arbeidsgruppen bemerker at de samme argumenter som departementet gjør gjeldende for så vidt gjelder disse klagene kan gjøres gjeldende for prospektkontrollen. Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn at verdipapirhandelloven § 15- 8 endres slik at forskriftshjemmelen utvides til å omfatte vedtak truffet etter verdipapirhandelloven kapittel 7 om prospektkontroll. Arbeidsgruppen antar at en klagenemnd kan legges opp på samme måte som dagens Børsklagenemnd, og i og for seg med de samme eller enkelte overlappende medlemmer. Finansdepartementet bør være sekretariat for nemnda.»

5.5 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener det er viktig å sørge for at overføringen av prospektkontrollen ikke medfører at kostnadene, som skal belastes brukerne (utstederne) av tjenestene, stiger sammenlignet med nåværende kostnadsnivå. Brukerne har behov for forutsigbare priser eller gebyrer som må betales for kontroll og godkjennelse av prospektene. Det er ikke akseptabelt at utstederne blir etterfakturert. Prisstrukturen bør så vidt mulig reflektere den tiden og de ressursene som direkte medgår ved behandlingen av søknadene. Dagens tidsfrister for behandling og svar fra kontrollmyndigheten må ikke øke sammenlignet med i dag. Finanstilsynet må også klare å tiltrekke seg en kompetanse på linje med det Oslo Børs har.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at Finanstilsynet etter verdipapirforskriften § 7-6 skal ha godkjent børsens gebyr, slik at Finanstilsynet allerede må være godt kjent med hvor store gebyrene bør være. NHO legger videre til grunn at Finanstilsynets rundskriv vil bli benyttet i forbindelse med finansieringen, også slik at betalerne har innsyn i hvordan gebyrene er beregnet. Når det gjelder utligningsspørsmålene, jf. utredningen pkt. 7.2.2, mener NHO at utkast til endring av finanstilsynsloven må sendes på alminnelig høring, idet utredningen ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere eller ta standpunkt til en slik endring.

Oslo Børs uttaler følgende når det gjelder finansiering av prospektkontrollen:

«Som et supplement til gebyrfinansiering foreslår utredningen at utgiftene utlignes på børser og regulerte markeder, slik utgiftene av Kredittilsynets regnskapskontroll i dag utlignes på Oslo Børs. For utstedertilsynet for øvrig foreslås dette i sin helhet utlignet på børsen. Det påpekes i rapporten at det er et alternativ at Kredittilsynet forestår utligningen på utstederforetakene direkte.

Oslo Børs finner det urimelig at utgifter ved tilsyn med andre tilsynsobjekter utlignes på Oslo Børs, og mener Kredittilsynet må utligne dette på utstederforetakene direkte. Det samme gjelder for regnskapskontrollen og tilsynet med utstederes informasjonsplikt mv.

Det er motsigelse mellom Kredittilsynets prinsipielle betraktninger som ligger til grunn for forslag om overføring av utstedertilsyn fra børsen til Kredittilsynet i pkt 5.1.4 og de 'praktiske hensyn' som begrunner forslaget om at børsen skal finansiere denne delen av Kredittilsynets virksomhet i pkt 7.1.5 og 7.2 2. Hvilke praktiske hensyn dette er sier utredningen ikke.

Det alminnelige system for finansiering av Kredittilsynet i kredittilsynsloven § 9 er at utgiftene utlignes på tilsynsobjektene. For tilsyn som ikke er institusjonsbasert, fordeles dette på en større gruppe. Riktignok er regnskaper og regnskapskontroll svært viktig for verdipapirmarkedet og derved også for det regulerte markedet. Men også kreditorer, selskapenes ansatte, offentlige myndigheter og allmennheten for øvrig er viktige regnskapsbrukere. Det fremstår som tilfeldig og lite rimelig å utligne hele denne delen av Kredittilsynets utgifter på Oslo Børs. Særlig uheldig blir dette i en situasjon hvor børser og regulerte markeder får økt konkurranse og prispress.

Dette blir ytterligere urimelig når ca halvparten av de prospekter som kontrolleres ikke er notert. Dette er altså utgifter som ikke har noen forbindelse med børsmarkedet overhodet.

De aller fleste noterte utstederne har et kundeforhold til Oslo Børs. Men bestemmelsen er generell for regulerte markeder. For tilsyn med de norske utstederne som er notert på andre regulerte markeder i EU/EØS skal regningen etter bestemmelsen sendes til de respektive regulerte markedene (fordelt på antall utstedere). Etter hva vi vet har flere norske utstedere notert verdipapirer på Luxembourg-børsen uten å være notert i Norge. I en situasjon hvor konkurransen mellom norske og utenlandske markeder, og hvor selskapenes formelle hjemstat er mindre fast enn tidligere, vil det altså ikke være i samsvar med en slik ordning å viderefakturere hele dette beløp til Oslo Børs.

I utredningen er forslaget begrunnet ut fra 'de samme praktiske hensyn' som for regnskapskontrollen. Det er vanskelig å se noen praktiske hensyn som samlet sett tilsier en slik løsning. At det er praktisk for Kredittilsynet å overlate utligningen på sine tilsynsobjekter til børsen er sikkert riktig, men det betyr bare en overflytting ettersom børsen selv fordeler dette på utstederne. Børsen får altså en meroppgave med å forskuttere utligningen, fordele, sende regning og innfordre disse. At børsen skal innfordre og fordele kostnader som Kredittilsynet har hatt, fører også til en adskillig dårligere saksbehandling av utligningen enn om Kredittilsynet selv hadde forestått den. Kredittilsynet er ikke bare den som kjenner ressursbruken på et område, men er også organisert nettopp for å beregne og utligne utgifter på alle andre tilsynsområder. Det er en belastning for børsen både å finne en hensiktsmessig fordeling mellom tilsynsobjekter av ulik størrelse, nasjonalitet og med ulike verdipapirer (aksjer og obligasjoner) når vi ikke selv forestår oppgaven og kjenner ressursbruken. Dette fører til en del misnøye blant utstederne som belaster børsens renomme. Dersom utligningen hadde fulgt Kredittilsynslovens system om at utgiftene utlignes på tilsynsobjektene direkte, ville Kredittilsynets utligning og Finansdepartementets fastsettelse fulgt alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

For så vidt gjelder prospektkontrollen, er vi i tvil om det vil være kostnader som ikke dekkes dersom dagens gebyrnivå opprettholdes. Gebyrene i dag er fastsatt også for å ta høyde for ujevn sakstilgang og gebyrinntekter, fast infrastruktur, administrative kostnader, risiko osv. Med dagens gebyrer vil det kunne være år hvor prospektkontrollen går med overskudd. Det vil således være fornuftig om dette da kunne redusere utligningen på de samme tilsynsobjektene på andre områder som informasjonsplikt, regnskapskontroll.»

Når det gjelder den foreslåtte hjemmelen om opprettelse av en særskilt klagenemnd for prospektkontrollen, uttaler Oslo Børs følgende:

«Børsens prospektkontroll har ikke siden 1993 ført til formelle klager. Det er liten grunn til å tro at dette skulle bli annerledes etter en overføring til Kredittilsynet. Etter vår vurdering vil det således være et uforholdsmessig stort tiltak å etablere en særskilt nemnd for dette. Bare dersom dette kan samordnes med et klageorgan med flere funksjoner, er dette et praktisk alternativ til Finansdepartementet som klageorgan.»

Sparebankforeningen peker på at det er viktig at prospektkontroll utøves kostnadseffektivt, slik at utstederne ikke belastes andre kostnader enn dem som kan henføres til kontrollen. Sparebankforeningen antar at det optimale ville være at finansieringen alene blir fremskaffet ved gebyrer basert på medgått tid, men ser at Finanstilsynet med en slik løsning ikke får mulighet til å etterfakturere udekkede kostnader gjennom året. Den nærmere ordningen for gebyrer og utligning bør vurderes ytterligere, herunder hvilken fordelingsnøkkel som skal ligge til grunn for utligning mellom utstederne.

5.6 Departementets vurdering

5.6.1 Finansiering av prospektkontrollen

Det er foreslått i utredningen at ordningen med at prospektmyndigheten krever gebyr i forbindelse med kontroll av prospekt, opprettholdes. Departementet er enig i at den beste løsningen er at prospektkontrollen så langt som mulig finansieres gjennom gebyrer. Det vil sikre at kostnadene i størst mulig grad belastes de som faktisk benytter seg av prospektkontrollen. En fortsatt gebyrordning støttes også av høringsinstansene.

Departementet legger videre til grunn at gebyrsatsene bør være slik at de i størst mulig grad dekker de faktiske kostnadene knyttet til prospektkontroll. Ressursbehovet knyttet til personell, tekniske systemer og administrative støttefunksjoner vil være sammenlignbart med det som er situasjonen for dagens prospektkontroll ved Oslo Børs, selv om Finanstilsynet i en oppstartfase må ta høyde for at det kan påløpe ekstrakostnader knyttet til innfasingen. Det er således naturlig at Finanstilsynet som et utgangspunkt legger seg på samme nivå som Oslo Børs når det skal utarbeides satser for gebyr til prospektkontroll.

Det vil likevel være mulighet for at prospektkontrollen enkelte år går med «underskudd», slik at det gjenstår utgifter som ikke er dekket av gebyrene, jf. også det som er gjengitt fra utredningen ovenfor. Arbeidet knyttet til prospektkontroll varierer med aktiviteten i markedet. Det totale antall gebyrer vil dermed også variere. Finanstilsynet er imidlertid, uavhengig av antall prospekter til behandling det enkelte år, avhengig av å være satt opp med en grunnkompetanse og en grunnbemanning, som ut fra gjennomsnittsbetraktninger vil være tilstrekkelig til å løse oppgaven. Selv om det forutsettes at medarbeidere knyttet til prospektkontroll benyttes til andre oppgaver i stille perioder, og at utligningen for slikt arbeid vil foretas på de tilsynsenhetene arbeidet kan henføres til, vil en gebyrløsning alene kunne innebære at utgiftene til prospektkontroll i enkelte år ikke vil bli dekket av inntekter fra gebyrer.

Enkelte år, hvor det er mange prospekter til kontroll, vil gebyrene også kunne overstige det faktiske arbeidet med kontroll.

En gebyrløsning må dermed etter departementets oppfatning kombineres med Finanstilsynets utligningssystem.

I utredningen er det foreslått at Finanstilsynet skal utligne eventuelt underskudd knyttet til prospektkontoll på børser og regulerte markeder, som viderefakturerer utstederselskapene, slik at samtlige norske selskap og låntakere notert i løpet av det regnskapsår som omfattes av kontrollen, vil inngå i beregningen jf. ovenfor. Alternativet er i følge utredningen at Finanstilsynet forestår utligningen på utstederforetakene direkte.

Oslo Børs har i sin høringsmerknad uttrykt sterk motstand mot forslaget i utredningen om at Finanstilsynet skal utligne de eventuelle utgiftene som ikke dekkes av de løpende gebyrene på børser og regulerte markeder. Børsen har blant annet vist til at Finanstilsynet vil være den som kjenner ressursbruken på området best når Finanstilsynet blir prospektmyndighet. Videre har børsen vist til at cirka halvparten av de prospekter som kontrolleres, ikke knytter seg til noterte selskaper, slik at utgifter i den forbindelse ikke har noen tilknytning til børsmarkedet. Børsen har også vist til konkurransen og prispresset regulerte markeder imellom.

Departementet er enig med Oslo Børs i at det ikke er rimelig eller hensiktsmessig at eventuelle utgifter som ikke dekkes av de løpende gebyrene, utlignes på børser og regulerte markeder, som igjen skal viderefakturere utstederselskapene. Finanstilsynet utligner utgifter til tilsyn allerede, og må antas å være godt kjent med og ha lang erfaring fra lignende oppgaver. Når Finanstilsynet blir prospektmyndighet, må det videre kunne legges til grunn at det er Finanstilsynet som vil kjenne ressursbruken på området best, og ikke børsen. Departementet viser dessuten til at deler av utgiftene vil kunne relatere seg til kontroll av prospekter som ikke knytter seg til noterte selskaper. Disse hensynene må etter departementets vurdering veie tyngre enn eventuelle praktiske hensyn som Kredittilsynet viser til i utredningen. Det vises for øvrig til argumentene i høringsmerknaden fra Oslo Børs, som er gjengitt ovenfor. Departementet foreslår derfor en løsning i samsvar med det alternative forslaget i utredningen, slik at Finanstilsynet utligner eventuelle utgifter som ikke dekkes av gebyrene på utstederforetakene direkte. Utligningen må skje etterskuddsvis hvert år.

Når det gjelder spørsmålet om Finanstilsynet skal utligne det som ikke dekkes av gebyrer kun på noterte utstederforetak, eller på alle som utarbeider prospekt gjennom året, mener departementet at det første alternativet er mest praktisk gjennomførbart. Utligning på de noterte utstederforetakene alene vil riktignok kunne medføre at disse utstederforetakene belastes med utgifter som ikke er knyttet til deres virksomhet. Tilsvarende vil imidlertid de noterte foretakene krediteres for overskudd fra gebyrer også fra de unoterte foretakene i år der gebyrene overstiger faktiske kostnader, når overskuddet trekkes fra i de noterte foretakenes øvrige utligning. En ordning der utligning av faktiske kostnader fordeles etterskuddsvis på alle som utarbeider prospekt gjennom året, anses ikke som hensiktsmessig. En slik ordning vil kreve et administrativt apparat knyttet til utsendelse av tilleggsfakturaer/utbetaling av restbeløp mv. som ikke anses regningssvarende ut fra formålet. Sterke praktiske hensyn taler således for at "restutligning" faller på de noterte utstederforetakene, hvor det foreligger et etablert system for utligning. Det understrekes at gebyrsatsene forutsettes fastsatt slik at de over tid gir godt samsvar med de faktiske kostnadene til prospektkontroll. På denne måten ivaretas hensynet til at utstederforetakene notert på regulerte markeder ikke skal belastes/krediteres med beløp som bør oppebæres av andre. I den grad gebyrsatsene det i utgangspunktet legges opp til viser seg å gi dårlig samsvar med faktiske kostnader, vil gebyrene kunne endres når kontrollen har gått seg til i Finanstilsynet. Etter det skisserte opplegget vil de noterte foretakene i enkelte år måtte oppebære en beskjeden tilleggsutligning, for i andre år å kunne motta en beskjeden reduksjon av utligning knyttet til andre tilsynsutgifter.

Det kan reises spørsmål om «restkostnader» bør utlignes likt på de noterte utstederne, eller om disse bør fordeles for eksempel etter noteringsklassene på børsen. Det legges imidlertid til grunn at samtlige utstederselskap har sterk interesse av at prospektkontrollen utøves på en betryggende og hensiktsmessig måte, og at de har samme interesse av at det allokeres tilstrekkelige ressurser til kontrollen. Det kan heller ikke legges til grunn at arbeidet knyttet til prospektkontroll for de større utstederne vil være mer omfattende enn for mindre utstedere, som kan ha mindre erfaring med utarbeidelse av prospekter mv. Ut fra disse betraktningene legges det til grunn at «restutligningen» bør foretas likt mellom alle utstederforetak notert på regulert marked.

Det bemerkes at en kombinert løsning teknisk er godt forenlig med dagens finansiering av Finanstilsynets virksomhet, siden utligningen på tilsynsgruppene foretas påfølgende år. Gebyr som har kommet inn gjennom året, vil trekkes fra i utligningen. I den grad gebyrene i enkelte år overstiger de faktiske kostnadene til prospektkontroll, vil overskuddet gå til fradrag i øvrig utligningen på de samme tilsynsobjektene.

Det vises til forslaget til nytt åttende og niende punktum i finanstilsynsloven § 9 første ledd.

5.6.2 Utligning av utgifter knyttet til kontroll av finansiell rapportering

I henhold til finanstilsynsloven § 9 første ledd femte punktum utlignes Finanstilsynets utgifter til kontroll av årsregnskap, årsberetning, halvårsregnskap og annen finansiell rapportering fra utstedere av omsettelige verdipapirer som er eller søkes notert på regulert marked i EØS, på børser og regulerte markeder, jf. verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd (i gjeldende lov er det ved en inkurie vist til likelydende bestemmelse i verdipapirhandelloven 1997 § 12-1 tredje ledd). Det samme gjelder utgifter til klagenemnd etter verdipapirhandelloven § 15-8.

Oslo Børs har i sin høringsmerknad, som er gjengitt ovenfor under pkt. 5.5, påpekt at det er urimelig at Finanstilsynets utgifter til tilsyn med andre tilsynsobjekter utlignes på Oslo Børs, og børsen mener Finanstilsynet bør utligne slike utgifter på utstederforetakene direkte. Høringsuttalelsen omfatter både utgifter til prospektkontroll og utgifter til kontroll med finansiell rapportering.

Kredittilsynet har i brev 12. oktober 2009 til departementet foreslått at finanstilsynsloven § 9 endres, slik at Kredittilsynet utligner utgiftene til kontroll med finansiell rapportering som nevnt i verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd på utstederne direkte.

Departementet er enig i at finanstilsynsloven § 9 i det vesentlige bør endres i samsvar med Kredittilsynets forslag, slik også Oslo Børs har tatt til orde for. Departementet viser til at dette i praksis er en rent administrativ oppgave som Oslo Børs idag utfører for det offentlige. Departementet antar at det også kan fremstå som en konkurranseulempe for børsen å motta utligning for den finansielle rapporteringen fra Finanstilsynet, for så å måtte viderefakturere utgiftene til utstederselskapene i forbindelse med innkreving av noteringsavgiften. Når Finanstilsynet nå overtar prospektkontrollen og må utligne eventuelt underskudd fra prospektkontrollen på utstederforetakene direkte, jf. ovenfor under pkt. 5.6.1, er det etter departementets oppfatning hensiktsmessig at Finanstilsynet også utligner utgifter til finansiell rapportering direkte på utstederne. Departementet bemerker at endringen i faktureringsopplegg i seg selv ikke er forutsatt å skulle få noen direkte økonomiske konsekvenser for utstederforetakene som utgiftene blir utlignet på.

Departementet slutter seg til Kredittilsynets forslag om at det gjøres tilsvarende endring når det gjelder utgifter til eventuell klagenemnd som nevnt i verdipapirhandelloven § 15-8, for det tilfellet en slik blir opprettet. Bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 15-8 tredje ledd første punktum om utgifter til klagenemnd for klager på Finanstilsynets vedtak om finansiell rapportering må også endres i samsvar med dette, slik at det blir sammenheng i regelverket. Det vises til forslaget til endring av finanstilsynsloven § 9 første ledd femte punktum og verdipapirhandelloven § 15-8 tredje ledd første punktum.

5.6.3 Klageordning for prospektkontroll

I utredningen drøftes klageordningen for vedtak fattet av Finanstilsynet i forbindelse med prospektkontrollen, jf. ovenfor.

Arbeidsgruppen mener det ikke er naturlig at Børsklagenemnden er klageinstans for vedtak Finanstilsynet treffer vedrørende prospektkontroll. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at Børsklagenemnden også for fremtiden i størst mulig grad bør rendyrkes som organ for behandling av klager fattet av regulert marked.

Det er foreslått i utredningen at verdipapirhandelloven § 15-8, som gir hjemmel for å opprette en klagenemnd som skal avgjøre klager Finanstilsynet treffer i forbindelse med tilsyn med finansiell rapportering etter § 15-1 tredje ledd, utvides til å omfatte vedtak truffet etter verdipapirhandelloven kapittel 7 om prospektkontroll.

Det er foreløpig ikke opprettet klagenemnd for behandling av klager vedrørende regnskapskontroll. Etter departementets vurdering må det antas å være vanskelig å finne medlemmer med særlig fagkyndighet til en klagenemnd som både skal behandle klager om finansiell rapportering og klager om prospektkontroll. I utredningen nevnes pålegg om opplysningsplikt, midlertidig forbud mot gjennomføring av et tilbud og forbud mot annonsering som eksempler på vedtak som kan være aktuelle i forbindelse med prospektkontroll. Det må etter departementets syn antas at en klagenemnd med kompetanse innen regnskap ikke nødvendigvis vil være særskilt godt egnet til å behandle alle disse typene saker. Det er derfor etter departementets oppfatning neppe praktisk at slike klager behandles av samme nemnd som behandler klager i forbindelse med finansiell rapportering.

Videre har, så vidt departementet er kjent med, til dags dato ingen av Oslo Børs' vedtak vedrørende prospektkontroll blitt påklaget. Det er liten grunn til å tro at det vil bli mange klager når Finanstilsynet overtar prospektkontrollen. Det er etter departementets vurdering ikke regningssvarende å opprette en egen nemnd kun til å behandle klager knyttet til prospektkontroll, jf. også høringsmerknaden til Oslo Børs, som er gjengitt ovenfor. Det finnes ingen andre nemnder enn de ovennevnte som kan være aktuelle for behandling av klager om prospektkontroll.

Dersom det ikke fastsettes særskilte regler om klageinstans for de vedtak Finanstilsynet fatter i forbindelse med prospektkontroll, vil Finansdepartementet være klageorgan etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Departementet mener etter en vurdering av ovennevnte momenter at det ikke er grunn til å gi hjemmel i verdipapirhandelloven for å opprette en klagenemnd til å behandle eventuelle klager knyttet til prospektkontroll. Det foreslås derfor ingen lovendring på dette punkt. De alminnelige reglene i forvaltningsloven regler vil gjelde dersom det skulle komme klager vedrørende Finanstilsynets prospektkontroll. Det innebærer at Finansdepartementet vil være klageorgan.

5.6.4 Andre lovendringer knyttet til prospektkontroll

Prospektmyndigheten kan i henhold til verdipapirhandelloven § 17-1 fjerde ledd ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av reglene om prospekt. § 17-1 har overskriften «Daglig mulkt mv». Øvrige regler om overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven er gitt i § 17-4. I utredningen er det foreslått at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av prospektreglene flyttes fra § 17-1 til § 17-4, fordi dette vil gi bedre sammenheng i lovverket.

Departementet er enig i at det vil være mer hensiktsmessig at alle reglene om overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven samles i én bestemmelse, det vil si § 17-4. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på prospektreglene flyttes fra § 17-1 fjerde ledd til § 17-4 nytt fjerde ledd. Det vises til forslaget til endringer i nevnte bestemmelser.

I utredningen er det også foreslått en endring i verdipapirhandelloven § 17-4 fjerde ledd første punktum (som for øvrig flyttes til nytt femte ledd første punktum som følge av endringsforslaget i forrige avsnitt). Gjeldende bestemmelse i § 17-4 fjerde ledd første punktum lyder:

«Ved utmåling av overtredelsesgebyr etter første ledd skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, samt graden av utvist skyld.»

Slik bestemmelsen om utmåling av overtredelsesgebyr nå lyder, knytter den seg kun til overtredelser av flaggereglene i verdipapirhandelloven §§ 4-2 og 4-3. I utredningen foreslås det at henvisningen til «etter første ledd» tas ut i § 17-4 nytt femte ledd (som ellers viderefører gjeldende fjerde ledd), slik at bestemmelsen vil gjelde generelt for alle tilfeller der overtredelsesgebyr utmåles etter verdipapirhandelloven. Forslaget vil etter departementets oppfatning gi bedre sammenheng i lovverket. De momenter som Finanstilsynet skal legge vekt på ved utmålingen av overtredelsesgebyr, er etter departementets vurdering like relevante ved utmåling av overtredelsesgebyr med hjemmel i § 17-4 annet, tredje og nytt fjerde leddsom ved utmåling etter første ledd. Det vises til forslaget til endring av § 17-4 nytt femte ledd første punktum.

For ordens skyld nevnes at det i utredningen er foreslått at bestemmelsen i verdipapirforskriften § 7-7 om overtredelsesgebyr for brudd på prospektreglene, herunder at overtredelsesgebyr maksimalt kan utgjøre 10 ganger årlig kursnoteringsavgift per overtredelse for utstedere, oppheves. Departementet er enig i dette. Det er ikke naturlig å lovfeste eller fastsette i forskrift at overtredelsesgebyr som ilegges utstedere skal knyttes til kursnoteringsavgiften når prospektkontrollen overføres fra børsen til Finanstilsynet. Bestemmelsen i verdipapirforskriften § 7-7 må dessuten anses overflødig ved siden av reglene i verdipapirhandelloven § 17-4.

I tillegg til de lovendringer som var spesielt nevnt i Finanstilsynets utredning vedrørende prospektkontroll, mener departementet at verdipapirhandelloven § 7-8 sjette ledd annet punktum bør oppheves. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å bestemme at hele eller deler av Finanstilsynets kompetanse som prospektmyndighet kan delegeres til regulert marked. Delegasjonshjemmelen har vært benyttet med virkning til 1. mai 2010, jf. verdipapirforskriften § 7-3, som vil bli opphevet med ikrafttredelse 1. mai 2010. Når Finanstilsynet i henhold til EØS-forpliktelser som tilsvarer prospektdirektivet skal være prospektmyndighet, bør verdipapirhandelloven § 7-8 sjette ledd annet punktum oppheves, slik at man unngår at det oppstår tvil om hvorvidt Norge har oppfylt EØS-forpliktelser som tilsvarer prospektdirektivet. Det vises til forslaget til endring av verdipapirhandelloven § 7-8 sjette ledd.

5.6.5 Oslo Børs' høringsuttalelse vedrørende søksmål mot Børsklagenemndens vedtak

Arbeidsgruppens utredning inneholdt en generell gjennomgang om tilsynet med norske markedsplasser, herunder tilsyn med overholdelsen av reglene om tilbudsplikt jf. utredningen pkt. 2.2.3 og 5.2.3. I utredningen er det ikke foreslått regelendringer i forbindelse med tilsyn med reglene om tilbudsplikt. Regulert marked er tilbudsmyndighet, jf. verdipapirhandelloven § 6-4. Oslo Børs har i sin høringsuttalelse til utredningen vist til at departementet i Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) side 456 uttalte at det ville vurdere om spørsmålet om hvem som i fremtiden burde være rett saksøkt for vedtak truffet av Børsklagenemnden, burde utredes særskilt. I høringsmerknaden har børsen bedt om at dette gjøres i forbindelse med behandlingen av foreliggende utredning. Børsen har videre uttalt at den er positiv til å videreføre sin funksjon som tilbudsmyndighet dersom markedsaktørene for øvrig skulle ønske det, men at dette er avhengig av at ansvarsspørsmålet får en tilfredsstillende avklaring.

I Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) side 456 (spesialmerknaden til børsloven § 43) signaliserte departementet at det ville vurdere om spørsmålet om søksmålsadgang burde utredes nærmere i forbindelse med den bredere gjennomgangen av sanksjonssystemet i særlovgivningen som må foretas i etterkant av Justisdepartementets oppfølging av Sanksjonsutvalgets utredning. Søksmålsreglene knyttet til vedtak fattet av Børsklagenemnden har imidlertid ikke vært tema i utredningen om endringer i tilsynet med norske markedsplasser som følge av EU-regelverk. Spørsmålet har således ikke vært utredet nærmere eller vært på høring, og departementet er derfor av den oppfatning at man ikke har et tilstrekkelig godt beslutningsgrunnlag for å kunne foreslå endringer på dette punkt nå, men viser til uttalelsen i Ot.prp. nr. 34 (2006-2007) side 456.