7 Regjeringens eierskapspolitikk

7.1 Bakgrunn og innledning

I Regjeringens politiske plattform, Soria Moria-erklæringen, framgår det blant annet at:

«Et mangfold av eierskap i norsk næringsliv er en styrke for tilgangen på kapital og kompetanse. Det er behov for et mangfoldig eierskap, privat og statlig eierskap, og nasjonalt og utenlandsk eierskap. Nasjonalt eierskap er viktig for å sikre at bedriftene har hovedkontor og forskningsaktiviteter i Norge. Utenlandsk eierskap bidrar på sin side til å sikre utvikling og kompetanseoppbygging.

Staten er en stor eier i norsk næringsliv. Statlig eierskap sikrer råderetten over våre felles naturressurser og sikrer inntekter til fellesskapet. Statlig eierskap kan være avgjørende for å sikre et nasjonalt eierskap og nasjonal forankring av nøkkelvirksomhet i Norge i årene fremover. Offentlig eierskap er viktig for å sikre viktige politiske mål innen distriktspolitikk, transportpolitikk, kulturpolitikk og helsepolitikk.

Vi ser en forsterket tendens til at norske kunnskapsbedrifter selges ut så snart de når et internasjonalt nivå. Norge er avhengig av god kontakt med sterke internasjonale kompetanse- og kapitalmiljøer, men i mange tilfeller kan salg føre til at vi ikke får bygd opp langsiktig kunnskapsindustri og kompetansemiljøer i Norge. Vi står i fare for å undergrave resultatene av langvarig forskning og utvikling, som ikke på noen måte reflekteres i kortsiktige børsverdier. Derfor må det utvikles en bedre strategi for å sikre nasjonalt eierskap til nøkkelbedrifter i kunnskapssamfunnet.

Regjeringen vil:

• sikre et sterkt offentlig og nasjonalt eierskap for å nå viktige politiske mål og sikre avkastning og inntekter til fellesskapet

• at offentlige selskaper skal sikres profesjonelt eierskap og forutsigbar utbyttepolitikk. Det statlige eierskapet bør være langt mer aktivt enn i dag. Det skal satses offensivt på forskning og utvikling. Statlige eide selskaper skal gå foran i arbeidet for likestilling, og det skal settes inn tiltak for å oppnå større åpenhet og bevissthet om lederlønninger i bedrifter hvor staten er en stor eier

• at våre energiressurser skal være hele folkets eie. Vi vil derfor ha et sterkt offentlig eierskap til våre vannkraftressurser og våre petroleumsforekomster

• sikre fortsatt sterkt statlig eierskap til petroleumsressursene gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). SDØE må også i framtiden kunne ta andeler på norsk sokkel og SDØEs samlede eierskap skal opprettholdes på dagens nivå

• opprettholde de statlige eierandelene i viktige selskaper som Telenor, Norsk Hydro og DnB NOR. Telenor skal forbli et norsk selskap, med hovedkontor og de viktigste forsknings- og utviklingsfunksjonene i Norge. Statnett og Statskog skal ikke selges eller delprivatiseres, og dagens eierandel i Statoil skal opprettholdes

• at Statkraft beholdes som et heleid statlig selskap»

Selskaper med statlige eierandeler forvalter store økonomiske og samfunnsmessige verdier. Staten er som eier i noen av landets største selskaper med på å sikre nasjonalt eierskap til nøkkelvirksomheter som bidrar til at kompetansemiljøene knyttet til hovedkontorfunksjoner og forsknings- og utviklingsaktiviteter består og utvikles i Norge. Staten er dermed eier i virksomheter som har stor betydning for norsk nærings- og samfunnsliv. Eierskap i selskaper som Statoil og Norsk Hydro har i betydelig grad bidratt til industriutvikling, forskning og utvikling samt kompetanseheving på bred basis i Norge. Det statlige eierskapet i næringslivet bidrar til å sikre råderetten over felles naturressurser. Statens eierskap av viktige infrastrukturselskaper, av kultur-institusjoner, sykehus, Vinmonopolet og Norsk Tipping er med på realisere viktige sektorpolitiske mål.

Flere norske selskaper har hatt en meget god industriell og verdimessig utvikling med staten som aksjonær. Regjeringen mener det er viktig med kunnskapsutvikling, innovasjon og forskning innen norsk næringsliv, og at dette blant annet kan fremmes gjennom et aktivt og industrielt statlig eierskap.

Boks 7.1 Telenor: Fra forvaltningsbedrift til verdensledende mobiloperatør

Det var for 20 år siden ennå ventetid på å få innlagt vanlig fasttelefon her i landet. I årene frem til i dag har vi opplevd en informasjons- og kommunikasjonsteknologisk revolusjon, hvor særlig tilgangen til mobiltelefoni de siste ti årene har vist enorm vekst over store deler av verden. Staten har gjennom omdanningen av Televerket til aksjeselskap i 1994 og delprivatiseringen og børsnoteringen av Telenor i 2000, tilrettelagt for at Telenor har kunnet kapitalisere på sin høye kommunikasjonsteknologiske kompetanse ved å ta aktivt del i denne utviklingen. Telenor hadde i 1995 i overkant av en halv million mobilkunder. Frem mot børsnoteringen i desember 2000 vokste antall abonnenter til nesten 6 millioner mobilkunder. Hvis alle mobilabonnenter i alle selskap Telenor har eierinteresser i legges sammen, hadde selskapet i mars 2006 om lag 90 millioner mobilabonnenter. Telenor fikk sitt mobilkunde nr. 100 millioner i september 2006. Dette gjør Telenor-konsernet til et av verdens ledende mobilselskap målt i antall abonnenter. Veksten skyldes sterk vekst i mobiltelefonimarkedene i Ukraina, Russland, Thailand, Malaysia og Bangladesh. Sammen med Pakistan og Serbia vil disse markedene fortsatt kunne gi Telenor sterk vekst målt i antall abonnenter i årene framover.

Kilde: Foto: Fredrik Boudin

Kilde: Telenor og Nærings- og handelsdepartementet

Regjeringen er opptatt av at råvarer som produseres i landet i stor grad videreforedles i Norge når det er økonomisk grunnlag for det. Det er viktig å se hele verdikjeden i sammenheng, der Norge har tilgang på gode råvarer.

Regjeringen vil opprettholde et sterkt offentlig og nasjonalt eierskap for å sikre en god næringsutviking, og oppnå avkastning og inntekter til fellesskapet. Selskaper med staten som eier skal sikres profesjonelt og aktivt eierskap samt forutsigbar utbyttepolitikk. Staten som eier har egenskaper som ligger til rette for dette. Den kan være en langsiktig og stabil aksjonær.

Statens direkte eierengasjement i selskaper er stort i økonomisk verdi, men begrenset i antall selskaper. Et mangfold av eierskap, som vi har i Norge, er en styrke for tilgangen på kapital og kompetanse til norske selskaper. Dette samspillet mellom norsk og utenlandsk privat kapital og statlig kapital er viktig for å utvikle norske selskaper, slik vi for eksempel har sett det i Norsk Hydro, Statoil og Telenor.

Eierskapstyper kan forenklet karakteriseres langs to hoveddimensjoner: Tidshorisont og økonomisk orientering, jf. tabell 7.1. Staten skal være en langsiktig industriell eier.

Statlig eierskap bidrar til et større innslag av langsiktighet og derved til større stabilitet på eiersiden. Dette bidrar til å sikre et nasjonalt eierskap i noen av de største selskapene i landet. Det er betydningen av langsiktighet, stabilitet og nasjonal forankring av eierskapet som gjør at staten også gjennom sitt direkte eierskap spiller en viktig næringspolitisk rolle i Norge.

En utfordring ved et langsiktig eierskap kan være for stor tålmodighet og et passivt forhold til ledelsen av virksomhetene. Et passivt eierskap kan gi rom for administrativ ledelsesdominans, og at selskapene ledes etter andre mål enn det eierne har. Et godt statlig eierengasjement forutsetter at staten er aktiv i sine eierposisjoner. Staten skal være like aktiv og profesjonell i sin eierskapsutøvelse som gode private eiere av lignede eierskapstype. En slik aktiv eierolle må utøves innenfor rammen av anerkjente regler om god eierstyring og selskapsledelse. Tre områder er særlig viktige for en slik aktiv oppfølging av eierskapet; valg av medlemmer til styrer og bedriftsforsamlinger, klargjøring av statens mål med eierskapet og oppfølging av virksomhetens økonomi i bred forstand.

Staten vil som eier være aktivt med på å utpeke styrer og bedriftsforsamlinger med hensiktsmessig blanding av relevant kompetanse. Hensiktsmessig sammensetning i de styrende organer, varierer med virksomhetens art og med de mål eierne har med selskapet. Aktivt industrielt eierskap forutsetter en kombinasjon av markedskunnskap og forretningsmessig innsikt og handlekraft. For staten som eier er det viktig at selskapene har industrielt og finansielt kompetente styrer, som kan utøve et effektivt tilsyn med virksomhetene. Styrene skal også lede selskapenes strategiske arbeid. God forståelse for selskapets roller i samfunnet og det enkelte selskaps betydning for den samlede industrielle utvikling er derfor viktig. Styrenes kompetanse og uavhengighet av selskapsledelsen er viktige krav. Det må også settes krav til styrene om å gi bred og åpen informasjon overfor aksjonærer og andre interessentgrupper om selskapenes virksomhet. Staten som aksjonær forventer at ansatte og lokale myndigheter bringes tidlig inn i prosessen når det er spørsmål om større omstillinger av virksomheten.

En annen viktig forutsetning for et aktivt eierskap er at statens mål med eierskapet er tydelige. Selskaper som skal drive kommersiell virksomhet vil måtte forholde seg til at kravet til lønnsomhet er grunnleggende. Dette er likevel ikke ensbetydende med mål om kortsiktig profittmaksimering. Staten vil normalt ha et lengre perspektiv hvor selskapenes roller ses i en større sammenheng. Selskaper kan være viktige aktører i lokalsamfunn, representere viktige nasjonale kompetansemiljø, forvalte nasjonale naturressurser, stå sentralt i utviklingen av framtidsrettede næringer eller ha avgjørende betydning for en samlet verdikjede. Gjennom rekruttering og ansettelsespolitikk spiller selskaper en viktig rolle for likestilling og integrering. Gjennom handel og virksomhet hjemme og i utlandet har selskapene en rolle i forhold til spørsmål knyttet til bærekraftig vekst, miljø og menneskerettigheter.

Selskapenes forhold til sine omgivelser er på flere områder regulert av lovgivningen. Regjeringen vil at staten som eier gir uttrykk for synspunkter på selskapenes rolle i bred forstand, og følger opp at selskapene er bevisste i sin balansering av lønnsomhetsformålet og forskjellige samfunnshensyn mv. Det er selskapenes styrer som må fatte de konkrete beslutningene. Regjeringen vil imidlertid ha klare mål med eierskapet, og kommunisere det i den løpende dialogen med selskapet. Dette vil kunne påvirke selskapenes handlinger og holdninger i slike forhold, uten at det gripes inn i enkeltavgjørelser.

Regjeringen har et langsiktig perspektiv på sitt eierskap. Det innebærer en aktiv holdning også til selskapenes vekst og planer når det gjelder nyinvesteringer og satsing på forskning og utvikling. Staten som eier vil forholde seg aktivt til selskapenes soliditet og finansiering. Dette skjer gjennom å gi uttrykk for forventninger til avkastning og utbytte fra selskapene, men også ved å se dette i forhold til finansiering av framtidig vekst. Et aktivt eierskap innebærer at staten tar stilling til vesentlige vekstplaner enten det gjelder oppkjøp eller nyinvesteringer som krever styrking av selskapenes egenkapital. Forretningsmessig virksomhet innebærer økonomisk risiko, og staten må også være forberedt på at det kan oppstå tap i selskapene den deltar i. Dersom staten selv ikke vil bidra helt eller delvis til å finansiere videre industriell utvikling av virksomheten, vil muligheten for å finansiere dette gjennom partnerskap med private investorer måtte vurderes. Da vil man også få andre investorer til å vurdere risikoen ved prosjektene.

Det er viktig at selskaper med statlige eierandeler får anledning til å ta ut det verdiskapingspotensialet de besitter, gjennom å forfølge forretningsmuligheter både i Norge og i utlandet. Gjennom å konkurrere internasjonalt kan selskapene få økt kompetanse og større markeder, noe som også vil kunne være en viktig forutsetning for en langsiktig, god industriell og verdimessig utvikling av selskapenes virksomhet i Norge.

Oppfølging av resultater i forhold til mål er en sentral del av et aktivt eierskap. Regjeringen vil sørge for en bred oppfølging i forhold til statens mål. I tillegg kan behovet for kompetanse i de enkelte styrene endre seg over tid. Staten vil derfor kreve at styrene gjennomfører egenevalueringer, og vil gjøre egne vurderinger. Ved manglende resultatoppnåelse eller kompetanse skal staten delta aktivt i arbeidet med å endre styresammensetningen.

7.2 En aktiv eierskapspolitikk

7.2.1 Regjeringen vil utøve et profesjonelt eierskap

Hovedformålet med statens eierskap er å bidra til selskapenes langsiktige verdiskaping og industrielle utvikling. Bare dersom selskapene er konkurransedyktige over tid, kan de videreføre og videreutvikle sin rolle i norsk økonomi og samfunn. En hovedgrunn til at staten vil forbli eier i mange av selskapene er den betydningen de har i Norge.

Regjeringen vil derfor føre en aktiv eierskapspolitikk hvor det formuleres forventninger til styrene om å ha høye ambisjoner for selskapenes utvikling. Staten som profesjonell eier vil ta stilling til vesentlige vekstplaner enten det gjelder oppkjøp eller nyinvesteringer som krever styrking av selskapenes egenkapital. I en aktiv eierskapspolitikk stiller staten på vanlig måte krav til avkastning og utbytte, slik at det bygges opp under selskapenes langsiktige utvikling og vekst.

Selskaper som skal være konkurransedyktige over tid må ivareta hensyn som går lenger enn kortsiktig profittmaksimering. Ikke minst må selskapene investere tilstrekkelig i så vel forskning og utvikling, som i kompetanseutvikling av arbeidskraften. Det vil over tid være vanskelig for et selskap å gjennomføre omstillinger i nødvendig takt og omfang, dersom selskapet ikke håndterer slike prosesser på en god måte. Selskaper med statlig eierskap må også håndtere miljømessige hensyn godt. Likeledes må selskapet bringe frem et mangfold i ledelsen på alle nivåer, ellers vil evnen til å forstå omgivelsene rundt selskapet svekkes. Høye etiske standarder i alle forhold vil være nødvendig for å opprettholde selskapets verdier og legitimitet. Lønnsbetingelsene og eventuelle andre kompensasjonsordninger for selskapets ledelse må være rimelige og moderate. De må være konkurransedyktige men ikke lønnsledende ut fra en norsk sammenheng, og åpne for innsyn slik at ikke ledelsens alminnelige autoritet svekkes eller aksjonærenes verdier forringes.

En aktiv eierskapspolitikk innebærer at staten formulerer klare forventninger til utviklingen på disse områdene, og at dette kommuniseres åpent til selskapene. Dette gir en vesentlig tilleggsdimensjon til de alminnelige bedriftsøkonomiske krav til avkastning og utbytte, og skal understøtte målet om en langsiktig verdiskaping og god industriell utvikling.

De statlige selskapene skal styres med sikte på markedsmessig avkastning og god industriell utvikling over tid. Innenfor en slik forretningsmessig ramme legges det til grunn at selskapene ivaretar hensynene som er diskutert ovenfor og i kapittel 7.3. I den grad staten som eier pålegger heleide statlige selskap å gjennomføre investeringer eller annen virksomhet som styret ikke finner forretningsmessig forsvarlig, legger regjeringen opp til at selskapet vil bli kompensert gjennom egne bevilgninger over statsbudsjettet.

7.2.2 Styrets ansvar og sammensetning

Styrene er ansvarlige for å vurdere de forventninger som aksjonærer og andre måtte ha til virksomheten, og til å gjennomføre de forretningsmessige tiltak som styrene mener er riktig. Aksjonærene må på sin side vurdere styrenes prestasjoner. Regjeringen vil derfor gjennom en aktiv eierskapspolitikk legge stor vekt på å vurdere styrenes arbeid på en systematisk måte, og sette sammen styrer som kan sikre de hensyn til langsiktig verdiskaping og andre mål staten har for sitt eierskap.

Nominasjon av styremedlemmer skjer i børsnoterte selskaper gjennom egne valgkomiteer, hvor staten i samarbeid med representanter for resten av aksjonærfellesskapet søker å finne frem til en best mulig sammensetning av selskapenes styrende organer. Staten vil gjennom sine representanter i valgkomiteene se til at styrene representerer et mangfold av kompetanse og har tilstrekkelig kapasitet til å utøve sine verv. Ved styrevalgene vil staten også vurdere den innsats styrene har gjort, og om de strategiske utfordringene selskapene står ovenfor tilsier endringer i styrene. Det er selvsagt at likestillingsreglene ivaretas. Regjeringen vil forholde seg aktivt og systematisk til styrenominasjoner og valg, både i heleide og deleide selskaper.

7.2.3 Eierstyring og samfunnsansvar

Regjeringen ser på selskapenes samfunnsansvar som en integrert del av prinsippene for god eierstyring og selskapsledelse. De fleste selskaper begrunner en satsing på samfunnsansvar med at det både har en egenverdi og er forretningsmessig riktig. Regjeringen mener at en god ivaretakelse av arbeidet med samfunnsansvar vil fremme en bærekraftig forretningsutvikling og selskapenes vekst og konkurranseevne. Staten som myndighet og eier stiller høye krav og forventninger til selskapenes samfunnsansvar. Staten som eier er opptatt av høy langsiktig verdiskaping. Selskapenes ledelse vil måtte foreta en best mulig avveining av ulike hensyn i konkrete enkeltsaker på samfunnsansvarets ulike områder.

Staten har tidligere tilkjennegitt hovedprinsipper for godt eierskap. Disse prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide. Dette er prinsipper som er i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper og de omhandler vesentlige forhold som likebehandling, åpenhet, uavhengighet, styresammensetting, styrets rolle mv. Disse prinsippene suppleres av Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse som retter seg mot børsnoterte selskaper.

Disse prinsippene beskriver spilleregler som bør følges av henholdsvis selskapsledelse, styret og eierne, og enkelte viktige hensyn som må ivaretas for at samspillet mellom selskapet og eierne skal fungere godt.

Slike prinsipper sier imidlertid mindre om hvilke hensyn eiere kan ønske å ivareta gjennom sitt eierskap i det enkelte selskap. Derfor har regjeringen i denne meldingen lagt vekt på å gjøre rede for hvilke hensyn som staten vil ivareta i sin eierskapspolitikk. Dette er omhandlet nærmere i kapittel 7.3.

7.2.4 Eierstyring som virkemiddel

Et viktig spørsmål er i hvilken grad statsråden bør benytte myndigheten til å instruere styret i heleide selskaper. Et generelt utgangspunkt er at statsråden/departementet normalt ikke bør gripe inn i styrets daglige ledelse av selskapet. Utgangspunktet må være at Stortinget og regjeringen/statsråden fastsetter overordnede mål, mens det er styrets ansvar å gjennomføre disse. Når staten gjennom generalforsamlingen/foretaksmøtet instruerer styret, eller omgjør et styrevedtak, løftes ansvaret opp på generalforsamlingen/foretaksmøtet.

Det må vurderes konkret når og i hvilke sammenhenger eierstyring er et egnet virkemiddel for å nå politiske mål. Det er fullt mulig å ta opp forhold som er av samfunnsmessig betydning i den eierdialogen som staten har også med de deleide selskapene, på lik linje med andre aksjonærer og andre interessenter for øvrig. Staten som aksjonær vil således kunne ha god påvirkningskraft, selv om det til sist er styret som er ansvarlig for å foreta de konkrete avveiningene av ulike innspill og interesser. Dersom styret ikke følger opp det som staten kommuniserer i eierdialogen, må staten som aksjonær vurdere å ta dette opp på generalforsamlingen, dersom saken er av tilstrekkelig viktighet. Dette har imidlertid flere sider som må tas med i vurderingen, blant annet til statens omdømme som aksjonær i selskap med mange aksjonærer, også utenlandske.

Staten har flere virkemidler som er egnet for å oppnå politiske mål. Dette gjelder særlig i forhold til å oppnå særskilte miljøpolitiske mål, FoU-mål mv. Staten har også en rekke virkemidler som er egnet til å stimulere og bidra til et godt næringslivsklima (lover og regler, forskningsmidler, ordninger gjennom Innovasjon Norge, Enova og SIVA med videre). Samfunnsmessig styring skjer i stor grad gjennom regulatoriske tiltak. Bruken av eierstyring vil således vurderes ut i fra de konkrete omstendigheter og alternativer.

7.3 Viktige tverrgående hensyn som selskapene må ivareta

Regjeringen forventer at alle selskaper tar samfunnsansvar, uavhengig av om de er eid av private eller offentlige aktører.

Statseierskapsutvalget viste til at de fleste selskaper begrunner en satsing på samfunnsansvar med at det både har en egenverdi og er forretningsmessig riktig.

Statseierskapsutvalget la til grunn at selskaper med statlig eierskap bør være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar. Utvalget viste til at staten vil kunne få svekket legitimitet, for eksempel som lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, dersom staten ikke også gjennom eierrollen etterlever høye standarder på dette området. Regjeringen støtter dette synet og vil gjennom de kvartalsvise møtene som selskapene har med statens eierforvaltning følge opp forhold som understøtter selskapenes langsiktige verdiskaping.

Kilde: Foto: Entra Eiendom AS

Å vise samfunnsansvar innebærer at selskapene forholder seg åpent til alle som har legitime interesser knyttet til virksomheten. Å ivareta selskapets interesser er hovedoppgaven. Det betyr å drive lønnsomt innenfor de rammer som er trukket opp.

Samfunnsansvaret handler om å drive virksomheten slik at den i det store og hele gir et positivt bidrag til samfunnet. En slik tenkning krever at selskapene tar et bredt ansvar, blant annet i forhold til miljøkonsekvenser, etisk forsvarlig opptreden med videre.

Aktivt samfunnsansvar innebærer at økonomi og etikk omforenes i alle deler av virksomheten fra valg av samarbeidspartnere til investeringer i for eksempel ansattes arbeidsvilkår lokalt og globalt. Samfunnsansvarlig selskapsledelse innebærer at selskapet bestreber seg på å ha en gjennomgående god praksis overfor alle sine interessenter. Arbeidet med samfunnsansvar er ikke, og bør ikke ses som, løsrevet fra arbeidet med forretningsstrategi og virksomhetsutvikling. Det dreier seg om å integrere slike hensyn i strategiprosessen og driften av virksomheten.

Selskapers samfunnsansvar er et sentralt tema i eierstyring i de fleste moderne økonomier, og det er erkjent som vesentlig for å sikre selskapers langsiktige vekstevne. Omdømmet påvirkes i økende grad av selskapets evne til å holde en høy etisk og miljømessig standard og utvise samfunnsansvar. Tap av omdømme er dermed blitt en større økonomisk risikofaktor. Betoningen av selskapers samfunnsansvar i dagens mer sammenknyttede globale økonomi bidrar positivt til en samfunnsutvikling som tjener bærekraftig miljø og langsiktige utviklingsinteresser. Særlig store selskaper med internasjonalt virkefelt har stor selvstendig påvirkningskraft i denne henseende.

Internasjonalt brukes begrepet «Corporate Social Responsibility» (CSR) om selskapers samfunnsansvar i en kontekst som omhandler næringslivets selvregulering på områder som det knytter seg bredere samfunnsinteresser til. Selskapers samfunnsansvar innebærer i denne betydning at selskaper etablerer mål eller definerer standarder for egen forretningsvirksomhet, som forholder seg til og eventuelt går lenger enn de krav som myndighetene stiller på ulike områder.

Selskapene ser naturlig på sitt eget samfunnsansvar i lys av de tjenester og produkter som leveres og det miljø som de opererer i. Innholdet i samfunnsansvaret utvikler seg over tid og varierer mellom ulike sektorer. Målet om å være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar innebærer at selskapene aktivt skal følge og være med på å utvikle god forretningskikk på de områder som er relevante for virksomheten.

En helt avgjørende forutsetning for at hensynet til miljø, lokalsamfunn, ansatte og eiere skal kunne ivaretas er at selskapene er lønnsomme. Det er derfor viktig at selskapene kontinuerlig tilpasser seg endringer i omgivelsene og videreutvikles på en god og konstruktiv måte i dialog med eiere, ansatte, lokalsamfunn, myndigheter og interesseorganisasjoner.

God eierstyring og selskapsledelse er basert på en klar ansvars- og rollefordeling samt grunnleggende tillit i relasjonene mellom rollene. I Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse og i OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i statseide selskaper legges det til grunn at styret i selskapet bør utforme etiske retningslinjer for virksomheten. Regjeringen forventer at alle selskaper med statlige eierandeler, som ikke allerede gjør det, utformer et verdigrunnlag og etiske retningslinjer. Dette skal gjennomføres aktivt i selskapene.

Selskapet må ha en åpen dialog med omverdenen om økonomi, samfunnsansvar og miljøspørsmål. Større selskaper med internasjonal virksomhet bør vurdere å benytte rapporteringsnormen fra «Global Reporting Initiative 1». Normen har bred tilslutning og er støttet av FNs miljøprogram, UNEP.

I det følgende redegjøres det nærmere for forhold regjeringen vil være opptatt av i eierdialogen med selskapene. Dette er forhold som regjeringen forventer at styrene tar med i sine vurderinger og som er ment å understøtte en langsiktig høy avkastning og god industriell utvikling.

7.3.1 Omstillinger

Regjeringen forventer at selskaper med virksomhet i Norge opptrer langsiktig og ansvarlig i omstillingsprosesser. Omstillinger i sårbare lokalsamfunn med få alternative arbeidsplasser er spesielt krevende. For å skape trygghet i slike krevende endringsprosesser er det viktig med en høy grad av åpenhet rundt behovet for omstillinger, og at eiere, ansatte og lokalsamfunnet raskt bringes inn i en konstruktiv dialog, både med hensyn til behovet, tidsperspektivet og hvilke tiltak som er aktuelle. Når det er klart at en restrukturering er påkrevd, er det vesentlig at alle parter søker å opptre mest mulig konstruktivt med sikte på en ordnet prosess og undersøke mulighetene for å etablere alternativ virksomhet. Staten som eier er en deltaker i disse prosessene på linje med andre interessenter og ansvarlige eiere. Regjeringen vil blant annet være opptatt av nye lønnsomme investeringer og på den måten sikre arbeidsplasser for fremtiden i Norge. Selskaper hvor staten er dominerende eier forventes i særlig grad å opptre som ansvarlige aktører og aktive medspillere i omstillingsprosesser i sårbare lokalsamfunn.

Kilde: Foto: Rolf Riise, © Yara International ASA

Staten har i tillegg en nærings- og regionalpolitisk rolle ved omstillinger. I ensidige industrisamfunn bør det gjennom omstillingsprogrammer fremmes utvikling i stedet for avvikling. I utgangspunktet bør utfordringene knyttet til omstilling løses innenfor rammene av det eksisterende virkemiddelapparatet, herunder Innovasjon Norge, arbeidsmarkedstiltak, fylkeskommuner og kommuner. Det er også åpnet for en ekstraordinær statlig innsats i spesielle tilfeller etter nærmere fastsatte kriterier, jf. St. meld. nr. 21 (2005 – 2006). Det vises i denne sammenheng også til regjeringens tiltak ved bedriftsnedleggelser.

7.3.2 Forskning, utvikling og kompetanseoppbygging

Regjeringen ønsker at næringslivet har et høyt ambisjonsnivå for satsing på forskning og utvikling (FoU), og har som målsetting at selskaper med statlig eierandel skal bidra til økt privat deltakelse i forskning og utvikling i Norge.

Kilde: Embryo: Aqvaforsk. De øvrige: Ewos AS

Næringslivets konkurranseevne avhenger av at selskapene er i stand til å ta i bruk og videreutvikle ny kunnskap og nye teknologiske og organisatoriske løsninger. Et mer kunnskapsbasert næringsliv forutsetter økt forskningsaktivitet i næringslivet, støttet av et godt virkemiddelapparat og en god infrastruktur av universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter.

Norges forskningsråd illustrerer gjennom en rekke tabeller i sin Indikatorrapport 2005 at foretak som satser på FoU, generelt er mer lønnsomme enn andre foretak. Dette fremkommer både målt ved driftsinntekter per sysselsatt, driftsresultat som andel av driftsinntekter, totalkapital og egenkapital. Studier som er gjort av Teknologibedriftenes Landsforening 2 viser også at selskaper som satser på forskning og utvikling både er mer lønnsomme, har sterkere omsetningsvekst og bedre eksportvekst enn selskaper i samme bransje som ikke satser på forskning og utvikling. Andre rapporter bidrar til å nyansere dette bildet. Det amerikanske firmaet Booz Allen Hamilton gjennomførte i 2005 en analyse av 1000 foretak der de blant annet konkluderer at det var vanskelig å finne en entydig sammenheng mellom FoU-innsats og foretakssuksess.

De ulike funnene foran illustrerer at totalresultatet for et foretak, enten det måles som vekst, rentabilitet eller aksjekursutvikling, i tillegg til egen forskningsinnsats, avhenger av en rekke forhold. Foretaksstrategi, kompetanseområder og andre styrker og svakheter utgjør et hele, som sammen med konkurransen fra andre foretak, samlet sett bidrar til sluttresultatet. Investeringer i forskning og utvikling vil derfor variere fra selskap til selskap, blant annet avhengig av sektor, selskapets livssyklus, strategi mv., og bør ikke sees separat fra foretakets øvrige kompetanseområder.

Norske selskaper med en stor offentlig eierandel er allerede blant de ledende innen forskning og utvikling i Norge. De tre konsernene med høyest samlede FoU-kostnader i regnskapet for 2005 hadde alle betydelig offentlig eierandel (Se tabell 7.2).

I en ny rangering fra Europakommisjonen av verdens foretak etter forskingsinnsats, befinner fire norske foretak seg blant de tusen største. Tre av disse hadde betydelig offentlig eierandel.

Utviklingen av ny kunnskap går raskere og gir bedre resultater når den enkelte forsker kan bygge på det andre har gjort tidligere. Både OECDs vekststudier 3 og generell økonomisk vekstteori peker på forskning og utvikling som en viktig kilde til økonomisk vekst og velferd. Forskning som er utført for et gitt formål, kan det også finnes anvendelse for, i form av andre formål og ofte i andre foretak. Men det betyr samtidig at samfunnets nytte av forskning kan være større enn den avkastning det enkelte foretak får ut av sin forskning. Dette kan resultere i at enkeltforetakene vil legge seg på et for lavt FoU-nivå enn hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Den norske forskningspolitikken bidrar derfor til at mer og bedre forskning og utvikling blir gjennomført i foretakene. Regjeringen gjør dette gjennom direkte støtte til forskning og utvikling, særlig gjennom støtteordningene i Forskningsrådet og Innovasjon Norge, og ved skatteinsentiver for forskning gjennom Skattefunn. Regjeringen sikrer også selskapene tilgang til anvendbar avansert FoU-kompetanse gjennom finansieringen av landets forskningsinstitutter og, gjennom størrelsen og innretningen av utdanningssystemet, tilgang til høyt utdannet og relevant kvalifisert arbeidskraft. Ved forskningspolitikken bidrar regjeringen dermed til at mer kunnskap bygges opp og at tilgangen til og spredningen av kunnskap stadig blir bedre.

Regjeringen forventer at forretningsmessige selskaper med statlige eierandeler driver sin virksomhet ut fra hva som best tjener selskapet og aksjonærene i et langsiktig perspektiv. Virksomhetene har god tilgang til det omfattende virkemiddelapparatet som forskningspolitikken allerede har generert. Regjeringen har et høyt ambisjonsnivå for næringslivets satsing på forskning og utvikling, og forventer at selskapene har en bevisst holdning til egen FoU-virksomhet. Styrene bør arbeide aktivt og ambisiøst med forskning og innovasjon for å utvikle virksomheten, og for å legge til rette for kommersialisering av forskning internt i bedriften og gjennom knoppskyting. Selskapene bør også ha en bevisst tilnæring til å kommunisere egne forskningsresultater og kommersialisere resultater fra andre forskningsmiljøer og selskaper gjennom samarbeid.

Regjeringen er opptatt av at selskapene har en bevisst holdning til at det investeres tilstrekkelig i de ansattes kompetanseutvikling. Selskapene bør tilrettelegge for trainee og lærlingordninger som en viktig rekrutteringsbase.

7.3.3 Miljø

Langsiktig verdiskaping forutsetter effektiv bruk av ressurser og minimalisering av negativ påvirkning på det ytre miljø. Dette innebærer at selskapenes arbeid med miljøspørsmål må skje systematisk og dekke hele verdikjeden i virksomheten. Selskapet må arbeide aktivt for å bevisstgjøre og engasjere organisasjonen og enkeltmennesket i miljøspørsmål. Kunder, partnere og leverandører må samarbeide om miljø- og sikkerhetsspørsmål for å komme frem til mest mulig miljøvennlige løsninger. Produktutvikling, produksjon, distribusjon og etterbruk av selskapets produkter må tilpasses en langsiktig ansvarlig samfunnsutvikling med minst mulige miljøbelastninger.

Kilde: Foto: © Yara International

Ansvaret for mål, gjennomføring og evaluering av miljøarbeidet må være klart angitt. Systemer, kontroll- og rapporteringsrutiner må bearbeides kontinuerlig for å sikre at arbeidet blir gjort på en tilfredsstillende måte. Regjeringen ønsker at statlige selskaper skal være i fremste rekke når det gjelder miljøtiltak innen sin bransje.

7.3.4 Helse, arbeidsmiljø og sikkerhet

Det er viktig at styret følger opp arbeidet med helse, arbeidsmiljø og sikkerhet og at dette blir utført på en systematisk og betryggende måte. Prinsippet om at arbeidet skal være forebyggende er viktig.

Et økende antall medarbeidere i selskaper med statlig eierandel er ansatt utenfor Norge. Det må være en selvfølge at selskapenes HMS-arbeid også omfatter deres internasjonale virksomheter.

Kilde: Foto: Til venstre: Store Norsk Spitsbergen Kulkompani. Til høyre: Scanpix

De beste tradisjoner for samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner skal tas med når selskapet har virksomhet i andre land. Dette vil bidra positivt til implementeringen av internasjonale arbeidsstandarder, organisasjonsdeltakelse og et godt samarbeid mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i selskapenes virksomheter i andre land.

Regjeringen forutsetter at selskaper med statlig eierandel er i fremste rekke når det gjelder HMS-arbeid.

7.3.5 Etikk

Etikk får stadig større betydning i dagens næringsliv. Det er blitt vanlig å anvende begreper som etisk konkurransekraft for å understreke at det ikke er noen motsetning mellom økonomi og etikk, men at det snarere er slik at etikk ser ut til å bety mer og mer for selskapenes resultater og konkurranseevne. Selv om det ikke er lett å påvise at etisk forvaltning påvirker lønnsomheten, så er det en utbredt erkjennelse av at brudd på etiske regler i forretningsdriften utgjør en stadig større økonomisk risikofaktor. Dette har blant annet sammenheng med globaliseringen av næringslivet og utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien som bidrar til at det blir vanskeligere å skjule etisk uredelig forretningsførsel.

En bevisst holdning til forretningsetikk bidrar til å bygge opp selskapenes forretningskultur.

Selskapene ser naturlig på sitt eget ansvar i lys av de tjenester og produkter som leveres og det handlingsmiljø som de opererer i. Innholdet i ansvaret utvikler seg over tid og varierer mellom ulike sektorer. Målet om å være ledende innen arbeidet med etikk og samfunnsansvar innebærer at selskapene aktivt skal følge og være med på å utvikle god forretningskikk på de forskjellige virksomhetsrelevante områdene.

Noen deler av etikken har imidlertid alminnelig gyldighet:

Grunnleggende menneskerettigheter er noe alle har krav på. Disse er nedfelt i FNs menneskerettighetserklæring og inkluderer sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. I arbeidslivet kan brudd på menneskerettighetene omfatte diskriminering på bakgrunn av kjønn, religion, rase, nasjonal eller etnisk opprinnelse, kulturell bakgrunn, sosial gruppe, seksuell legning, funksjonshemning, familiestatus, alder og politisk oppfatning.

Selskapenes virksomhet må utføres i samsvar med grunnleggende menneskerettigheter, og det må stilles krav til forretningspartnere og leverandører om å gjøre det samme.

Gjennom ansvarlig adferd, og ved å stille krav til leverandører og andre forretningspartnere, ønsker staten at selskapene skal bidra til velstandsvekst og en positiv utvikling av arbeidslivsstandarder og menneskerettigheter i landene de har virksomhet i.

Staten har etablert etiske retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. De etiske retningslinjene bygger på følgende grunnlag:

Finansformuen må forvaltes slik at den gir god avkastning på lang sikt, noe som er avhengig av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand. Fondets finansielle interesser skal styrkes ved at eierposisjoner fondet har, brukes for å fremme en slik bærekraftig utvikling. Fondet skal ikke foreta investeringer som utgjør en uakseptabel risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger eller unnlatelser som for eksempel krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlige miljøødeleggelser. Det er også etablert etiske retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge.

Selskapene som omfattes av denne meldingen bør i utformingen av etiske retningslinjer for virksomhetene blant annet vurdere de hensyn som ligger til grunn for Pensjonsfondets etiske retningslinjer. Slike etiske retningslinjer bør som Pensjonsfondets retningslinjer være i tråd med FNs Global Compact 4 og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper 5. I tillegg bør retningslinjene være i tråd med OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse i selskaper med statlig eierandel 6.

7.3.6 Arbeidet mot korrupsjon

Korrupsjon er et stort samfunnsproblem i mange land. Korrupsjon er tyveri av politiske, sosiale og økonomiske goder fra borgerne og forbrukerne. Korrupsjon forårsaker fattigdom, sosial marginalisering og vilkårlig forskjellsbehandling. Korrupsjon gir ikke bare sterkt urimelig fordeling; det gir også gale insentiver til økonomiske aktører, og medfører derfor en uheldig ressursallokering.

I fortalen til Europarådets sivilrettslige korrupsjonskonvensjon av 1999 uttales det at

«korrupsjon truer rettsstaten, demokratiet og menneskerettighetene, undergraver godt styresett, billighet og sosial rettferdighet, vrir konkurransen, hindrer økonomisk utvikling og utgjør en fare for stabiliteten i demokratiske institusjoner og samfunnets moralske grunnlag».

Transparency International 7 definerer korrupsjonsbegrepet slik:

«Korrupsjon er misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig gevinst».

Strenge krav til åpenhet og offentlighet er et effektivt virkemiddel mot korrupsjon.

I Norge gir forvaltningsloven og offentlighetsloven de involverte parter og offentligheten rett til innsyn i de beslutningene som fattes i den offentlige administrasjon. Også i næringslivet vil økt åpenhet kunne forebygge gale og etisk kritikkverdige beslutninger. Selskaper bør derfor være åpne om dilemmaer knyttet til korrupsjon, interessekonflikter og inhabilitet. Selskaper som er uaktsomme på dette området, risikerer å komme i offentlighetens søkelys basert på mistanker om ulovlig eller uredelig forretningsførsel. Slike mediesaker kan uansett spørsmålet om lovligheten i saksforholdet skade selskapets omdømme og medføre store økonomiske tap.

I deler av verden er det begrenset åpenhet om inntekter relatert til utvinning av olje-, gass- og gruvevirksomhet. Økt åpenhet i disse ressursrike landende vil kunne motvirke korrupsjon, og tilrettelegger dermed for bedre styring og kontroll samt økonomisk vekst og velstand. Dette vil gi et bedre investeringsklima. Selskaper med olje-, gass- eller gruvevirksomhet bør derfor slutte seg til Extractive Industries Transparency Initiative 8.

7.3.7 Likestilling

Åpen og reell konkurranse om stillinger i samfunnslivet fremmer både rettferdighetshensyn og økonomiske effektivitetshensyn. Kvinner utgjør i dag rundt halvparten av de yrkesaktive. Norge ligger langt fremme i likestilling på arbeidsmarkedet, men særlig når det gjelder lederstillinger i næringslivet er det fremdeles slik at menn er i stort flertall. Det er sløsing og dårlig forvaltning med samfunnets ressurser dersom den kompetanse og kapasitet som kvinner kan tilføre selskapene og samfunnet ikke benyttes bedre.

Regjeringen har sørget for at reglene om krav til representasjon av begge kjønn i styrene i allmennaksjeselskapene trådte i kraft 1. januar 2006, jf. allmennaksjeloven § 6 – 11a. For selskaper som var stiftet og registrert før ikrafttredelsen, gjelder en overgangsperiode på to år, frem til 1. januar 2008. For selskaper som var heleid av staten og underliggende datterselskaper trådte imidlertid reglene i kraft allerede 1. januar 2004, med en overgangsperiode på to år frem til 1. januar 2006.

I juli 2002 trådte den reviderte likestillingsloven i kraft. Loven stiller blant annet strengere krav om at arbeidsgivere aktivt skal arbeide og redegjøre for hva slags innsats de legger i virksomhetens likestillingsarbeid. I forarbeidene presiseres det at arbeidsgiver har en aktivitetsplikt. I lovens § 1 a, tredje ledd pålegges offentlige og private virksomheter, som etter lov er pålagt å utarbeide årsberetning, å redegjøre for likestillingssituasjonen i virksomheten.

Aktivitets- og redegjørelsesplikten stiller krav til arbeidsgivere om at de aktivt skal arbeide for likestilling i virksomheten. Formålet med bestemmelsen er å øke bevisstheten om betydningen av likestillingstiltak. En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i regnskapsloven § 3 – 3. Redegjørelsen skal beskrive den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten og eventuelle planlagte eller iverksatte tiltak i virksomheten.

Aktivitetsplikten skal bidra til målrettet og planmessig arbeid for likestilling mellom kjønnene. Plikten til å redegjøre forutsetter en systematisk beskrivelse av forhold som er relevante for å vurdere likestillingsforholdene i virksomhetene.

Rekruttering av kvinner til lederstillinger i selskapene er en oppgave for selskapenes styre og administrasjon. Dette følger av aksjelovens rollefordeling. Det må drives en bevisst utviklings- og utvelgelsespolitikk nedover i selskapenes virksomheter, slik at det blir flere kvinner å velge blant når topposisjonene skal besettes. Bevisst satsing nedover i organisasjonen er et viktig ledelsesansvar. I eierforvaltningen vil det bli fulgt opp at styrene er aktive på dette feltet.

7.3.8 Integrering og karrieremuligheter for andre grupper

Regjeringen er opptatt av at norske selskaper har en bevisst holdning i forhold til rekruttering av personer med minoritetsbakgrunn. Flere selskaper med statlige eierandeler har virksomhet i mange land. Selskapene bør derfor også legge vekt på kulturkunnskap i sin rekrutteringspolitikk.

Selskapene bør delta aktivt i holdningsskapende tiltak som sikrer at innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn får innpass og muligheter i næringslivet i tråd med sine kvalifikasjoner.

Regjeringen forventer på samme måte at norske selskaper har en aktiv og bevisst rekrutteringspolitikk som også gir kvalifiserte eldre og personer med redusert funksjonsevne innpass i arbeidslivet.

7.3.9 Samfunnssikkerhet

Selskapers samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar håndteres etter de samme prinsipper, uavhengig av eierskapet. På lik linje med andre private virksomheter pålegges selskaper med statlig eierandel å sikre egen drift, egne ansatte og eget nærmiljø mot ulykker. Retningslinjer for dette utarbeides og følges opp av fagmyndighetene innenfor de enkelte sektorene.

Det er viktig med en god sikkerhetskultur som ivaretar hensynet til informasjons-, personell- og driftssikkerhet. Dette gjelder også selskaper som staten har aksjer i. NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigstbeskriver prinsipper for god sikkerhetskultur i virksomheter med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Prinsippene gir et godt grunnlag for selskapenes arbeid innenfor sikkerhet og beredskap, uavhengig av om de er utpekt som samfunnskritiske, er underlagt lovpålagte krav eller har inngått beredskapsavtaler med myndighetene.

Kilde: Foto: Bilder øverst og nederst til venstre: Trond Isaksen. Bilde nederst til høyre: Baneservice

7.4 Lederlønn og insentivordninger

Regjeringen vil sikre moderasjon i lederlønninger i selskaper der staten er en betydelig eier. Fastsetting av effektive belønningsordninger er av stor betydning for selskapene selv og for samfunnet som helhet. Toppledelsen er mest synlig og blir følgelig i stor grad identifisert med virksomheten, slik at det er spesielt viktig at lederlønningene framstår som rimelige.

Den forrige Stoltenberg-regjeringen innførte veiledende retningslinjer for lederes ansettelsesvilkår i heleide statlige selskaper. Retningslinjene slår fast at «…lederlønnsnivået i statlige selskaper skal være konkurransedyktige, men de bør ikke være lønnsledende innenfor sine bransjer». Dette er også denne regjeringens grunnleggende holdning. De veiledende retningslinjene om ansettelsesvilkår for ledere i heleide statlige foretak er tatt inn som vedlegg i Nærings- og handelsdepartementets årlige budsjettproposisjon. Retningslinjene omfatter lønns- og pensjonsavtaler og øvrige vilkår. Lavere pensjonsalder enn 65 år, skal føre til reduksjon i pensjonsnivået. Samlet pensjonsgrunnlag bør ikke overstige 12 G der virksomheten er helt eller delvis finansiert over statsbudsjettet. Pensjonsutbetalingene skal reguleres i takt med pensjonene i Folketrygden og ikke med utgangspunkt i den aktuelle stilling.

Veksten i lederlønninger har vært høyere enn ønskelig, og vist at det er behov for tiltak som gir aksjonærene større innflytelse over lederlønnspolitikken. Regjeringen har derfor foreslått endringer i aksjeloven mv. om lederlønnsfastsettelse, jf. Ot.prp. nr. 55 (2005 – 2006). Lovforslaget innebærer at styret skal utarbeide en erklæring om fastsettelse av lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte samt at denne erklæringen skal behandles av generalforsamlingen. Erklæringen skal inneholde en redegjørelse for den lederlønnspolitikken som har vært ført det foregående regnskapsåret, i tillegg til retningslinjer for fastsettelse av lønn og annen godtgjørelse for det kommende regnskapsåret. Det skal holdes en rådgivende avstemning for den del av erklæringen som gjelder retningslinjer for lederlønnsfastsettelsen for det kommende regnskapsåret. Lovforslaget innebærer at det er nødvendig med generalforsamlingens godkjennelse for de deler av erklæringen som gjelder retningslinjer for aksje- og aksjeverdibaserte godtgjørelser.

Forslaget om saksbehandlingsregler for lederlønn vil gi aksjonærene i allmennaksjeselskapene økt innsyn i og innflytelse over selskapets lederlønnspolitikk, særlig når det gjelder bruken av tilleggsytelser som bonuser, opsjoner, pensjonsordninger, etterlønnsavtaler og lignende.

Regjeringens forslag til endring i allmennaksjeloven innebærer økt innflytelse for generalforsamlingen ved at denne også skal stemme over erklæringen. Det er imidlertid viktig at aksjelovgivningens foreskrevne rollefordeling mellom selskapenes styrende organer opprettholdes. Det vil fortsatt være styret i det enkelte selskap som er ansvarlig for å vedta de konkrete lønns- og insentivordningene. Det er videre styrets vurdering hvorvidt de enkelte elementer i en eventuell insentivordning er en nødvendig del av en samlet kompensasjonspakke for å sikre konkurransedyktig avlønning av ledere og medarbeidere i et selskap. Staten som aksjonær vil vurdere hvordan styret håndterer dette ansvaret som en del av den totalvurderingen som gjøres av styrets arbeid i det enkelte selskap.

Ingen eiere eller selskaper er tjent med intern eller ekstern uro knyttet til urimeligheter i avlønning eller mangel på åpenhet om denne. Spesielt opsjoner har vist uønskede effekter, ved at de har gitt svært store utbetalinger etter endringer i forhold som er utenfor lederens innflytelse. Forskning på aksjebaserte godtgjørelser gir liten støtte for at opsjonsordninger er nødvendig i den type selskap der staten er aksjonær. Denne regjeringen ser behov for mer moderasjon og nøkternhet i selskapenes ledelse. Staten vil på denne bakgrunn stemme mot inngåelse av nye avtaler som innebærer opsjonsordninger i de selskapene som omfattes av denne meldingen.

De selskapene hvor staten er aksjeeier bør imidlertid kunne benytte seg av andre insentivordninger i lederlønnsfastsettelsen. Eventuelle insentivordninger må imidlertid utformes på en måte som sikrer moderasjon i utviklingen av ledernes lønnsbetingelser. Videre må det være et tak for verdien av programmet som framstår som rimelig. I den grad variabel lønn skal benyttes, bør vilkårene for utbetaling i størst mulig grad være knyttet til forhold som kan påvirkes av den som mottar godtgjørelsen. Eksterne faktorer bør i størst mulig grad utelukkes.

For å sikre styrets uavhengighet skal styret ikke være omfattet av insentivprogrammer.

Nærings- og handelsdepartementet vil i samarbeid med andre berørte departementer, utforme en generell veiledning før generalforsamlingene i 2007. Veiledningen vil gjelde statens stemmegivning i saker som gjelder insentivordninger, aksje- og aksjekursrelaterte instrumenter samt pensjoner og etterlønnsordninger.

7.5 Statens mål med eierskapet og betydningen av klare mål

Målet for eierskapet i de forretningsmessige selskapene er å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning over tid, og å legge til rette for at selskapene skal kunne ha en god industriell utvikling. Statseide selskaper skal drives på samme måte og under samme rammevilkår som veldrevne private selskaper. I tillegg skal selskapene være ledende innen arbeidet med ivaretakelse av bedriftenes samfunnsansvar.

En ytterligere klargjøring av målet med eierskapet er viktig, fordi det kan bidra til at eierskapet blir forvaltet på en bedre og riktigere måte. Det vil blant annet gjøre det lettere å formulere forventninger og vurdere selskapenes prestasjoner. Selskapene vil også på en enklere måte kunne definere hovedoppgavene, og vite hva som krever eiers medvirkning.

Dersom staten er presis i hva som er målet med eierskapet, vil det i ettertid være lettere å vurdere om investert kapital er effektivt anvendt. Uklare mål kan også føre til at kapitalmarkedene tror at staten har andre mål enn den i realiteten har, noe som kan påvirke verdien på statens aksjer negativt.

Statseierskapsutvalget har gitt en anbefaling om hvordan staten kan dele inn sitt eierskap avhengig av målene med eierskapet. Det vises til kapittel 5.2.1 for en nærmere beskrivelse av dette.

Regjeringen deler oppfatningen om at bedre opplysning av målene med det statlige eierskapet vil kunne danne grunnlag for et mer aktivt og verdiøkende eierskap. En kategorisering av eierskap etter formål med eierskap er et godt hjelpemiddel i denne sammenheng. I selskapsgjennomgangen i kapittel 8 har regjeringen formulert statens mål med eierskapet for hvert enkelt selskap.

Kilde: Foto: Graminor

Regjeringen vil sikre et sterkt offentlig og nasjonalt eierskap for å nå viktige politiske mål. Eierskapet innenfor blant annet transportsektoren, helsesektoren og kultursektoren bidrar blant annet til å sikre viktige sektorpolitiske mål. Eierskapet i selskaper som Norsk Hydro, Statoil og Statkraft er viktig blant annet for utvikling av naturressurser og for å beholde hovedkontorfunksjoner for å utvikle kompetansemiljøer i Norge. Staten skal være en langsiktig, stabil og god eier. I mange sammenhenger hvor selskapene ikke har vært pålagt spesielle samfunnsoppgaver har det vært hensiktsmessig å trekke inn privat kompetanse og kapital. Staten har således som ledd i konkurranseutsetting og omregulering av markeder trukket inn andre investorer i flere selskaper hvor staten tidligere var eneste eier.

Størrelsen på den eierandelen staten ønsker å ha i de største selskapene må blant annet sees i lys av hvilken betydning selskapene har for norsk økonomi og verdiskaping.

7.5.1 Statlig eierskap sikrer nasjonal forankring av viktige selskaper

Regjeringen vil sikre nasjonal forankring av viktige selskaper og nøkkelfunksjoner i samfunnet. Det er nødvendig med en eierandel på over en tredjedel i et selskap for å sikre dette.

Et mangfold av eierskap, slik det er i Norge, er en styrke for tilgangen på kapital og kompetanse til norske selskaper. Det er behov for et samspill av privat og statlig kapital, av nasjonal og utenlandsk kapital for å utvikle norske selskaper.

Et dynamisk næringsliv preges av et samspill mellom investorer som har et kortsiktig perspektiv når det gjelder å oppnå gevinster, og investorer som har et lengre perspektiv på utviklingen av selskaper. Dette gir ofte et fruktbart spenningsforhold mellom langsiktig industriutvikling og behovet for å oppnå inntjening i et kortere perspektiv.

Statlig eierskap bidrar til et større innslag av langsiktighet og dermed til større stabilitet på eiersiden. Dette sikrer et nasjonalt eierskap i de største selskapene i landet. Det er betydningen av langsiktighet, stabilitet og nasjonal forankring av eierskapet i noen av de store norske industrikonsernene som gjør at staten gjennom sitt direkte eierskap, har spilt og fortsatt spiller en viktig næringspolitisk rolle i Norge.

Ved hovedkontoret, i selskapets styre og bedriftsforsamling fattes beslutninger med betydelige konsekvenser for selskapets forretningsmessige utvikling, og når det gjelder store selskaper også for øvrige deler av næringslivet. Aksjonærene i selskapet kan delta direkte i slike beslutningsprosesser gjennom generalforsamlingen. Normalt vil strategisk viktige beslutninger fattes av selskapets styre og bedriftsforsamling på bakgrunn av saksforberedelse ved selskapets hovedkontor. Aksjonærene øver innflytelse over disse beslutningene hovedsakelig gjennom sammensettingen av selskapets styrende organer.

Nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner i store selskaper er av betydning for verdiskapingen. Dette er derfor et viktig politisk spørsmål både i Norge og i mange andre land. Norsk hovedkontor i selskaper av strategisk betydning bidrar også til å sikre og utvikle spesialisert industriell og finansiell kompetanse og generell lederkompetanse. Regjeringen vil derfor sikre nasjonalt eierskap til nøkkelselskaper i kunnskapssamfunnet, og være opptatt av at disse selskapene også videreutvikler virksomheten i Norge.

Selskapers etterspørsel etter kompetanse er en drivkraft i utviklingen av innenlandske forsknings- og utdannelsesinstitusjoner, samtidig som slike institusjoner på et høyt nivå kan bidra til fremvekst av internasjonalt konkurransedyktige selskaper. Det er derfor grunn til å anta at hovedkontorenes lokalisering er viktig for nasjonale kompetansemiljøer. Undersøkelser over flere år viser at Statoil og Norsk Hydro er svært attraktive som fremtidig arbeidsplass blant studenter på universiteter og høyskoler.

Samspillet mellom hovedkontormiljø og ulike nasjonale institusjoner innenfor en sektor har stor betydning for næringslivsutviklingen. Hovedkontoret vil normalt ha betydelig strategisk kompetanse for å kunne ivareta sin styrende funksjon. Nasjonalt forankret beslutnings- og styringskompetanse kan ha stor betydning for leverandørindustrien, og dermed nasjonal verdiskaping og arbeidsplasser. Staten vil gjennom sitt eierskap bidra til at hovedkontormiljøer på områder av nasjonal strategisk betydning forblir i Norge.

I denne sammenheng er regjeringen også opptatt av at virksomheter som er sentrale i samspillet med forsknings- og innovasjonsmiljøer videreutvikles i Norge. Dette er viktig for å opprettholde og styrke viktige næringsklynger og verdikjeder. Regjeringen har som mål at selskapene innenfor rammen av markedsmessige avkastningskrav bidrar til økt videreforedling i Norge. Dette bidrar til økt verdiskapning og arbeidsplasser og vil igjen kunne ha stor betydning i mange lokalsamfunn.

Norsk petroleumsnæring har vokst frem som et resultat av samspillet mellom ulike aktører i næringen. Ikke minst har samspillet mellom leverandørindustrien og oljeselskapene vært avgjørende for utviklingen av en konkurransedyktig industri i Norge. Statoil og Norsk Hydro har hatt ansvar for store og komplekse utbygginger på norsk sokkel. Dette har gjort dem til krevende kunder for norsk leverandørindustri. Norsk leverandørindustri har måttet utvikle teknologisk krevende produkter og tjenester som nå er etterspurt i verdensmarkedet.

7.5.2 Statlig eierskap sikrer kontroll med og inntekter fra våre naturressurser

Regjeringen vil sikre råderetten over landets store naturressurser, spesielt innenfor energi. Råderetten over landets naturressurser er regulert ved lov, forskrifter mv.

Statlig eierskap i blant annet Statkraft og Statskog er virkemidler ved utnyttelsen av disse ressursene til felleskapets beste.

Målet om at inntektene fra naturressursene skal komme hele befolkningen til gode, ivaretas gjennom skattesystemet. Statens eierskap i energiselskapene er likevel en viktig tilleggskomponent i regjeringens politikk for at inntektene fra naturressursene skal komme fellesskapet til gode i størst mulig grad. Selskaper som Norsk Hydro og Statoil har som følge av stigende energipriser hatt en høy verdistigning og avkastning de siste årene. Tilsvarende gjelder Statkraft. Et omfattende statlig eierskap innenfor energisektoren har således gitt et ekstra inntektsbidrag til fellesskapet gjennom høye utbytter de siste årene. Dette viser at statlige eierandeler kan være et viktig supplement til skattesystemet som gir inntekter til fellesskapet.

7.5.3 Statlig eierskap bidrar til samfunnssikkerheten og samfunnsviktig infrastruktur

Å sikre god nasjonal infrastruktur er en viktig offentlig oppgave. Offentlig eierskap muliggjør en samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging av infrastruktur som har karakter av naturlig monopol, det vil si at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. Gjennom det statlige eierskapet ønsker regjeringen å sikre at Norge har en godt utbygd infrastruktur når det gjelder hovedveier, jernbane, flyplasser og sentralnettet for strøm. Kommunene ivaretar også viktig infrastruktur som distribusjonsnett for strøm, vannforsyning og avløp, havner og lokale veier.

Regjeringen skal blant annet øke satsingen på samferdsel for å sikre økt trafikksikkerhet, mer kollektivtrafikk og et effektivt transportsystem for hele landet. I forhold til elektrisitetsforsyningen er det nødvendig med statlig eierskap, slik at en utbygging av sentralnettet foretas ut i fra samfunnsøkonomiske lønnsomhetsbetraktninger.

7.5.4 Statlige institusjoner sikrer gode felleskapsløsninger innen kultur

Det offentlige har et spesielt ansvar for å sikre at samfunnet har et rikt og mangfoldig kulturtilbud innen områder som for eksempel teater, opera mv. Eierskapet i NRK bidrar til et kulturelt mangfold. Staten vil bruke sitt eierskap innen kultursektoren til å ivareta samfunnets behov for kvalitet, mangfold, og nyskaping.

7.5.5 Statlig eierskap sikrer gode helsetjenester

Regjeringen ønsker at befolkningen skal gis gode og likeverdige spesialisthelsetjenester. Statlig eierskap av regionale helseforetak og foretaksorganisering av spesialisthelsetjenesten gir rom for helhetlig styring og god ressursutnyttelse, for å ivareta og videreutvikle gode tjenestetilbud til hele befolkningen.

7.5.6 Forskning og utvikling

Regjeringen vil satse offensivt på forskning og utvikling. For å få økt satsing på forskning i næringslivet er det viktig med en god næringspolitikk og generelt gode rammevilkår, samt offentlig finansierte forskningsprogrammer som vil kunne stimulere selskapene til ytterligere FoU-innsats.

I heleide selskaper vil det ligge til rette for å etablere særskilte forskningssatsinger. Deleide Simula Research Laboratory AS er ett eksempel på et selskap, hvor formålet med selskapet blant annet er å drive grunnleggende forskning på høyt internasjonalt nivå.

7.6 Åpenhet om eierskapet

7.6.1 Ny publikasjon som sammenfatter mål for eierskapet, retningslinjer og forventninger

Regjeringen vil ta initiativ til at Nærings- og handelsdepartementet utarbeider og årlig publiserer et nytt dokument som gir offentlig uttrykk for regjeringens eierpolitikk, slik den er kommunisert til Stortinget, herunder de rammer Stortinget har fastlagt.

Dokumentet vil gjengi overordnede mål for statens eierskap og rollefordelingen i statsforvaltningen og mellom aksjonærer og selskapets organer. Det vil bli formulert forventninger til kapitalavkastning og utbytte. For sektorpolitiske selskaper og selskaper som mottar tilskudd stilles det krav til effektiv drift.

I dokumentet vil staten redegjøre for hvilke hensyn den ønsker å legge vekt på i sin løpende eierskapsforvaltning, og hvilke forventninger den har til selskapenes styrer basert på dette.

For å understøtte målet om en god langsiktig utvikling vil eierdepartementene ha en bred eieroppfølging for å forsikre seg om at forhold som understøtter dette blir ivaretatt. Dette gjelder blant annet FoU, etikk, miljø, likestilling, diskriminering, omstillinger mv. I dokumentet vil også de til enhver tid gjeldende retningslinjer som er relevante for statens eierskapsutøvelse bli inntatt.

Det er tre hovedmålgrupper for en slik publikasjon: hel- og deleide selskaper, allmennheten og kapitalmarkedene. Dokumentet vil bli oversendt selskapene og fulgt opp i møter. Dokumentet vil ikke erstatte informasjon, vurderinger eller forslag mv. som regjeringen vil måtte legge frem for Stortinget gjennom egne fremlegg.

Gjennom å sammenfatte og fremstille disse temaene på en systematisk måte i et dokument som kan revideres årlig, ønsker regjeringen å bidra til større åpenhet om statens eierskap. Dette vil kunne understøtte den økonomisk utviklingen i selskapene og bidra til en god samfunnsutvikling. Dokumentet vil bli samordnet med Statens eierberetning.

7.6.2 Årlige eierberetninger

Statseierskapsutvalget anbefalte at regjeringen legger frem årlige eierberetninger for hele det statlige eierskapet. En slik samlet fremstilling kan gi en god oversikt over det statlige eierskapet, og bidra til bedre offentlig innsikt og demokratisk kontroll med måten verdiene forvaltes på. En effektiv målrealisering og synliggjøring av selskapenes verdiskaping er av like stor betydning for selskaper med andre hovedmål enn god bedriftsøkonomisk lønnsomhet.

Regjeringen deler denne vurderingen og viser til at store deler av statens eierskap nå omhandles i en samlet årlig eierberetning fra Nærings- og handelsdepartementet. Enkelte typer statlig virksomhet som har rene sektorpolitiske oppgaver er av ulike grunner organisert som aksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap. Slike selskaper vil etter regjeringens vurdering likevel kunne falle utenfor en slik samlet fremstilling. Statens eierberetning viser den økonomiske utviklingen i selskapene, viktige hendelser, oversikt over styrer mv.

Den årlige eierberetningen oversendes Stortinget til orientering. Det legges til grunn at det ikke er nødvendig å oversende årsberetninger til Stortinget for de selskapene som er omfattet av eierberetningen. Nærings- og handelsdepartementet publiserer også en halvårsberetning på Internett. Måten staten som eier opptrer på i de børsnoterte selskapene har stor betydning for den generelle tilliten til Oslo Børs. Regjeringen er seg bevisst dette forholdet, som også er et tungtveiende hensyn som ligger bak det engasjementet den har når det gjelder åpenhet om eierskapet.

7.7 Organisering av eierskapet

Arbeidet med å øke den organisatoriske avstanden mellom statens eierolle og de ulike myndighetsrollene og samling av det forretningmessige eierskapet ett sted i sentralforvaltningen har bidradd til å styrke tilliten til statens eierskapsforvaltning.

Gjennom flere år har det pågått prosesser for å skille statens roller som eier og myndighetsutøver. Selskaper som Arcus Gruppen, BaneTele, Cermaq, DnB NOR, ECC, Entra Eiendom, Flytoget, Grødegaard, Mesta, NOAH Holding, Norsk Medisinaldepot, SAS, SIVA, Statkraft og Telenor er blitt overført fra andre departementer til Nærings- og handelsdepartementet. Dette er i tråd med OECDs anbefaling om å samordne det forretningsmessige eierskapet.

Kilde: Foto: Kongsberg Satellite Services

Forretningsmessige selskaper bør når ikke særlige hensyn taler imot det forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Regjeringen vil i denne sammenheng peke på at det ikke er praksis for forretningsmessig samordning av statlige selskaper, men at det tvert imot er praksis for at de konkurrerer mot hverandre i den grad de opererer i samme marked. Eksempel på dette er BaneTele og Telenor som begge leverer bredbåndskapasitet og Hydro og Statoil som konkurrerer innenfor olje- og gassektoren. Det er opp til tilsynsmyndighetene å påse at det ikke foregår konkurransemessig samarbeid mellom selskapene.

Dersom eierstyring ikke lenger behøver å bli brukt sammen med regulatoriske instrumenter for å oppnå sektorpolitiske mål, vil ansvaret for forvaltningen av eierskapet bli vurdert endret. For andre selskaper vil den sektorpolitiske begrunnelsen for statens eierskap av ulike grunner kunne bestå. Dette skyldes i en del tilfeller at det ligger alminnelig aksepterte politiske mål til grunn for statens eierskap i disse virksomhetene, mens det i andre tilfeller er selve produksjons- og markedsstrukturen innenfor sektoren som kan tilsi fortsatt statlig heleie og sektortilknytning for forvaltningen av eierskapet. Selskaper med sektorpolitiske mål bør være tilknyttet det departementet som har det sektorpolitiske ansvaret.

Regjeringen er enig med statseierskapsutvalget i at endringer i departementstilknytningen for selskapene bør baseres på en sammensatt vurdering der det blant annet tas hensyn til velfungerende markeder, statlig risikohåndtering, forsvarlig rollehåndtering og ivaretakelsen av bransjekompetanse og generell eierkompetanse.

Det er viktig med et interdepartementalt samarbeid i eierskapsspørsmål slik at departementsfellesskapets eierkompetanse utnyttes best mulig. Prinsippene for god eierstyring og selskapsledelse, retningslinjer for formulering av avkastningsmål og utbytteforventninger, retningslinjer for saksbehandling og styrevalg og formulering av forventninger til styrene og det økonomiske rapporteringsopplegget vil være viktige fellesoppgaver.

I et lite antall selskaper forvaltes statens aksjer eller andeler av flere departementer. Regjeringen vil gå inn for at statens aksjer eller andeler i det samme selskapet forvaltes i ett departement.

Det finnes en del eksempler på at statlige forvaltningsetater eier virksomheter som er organisert i selskapsform. Dersom dette er virksomheter med forretningsmessig formål, og ikke rene driftselskaper, bør det vurderes å legge eierskapet direkte under det ansvarlige departement eller til Nærings- og handelsdepartementet. Dette vil sikre en større grad av politisk styring og kontroll. I enkelte tilfeller kan likevel slik organisering være hensiktsmessig når den samtidig støtter opp om sektorpolitikken.

Nærings- og handelsdepartementet eier 90 prosent av Andøya Rakettskytefelt, som gjennom avtaler med andre land utfører rakettoppskytninger og ballongslipp. Nærings- og handelsdepartementet eier også 100 prosent av Norsk Romsenter Eiendom, som eier fiberkablene mellom Svalbard og fastlandet samt 50 prosent av selskapet Kongsberg Satellite Services AS. Kongsberg Satellite Services eier infrastrukturen og har driftsansvaret for Svalbard Satellittstasjon og Tromsø Satellittstasjon. Dette eierskapet, som er viktig i utøvelsen av sektorpolitikken på romfartsområdet, forvaltes av Norsk Romsenter, som er et forvaltningsorgan under Nærings- og handelsdepartementet.

Statseierskapsutvalget anbefalte i utgangspunktet at det bør vurderes å etablere holdingselskap for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Der eierskapet har rent verdimaksimerende formål antok utvalget at behovet for styring og kontroll ut over den finansielle dimensjonen er lite og kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom en holdingselskapsorganisering. Viktige forutsetninger for en slik anbefaling er at Stortinget gir det nødvendige handlingsrom, og at holdingselskapet etableres etter de prinsipper for saksbehandling som utvalget skisserte. Utvalget mente at det må utvises forsiktighet når det gjelder omfang og utvalg av selskaper av hensyn til statlig risikohåndtering og konkurransemessige aspekter.

En rekke eiersaker knyttet til de selskaper hvor det er mål om nasjonal forankring må forventes å være gjenstand for politisk styring og kontroll. I tillegg vil samling av de største selskapene i en enhet utenfor departementene kunne medføre fare for uheldig konsentrasjon av økonomisk makt. Utvalget anbefalte derfor i utgangspunktet ikke at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, legges inn i holdingselskap. Der hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, mente utvalget at en tilsvarende vurdering gjør seg gjeldende.

Regjeringen mener at det ikke er riktig å etablere holdingselskap for å forvalte den norske stats eierandeler som alternativ til dagens departementstilknytning. Viktige eierskapssaker er av en slik karakter at de krever behandling i et politisk organ. Et særskilt forvaltnings- / holdingsselskap ville kunne medført dobbeltbehandling og uklarhet med hensyn til ansvar. Regjeringen er enig med utvalget i at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, eller selskaper hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, ikke bør legges inn i holdingselskap. Det må uansett regnes med at vesentlige endringer i statens eierandeler i disse selskapene vil kreve politisk behandling. Et holdingselskap kan derfor antas å virke som et ekstra kompliserende og forsinkende ledd i saksbehandlingsprosessen.

Dagens departementstilknytning sikrer åpenhet om eierskapet og ivaretar demokratiske kontrollhensyn. Tilliten til staten som eier er i første rekke avhengig av at andre aktører er trygg på at eierbeslutningene tas på et solid faglig grunnlag, at det er stor grad av åpenhet rundt eierskapet og at staten ikke opptrer vilkårlig. En slik tillit utad vil snarere være en funksjon av de ressurser, den kompetanse og den kulturen som utvikler seg i eierforvaltningen enn valget av organisasjonsmodell. Etter regjeringens oppfatning bør det bygges videre på den linje og praksis som er lagt gjennom en årrekke, for å gjøre beslutningsprosessen mer effektiv og tillitskapende. Dersom målene med eierskapet er tydelige og forvaltningen er basert på et effektivt og fleksibelt beslutningssystem, er det grunn til å tro at sakene vil kunne håndteres like godt innenfor som utenfor dagens departementsorganisering.

7.8 Beslutningsfullmakter

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (regjeringen) som forvalter statens eiendom (herunder aksjer). Det faller ikke inn under statsrådens myndighet etter Grunnloven § 19 å kunne kjøpe eller selge aksjer i selskaper med statlig eierandel. Dette må ha sitt grunnlag i særskilt fullmakt fra Stortinget. Stortinget har selv ved behandlingen av Dokument nr. 7 (1972 – 1973) i Innst. S. nr. 277 (1976 – 1977) lagt til grunn at Stortinget har den reelle avgjørelsen når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement i selskaper hvor staten er eneaksjonær. Det er lagt til grunn at praksisen beskrevet i Innst. S. nr. 277 (1976 – 1977) også gjelder for deleide selskaper.

Høy endringstakt i næringslivet krever ofte raske og omfattende omstillinger. Slike omstillinger krever medvirkning fra eierne, for eksempel gjennom tilførsel av kapital, ved erverv, fusjoner og salg m.m. Det er viktig at staten som eier evner å opptre slik at selskapene kan utnytte sine utviklings- og forretningsmuligheter, samtidig som statens aksjonærverdier ivaretas på en forsvarlig måte. Dette betyr at staten aktivt må kunne ta stilling til forslag som fremmes av selskapene ved at aktuelle forslag blir lagt frem for Stortinget, og at vedtak kan fattes raskt nok til at selskapene kan realisere aktuelle tiltak.

Statseierskapsutvalget anbefalte for enkelte kategorier selskaper at Stortinget gir forhåndsfullmakter til regjeringen til å endre statens eierandel.

Utvalget uttalte blant annet:

« …når den statlige beslutningsprosessen hevdes å ta urimelig lang tid og å være uforutsigbar, må nok dette forstås på bakgrunn av at beslutningene skal behandles på flere nivåer og medfører vanskelige politiske vurderinger knyttet til statlig eierskap som sådant. Departementale konsultasjonsprosesser, regjeringsbehandling, i tillegg til stortingsbehandling, kan bidra til at andre hensyn enn verdimaksimering bringes inn i saksbehandlingen.»

Det ble derfor pekt på at dette

«taler for at beslutningene bør gjøres av ansvarlig statsråd med støtte fra andre departementer med forretningsmessig kompetanse.»

Utvalget uttalte videre at:

«Utvalget anbefaler at det legges opp til at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse på helhetlig grunnlag for statens eierskap. I denne sammenheng bør de nødvendige fullmakter gis.»

I selskaper som har spesifikt definerte mål frarådet utvalget at det ble gitt forhåndsfullmakter til regjeringen. Her vil de politiske vurderingene være av en bredere karakter enn rene forretningsmessige vurderinger. I forbindelse med kjøp av aksjer eller annen kapitalforhøyelse må det foreligge et bevilgningsvedtak. Bevilgningsvedtakene fattes årlig, mens fullmaktene til å endre eierandel gjelder inntil de blir endret. Et videre kompliserende element er reglene om tilbudsplikt, som medfører at erverv av aksjer i børsnoterte selskaper vil utløse tilbudsplikt på hele selskapet når eierandelen overstiger 40 prosent. Det medfører at kostnadene ved at staten øker sin eierandel over en slik grense er vanskelige å anslå. Dette momentet vil bli mer vesentlig dersom det blir innført regler om flere prosentgrenser for tilbudsplikt, slik et utvalg har fremmet forslag om.

Regjeringen Stoltenberg I fremmet i St.prp. nr. 1 (2001 – 2002) forslag om et opplegg med fullmakter som kunne vedtas årlig av Stortinget i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen. Regjeringen Bondevik I fremmet i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001 – 2002) forslag om generelle fullmakter til salg av aksjer i totalt 13 selskaper. I Budsjett-Innst. S. nr. 8 (2001 – 2002) uttalte flertallet at de først etter at den bebudede eierskapsmeldingen forelå ville ta stilling til forslaget. Stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 22 (2001 – 2002), jf. Innst. S. nr. 264 (2001 – 2002), ga ingen nye generelle fullmakter. Således er det i dag slik at med unntak av et lite antall ubenyttede fullmakter, må Regjeringen fremme aktuelle, konkrete forslag for Stortinget som egne saker.

Regjeringen har i dag følgende forhåndsfullmakter fra Stortinget som ikke er fullt utnyttet: Cermaq ASA (ned til 34 prosent), Norsk Hydro ASA (opp til 51 prosent) og Telenor ASA (nedsalg til 51 prosent og ned til 34 prosent ved en fusjon-/oppkjøpstransaksjon der selskapets aksjer blir brukt som oppgjørs- eller byttemiddel). I tillegg har regjeringen fullmakt til å redusere statens eierandel i Statoil til 66,67 prosent. I forbindelse med fisjonen av Norsk Hydro ASA ble det truffet vedtak om at statens eierandel i Yara International ASA skal være minimum 33,4 prosent. Disse fullmaktene ble gitt etter konkrete saksfremlegg, og ikke som del av et generelt opplegg.

Regjeringen vil i senere fremlegg for Stortinget foreslå at Stortinget trekker tilbake eksisterende fullmakter gitt i tidligere stortingsperioder til å redusere statens eierandel gjennom salg av aksjer. Adgangen til å kunne foreta industrielle løsninger innenfor fullmaktenes rammer videreføres.

Sentralt i vurderingen av om det er et generelt behov for beslutningsfullmakter er om dagens rammer har vært til hinder for gjennomføring av transaksjoner på grunn av manglende fullmakter. Nærings- og handelsdepartementet er ikke kjent med at saker som ville fordret større eierdisposisjoner ikke har kommet opp til behandling som følge av fravær av beslutningsfullmakter. Tvert imot er det en rekke eksempler på at store eierskapssaker har blitt behandlet raskt og uten opphold av både regjering og Storting. Eksempler på dette er Hydros oppkjøp av Saga Petroleum, fisjonen av Hydro (etableringen av Yara) og oppkjøpet i Nammo til en eierandel på 50 prosent.

I enkelte mindre eierskapssaker ville forhåndsfullmakter til departementet trolig kunne ha lettet gjennomføringen av ansvarlig statsråds eierskapsutøvelse. Regjeringen har etter en helhetlig vurdering kommet til at den ikke vil foreslå et fullmaktssystem slik statseierskapsutvalget har anbefalt. Dagens praksis innebærer at selskapssaker kan behandles tilstrekkelig hurtig, også når det er nødvendig å forelegge saken for Stortinget. Regjeringen vil derfor behandle slike saker enkeltvis i tråd med tidligere praksis.

7.9 Utbytte i heleide selskaper og tilbakekjøp av aksjer

Regjeringen uttalte i Soria Moria-erklæringen at offentlige selskaper skal sikres forutsigbar utbyttepolitikk. Statseierskapsutvalgets forslag var å innføre aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger i statsaksjeselskap og statsforetak.

Regjeringen vil føre en forutsigbar utbyttepolitikk i de heleide selskapene. Dette ivaretas gjennom at staten for hvert enkelt selskap utformer langsiktige utbytteforventninger for en periode på 3-5 år. Regjeringen mener at dette vil gi styrene i de enkelte selskapene den forutsigbarhet som trengs for å planlegge virksomheten, og ser det derfor ikke som nødvendig å innføre aksjelovens normalordning for statsaksjeselskap og statsforetak.

Regjeringens utbyttepolitikk er basert på målsettingen om langsiktig markedsmessig avkastning og en god industriell utvikling i selskapene.

Dersom staten pålegger et selskap å gjennomføre investeringer eller andre tiltak som styret ikke finner forretningsmessig forsvarlige, legges det til grunn at selskapene skal kompenseres gjennom egne bevilgninger. Slike bevilgninger vil måtte gis innenfor de rammene som følger av regelverket for offentlig støtte. Driftsstøtte til konkurranseutsatte foretak er som hovedregel forbudt etter EØS-avtalen. Handlingsrommet for å gi kompensasjon til foretak som pålegges særlige oppgaver av ikke-forretningsmessig karakter er begrenset av EØS-avtalen, og det og må altså vurderes konkret for de enkelte tilfeller om og på hvilken måte slike oppgaver kan kompenseres.

Kilde: Foto: Atle Johnsen, © Norsk Hydro ASA

For enkelte selskaper kan det likevel anses uaktuelt eller lite hensiktsmessig å kompensere for særskilte investeringer eller tiltak som de måtte bli pålagt av eier. Dette følger av de særskilte forutsetningene som har ligget til grunn for etableringen av disse selskapene eller som følge av de oppgaver de er pålagt.

Enkelte sektorpolitiske selskaper har vedtektsfestet at de ikke skal betale utbytte. Andre selskaper som er avhengig av tilskudd/årlige bevilgninger betaler normalt heller ikke utbytte.

Tilbakekjøp av aksjer

Staten har i noen år hatt avtaler med enkelte børsnoterte selskaper med statlig eierandel om proporsjonal sletting av statens aksjer i forbindelse med selskapenes tilbakekjøpsprogram. Dette innebærer at når selskapene har kjøpt tilbake og slettet egne aksjer har staten innløst et proporsjonalt antall aksjer mot avtalt kontantvederlag, slik at statens eierandel ikke er blitt endret. Disse sakene er således ikke forelagt Stortinget på forhånd.

Tilbakekjøp av egne aksjer ses som en effektiv måte å tilpasse selskapets egenkapital til selskapets behov, og vurderes positivt i aksjemarkedet. Et tilbakekjøpsprogram er en form for anvendelse av overskudd og bør sees i sammenheng med kapitalsituasjonen i selskapet og selskapets utbyttepolitikk. Gjennom et slikt opplegg føres egenkapital selskapet ikke ser hensiktsmessig anvendelse for tilbake til aksjemarkedet gjennom eiere som velger å selge sine aksjer. Dette bidrar til økt kapitaldisiplin. Ved at de aksjene som kjøpes blir permanent slettet, endres ikke de underliggende verdiene som ligger bak hver av de gjenværende aksjene.

Der selskapets ledelse mottar aksjebasert avlønning som en del av et insentivprogram kan dette isolert sett gi ledelsen insentiv til å foretrekke tilbakekjøp av aksjer fremfor økt utbytte. I forbindelse med fremtidige tilbakekjøpsavtaler med staten er det en forutsetning at selskapet forplikter seg til å søke å nøytralisere slike insentiver i forhold til ledende ansatte.

Stortinget har gitt rammer til regjeringen for forvaltingen av det statlige eierskapet. Disse rammene inkluderer for mange selskaper bestemte eierandeler, eller minimumsandeler som skal eies av staten. Når staten deltar i tilbakekjøpsprogrammer med proporsjonal sletting av aksjer, endres ikke statens eierandel. Statens eierinnflytelse i selskapet forblir derfor uendret.

Regjeringen mener at børsnoterte selskaper med statlig eierandel bør ha tilsvarende mulighet som andre selskaper til å benytte tilbakekjøp av aksjer som supplement til den ordinære utbyttepolitikken. Om det er aktuelt for staten å delta i en slik ordning bør imidlertid vurderes konkret i den enkelte sak.