2 Oversikt over omfang og utvikling av statens eierskap

2.1 Omfang

Det direkte statlige eierskapet i norske virksomheter er omfattende. Statens direkte eierskap varierer fra eierposter i landets største børsnoterte selskaper til små heleide selskaper med rene sektorpolitiske formål.

Staten har i underkant av 50 heleide selskaper som er juridisk organisert som enten statsaksjeselskap, statsforetak, helseforetak eller andre typer særlovselskap. Blant de heleide selskapene kan i underkant av ti karakteriseres som kommersielle selskaper, det vil si selskaper som fullt ut driver sin virksomhet etter forretningsmessige kriterier i konkurranse med andre. De ikke-kommersielle virksomhetene er dominert av helseforetakene som sysselsetter om lag 100 000 personer, og finansieres med over 70 milliarder kroner per år over statsbudsjettet. Andre eksempler hvor det utøves et aktivt sektorpolitisk eierskap er Norsk Tipping AS og AS Vinmonopolet. I en mellomstilling kommer selskaper som Posten Norge AS og NSB AS som for en stor del arbeider i et konkurranseutsatte markeder, men som på enkelte områder spiller en viktig rolle i sektorpolitikken.

Staten har store eierposter i de børsnoterte allmennaksjeselskapene Statoil ASA, Norsk Hydro ASA, Yara International ASA, SAS AB, Kongsberg Gruppen ASA, Cermaq ASA, DnB NOR ASA og Telenor ASA. Disse selskapene hadde samlede inntekter på om lag 770 milliarder kroner og et samlet netto resultat på vel 69 milliarder kroner i 2005.

Markedsverdien til de børsnoterte selskapene var ved utgangen av 2005 på til sammen over 779 milliarder kroner. Statens andel av disse verdiene var 428 milliarder kroner. Staten mottok i 2006 over 19 milliarder kroner i utbytte fra disse selskapene for regnskapsåret 2005.

Denne meldingen fokuserer primært på utøvelse av eierskapet i de kommersielle delene av statens direkte eierskap. Dette eierskapet kan betegnes som statens forretningsmessige eierskap. I tillegg er de største og viktigste sektorpolitiske selskapene omtalt.

Siste del av meldingen gir en gjennomgang av dette eierskapet. Meldingen behandler ikke bredden av statens eierskap i for eksempel kultursektoren, som har andre mål enn bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Ulike selskaper innen forskning og utvikling omtales imidlertid i meldingen. Tabell 2.1 gir en oversikt over de selskapene som omtales nærmere i meldingen.

I St.meld. nr. 3 (Statsregnskapet) gis det hvert år en samlet oversikt over statens direkte eierskap.

Statens formuesforvaltning for øvrig skjer i stor grad gjennom Statens pensjonsfond. Det vises til St.meld. nr. 1 (2006 – 2007) for en nærmere gjennomgang av Statens pensjonsfond.

2.2 Utviklingstrekk i statens eierskap

Staten har opp i gjennom historien spilt en viktig rolle i utviklingen av norsk industri og næringsliv. Ønsket om å ha kontroll med naturressurser og tilknyttet industriell produksjonsvirksomhet, fordelingshensyn, nærings- og distriktsutvikling og behovet for å korrigere markedssvikt har vært de viktigste grunnene til at staten har engasjert seg som eier. Etter andre verdenskrig bidro staten med kapital for å sikre utbygging og opprettholdelse av industri i Norge. Statens engasjement var begrunnet med at det i denne perioden var begrenset tilgang på privat kapital, samtidig som det var et politisk ønske om industriell fornyelse av Norge. Dette førte blant annet til etableringen av virksomheter som Årdal og Sunndal Verk og Norsk Jernverk.

Kilde: Foto: Øyvind Hagen, Statoil ASA

I forbindelse med at det ble oppdaget olje på norsk kontinentalsokkel så staten det som viktig å sikre nasjonal styring og kontroll med inntektstrømmene fra disse potensielt store naturressursene samt å sikre norsk deltakelse i industriutviklingen gjennom sitt eierskap i Statoil og Norsk Hydro.

Sikkerhetspolitiske og beredskapsmessige hensyn lå bak da staten engasjerte seg i Raufoss Ammunisjonsfabrikker. Staten er fortsatt sterkt til stede i forsvarsindustrien gjennom eierskapet i Nammo AS og Kongsberg Gruppen ASA.

Staten er også blitt eier for å ivareta spesifikke sektorpolitiske mål. Det finnes flere eksempler på slikt eierskap. Statens eierskap i NRK skal sikre et bredt og allment kringkastingstilbud. Helseforetakene skal gi gode helsetilbud til befolkningen og Avinor AS skal legge til rette for sikker og effektiv luftfart.

Det finnes videre eksempel på at statlig eierskap har oppstått mer tilfeldig. Bankkrisen tidlig på 1990-tallet førte til at staten overtok aksjene i en rekke banker. Gjennom Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond sikret staten at bankenes viktige rolle i samfunnet ble ivaretatt i en periode på over fem år. Samtlige eierandeler ble etter hvert solgt, med unntak av statens eierandel i DnB Holding ASA, som senere fusjonerte med Gjensidige NOR ASA. Statens eierandel er nå på 34 prosent i det fusjonerte DnB NOR-konsernet.

Utskilling av virksomheter fra statsforvaltningen

På 1990-tallet og fremover har staten gjennomført store reguleringsreformer på flere sektorer. Som en del av reformene har statlig produksjonsvirksomhet blitt omorganisert og konkurranseutsatt. Telenor ble utskilt fra statsforvaltningen i 1994. Andre eksempler på slike omorganiseringer av statlige virksomheter som skjedde på 1990-tallet er Grødegaard, NSB, Posten Norge, Statkorn Holding, Statkraft og Statnett.

Luftfartsverket var frem til 1. januar 2003 en forvaltningsbedrift, som da ble omdannet og skilt ut som eget aksjeselskap med navnet Avinor AS, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002 – 2003). Regjeringen evaluerer for tiden Avinor AS sin organisering og tilknytningsform, og vil legge resultatet av evalueringen frem i den kommende stortingsmeldingen om Avinor AS sin virksomhet.

Produksjonsvirksomheten i Statens Vegvesen ble fra 1. januar 2003 skilt ut som eget aksjeselskap med navnet Mesta AS, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2002 – 2003). Mesta AS er en stor leverandør av tjenester til drift, vedlikehold og utbygging av vegnettet i Norge, og opererer også i andre markeder. I løpet av 2006 vil alle drifts- og vedlikeholdskontrakter for Statens Vegvesen være konkurranseutsatt.

Regjeringen Bondevik II planla gradvis å konkurranseutsette enkelte av Jernbaneverkets oppgaver knyttet til drift og vedlikehold. Deler av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet, ble som et ledd i dette arbeidet, etablert som eget aksjeselskap med navnet Baneservice AS, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2004 – 2005). Regjeringen har stanset planene om å konkurranseutsette all produksjonsvirksomhet i Jernbaneverket, men Baneservice skal bestå som et selvstendig aksjeselskap underlagt Samferdselsdepartementet, jf. St.prp. nr. 1 (2005 – 2006) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006.

Statskonsult AS ble etablert som aksjeselskap med regnskapsmessig virkning fra 1. januar 2004. Bakgrunnen for omdanningen av Statskonsult til aksjeselskap er gitt i St.prp. nr. 1 (2003 – 2004).

Børsnoteringer

Telenor ASA ble børsnotert 4. desember 2000 og Statoil ASA 18. juni 2001.

Yara International ASA ble 25. mars 2004 fisjonert fra Norsk Hydro ASA og børsnotert på Oslo Børs. Yara International ASA viderefører Norsk Hydro ASA sin globale landbruksvirksomhet, mens Norsk Hydro ASA fortsetter som et selskap med hovedvekt på energi og aluminium. Ved fisjonen ble 80 prosent av aksjene i Yara International ASA delt ut proporsjonalt til Norsk Hydro ASA sine aksjonærer, og 20 prosent ble solgt i markedet. Statens eierandel i Yara International ASA er 36,2 prosent. Utfisjoneringen av Yara International ASA er behandlet i St.prp. nr. 33 (2003 – 2004), jf. Innst. S. nr. 97 (2003 – 2004) og Stortingets vedtak 18. desember 2003.

Cermaq ASA ble notert på Oslo Børs 24. oktober 2005. Statens reduserte sin eierandel fra 79,8 prosent til 43,5 prosent gjennom børsnoteringen. Dette skjedde ved at selskapet emitterte fem millioner aksjer og staten solgte 29,2 millioner aksjer, jf. St.prp. nr. 25 (2005 – 2006) og Innst. S. nr. 70 (2005 – 2006).

Salg av aksjer

I 2001 solgte staten 81 prosent av aksjene i Norsk Medisinaldepot ASA for 468 mill. kroner, og gikk derved helt ut som eier i dette selskapet.

Samme år solgte staten 66 prosent av aksjene i Arcus ASA for 340 millioner kroner. Investorgruppen som kjøpte disse aksjene hadde forkjøpsrett til de resterende aksjene, og kjøpte disse for 210 millioner kroner høsten 2003.

Et annet selskap staten ikke lenger har eierinteresser i er Grødegaard AS. Selskapet, som opprinnelig het Statens Kantiner, ble i 2001 omdannet fra statsforetak til aksjeselskap. Nærings- og handelsdepartementet overtok forvaltningen av selskapet fra Forsvarsdepartementet med virkning fra 1. januar 2002. Våren 2003 kom ISS Norge AS inn på eiersiden i Grødegaard AS gjennom en rettet emisjon på 24 millioner kroner. Dette ga ISS en eierandel på 48 prosent. I februar 2005 solgte staten de resterende 52 prosent av aksjene i selskapet til ISS Norge AS for 36 millioner kroner.

NOAH Holding AS er et selskap som driver anlegg for spesialavfall. Selskapet ble opprettet i 1991 for å etablere en norsk behandlingskapasitet for organisk og uorganisk spesialavfall. Staten eide 70,9 prosent av aksjene i selskapet. De øvrige aksjene var eiet av en rekke ledende industriselskaper. Anlegget for organisk avfall i Brevik, ble solgt til Norcem AS høsten 2002. Gjelsten Holding AS kjøpte i 2004 samtlige aksjer i NOAH Holding AS for 80 millioner kroner, hvorav statens eierandel var 56,7 millioner kroner.

Staten solgte i 2001 og 2003 aksjer i A/S Olivin. Salget i 2001 gjaldt 49 prosent, mens de resterende 51 prosent av aksjene ble solgt i 2003. North Cape Minerals AS kjøpte begge andelene for henholdsvis 400 og 345 millioner kroner.

SND Invest AS var et investeringsselskap med en portefølje bestående av eierandeler i rundt 100 relativt små og mellomstore unoterte selskaper samt et fåtall børsnoterte selskaper. Staten solgte sine aksjer i selskapet i 2003. Totalvederlaget til staten ble i overkant av 1 150 millioner kroner.

I Telenor ASA reduserte staten sitt eierskap fra 77,6 prosent til 53,96 prosent gjennom to nedsalg i 2003 og 2004 til norske og utenlandske institusjonelle investorer og privatpersoner. Nedsalgene ga staten en salgsinntekt på 16,5 milliarder kroner.

Staten reduserte i 2004 og 2005 sitt eierskap i Statoil ASA fra 81,7 prosent til 70,9 prosent gjennom salg av 234 millioner aksjer til norske og utenlandske institusjonelle investorer og privatpersoner. Dette ga staten en salgsinntekt på 22,4 milliarder kroner.

Kjøp av aksjer

I 2003 fusjonerte DnB Holding ASA og Gjensidige NOR ASA til ett selskap. Det medførte at statens eierandel i DnB Holding ASA gikk fra 47,78 prosent til 28,1 prosent i det fusjonerte DnB NOR-konsernet. Stortinget besluttet i forbindelse med fusjonen at det var ønskelig å sikre fortsatt negativ kontroll i et fusjonert DnB NOR. Fusjonen ble behandlet i St.prp. nr. 59 (2002 – 2003), jf. Innst. S. nr. 212 (2002 – 2003) og Stortingets vedtak 4. juni 2003. Staten kjøpte aksjer i markedet for å oppnå en eierandel på 34 prosent i 2003. Høsten 2004 og våren 2005 emitterte DnB NOR aksjer i forbindelse med opsjonsprogram for de ansatte. Dette medførte at statens eierandel igjen kom under 34 prosent. Etter begge emisjonene ble det i tråd med Stortingets forutsetning kjøpt aksjer i markedet, slik at statens eierandel på ny ble 34 prosent. Staten kjøpte aksjer for vel 561 millioner kroner i denne forbindelse. Staten har i flere omganger kjøpt aksjer for totalt 3,9 milliarder kroner for å komme opp i en eierandel på 34 prosent.

Staten eide tidligere 45 prosent av aksjene i Nammo AS. De andre aksjeeierne i Nammo AS var svenske Saab AB med en eierandel på 27,5 prosent og finske Patria Oyj med en eierandel på 27,5 prosent. Høsten 2005 ble Patria enige med Saab AB om å kjøpe Saabs eierandel i Nammo. Regjeringen valgte med hjemmel i gjeldende stortingsfullmakt å benytte seg av forkjøpsretten som lå i aksjonæravtalen, og økte statens eierandel til 50 prosent. Kjøpesummen for 5 prosent av aksjene ble 61,8 millioner kroner. Kjøpet ble gjennomført i februar 2006. Saken er behandlet i St.prp. nr. 25 (2005 – 2006), jf. Innst. S. nr. 70 (2005 – 2006).

Emisjoner

Stortinget vedtok den 9. desember 2003 å tilføre Statkraft 4 milliarder kroner i ny egenkapital, jf. Innst. S. nr. 71 (2003 – 2004).

Staten overtok det direkte eierskapet i Flytoget AS fra NSB AS med virkning fra 1. januar 2003. En konsekvens av dette var at Flytoget måtte refinansiere lånene gitt av NSB i det private lånemarkedet. Det ble stilt krav om økt egenkapital for å kunne få på plass en langsiktig låneavtale. Stortinget bevilget i desember 2003 med bakgrunn i dette 300 millioner kroner i ny egenkapital til selskapet.

Cermaq ASA fikk gjennom en emisjon av 5 millioner aksjer i forbindelse med børsintroduksjonen i oktober 2005 tilført 220 millioner kroner i ny egenkapital. Staten deltok ikke i denne emisjonen.

Regjeringen fremmet i desember 2004 en stortingsproposisjon med forslag om styrke egenkapitalen i BaneTele AS, jf. St. prp. nr. 35 (2004 – 2005). Stortinget fattet vedtak om å øke aksjekapitalen med 120 millioner kroner, jf. Innst. S. nr. 108 (2004 – 2005). 19 oktober 2006 vedtok Stortinget å gi fullmakt til å redusere statens eierandel i BaneTele AS gjennom en rettet emisjon mot Bredbåndsalliansen som ville tilføre selskapet 625 millioner kroner i ny egenkapital. Emisjonen ble gjennomført 16. november 2006. Bredbåndsalliansen tegnet seg for 232 000 aksjer, noe som reduserte statens eierandel til 50 prosent.

Omorganiseringer på konsernnivå

SAS konsernets flyvirksomhet ble i 2004 omorganisert etter en desentralisert styringsmodell med selvstendige trafikkselskaper i henholdsvis Norge, Sverige og Danmark. Det er etter dette kun den interkontinentale delen av flyvirksomheten som inngår som en del av morselskapet SAS AB.

Høsten 2004 etablerte staten en ny konsernmodell i Statkraft. Mesteparten av virksomheten i Statkraft SF ble overført til underliggende aksjeselskap. Statkraft SF eier samtlige aksjer i Statkraft AS, samt utleide verk og noe annen virksomhet. Statkraft AS fungerer nå som konsernsenter og morselskap for det meste av virksomheten i Statkraft. Omorganiseringen er behandlet i St.prp. nr. 53 (2003 – 2004) og Ot. prp. nr. 63 (2003 – 2004), jf. Innst. S. nr. 248 (2003 – 2004), Innst. O. nr. 99 (2003 – 2004) og Stortingets vedtak 14. juni 2004.

Avviklinger

Staten eide 49 prosent av aksjene i Moxy Trucks AS da styret i selskapet begjærte oppbud i februar 2002. Konkursbehandlingen ble avsluttet første halvår 2006.

Forvaltning av statens aksjer i DnB NOR ASA ble overført fra Statens Bankinvesteringsfond til Nærings- og handelsdepartementet i 2004. Det ble lagt til grunn at det ikke er behov for å etablere et nytt bankinvesteringsfond. Fondet ble derfor avviklet og lov om Statens Bankinvesteringsfond er opphevet.

Raufoss ASA ble strøket fra notering på Oslo Børs våren 2004, og selskapet ble besluttet oppløst samme år. Før selskapet ble vedtatt oppløst, var alle gjenværende driftsaktiviteter solgt til industrielle eiere som i stor grad viderefører virksomheten på Raufoss.

2.3 Økonomisk utvikling

Ved utgangen av 2005 var verdien av statens aksjer i de børsnoterte selskapene om lag 430 milliarder kroner. I tillegg var statens eierandeler i andre virksomheter bokført til rundt 130 milliarder kroner, herav 52 milliarder i helseforetakene, 30 milliarder i andre sektorpolitiske selskap og foretak samt 50 milliarder i kommersielle selskaper utenom børs. Verdiene, særlig i de børsnoterte selskapene, har vokst betydelig i de senere årene. Samtidig har staten mottatt store beløp i utbytte og ved salg av aksjer.

Staten ble en betydelig eier på Oslo Børs etter at Telenor ASA og Statoil ASA ble børsnotert i 2000 og 2001. Verdien av eierandeler direkte forvaltet av departementene utgjorde 224 milliarder kroner ved utgangen av 2001. Dette utgjorde om lag 1/3 av den samlede børsverdien. Verdien av statens aksjer på børsen har vokst til 430 milliarder kroner ved utgangen av 2005, eller med 206 milliarder kroner i løpet av perioden 2001 – 2005. Av dette er 11 milliarder knyttet til Yara International ASA, som i 2001 ble skilt ut fra Norsk Hydro ASA og børsnotert som selvstendig selskap. Verdiveksten skyldes for øvrig en kraftig økning i markedsverdien av statens aksjeposter på børsen, som er på linje med utviklingen i aksjemarkedet ellers.

Verdiene av utbytte, kjøp og salg av aksjer til staten har netto utgjort ca.78 milliarder kroner de siste fire årene. Det tilsvarer et direkte proveny på 35 prosent av verdien ved utgangen av 2001. Gevinsten på aksjene som staten hadde ved utgangen av 2001 er på 127 prosent over fireårsperioden, når verdiendringer regnes med. Statens investeringer i børsnoterte aksjer har således gitt en god avkastning i denne perioden.

Tabell 2.3 viser et utvalg av øvrige selskaper med kommersielt formål og noen av de største selskapene med sektorpolitiske mål. Statens samlede verdier av den bokførte egenkapitalen i disse selskapene utgjorde om lag 79 milliarder kroner ved utgangen av 1. halvår 2006. Dette gir en netto verdivekst på nesten 26 milliarder kroner fra 2001, inkludert etableringen av nye selskaper i perioden (Avinor AS, Baneservice AS, Flytoget AS og Mesta AS). Dersom de nyetablerte og solgte selskapene utelates, gir det en verdivekst på over 18 milliarder kroner eller 37 prosent. Veksten har vært størst i Statkraft SF, Posten Norge AS og Entra Eiendom AS. Staten har samlet fra alle disse selskapene mottatt over 20 milliarder kroner i utbytte de siste fire årene. Av det samlede utbyttet kom 15,6 milliarder fra Statkraft SF. Netto akkumulert tilskudd fra staten i den samme perioden var på 7,8 milliarder kroner. Netto akkumulert salgsproveny, kapitalinnskudd og aksjekjøp utgjorde minus 11,2 milliarder kroner. Av dette var 10 milliarder kroner kapitalinnskudd i Statkraft SF.

Kilde: Oslo Børs

Kilde: Foto: Øyvind Hagen, Statoil ASA

Det har skjedd betydelige forskyvninger i eiersammensetningen ved Oslo Børs i perioden 1997 – 2005.

Kilde: Foto: Statkraft

Norsk privat sektor var den største eiergrupperingen på Oslo Børs fra 1997 og frem til børsnoteringen av Statoil ASA i juni 2001. Telenor ASA ble børsnotert i desember 2000. Før børsnoteringen av Telenor ASA hadde privat sektor en eierandel på vel 50 prosent. Eierandelen falt til om lag 33 prosent ved utgangen av 2001 etter at både Telenor ASA og Statoil ASA var børsnotert. Andelen har siden falt ytterligere til mellom 28 og 29 prosent. Private foretak har gjennom hele perioden stått for rundt halvparten av det private norske eierskapet. Denne andelen har vært stigende, mens aksjefond, pensjonskasser og livsforsikring har betydd stadig mindre.

I de siste årene har utenlandske investorer i økende grad vært aktive på Oslo Børs og stått for mellom 60 og 70 prosent av den daglige omsetningen. Høsten 2005 passerte utenlandske investorer det offentlige som største eiersektor, og utenlandske investorer eide ved utgangen av 2005 37,1 prosent av verdiene på Oslo Børs. Utenlandsk kapital på Oslo Børs har økt fra 165 milliarder kroner i 1997 til om lag 545 milliarder kroner ved utgangen av 2005. Til sammenligning eide den norske stat på samme tidspunkt aksjer for i underkant av 500 milliarder kroner.