5 NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap

5.1 Statseierskapsutvalget – Bakgrunn og tema

Ved Stortingets behandling av Stortingsmelding nr. 22 (2001 – 2002), jf. Innst. S. nr. 264 (2001 – 2002) ble det truffet to vedtak om å utrede organiseringen og forvaltningen av statens eierskap:

«Stortinget ber Regjeringa setja ned eit hurtigarbeidande utval for å få ein brei gjennomgang med sikte på ei betre organisering og forvaltning av det statlege eigarskapet.»

«Stortinget ber Regjeringa kome attende til Stortinget med ei eiga sak om ulike modellar for ei meir profesjonell utøving av statens eigarskap.»

På denne bakgrunn ble «Statseierskapsutvalget» oppnevnt ved Kgl.res. 15. november 2002. Utvalget fikk til oppgave å:

«…gjennomgå og vurdere organiseringen av statens eierskap i selskaper der staten er hel- eller deleier, og hvor virksomheten hovedsakelig er forretningsmessig orientert.

Utvalget skal se på og vurdere ulike modeller for forvaltningen; blant annet dagens organisering og forvaltning gjennom et eller flere forvaltningsorganer. Målet er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene. Aktuelle modeller skal også være egnet til å gjennomføre endringer i statens eierandeler og ivareta eventuelle spesifikke definerte mål med eierskapet i enkeltselskaper. Administrasjonskostnader, kompetanse og effektivitet i forvaltningsopplegget vil være viktig.

Utvalget skal som ledd i dette vurdere og komme med forslag til løsning av spørsmål av organisatorisk, rettslig og forretningsmessig art som knytter seg til endringer i forvaltningen og eventuelle alternative modeller.

Det skal redegjøres for hvordan hensynet til Stortingets og Regjeringens styring av og kontroll med forvaltningsvirksomheten, samt Riksrevisjonens behov for innsyn i og kontroll med denne, kan ivaretas i ulike modeller. Utvalget bør klargjøre dersom noen av modellene som drøftes vil kreve endringer med hensyn til fullmakter fra Stortinget når det gjelder godkjennelse av fusjoner, salg av aksjer og lignende. »

Utvalget avga sin innstilling til Nærings- og handelsdepartementet 16. mars 2004. NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap.

Utvalget har i samsvar med mandatet avgrenset sine vurderinger til å omfatte de større eierandelene i forretningsorienterte aksjeselskaper og heleide selskaper som forvaltes direkteav departementene. Utvalget gir en oversikt over mål staten kan ha eller har hatt med det direkte eierskapet. Det gjøres et hovedskille mellom verdimaksimerende mål og samfunnsmessige og sektorpolitiske mål. Realisering av statlige mål gjennom eierstyring ses i forhold til bruk av alternative regulatoriske virkemidler. Ulike selskapsformer gjennomgås, og det gis en oversikt av hovedtrekk i forvaltningsutviklingen. Utvalget viser til sentrale regler i konkurranselovgivningen og EØS-avtalen som legger rettslige rammer av særlig betydning for forvaltningen av det statlige eierskapet. Utvalget gjennomgår også de sentrale statsforfatnings- og forvaltningsrettslige reglene på området. Det gis også en kort oversikt over hovedtrekk i forvaltningen av statlig eierskap i noen utvalgte land; blant annet i Sverige og Finland.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger er konsentrert om drøftelser av målene med eierskapet, og i forlengelse av dette forbedringer som kan oppnås gjennom endringer i organiseringen av eierskapet og de sentrale reglene som styrer beslutningsprosessene.

Statseierskapsutvalgets innstilling har vært ute på alminnelig høring til berørte offentlige og private foretak og organisasjoner. Høringsinstansene støtter gjennomgående utvalgets vurderinger og anbefalinger. Utvalgets innstilling og høringsuttalelsene følger meldingen som utrykte vedlegg.

5.2 Statseierskapsutvalgets vurderinger og anbefalinger

5.2.1 Målene med eierskapet

Statseierskapsutvalget tilrår at målene med det statlige eierskapet klargjøres. Klare mål gjør det enklere å vurdere selskapenes resultater. Utvalget viser til at økt kunnskap om en dominerende eiers eller eneeiers mål, vil forenkle selskapenes strategiarbeid i saker som krever eiers medvirkning. Statens kapital i selskapene har en alternativ anvendelse, for eksempel kan kapitalen plasseres i finansielle investeringer eller brukes til produksjon av velferdsgoder og tjenester. Presis målangivelse og etterfølgende offentlige vurderinger av måloppnåelsen vil gi bedre informasjon om kostnader og gevinster med det statlige eierskapet. Utvalget viser videre til at uklarheter kan føre til at staten i kapitalmarkedene blir tillagt mål den ikke har. En klargjøring av målene kan derfor føre til at selskaper med statlige eierandeler blir mer attraktive for andre investorer. Dette vil i så tilfelle kunne komme staten og selskapene til gode gjennom mer positive verdivurderinger og lavere finansieringskostnader.

Som et utgangspunkt for en klargjøring av målene med eierskapet, deler utvalget selskapene med statlige eierandeler inn i fire kategorier. Utvalget understreker at slike kategoriseringer er generelle analyseverktøy som får frem grunnleggende mål med det statlige eierskapet:

1. Selskaper med bedriftsøkonomisk verdimaksimering som hovedmål

2. Selskaper med bedriftsøkonomisk verdimaksimering som hovedmål, men der det i tillegg er ønskelig at eierskapet bidrar til nasjonal forankring av virksomheten

3. Selskaper som skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering

4. Selskaper der eierskapet hovedsakelig har andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering

Utvalget peker på at andre mål, som adresserer bredere samfunnsinteresser, har stor betydning for alle selskaper uavhengig av eierskapet. Utvalget mener at selskaper med statlig eierskap bør være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar. Kjerneverdier i samfunnsansvaret er å verne om miljøet og sikre gode sosiale forhold, globalt så vel som lokalt. Utvalget viser til at staten vil kunne få svekket legitimitet, for eksempel som lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, dersom staten ikke også gjennom eierrollen etterlever høye standarder på dette området. Innholdet i samfunnsansvaret vil utvikle seg over tid, og variere mellom ulike sektorer. De fleste selskaper begrunner en satsing på samfunnsansvar med at det både har en egenverdi og er forretningsmessig riktig.

Målkategori 1 – Bedriftsøkonomisk verdimaksimering, herunder god industriell utvikling

I denne selskapskategorien er bedriftsøkonomisk verdimaksimering målet med det statlige eierskapet. Dette medfører at det ikke er noen grunn til å praktisere en annen operativ forvaltning av eierandelene enn den som anvendes av private forvaltningsmiljøer.

Kravet til en god industriell utvikling står etter utvalgets oppfatning ikke i motstrid til det verdimaksimerende målet, men er en forutsetning for verdimaksimering. En god industriell utvikling krever således blant annet at selskapene utnytter verdiskapende investeringer innenfor sitt forretningsområde. At selskapenes investeringer skal være verdiskapende, innebærer at forventet lønnsomhet minst må tilfredsstille eiers avkastningsmål. Selskaper med statlig eierskap må ha tilsvarende adgang som andre selskaper til å utnytte verdiskapende forretningsmuligheter, inkludert oppkjøp og fusjoner, for å sikre en god industriell utvikling.

I en faglig drøftelse av målformuleringen i statseierskapsutvalgets mandat («Målet er at eierskapet skal forvaltes med sikte på å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene» (vedlegg 8 i NOU:2004:7) konkluderes det med at målformuleringens to sider ikke strider mot hverandre, men tvert imot riktig forvaltet innebærer både god bedriftsøkonomi og god samfunnsøkonomi: … «en god industriell utvikling for selskapene betyr at staten vil sikre sine langsiktige verdier, mens en langsiktig verdisikring forutsetter at selskapene sikres en god industriell utvikling.»

Målkategori 2 – Bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten

Statens eierskap i denne selskapskategorien er rent forretningsmessig motivert, men med den tilleggsdimensjon at det sikrer en norsk forankring av selskapets hovedkontor, eventuelt også norskbasert styre og ledelse. Denne eierstrategien skal sikre at investeringsmulighetene ivaretas nasjonalt med positive effekter for næringsutviklingen, uten å legge begrensninger på utenlandsengasjementer. Det blir opp til den øvrige næringspolitikken å legge til rette for at nasjonale rammebetingelser er gode nok til at det blir attraktivt å investere nasjonalt.

Det legges til grunn at selskapene skal utvikle seg på fullt ut forretningsmessig basis, gitt en forankring av hovedkontoret i Norge. Selskapenes kjøp og salg eller opprettelse og nedleggelse av virksomheter innenlands og utenlands forutsettes således gjort på forretningsmessig basis av selskapene. Dette er også saker som naturlig hører hjemme under selskapets ledelse i henhold til selskapslovgivningen. Det statlige engasjementet i slike saker vil primært være knyttet til selskapenes nasjonale rammebetingelser.

Operasjonalisering av verdimaksimering og en god industriell utvikling for disse selskapene vil være den samme som i kategori 1. Det er kun lagt til en tilleggsdimensjon om at selskapene skal ha hovedkontor i Norge.

Målkategori 3 – Selskaper som skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering

Utvalget viser til at spesifikt definerte mål over tid i økende grad synes å bli ivaretatt gjennom reguleringer, konsesjonsregler og gjennom forretningsmessige statlige kjøp fra selskapene. Kjennetegnet ved kategori 3 er imidlertid at det foreligger mål ut over bedriftsøkonomisk verdimaksimering som skal ivaretas gjennom eierskapet. For enkelte selskaper kan situasjonen være nokså lik kategori 2, i den forstand at det ikke er behov for særskilt oppfølging i eierskapsforvaltningen for å realisere spesifikt definerte mål. Målene realiseres ved at selskapet driver sin virksomhet på forretningsmessig basis innenfor den aktuelle sektor. Dette gjelder for eksempel der målet med eierskapet er å sikre kontroll med at det fortsatt foregår produksjon av varer og tjenester av betydning for nasjonal sikkerhet eller for å ivareta nasjonal suverenitet. Det samme gjelder der målet med statlig eierskap er å sikre nasjonalt eierskap til naturressurser og ønsker om å korrigere svikt i kapitalmarkedene ved å bidra til konkurranse, kapital m.m. Visse typer næringsvirksomhet i statlig eie har det vært vanlig å omtale som sektorpolitiske virkemidler. Ut fra statens mål med eierskapet vil det da normalt stilles mer spesifikke krav til virkefelt, produkter, tilgjengelighet, kvalitet m.m.

Dersom de spesifikt definerte målene må forfølges aktivt gjennom eierskapet, innføres et nytt sett av operative mål i forhold til kategori 1. Disse målene kan være i konflikt med de verdimaksimerende målene, slik at det må foretas en avveining av hensyn fra eierens side.

Målkategori 4 – Selskaper der eierskapet hovedsakelig har andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering.

Statens eierskap i denne kategorien med selskaper har hovedsakelig sektorpolitiske formål. Selv om utvalget ikke har vurdert forvaltningen av eierskapet i disse selskapene, antas det at en del av utvalgets argumentasjon også har relevans for disse virksomhetene.

5.2.2 Forbedringer ved departementseierskap

Statseierskapsutvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til forbedringer i forvaltningen og organiseringen av det statlige eierskapet dreier seg om konsekvenser av omfanget av statens eierskap for velfungerende markeder, statens rollehåndtering og beslutningsgrunnlag, konkretisering av mål (verdi- og resultatmåling), utøvelse av eierrollen (herunder deltagelse i valg av styre og bedriftsforsamling), utbyttepolitikk og kapitaltilførsel, endringer i eierandeler og Stortingets og regjeringens styring og kontroll.

Velfungerende markeder, statens rollehåndtering og beslutningsgrunnlag

Staten eier betydelige andeler i de største selskapene på Oslo Børs. Statens eierskap i disse selskapene er stabilt og langsiktig. Dette vil påvirke likviditeten i aksjene ved at en mindre del av aksjene er tilgjengelig for kjøp og salg. Dette vil igjen påvirke andre markedsaktørers muligheter til å spre risikoen på ønsket måte. Manglende kjøp og salg fordi staten ikke går inn og ut av selskaper på basis av resultater, kan også påvirke avkastningen i egenkapitalmarkedet. Dette er forhold som utvalget mener staten bør vurdere ved børsnotering av selskaper og ved beslutninger om endringer i eierandeler.

Staten har mange roller og oppgaver. I tillegg til å være eier av konkurranseutsatte selskaper, kjøper staten varer og tjenester, regulerer markeder/sektorer, fører tilsyn og kontroll og fatter bindende vedtak i enkeltsaker ut fra reglene. Det er derfor viktig at staten organiserer seg på en måte som skaper tillit til at markedsaktørenes krav om likebehandling av statlige og private selskaper blir respektert.

En rendyrking av roller kan skje horisontalt ved at eierfunksjonen legges i egne enheter uten andre oppgaver som kan komme i konflikt med eierrollen. Organisatorisk rendyrking av roller kan øke legitimiteten ved at rollekonflikter innenfor ett og samme organ reduseres. På den annen side er en viktig begrunnelse for at eierollen og andre roller i noen tilfeller er organisert sammen, at selskapene brukes som virkemidler i sektorpolitikken. Samorganisering av rollefunksjonene kan bedre betingelsene for en helhetlig sektorforvaltning. Videre kan samorganisering av funksjoner gi effektiviseringsgevinster knyttet til utnyttelse av kompetanse og informasjon.

Utvalget viser til at rollekonflikter mellom eierollen og tilsynsrollen var en del av bakgrunnen for forslagene om uavhengige tilsyn i St.meld. nr. 17 (2002 – 2003) Om statlige tilsyn. I nevnte stortingsmelding ble økt uavhengighet for tilsynene under departementer, som også er ansvarlig for tjenesteproduksjon, lansert som et virkemiddel for å redusere tillits- og troverdighetsproblemer. Slike endringer i den vertikale styringskjeden er et alternativ til horisontal spesialisering i egne departementsenheter.

Utvalget peker på at statens eierskap i selskaper som opererer i konkurranse med private aktører fortrinnsvis bør forvaltes av et annet departement enn sektordepartementet.

Utvalget er imidlertid også opptatt av mulige uheldige konkurransemessige konsekvenser av en organisatorisk samling av selskaper med statlige eierandeler der disse konkurrerer med hverandre. I selskaper som konkurrerer i samme marked vil staten kunne tjene på en samordning av eierskapet, som reduserer konkurransen til skade for samfunnet.

Utvalget peker også på at omfanget av statens eierskap gjør det viktig at beslutninger ikke fattes på en måte som påfører staten unødig økonomisk risiko. Gale beslutninger påvirker ikke bare statens avkastning og selskapenes industrielle utvikling, men kan også ha skadevirkninger for samfunnet for øvrig. I forvaltningen kan flere eiermiljøer bidra til å kvalitetssikre hverandres beslutninger. Isolert sett kan konkurransehensyn og hensynet til forsvarlig håndtering av risiki som et stort direkte statlig eierskap medfører, tale for flere eiermiljøer.

Utvalget anser således at valget mellom en sektorløsning eller en samling av eierskapet i ett departement er en sammensatt vurdering. Det bør tas hensyn til velfungerende markeder, statlig risikohåndtering, forsvarlig rollehåndtering, behovet for bransjekompetanse og generell eierkompetanse. Forekomsten av spesifikt definerte mål er ett hensyn som kan tale for at eierskapet forblir hos vedkommende sektordepartement. Utvalget mener imidlertid at den sentralisering av eierskapsforvaltningen som har funnet sted i hovedtrekk har vært riktig. En samling av eierskapet har styrket den generelle forretningsmessige kompetanse som ligger til grunn for eierskapsutøvelsen og bedret statens rollehåndtering. Utvalget mener at det i vurderingene av framtidige overføringer av enkeltselskaper, bør ligge en slik sammensatt vurdering som skissert over til grunn.

Utvalget legger til grunn at flere departementer som i dag har en eierolle også kommer til å ha det i tiden framover. Det er derfor viktig med et samarbeid i eierskapsspørsmål slik at departementsfellesskapets eierkompetanse, og ikke bare det enkelte departements kompetanse, utnyttes best mulig. Et slikt samarbeid bør også ta sikte på å utvikle hensiktsmessige kriterier for utøvelsen av eierskapet. Utvalget anbefaler derfor at det opprettes organisatoriske løsninger som sikrer bedre utnyttelse av kompetanse og samordning på tvers av departementsgrensene.

Det gjøres utstrakt bruk av eksterne rådgivningsmiljøer i eierskapssaker. Dette gir anledning til å kjøpe den beste kompetansen som finnes på markedet, men utvalget framhever på generelt grunnlag statens behov for bestillingskompetanse til bruk for transaksjoner med rådgivere og kompetanse til å vurdere kvaliteten på innkomne råd. Private selskaper og investorer må gjøre lignende avveininger når de bruker rådgivere. Sterk egen kompetanse kan redusere behovet for eksterne rådgivere, men eksterne rådgivere gir muligheter for fleksibilitet i perioder med stor arbeidsbelastning. Det vil også kunne ha selvstendig verdi at en sak er vurdert av kompetansemiljøer utenfor statsforvaltningen. I noen transaksjoner som børsnoteringer, emisjoner og nedsalg vil dessuten staten være helt avhengig av å kjøpe tjenester fra banker og meglerhus.

Konkretisering av mål

Et verdimaksimerende mål innebærer krav om at verdiene på statens hånd vokser mest mulig, hensyntatt risikoprofilen. Staten vil være tjent med mål som indikerer hvor stor verdiveksten bør være for at staten skal være fornøyd med eierskapet som kapitalplassering. Utvalget viser til at det direkte statlige eierskapet er langsiktig, og at det derfor vil være utviklingen over tid som er mest relevant å vurdere.

Statens direkte eierskap består av store eierandeler i relativt få selskaper. Dette gir større risiko i forhold til investeringer i Statens pensjonsfond som er basert på systematisk spredning av eierandelene for å redusere risikoen. Utvalget peker på at økt risiko ved direkte statlig eierskap kan tilsi høyere avkastningskrav. Samtidig vises det til at risikoen må vurderes i forhold til statens samlede formuesforvaltning. Dersom det direkte statlige eierskapet gir en ønsket profil på statens investeringer, er det ikke gitt at avkastningsmålet må justeres opp på grunn av høyere risiko.

Det er argumenter for at avkastningsmålene på porteføljenivå bør tilpasses de bransjeskjevheter som nasjonale særtrekk medfører. Verdiveksten i forhold til internasjonale næringssektorvektede aksjeporteføljer vil kunne være velegnet som sammenligningsgrunnlag.

Avkastningsmålene for de enkelte selskapene bør fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold. Utvalget peker på at fastsettelse av risikopremien i slike avkastningsmål ikke er en eksakt vitenskap. En slik selskapsspesifikk risikopremie vil for mange selskaper ikke avvike fra forventet meravkastning, som ligger til grunn for den type diversifiserte porteføljer som forvaltes av Statens pensjonsfond. Det bør legges et lavere krav til grunn for selskaper med lav risiko. Tilsvarende vil selskaper med høyere risiko, få et høyere avkastningskrav. Utvalget finner at det her kunne være tilstrekkelig med en grovsortering, fordi mer fingraderte avkastningskrav vil kunne gi et feil bilde av hvor eksakt det er mulig å kalkulere relevant risiko. I børsnoterte selskaper kan en bransjespesifikk indeks være et vel så relevant mål som et avkastningskrav utledet fra en kapitalverdimodell. Børsnoterte selskaper legger dessuten frem avkastningsmål som blir vurdert av analytikere og andre aktører i kapitalmarkedet. Børsnoterting gir således en løpende markedsmessig vurdering av virksomheten.

Utvalget mener at det ikke bør gjøres noen tilpasning av avkastningsmålene ut fra eventuelle mål om nasjonal forankring. Selskapene bør verken belastes eller tilgodeses som følge av eierens investeringsvalg. Samme prinsipp bør legges til grunn for selskaper der spesifikt definerte mål skal ivaretas gjennom eierskapet. Avvik fra forretningsmessige avkastningsmål basert på en kapitalverdimodell, vil kunne synliggjøre kostnader forårsaket av spesifikt definerte mål.

Utvalget mener at slike generelle avkastningsmål er gode og enkle utgangspunkt for vurdering av selskapenes resultater, og det er da avkastningen i forhold til kravet over tid som er mest interessant, ikke kortsiktige svingninger. Slike målinger er også en sentral del av rapporteringen til Stortinget og offentligheten, men er mindre anvendbare for eierens mer løpende oppfølging av selskapene.

Målet om å sikre en god industriell utvikling tilsier separat og løpende fokus på selskapets lønnsomhet og vekstmuligheter. I forhold til utviklingen av slike mål vil en mer inngående sammenligning av selskapenes lønnsomhet og strategiske situasjon i forhold til andre selskap være hensiktsmessig. Selskapenes regnskapstall vil være ett utgangspunkt. Analyser av selskapets utvikling over tid og i forhold til sammenlignbare selskaper hjelper eieren til å vurdere selskapets forretningsmessige virksomhet og ledelse ut fra et slikt mål. Utvalget mener at slike regnskapsbaserte sammenlignende analyser også vil være et bidrag til den statlige eierens vurdering av det enkelte selskap.

Eierutøvelse

Utvalget har som ledd i sitt arbeid innhentet synspunkter fra blant annet styreledere i selskaper hvor staten er eier. Det vises til at selskapene i hovedsak oppfatter dagens eierforvaltning som god. Forbedringspunktene gjelder i hovedsak strukturelle svakheter ved den offentlige beslutningsprosessen. Flere selskaper er opptatt av at staten må klargjøre hvilke mål den har med eierskapet i hvert selskap, og at det må være sammenheng mellom dette og beslutninger i etterfølgende saker som krever eiers medvirkning. Uforutsigbarhet og tidkrevende saksbehandling er en av hovedinnvendingene som framkommer. Dette gjelder særlig saker som krever Stortingets samtykke, for eksempel kapitalutvidelser og strukturelle endringer. Tidkrevende beslutningsprosesser i strukturspørsmål anses som særlig problematisk. Flere av selskapenes styreledere har overfor utvalget tatt til orde for at eierdepartementet bør få økte fullmakter for å sikre større fleksibilitet og raskere beslutninger.

Utvalget viser til at det direkte statlige eierskapet normalt er av langsiktig karakter, og at staten ikke går inn og ut av eierposisjoner ut fra vurderinger av selskapenes prestasjoner. Statens viktigste virkemiddel for å realisere sine mål er således bruk av eierstyring overfor selskapet. I kraft av heleie eller dominerende eierandeler har staten avgjørende innflytelse på valg av styre, større investeringer, oppkjøp/fusjoner eller restrukturering, innskudd av ny kapital, utbyttepolitikk og soliditet.

Et virkemiddel for å bedre selskapenes resultater vil være å arbeide for en best mulig sammensetning av styrene. Dersom staten, slik praksis er i Norge, ikke selv går aktivt inn i styringen gjennom selskapets organer, blir utvelgelsesprosessen av særlig stor betydning. Utvalget viser til at når eierskapet er organisert i et departement er dette klart begrensende for hvor aktiv staten bør være når det gjelder styring fra eierposisjonen. Styrets og til dels også bedriftsforsamlingens rolle i forhold til målrealiseringen vil derfor være sentral. Gode styrevalg fordrer klare meninger om selskapets finansielle og industrielle utviklingspotensial, styrets innsats og en god oversikt over aktuelle styremedlemmer.

Innenfor en departementsorganisering, under statsrådenes ledelse, anser utvalget at det viktigste bidraget til en bedre prosess gjelder de interne prosedyrene knyttet til styreutvelgelse og evaluering av denne. Det bør utarbeides klare retningslinjer ut fra målet med eierskapet i selskapet, og styresammensetningen bør vurderes ut fra dette.

Utvalget har foretatt en vurdering av dagens norske praksis, hvor embets- og tjenestemenn ikke deltar i styrene, og tilrår at ordningen videreføres. Videreføring av dagens praksis gjør det imidlertid viktig for den statlige eieren å sikre seg tilstrekkelig informasjon om virksomheten, og vurdere om styret bidrar til å ivareta statens mål. Dagens praksis med at staten deltar i valgkomiteer i deleide selskaper finner utvalget hensiktsmessig, og tilrår at ordningen videreføres. Deltagelsen er særlig viktig ut fra at staten som eier ikke fremmer egne interesser i selskapet gjennom direkte styredeltagelse.

Utvalget viser til at statens utbyttepolitikk i heleide selskaper i flere tilfeller har blitt kritisert for at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til selskapenes investeringsbehov. Fornuftig utforming av utbyttepolitikken kan være et effektivt virkemiddel for å disiplinere selskapet. I et styringsperspektiv kan utbyttepolitikken fra eierens side være viktig for å sikre at ledelsen ikke disponerer mer eller mindre av det årlige overskuddet enn det som er nødvendig for å finansiere lønnsomme vekstmuligheter. Utbyttepolitikken blir således et middel til å styre kapitaliseringen av selskapet. Tilbakeholdt overskudd er en av flere kilder et selskap har til å finansiere virksomheten. Utbyttepolitikken bør således vurderes i sammenheng med selskapets øvrige finansieringsmuligheter.

Selv om spørsmål om utbyttepolitikk er komplekse og må ses i sammenheng med selskapets øvrige finansieringsmuligheter og vekstmuligheter, påpeker utvalget at uforutsigbarhet knyttet til eierens utbyttevedtak er problematisk i forhold til en verdimaksimerende målsetting. Uforutsigbarhet i utbyttepolitikken gjør strategisk planlegging vanskelig, fordi det reduserer oversikten over selskapets finansielle handlingsrom. Begrunnelsen for særreglene om utbyttevedtak i aksjelovgivningen for statsaksjeselskap og statsforetak, har vært at det er særskilte hensyn knyttet til styring og kontroll når staten er eier. Utvalget mener at dette hensynet ikke forsvarer en opprettholdelse av bestemmelsene fordi eieren, i slike saker som i andre saker, vil kunne foreta styreendringer. Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak.

Utvalget påpeker at dette ikke forhindrer at staten kan ha en utbyttepolitikk for det enkelte selskap på linje med dagens nivåer, eventuelt høyere eller lavere. Styret må forholde seg til utbyttepolitikken, men er selv ansvarlig for de maksimale rammene det enkelte år. Dette sikrer også at styrets ansvar for selskapets økonomi er mer i pakt med deres beslutningskompetanse etter selskapsretten enn ved dagens ordning.

Store eierandeler eller heleie gir staten mulighet til å styre selskapets kapital gjennom eiermakten. Utvalget viser til at statens beslutninger vedrørende endringer i eierskapet må tilfredsstille bestemte bedriftsøkonomiske kriterier for å ivareta mål om verdimaksimering og en god industriell utvikling for selskapene. Staten må generelt bidra til en effektiv kapitalstruktur i den forstand at selskapet har muligheter til å realisere en god industriell utvikling uten at det statlige eierskapet blir en ulempe. Likeledes må fusjoner og fisjoner samt andre strukturelle grep utelukkende vurderes ut fra en verdimaksimerende målsetting. Dynamikken i næringslivet tilsier også at beslutninger om kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler må fattes med et visst tempo.

Utvalget viser til at beslutninger om kapitalinnskudd og utbyttepolitikk kan være komplekse fra et faglig perspektiv både for staten og private eiere. Det kan derfor ikke i alle tilfeller forventes at slike beslutninger kan fattes innenfor et kort tidsrom, slik selskapenes forventninger som formidlet til utvalget peker i retning av. Når den statlige beslutningsprosessen hevdes å ta lang tid og være uforutsigbar, mener utvalget dette må forstås med bakgrunn i at beslutningene skal behandles på flere nivåer samt medfører vanskelige politiske vurderinger knyttet til statlig eierskap. Departementale konsultasjonsprosesser, regjeringsbehandling, i tillegg til stortingsbehandling, kan bidra til at andre hensyn enn verdimaksimering bringes inn i saksbehandlingen. Utvalget viser til at en slik saksbehandlingsprosess i utgangspunktet må anses som en styrke ved at demokratisk valgte myndigheter gis anledning til å ta standpunkt til sakene, samt at ulike hensyn veies opp mot hverandre i departementssystemet før beslutning fattes. Utvalget finner imidlertid at slike beslutningsprosesser er mindre formålstjenlige dersom det politisk fastsatte målet med eierskapet er bedriftsøkonomisk verdimaksimering.

Stortingets og regjeringens styring og kontroll

Stortingets styring med eierskapet har sitt grunnlag i bevilgningsmyndigheten i Grunnlovens § 75.

Videre skal saker som medfører endringer i statens eierskap stortingsbehandles. Utvalget peker på at Stortingets styring i stor grad er basert på behandling av enkeltsaker knyttet til forvaltningen av det enkelte selskap, i mindre grad til overordnede strategiske linjer for det statlige eierskapet i ulike typer eierandeler. Praksis med at det legges frem generelle stortingsmeldinger om eierskapet bidrar til å korrigere dette bildet, men utvalget mener likevel at det kan være grunn til å stille spørsmål ved om utbredt sak til sak behandling er det mest hensiktsmessige.

Utvalget mener at avgivelse av fullmakter med tilhørende bevilgningsvedtak fra Stortinget til ansvarlig statsråd, er ett virkemiddel som kan vurderes for å redusere saksbehandlingstiden og for at beslutningene skal kunne skje rent forretningsmessig. Eierandeler som utelukkende har verdimaksimerende mål, gir målbar resultatoppnåelse og krever kun vurderinger av faglig karakter. Utvalget mener at dette kan tale for at fullmakter anvendes i større utstrekning enn i dag.

Utvalget tar til orde for en utvidelse av fullmaktsbruken også for eierandeler hvor det er tilleggsmål om nasjonal forankring av virksomheten. På grunn av målet om nasjonal forankring og de vanskelige og betydningsfulle strategiske avveininger som i enkelte tilfeller må gjøres, antar utvalget at disse fullmaktene bør være noe snevrere enn for selskaper med mer rendyrkede verdimaksimerende formål. Utvalget mener at det her bør kunne utarbeides fullmaktskorridorer innenfor de aktuelle flertallsgrensene i selskapslovgivningen. Det vises til at en slik fullmaktspraksis vil være en videreføring av en type beslutninger som er truffet av Stortinget tidligere.

Utvalgets forslag om et beslutningssystem basert på at ansvarlig statsråd i økende grad gis fullmakter fra Stortinget, vil redusere antall eierskapssaker som stortingsbehandles. Utvalget mener at Stortingets styring kan ivaretas ved at det legges opp til at Stortinget i større grad enn i dag tar overordnede beslutninger om målet med eierskapet på grunnlag av en bred og langsiktig vurdering. I forbindelse med etablering av mål med eierskapet i det enkelte selskap og tilhørende fullmakter og bevilgningsvedtak, bør beslutningsgrunnlaget inkludere en systematisk sammenligning av verdiveksten for selskapene med avkastningsmålene. En slik vurdering gir anledning til en bred diskusjon av det statlige eierskapet. Utvalget anbefaler således at det legges opp til at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse på helhetlig grunnlag for statens eierskap. I denne sammenheng bør også de nødvendige fullmakter gis.

Ut over en slik politisk vurdering av mer omfattende karakter, mener utvalget at det bør utgis årlige eierberetninger. Utvalget argumenterer for at slike årlige eierberetninger bør omfatte hele det statlige eierskapet og ikke bare de selskapene som har bedriftsøkonomisk verdimaksimering som hovedmål. En samlet framstilling kan gi en god oversikt over det statlige eierskapet, og bidrar til bedre offentlig innsikt og demokratisk kontroll med forvaltningen. Effektiv målrealisering og synliggjøring av selskapenes verdiskaping er av like stor betydning for selskaper med andre hovedmål enn bedriftsøkonomisk lønnsomhet.

5.2.3 Etablering av et eller flere selvstendige forvaltningsorganer

Utvalget vurderer det slik at det særlig er to alternativer som er aktuelle ved en organisering av eierskapet utenfor departementene; en fondsmodell etter mønster av Folketrygdfondet eller en holdingselskapsmodell. Utvalget har kun drøftet sistnevnte modell nærmere. Grunnen til dette er at det direkte eierskapet omfatter betydelige eierandeler i til dels store selskaper. Enkelte saker må således forventes behandlet av politiske myndigheter.

Et statlig fond vil i utgangspunktet være et ordinært forvaltningsorgan underlagt instruksjonsmyndighet. Det er imidlertid etablert særordninger for flere slike fond. Dette gjelder for eksempel Folketrygdfondet (nå Statens pensjonsfond – Norge) Fondets uavhengighet er forankret i bestemmelser om at fondet ikke kan instrueres i de enkelte investeringssakene, verken av regjering eller departement. Innenfor de rammer som er bestemt i mandatet har fondet fullmakter til kjøp og salg av eierandeler. Utvalget viser til at for det direkte eierskapet som utvalget har fått i oppdrag å vurdere, er eierandelene i det enkelte selskap normalt kontrollerende. Selskapene kan også være heleide. Statens stemmegivning vil således i de fleste tilfeller være av avgjørende betydning. Det vil ikke harmonere med Stortingets og regjeringens reelle behov for styring og kontroll samt Grunnlovens § 19, dersom det ikke er mulighet til politisk styring gjennom eierskapet i disse selskapene.

Et holdingselskap forutsettes eid av staten ved et departement. Utgangspunktet for eierforholdet mellom holdingselskapet og eierdepartementet vil være det samme som eierforholdet i øvrige statlige selskaper, med de forbedringer som utvalget foreslår. De samme reglene legges også til grunn når det gjelder Riksrevisjonens rettigheter og de ansattes medbestemmelse. Holdingselskapet blir formelt og reelt eier av selskapene og utøver eierstyringen som aksjonær.

Dersom det besluttes å etablere ett eller flere holdingselskap, vil det blant annet måtte tas stilling til spørsmål som utforming av særskilte styringsmekanismer i vedtektene. Utvalgets vurdering av en holdingselskapsmodell i forhold til direkte departementstilknytning er av mer prinsipiell karakter. Kriteriene for vurdering av organiseringen er de samme som ved departementsorganisering, og konkretisering av målene er også de samme.

Velfungerende markeder, statens rollehåndtering og beslutningsgrunnlag

Utvalget forutsetter at et holdingselskap i stor utstrekning kan handle på selvstendig basis.

Et holdingselskap med resultatansvar vil ha insentiver til å samordne eierskapet på en måte som kan skade konkurransen. Utvalget påpeker at dette har følger for hvilke selskaper som bør legges til samme holdingselskap.

Det framholdes at dersom et holdingselskap forvalter en stor del av det statlige eierskapet, vil dette øke risikoen for at gale beslutninger får et stort virkningsfelt. Et slikt selskap vil ikke selv være en del av den statlige beslutningsprosessen, med de muligheter for kvalitetsikring som foreleggelses- og konsultasjonsordninger i flere kompetente miljøer kan gi.

Et holdingselskap vil ta beslutninger vedrørende eierandelene som i dag tas av ansvarlig statsråd eller regjeringen. Disse beslutningene vil således i økt grad holdes utenfor avveininger mellom ulike roller og hensyn i den statlige beslutningsprosessen. Utvalget mener at dette vil kunne øke tilliten til at beslutninger fattes på rent forretningsmessig grunnlag.

Beslutninger om direkte eierstyring av et holdingselskap i enkeltsaker vil på samme måte som ved dagens organisering kunne være egnet til å svekke tilliten til rollehåndteringen. Dersom et slikt selskap gis et klart mandat for forvaltningen og det er utarbeidet et ryddig formelt system for kommunikasjon mellom ansvarlig statsråd og holdingselskapet, mener utvalget at dette vil kunne gi økt tillit til at beslutningene fattes på et faglig grunnlag.

Utvalget viser til at opprettelse av et eller flere holdingselskap vil kreve en viss dobbelkompetanse, siden departementet fortsatt vil måtte ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne styre en slik fristilt enhet. Dette kan imidlertid også ses som en gunstig kvalitetsikring av det arbeidet som foregår i holdingselskapet. Gitt en slik organisering, vil departementet i større grad arbeide innover i den statlige beslutningsprosessen, mens holdingselskapets arbeid primært vil være rettet mot selskapene. Dette bidrar til økt spesialisering i eierskapsforvaltningen.

Oppbygningen av et selvstendig miljø utenfor sentralforvaltningen kan representere en barriere mot samarbeid og informasjonsflyt. Utvalget antar at kompetansen til holdingselskapet vil kunne nyttiggjøres i andre deler av statens eierskapsforvaltning etter nærmere fastlagte kriterier. Dersom et holdingselskap blir for sterkt innvevd i den statlige beslutningsprosessen, kan imidlertid fordelene med et skarpere skille mellom eierrollen og andre roller reduseres.

Et holdingselskap kan være mer attraktivt i rekrutteringsøyemed. Utvalget anser imidlertid ikke at endrede kompetansekrav til eierskapet i seg selv utgjør noe vektig argument for endring av dagens organisering.

Eierutøvelse

Mye av begrunnelsen for å opprette holdingsselskap vil ligge i en økende fleksibilitet til å gjennomføre finansielle og strukturelle endringer som kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler uten forutgående behandling av enkeltselskapers situasjon i departement, regjering og Storting.

Utvalget understreker betydningen av holdingsselskapets selvstendige rolle i slike prosesser. Dersom et holdingsselskap ikke kan gis et slikt handlingsrom, vil en slik tilknytningsform medføre nok et hierarkisk ledd i beslutningsprosesser som allerede i dag blir vurdert som tunge og tidkrevende i forhold til omstillingshastigheten på sektorer som selskapene opererer i. Manglende handlingsrom kan skape uryddige forhold, blant annet i restruktureringsprosesser, ved at andre interessenter forholder seg til holdingselskapet, deres overordnede departement, regjering, samt Stortinget i parallelle prosesser.

Enkelte transaksjoner vil være av en slik karakter, enten i form av endringenes størrelse eller betydning for øvrig, at de må legges frem for politisk behandling. Utvalget mener imidlertid at dersom et holdingsselskap skal ha en eksistensberettigelse må det være en forutsetning at slik behandling er unntaket fremfor regelen.

Et holdingselskap bør etter utvalgets oppfatning kunne ha frihet til å justere eierandelene i de tilknyttede ulike selskapene ut fra hvor kapitalen i størst grad bidrar til holdingselskapets verdimaksimerende formål. Det er først og fremst i tilfeller der det er ønskelig å gjøre disposisjoner som i vesentlig grad øker eller reduserer holdingselskapets eierskap i næringslivet totalt sett, at sakene bør forelegges eierdepartementet eller Stortinget. Utvalget mener at det for å gi bedre kontroll med holdingselskapets eierskap kan vurderes om det også bør fremmes egen sak, dersom holdingselskapet skal gå helt ut eller inn i ett eller flere nye selskap.

Stortingets og regjeringens styring og kontroll

Etableringen av et holdingselskap etter de linjer som utvalget skisserer innebærer at Storting og regjering i vesentlig mindre grad enn i dag rutinemessig vil delta i beslutningsprosesser vedrørende det enkelte selskap. Styringen og kontrollen vil konsentreres om verdimaksimeringen i holdingselskapet og omfanget av eierskapet, ikke om beslutninger vedrørende det enkelte selskap.

Der eierskapet har rent verdimaksimerende formål antar utvalget at behovet for styring og kontroll ut over den finansielle dimensjonen er lavt og vil kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom en holdingselskapsorganisering.

Utvalget anbefaler derfor i utgangspunktet at en slik organisering vurderes for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Viktige forutsetninger for en slik anbefaling er at Stortinget gir det nødvendige handlingsrom, og at holdingselskapet etableres etter de prinsipper for saksbehandling som utvalget skisserer. Utvalget mener det må utvises forsiktighet i forhold til omfang og utvalg av selskaper som overføres til samme holdingsselskap av hensyn til statlig risikohåndtering og konkurransemessige aspekter.

Utvalget vil på grunn av saker som bør behandles politisk og utfordringer knyttet til uheldig konsentrasjon av økonomisk makt, i utgangspunktet ikke foreslå at eierandeler hvor nasjonal forankring er en del av statens mål, legges inn i et holdingselskap. Der hvor eierskapet er begrunnet i spesifikt definerte mål, gjør tilsvarende vurderinger seg gjeldende.

Utvalget har sett det som en oppgave for regjering og Storting å vurdere målene med eierskapet. Holdingselskapsorganisering vil først og fremst være aktuelt for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. For at økte utgifter til forvaltningen skal kunne dekkes inn ved økt verdimaksimering, kreves et visst omfang på eierandelene som legges inn i et holdingselskap. Utvalgets anbefaling må således vurderes i lys av de økonomiske og administrative konsekvensene ved holdingselskapsorganisering, etter at målene med de ulike eierandelene er vurdert av regjering og Storting.

5.2.4 Høringsuttalelser

Høringsinstansene støtter gjennomgående utvalgets vurderinger og anbefalinger.

Departementet har funnet det hensiktsmessig å gjengi høringsuttalelsene tematisk etter utvalgets viktigste anbefalinger. Departementenes høringsuttalelser er offentlige, men ny departemental behandling av Statseierskapsutvalgets innstilling i forbindelse med denne meldingen gjør at det ikke er formålstjenlig å gjengi disse høringsuttalelsene i teksten her.

5.2.4.1 Klargjøring av mål med eierskapet

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener at en kartlegging av statens mål framstår som spesielt viktig i situasjoner hvor ønsket om verdimaksimering motvirkes av andre politiske målsettinger med statens eierskap. Dette vil medvirke til å avdekke kostnader ved den politikk som til enhver tid føres, og således gi verdifull tilleggsinformasjon til den demokratiske prosessen som ligger til grunn for beslutninger i regjering og Storting.

FNH deler derfor utvalgets syn om at en klargjøring av målene kan bidra positivt til et bedre statlig eierskap.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at det ikke er noe realistisk alternativ til et omfattende statlig eierskap i norsk næringsliv. Det er desto viktigere at staten eier virksomhetene på en god måte. LO mener tiden er overmoden for en klar og forutsigbar statlig eierskapspolitikk, og at det er helt avgjørende for virksomhetene dette gjelder at Stortinget nå fastlegger klare mål med sitt eierskap. Statlig eierskap av strategiske virksomheter vil sikre flere arbeidsplasser og nasjonal verdiskaping. Ikke minst vil dette få positive ringvirkninger for underskogen av norske underleverandører. Bred enighet om eierskapsprinsippene vil være av stor betydning for statsbedriftene, for utviklingen i de aktuelle sektorene, som energisektoren, og for samfunnet som helhet.

LO mener at utviklingen av norsk næringsliv er avhengig av at en del større selskaper har norsk forankring og hovedkontor i Norge. Her fattes avgjørende strategiske beslutninger, samt at med hovedkontor følger viktige stabsfunksjoner, forskningsmiljøer og industriell utvikling. Samtidig sikres en forankring til norsk hverdagsliv, politikk og verdiskaping.

LO er tilfreds med at utvalgets innstilling befester at statlig eierskap er viktig for norsk industri og næringsliv. Videre mener LO at staten, som stor kapitaleier, må spille en aktiv rolle i norsk næringsliv. Samtidig vises det til at utvalget understreker at statens selskaper skal være ledende innen samfunnsansvar. LO er fullt ut enig i dette, og viser til at dette ansvaret for eksempel gjelder likestilling, HMS, arbeidsvilkår, lokalsamfunn, menneskerettigheter og etikk.

Arbeidsgiverorganisasjonen NAVO er enig i utvalgets anbefaling om at staten bør klargjøre målene med sitt eierskap. En slik klargjøring gjør det enklere for staten å vurdere selskapets resultater og å fastlegge avkastningskrav, samtidig som det gjør det lettere for selskapet å fastlegge strategi.

NAVO er enig i at selskaper med statlig eierskap skal være ledende innen arbeidet med samfunnsansvar.

NAVO støtter utvalgets poengtering av at målene med eierskapet vil kunne endre seg over tid. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilke mål som best realiseres ved eierskap fremfor andre virkemidler. I den sammenheng vil NAVO understreke at staten bør være varsom med å utøve sektorpolitisk styring gjennom eierkanalen. Det finnes en rekke andre styringsvirkemidler enn eierstyring som kan nyttes til sektorpolitisk styring. Dersom virksomheten opererer i et konkurransemarked, kan det skade statens troverdighet, både som eier og som myndighetsutøver, å benytte eierollen for sektorpolitiske formål. Da vil andre virkemidler, som sektorlovgivning, forskrifter, konsesjoner, anbud og kontrakter fungere bedre for å oppfylle politiske mål. Også i andre tilfeller der det ikke er konkurranse, kan man oppnå større forutsigbarhet i rammebetingelsene ved å benytte andre virkemidler enn eierstyring i gjennomføringen av sektorpolitikken.

NAVO slutter seg til at de fire målkategoriene som er anbefalt i innstillingen kan være et nyttig utgangspunkt i klargjøringen av målene med eierskapet.

NAVO viser til at utvalget ikke har foretatt noen plassering av de statseide selskapene i de ulike målkategoriene. Selv om det er en politisk oppgave å definere målene med eierskapet, og at målene kan endre seg over tid, hadde det etter NAVOs oppfatning vært enklere å vurdere hensiktsmessigheten og relevansen av den foreslåtte målkategoriseringen dersom den var eksemplifisert. Særlig kan det være vanskelig å skille målkategori 3: bedriftsøkonomisk verdimaksimering og ivaretakelse av spesifikke definerte mål og målkategori 4: hovedsakelig andre mål enn bedriftøkonomiske. Ved klargjøring av målene med eierskapet og plassering av det enkelte selskap i de foreslåtte kategoriene mener NAVO at det bør presiseres at de spesifiserte politiske målene ivaretas gjennom andre virkemidler enn eierstyring. Fra virksomhetens ståsted er det viktig at plassering av selskapene i målkategoriene ikke blir statisk. Det er en rekke eksempler på at selskaper beveger seg mellom kategoriene.

NAVO har merket seg utvalgets anbefaling om at selskaper som har både bedriftsøkonomiske mål og større samfunnsoppgaver skal legge vekt på å synliggjøre kostnadene ved realisering av sine samfunnsoppdrag. Fra virksomhetens ståsted vil dette gi større klarhet i forhold til resultatkrav, og kunne bidra til økt forutsigbarhet og legitimitet i forhold til oppgavehåndteringen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til sitt dokument «Eierskapspolitikk for økt verdiskapning » hvor det ble framholdt som grunnleggende viktig at staten definerer klart hva som er målet med eierskapet i det enkelte selskap. Dette bør også være utgangspunktet for å drøfte organiseringen av virksomhetene.

NHO peker på at klare mål også vil ha betydning for en rekke andre forhold enn organiseringen. Eieren selv kan bedre vurdere resultatene av virksomheten, selskapet kan lettere arbeide med strategi og planer, og alle aktører i selskapets omverden kan forholde seg til selskapet på en rasjonell måte.

NHO mener en hovedavveining vil være om selskapet har verdimaksimering som eneste mål, eller om dette skal kombineres med andre mål. Hvis virksomheten i så fall skal ivareta slike politisk fastsatte mål, går den over på en skala, hvor det i ytterkanten kan være tale om så klare samfunnsmessige mål at man knapt kan snakke om forretningsmessig virksomhet. I de tilfellene hvor selskapet skal ivareta hovedsakelig politiske mål er det viktig at staten som eier kan registrere hvor godt målene nås, og om det skjer til kostnader som betyr at samfunnet får løst oppgaven på en rasjonell måte.

NHO understreker derfor at behovet for å definere klare mål og å etablere et system for å rapportere resultater, ikke bare gjelder for virksomheter som er forretningsmessig orientert, men også annen statlig eiet økonomisk virksomhet.

NHO viser til at utvalget har en målkategori som kalles «Bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten». I mangel av tilstrekkelig sterke private eiermiljøer mener NHO at staten kan bidra til en slik effekt her i landet.

Når «nasjonal forankring» er en del av den offentlige debatten om statlig eierskap, ser NHO det som viktig at innholdet i begrepet klargjøres. Begrepet må ikke oppfattes som en særnorsk form for nasjonalisme og proteksjonisme, som i så fall kan få store skadevirkninger både for Norge i internasjonalt økonomisk samarbeid og for de enkelte selskapene som konkurrerer ute. NHO legger vekt på at de politiske myndigheter i sin behandling bør legge til grunn den forståelsen av begrepet som utvalget presiserer. Det bør framgå at Norge ønsker en nasjonal forankring på samme måte som andre land også ønsker dette for viktige deler av sin næringsvirksomhet. Et problem kan være at dette blir mer synlig i Norge fordi landet har en spesiell og mindre variert industristruktur enn andre. NHO mener at dette gjør det desto viktigere at norske politiske myndigheter praktiserer det statlige eierskapet på en måte som klargjør at Norge ikke ønsker å stå i en særstilling, og at landet derfor ikke går lenger enn nødvendig for å ivareta hensynet til nasjonal forankring.

NHO viser til at ut fra det som skiftende regjeringer og stortingskomiteer har uttalt, forstår utvalget nasjonal forankring slik at hovedkontoret skal være lokalisert til Norge, og at det er norske beslutningstakere i selskapenes styrer og ledelsesmiljøer. Utvalget peker på at det derved kan sikres at strategiske beslutninger fattes i et miljø som har oversikt over mulighetene til å investere og drive i Norge, og legge til rette for å beholde kompetanse som er viktig for hele næringsutviklingen.

I nær sammenheng med behovet for å avklare målene med eierskapet står spørsmålet om hvor mye staten behøver å eie, dvs. hvor store eierandeler som er relevant i de enkelte selskaper for å nå de mål staten har med sitt eierskap. Dette gjelder ikke minst i de selskapene hvor det er ønske om nasjonal forankring. NHO viser til at det kan herske ulike politiske syn på dette. På den ene side kan noen ønske at staten skal ha flertall, og kanskje også to tredeler for å kunne styre selskapet aktivt. På den annen side nevnes synspunkter som særlig kan gjøres gjeldende for våre, etter norske forhold, store børsnoterte selskaper. For å sikre lokaliseringen av selskapets forretningskontor, er det tilstrekkelig med en eierandel over en tredel. I børsnoterte selskaper hvor eierskapet er svært spredt, vil dette også være nok til å sikre alminnelig flertall på generalforsamlingen. NHO mener at hvis staten som hovedeier klargjør en slik politikk, vil det ha en rekke positive virkninger. Som utvalget peker på, vil det gi et signal til markedet om at staten utelukkende er opptatt av nasjonal forankring i den betydningen som her er angitt. Det kan også ha andre positive virkninger i det norske kapitalmarkedet. En annen sak er at eventuelle nedsalg bør legges opp på måter som ellers er hensiktsmessig for dette markedet.

NHO mener at forholdene kan stille seg noe annerledes for selskaper hvor målet med eierskapet er «bedriftsøkonomisk verdimaksimering og ivaretakelse av spesifikt definerte mål». Slike virksomheter kan i ulik grad være forretningsmessig orienterte, samtidig som de skal ivareta spesielle oppgaver som staten ønsker løst, for eksempel å drive produksjon av varer og tjenester innen visse sektorer. Forvaltningen av eierskapet kan i slike tilfeller åpenbart bli mer kompleks. Dette kan gjøre det vanskelig for staten å trekke inn medeiere, som på sin side naturlig nok vil være opptatt av den økonomiske avkastningen som er hovedmålet med næringsvirksomhet. Nettopp fordi det blir komplisert å vurdere måloppnåelsen, er det viktig at disse selskapene har etablert et best mulig rapporteringssystem, slik at det får frem avvikene fra forretningsmessige avkastningskrav og at kostnadene ved de spesifikt definerte målene blir synliggjort.

Konkurransetilsynet viser til at en klargjøring av målene vil gjøre det lettere å vurdere selskapenes resultater og dermed effektiviteten i driften av selskapet. Videre vil det kunne gjøre de statseide selskapene mer attraktive både som partnere og for investorer. I den grad private medeiere eller potensielle investorer legger inn en risikopremie mot at staten forfølger særinteresser, såkalt statsrabatt, vil en klargjøring av målene med statens eierskap kunne redusere denne og verdien av statens eierskap øke.

Kredittilsynet støtter utvalgets syn på viktigheten av å fastsette og kommunisere klare mål for statens eierskap. I utvalgets vurdering av de ulike målkategoriene i kapittel 8 har tilsynet merket seg drøftelsen av målkategori 2, som er en kombinasjon mellom bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal forankring av virksomheten, herunder gyldigheten av sistnevnte (del)målsetting sett i forhold til Norges internasjonale forpliktelser. Etter Kredittilsynets oppfatning vil det klart kunne være av betydning å beholde hovedkontorfunksjoner i Norge innenfor finanssektoren. Det vises blant annet til drøftelsen av dette spørsmålet i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen. Tilsynet mener at det er viktig å framheve dette i eierskapsdebatten, fordi EØS-avtalen og andre internasjonale forpliktelser i stor grad vil være til hinder for at hovedkontorfunksjoner og nasjonal forankring kan sikres gjennom særlige lover og regler med dette som siktemål, i hvert fall innenfor finansiell sektor. En statlig deltakelse på eiersiden kan derfor også på noe sikt framstå som aktuelt innen finanssektoren.

I drøftelsen av betydningen av å ha klare mål viser utvalget til at dette er viktig også for å redusere risikoen for at politiske enkeltutspill skal skape usikkerhet i kapitalmarkedene om hvilke mål som ligger til grunn for statens eierskap. Kredittilsynet deler oppfatningen av at faktisk opptreden av politikere og andre sentrale myndighetspersoner vil kunne være av betydning for tilliten til staten som eier.

5.2.4.2 Bruk av bevilgningsfullmakter og fullmaktkorridorer

LO viser til at utvalget gir klare signaler om hvordan det statlige eierskaper kan gjøres mer kompetent, ryddig og aktivt. Utvalgets anbefalinger om mer hensiktsmessig eierstyring og økte fullmakter til de som skal forvalte det statlige eierskapet, blant annet gjennom fullmaktskorridorer, vil etter LOs syn bidra til å unngå sammenblanding av roller og uklare ansvarsforhold.

NAVO støtter utvalgets forslag om utvidelse av fullmaktsbruken knyttet til å gjennomføre endringer i eierandeler og /eller tilføre mer kapital. Når det gjelder kapitaltilførsel, har staten ofte bidratt til dette der det har vært behov. NAVO deler utvalgets synspunkter om at beslutningsprosessen kan være lang og uforutsigbar, sett fra virksomhetens ståsted.

Når det gjelder endringer i eierandeler, så støtter NAVO tanken om såkalte fullmaktskorridorer innenfor de aktuelle flertallsgrensene i selskapslovgivningen, som foreslått for selskaper i kategori 2. NAVO tror også denne modellen bør kunne anvendes for selskaper i kategori 3, dvs. for de som har både verdimaksimerende og mer spesifikke definerte mål. Det avgjørende spørsmålet vil være om de skal være heleid eller deleid. Dette vil uansett være en politisk vurdering. NAVO peker på at er deleierskap valgt er det et uttrykk for at eierskapet ikke er et virkemiddel for å ivareta sektorpolitiske mål.

Samtidig er NAVO noe tvilende til om det er mulig å lage klare kjøreregler for dette for hver av de fire kategoriene av selskaper. Vurderingene av graden fullmakter som gis den ansvarlige statsråd vil måtte gjøres for hvert enkelt selskap.

Her er det også viktig å ta hensyn til at inndelingen av virksomheter i de fire gruppene ikke kan være statisk. Det vises til at flere av NAVOs medlemsbedrifter har beveget seg mellom de nevnte kategoriene. NAVO peker på at praksis har vist at det kan gå kort tid fra et selskap befinner seg i kategori 3 eller 4 med tydelige samfunnspålagte oppgaver, til det er aktuelt med nedsalg og eventuelt at staten trekker seg helt ut. Dette tilsier at inndelingen må være fleksibel, og at det gjøres en løpende vurdering av plasseringen av virksomhetene.

NHO peker på at behovet for at staten både definerer sine mål med eierskapet og avklarer hvor store eierandeler som ut fra dette blir relevante, har betydning for om det kan utformes et fullmaktsystem mellom Stortinget og den statsråden som utøver eierskapet på statens vegne. Det er i så fall nødvendig at det mellom Storting og regjering er avklart for eksempel hvilke intervaller man skal holde eierandelene innenfor, beløp som kan disponeres med videre. Til grunn for dette må det etter NHOs oppfatning ligge en gjennomtenkt holdning til statens eierskap, som også er fast over noen tid og ikke svinger med dagsaktuelle politiske stemninger.

Andre eksterne høringsinstanser som har uttalt seg om fullmakter/fullmaktskorridorer støtter utvalgets vurderinger og anbefalinger.

5.2.4.3 Innføring av aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger for heleide statsselskap.

LO er enig med utvalget i at statens utbyttepolitikk overfor heleide virksomheter må bli mer forutsigbar, og viser til utvalgets forslag om at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også bør anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak. Selskapenes utbetalinger av utbytte til staten må være forenelig med den langsiktige strategien for selskapet, og ikke være så høye eller uforutsigbare at det undergraver utviklingen av virksomhetene.

Handel- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener det bør etableres klare regler som unngår at selskapenes utbyttepolitikk bringes inn i salderingen av statsbudsjettet.

NAVO slutter seg til utvalgets vurdering av at statens utbyttepolitikk og utbyttevedtak til de heleide selskapene ofte har vært uforutsigbar. Utbyttevedtak som ikke tar utgangpunkt i selskapet, men i finansieringsbehov av andre tiltak på statsbudsjettet svekker selskapsledelsens evne og mulighet til strategisk planlegging. Dette resulterer i at det finansielle handlingsrommet blir uforutsigbart og uoversiktlig. NAVO mener at det derfor er positivt at utvalget foreslår at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også innføres for statsaksjeselskaper og statsforetak. Dette vil gi selskapene større forutsigbarhet og styrke mulighetene til strategisk planlegging.

Statnett er enig i utvalgets anbefaling om at staten må klargjøre sine forventninger til virksomhetene, slik at virksomhetene sikres forutsigbarhet. Dette gjelder både utbyttebeslutninger, avkastningskrav som fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold, og kvalitativ måloppnåelse av særlige samfunnsmessige mål. Statnett vil framheve at klare forventninger fra eier vil være en god målestokk for selskapets egenvurdering av virksomheten. I tillegg vil dette bidra til å skape forutsigbarhet om selskapets framtid, og gjøre selskapet bedre i stand til å beskytte sine interesser, og til å fastlegge selskapets strategi.

Statnett understreker at det er viktig at kapitalisering, avkastningskrav og utbyttepolitikk tar hensyn til selskapets behov for langsiktig forretningsmessig utvikling, og til oppnåelse av politisk satte mål for samfunnsutviklingen. For Statnetts del er et slikt politisk satt mål kravet til forsyningssikkerhet.

Andre eksterne høringsinstanser, som har uttalt seg om spørsmålet om å endre reglene for utbyttefastsettelse i heleide statsselskap, støtter alle utvalgets forslag om å innføre aksjelovens normalregler for utbyttevedtak i statsaksjeselskap og statsforetak.

Justisdepartementet gjorde i høringsrunden oppmerksom på at det ikke kunne ses at utvalget har vurdert de grunnlovsmessige sidene av en eventuell opphevelse av aksjelovens og allmennaksjelovens bestemmelser om at generalforsamlingen i aksjeselskap som er heleid av staten ikke er bundet av styret og bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte. En videre oppfølging av forslaget måtte derfor vurderes nærmere også i denne relasjonen.

5.2.4.4 Etablering av holdingsselskap for forvaltningen av deler av eierskapet som har rene bedriftsøkonomiske mål

FNH mener bruk av holdingselskap isolert sett vil bidra til å etablere et klarere skille mellom statens eierrolle og andre roller, og således bidra til å sikre statens verdier og en god industriell utvikling for selskapene som omfattes. Suksessen til en slik modell, sammenlignet med en departementsmodell, vil imidlertid avhenge av at regjering og Storting inntar en klart mer overordnet rolle i styringen av selskapene enn det som er tilfellet i dag.

NAVO har merket seg at utvalget ikke har noen klar anbefaling knyttet til etablering av holdingselskap for forvaltning av eierskapet. NAVO deler de innvendingene og svakhetene som utvalget fremsetter knyttet til en holdingselskapsmodell for forvaltning av eierskapet.

NHO slutter seg til utvalgets gjennomgang av bruk av holdingselskap som anses å være allsidig og grundig. NHO regner også med at denne gjennomgangen kan virke avklarende på debatten om bruk av holdingselskap. På denne måten bør det kunne skapes ro omkring et viktig forhold i organiseringen av selskaper som har meget stor betydning for norsk økonomi.

HSH viser til at tilliten til staten som eier i første rekke vil avhenge av at andre aktører danner seg en oppfatning om at eierfunksjonens beslutninger faktisk tas på et solid faglig grunnlag. Tillit blant publikum og i markedet vil snarere være en funksjon av de ressurser, den kompetansen og den kulturen som utvikler seg i utøvelsen av eierfunksjonen enn i valg av organisasjonsmodell.

Norges Rederiforbund mener at utvalgets argumenter for en holdingselskapsmodell for statlige eierposisjoner kan ha mye for seg, men at det også kan anføres argumenter mot en slik endring. Når det er statlig eierskap, er regjering og Storting uansett ansvarlig for de disposisjoner som foretas i selskapene. Norges Rederiforbund mener at det i den foreslåtte holdingselskapsmodellen vil kunne oppstå situasjoner med langt mer uklare ansvarsforhold. Det vil etter all sannsynlighet oppstå et sterkt byråkrati i holdingselskapet. Det vil for regjering og Storting bli klart vanskeligere å kontrollere og overprøve beslutningene til ledelsen i holdingselskapet enn tilfellet er i dag. Dette kan faktisk bidra til en diskriminering av konkurrerende private selskaper. Ledelsen i det foreslåtte holdingsselskapet vil få langt sterkere posisjon, og kan bli betydelig mer egenrådig enn ledelsen i private selskaper ettersom det i praksis neppe blir lett for eierne å avsette ledelsen. Det er betydelig fare for at denne ledelsen vil kunne få sin egen agenda som ikke er direkte sammenfallende med de overordnede mål. På denne bakgrunn er Norges Rederiforbund betenkt ved å gå så langt som utvalget foreslår i retning av å etablere et nytt sterkt byråkratistyrt maktorgan i staten. De klare svakheter ved dagens statlige eierskap bør ikke bøtes på ved å innføre et nytt system med andre alvorlige svakheter. I stedet bør det søkes etter den beste løsningen, som etter Rederiforbundets syn, innebærer en gradvis privatisering av statens forretningsmessig eierskap i kombinasjon med offensive tiltak for å fremme den private egenkapitaldannelsen.

Riksrevisjonen peker på at de praktiske konsekvensene av en holdingsselskapsorganisering må vurderes nærmere. Riksrevisjonen ber derfor om å få uttale seg til et eventuelt stortingsframlegg med forslag til endringer i framtidig organisering av statens forretningsmessige eierskap, for derigjennom å kunne foreta en totalvurdering av de kontrollmessige konsekvensene.

Konkurransetilsynet viser til at etablering av et holdingselskap trolig vil markere et klarere skille og gi inntrykk av større avstand til politiske prosesser enn hva en flytting til Nærings- og handelsdepartementet medfører. Ved opprettelse av ett eller flere slike selskaper må det imidlertid i de konkrete tilfellene veies fordeler i form av større avstand til regulatørrollen og et mer profesjonelt eierskap opp mot ulemper i form av økte administrative kostnader, eventuelle konkurransemessige begrensninger samt kompetansemessige kostnader.

Kredittilsynet peker på at uavhengig av om eierollen ivaretas av et departement eller i en holdingselskapsmodell, er det viktig å foreta en konkret vurdering av hvilke fullmakter som kan gis fra Stortinget til forvalteren av eierrollen, uten at dette støter an mot konstitusjonelle prinsipper, slik at en sikrer en tilstrekkelig rask beslutningsprosess sett fra foretakets side.

Regjeringens vurderinger

Statseierskapsutvalgets vurderinger knyttet til holdingselskap er vurdert i kapittel 7.7. Anbefalingene knyttet til klargjøring av mål med eierskapet er behandlet i meldingens kapittel 7.5 og konkret i selskapsgjennomgangen i kapittel 8. Vurderingene og anbefalingene vedrørende økt bruk av fullmakter/fullmaktskorridorer er behandlet i kapittel 7.8. Forslaget om innføring av aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger for heleide statsselskap er behandlet i kapittel 7.9.