3 Organisering av eierskapet

3.1 Statens ulike roller og forholdet til andre statlige virkemidler

Statens rolle som politikkutformer og markedsregulatør atskiller seg fra rollen som eier. For å sikre legitimitet til disse rollene og for å skape tillit til statens rolle som eier, må rollene skilles fra hverandre. Sentralisering av eierskapet og åpenhet i forvaltningen har bidratt til å redusere rollekonfliktene. Det vil videre ofte være slik at regulatoriske tiltak, tjenestekjøp mv. vil være mer presise og effektive virkemidler for å nå spesifikke mål enn gjennom eierstyring.

Størstedelen av statens forretningsmessige eierskap forvaltes i dag av Nærings- og handelsdepartementet. Et viktig unntak er Statoil ASA som forvaltes av Olje- og energidepartementet. NSB AS og Posten Norge AS arbeider for en stor del i konkurranseutsatte markeder, men spiller på enkelte områder en viktig rolle i sektorpolitikken. Statens eierskap forvaltes derfor av Samferdselsdepartementet. Andre sektorpolitiske selskaper som helseforetakene og AS Vinmonopolet forvaltes av Helse- og omsorgsdepartementet, mens NRK AS og Norsk Tipping AS forvaltes av Kultur- og kirkedepartementet.

Statlig myndighetsutøvelse skjer normalt gjennom å utforme regelverk (lover og forskrifter), ved å knytte betingelser til lovhjemlede konsesjoner, gjennom bevilgninger, ved å inngå avtaler samt ved å fatte vedtak i enkeltsaker. En beslektet form for myndighetsutøvelse er bruk av økonomiske virkemidler som kjøp av tjenester og avgiftspålegg. Staten vil også kunne øve innflytelse gjennom en dialog med både offentlige og private selskaper, blant annet når det gjelder forventninger knyttet til næringslivets selvregulering og samfunnsansvar.

Målet med eierskapet, konkurranseforhold, budsjettmessige og regulatoriske forhold mv. har stor betydning for hvilket virkemiddel som er best egnet til å nå bestemte politiske mål. Ønsket om en høy grad av åpenhet rundt bruk av offentlige midler, samt Grunnloven § 75 d om Stortingets bevilgningsmyndighet setter rammer for eierstyring som virkemiddel. Flere selskaper er imidlertid opprettet nettopp for å være politiske virkemidler. Eksempler på dette er særlovselskapene AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS, Innovasjon Norge og statsforetaket SIVA. Det må vurderes konkret i det enkelte tilfelle om eierstyring er et hensiktsmessig virkemiddel i forhold til andre styringsalternativer.

3.2 Rammer for statens eierskapsutøvelse

3.2.1 Konstitusjonelle rammer

Grunnloven § 3 fastslår at den utøvende makt er hos Kongen (regjeringen). Stortinget kan likevel gi generelle retningslinjer og instruere regjeringen i enkeltsaker, i form av plenarvedtak eller lovvedtak.

Som hovedregel skal forvaltningen bygges opp slik at regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet over andre organer. Dette gir regjeringen og departementene mulighet for å gjennomføre politiske mål, som kan ha sin bakgrunn i stortingsvedtak, direktiver eller ønsker som Stortinget har gitt uttrykk for. I den grad det skulle være aktuelt å opprette egne forvaltningsorganer for det statlige eierskapet, bør disse derfor innrettes slik at regjeringen og vedkommende departement har instruksjons- og kontrollmyndighet over dem.

Det statlige eierskapet reguleres også av Grunnloven § 19:

«Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den av Storthinget bestemte og for Almenvæsenes nyttigste Maade.»

Det er således regjeringen som forvalter statens aksjer og eierskapet i statsforetak og særlovselskap mv. Bestemmelsen gir Stortinget en utrykkelig hjemmel til å instruere regjeringen i saker som angår det statlige eierskapet.

I henhold til Grunnloven § 12 tredje ledd er forvaltningen av eierskapet delegert til det departement selskapet hører inn under. Statsrådens forvaltning av eierskapet utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar.

Det må innhentes samtykke fra Stortinget ved endringer av eierandeler (kjøp og salg av aksjer). Likestilt med kjøp og salg av aksjer, er også vedtak om kapitalforhøyelse.

Statlige selskaper vil normalt selv kunne kjøpe og selge aksjer i andre selskaper uten at Stortingets samtykke er påkrevd, når dette har en naturlig tilknytning til selskapets formålsbestemte virksomhet. Imidlertid må det i statsaksjeselskaper (selskaper hvor staten er eneaksjonær) innhentes samtykke fra Stortinget i forhold til beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement. I deleide selskaper vil det kunne være saker som er av en slik størrelsesorden at de må bringes frem for generalforsamlingen (for eksempel fisjon eller fusjon av virksomhet). Avhengig av statens eierandel i selskapet vil det kunne være nødvendig å legge frem slike saker for Stortinget. Jf. Innst.S. nr. 277 (1976 – 1977).

Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av det statlige eierskapet, og rapporterer til Stortinget om dette.

3.2.2 Andre rammer

Ut over rammene som følger av Grunnloven og forvaltningsretten, er det i hovedsak selskapslovgivningen, konkurranseretten og børs- og verdipapirretten som stiller krav til eierskapsutøvelsen. Andre sentrale rettslige rammer følger av EØS-regelverket, blant annet reglene om offentlig støtte.

Offentlig eierskap og EØS-avtalen

EØS-avtalen er i utgangspunktet nøytral med hensyn til offentlig og privat eierskap, jf. artikkel 125 og 59 (2). Samtidig gjelder forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalens 61 (1) også overfor offentlige foretak. Dette setter skranker for regjeringens muligheter til å vektlegge ikke-kommersielle hensyn i eierskapsutøvelsen. For å avgjøre når offentlige midler som tilføres et foretak innebærer offentlig støtte, har EF-domstolen og EU-Kommisjonen utviklet det såkalte markedsinvestorprinsippet. Dersom det offentlige tilfører kapital på andre vilkår enn hva en sammenlignbar privat investor antas å ville ha stilt, foreligger i utgangspunktet offentlig støtte. Dette innebærer at staten må kreve normal markedsmessig avkastning på kapital som er innskutt i et foretak som opererer i konkurranse med andre. EFTAs Overvåkingsorgan påser at statsstøtteregelverket overholdes i Norge.

Reglement for økonomistyring i staten

I § 10 i Reglement for økonomistyring i staten fremgår det at:

Virksomheter som har overordnet ansvar for statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovsselskaper eller andre selvstendige rettssubjekt som staten eier helt eller delvis, skal utarbeide skriftlige retningslinjer om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller grupper av selskaper. Gjenpart av retningslinjene skal sendes Riksrevisjonen.

Staten skal, innenfor gjeldende lover og regler, forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på:

1. at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap

2. at utøvelsen av eierskapet sikrer likebehandling av alle eiere og understøtter en klar fordeling av myndighet og ansvar mellom eiervirksomheten og styret

3. at målene fastsatt for selskapet oppnås

4. at styret fungerer tilfredsstillende

Styring, oppfølging og kontroll samt tilhørende retningslinjer skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet.

Et viktig prinsipp i forhold til aksjeselskaper, statsforetak og særlovselskaper er at statens ansvar er begrenset til innskutt egenkapital.

3.2.3 Forvaltningen av selskapet

Selskapenes ledelse består av styret og daglig leder. Aksjeselskapsformen og de andre organisasjonsformene som brukes for statens selskaper bygger på en klar rollefordeling mellom aksjonærene og selskapsledelsen. I følge aksjeloven/allmennaksjeloven § 6 – 12 og tilsvarende bestemmelser i de andre selskapslovene hører forvaltningen av selskapet under styret og daglig leder. Dette innebærer at den forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for denne ligger hos selskapsledelsen. Styret og daglig leder skal utøve forvaltningen ut i fra selskapets og eiernes interesse. Innenfor de generelle og spesielle rammer som Stortinget fastsetter for virksomheten, fremmer staten som eier sine interesser gjennom generalforsamling/foretaksmøte. Styremedlemmene og daglig leder er ved sin forvaltning av selskapet underlagt et personlig erstatnings- og strafferettslig ansvar slik det fremgår av selskapslovgivningen.

3.2.4 Statsrådens myndighet i selskapet

Det rettslige grunnlaget for statsrådens eiermyndighet i et statsaksjeselskap er aksjeloven § 5 – 1 som lyder:

«Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet.»

Tilsvarende bestemmelse gjelder for allmennaksjeselskapene, statsforetakene og for de sentrale særlovselskapene. I forhold til statsforetakene er uttrykket «generalforsamlingen» byttet ut med «foretaksmøtet», men realiteten er den samme.

En generalforsamling er et møte som avholdes i samsvar med nærmere regler fastsatt i selskapslovgivningen. Selskapets daglige leder, medlemmer av styret, eventuelt medlemmer av bedriftsforsamlingen samt selskapets revisor skal innkalles og har rett til å være til stede og til å uttale seg i generalforsamlingen. Styreleder og daglig leder plikter å være til stede. Dessuten skal Riksrevisjonen varsles om møter i generalforsamlingen. Det skal føres protokoll fra generalforsamlingen. En daglig leder, styremedlem eller medlem av bedriftsforsamlingen som er uenig i en beslutning som treffes av den som representerer selskapets aksjer, skal kreve sin dissens tilført protokollen.

Reglene om protokollasjon og varsling av Riksrevisjonen gir grunnlag for konstitusjonell kontroll med forvaltningen av statens eierskap.

Bestemmelsen i aksjeloven/allmennaksjeloven § 5 – 1 innebærer at statsråden gjennom generalforsamlingen står i et overordningsforhold til styret i statsaksjeselskaper, og kan gi instrukser som styret har plikt til å følge. Dette kan være generelle instrukser eller spesielle instrukser for den enkelte sak. Alternativet til at styret bøyer seg for en generalforsamlingsinstruks, er at styremedlemmene trekker seg fra vervene.

En annen side av aksjeloven/allmennaksjeloven § 5 – 1 er at statsråden i egenskap av generalforsamling ikke har noen myndighet i selskapet når han ikke benytter generalforsamlingsformen.

I deleide selskaper må det som er sagt foran modifiseres på grunn av hensynet til de andre aksjeeierne og aksjelovens likhetsprinsipp, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 5 – 21. Dette betyr at staten, selv om staten er flertallsaksjeeier, ikke må begunstige seg selv på bekostning av de øvrige aksjeeierne i selskapet. Kravet om likebehandling av aksjonærene begrenser blant annet muligheten for fri utveksling av informasjon mellom selskapet og departementet. Aksjelovgivningen gir også klare føringer på statens styringsdialog med børsnoterte selskaper. Dette forhindrer imidlertid ikke at det kan tas opp forhold som er av samfunnsmessig betydning i den eierdialog som staten har med selskapene, på lik linje med andre aksjonærer og andre interessenter for øvrig.

3.3 Nærmere om hvordan eierkontrollen påvirkes ut fra ulike eierandeler

Når Stortinget har bestemt at staten skal delta i en virksomhet organisert som en selvstendig juridisk enhet, har dette konsekvenser for hvordan politiske føringer og andre mål må kommuniseres, og hvordan og i hvilken grad det kan gripes inn i virksomhetens drift.

Styring av et statsforetak eller aksjeselskap skiller seg fra styring av organer innenfor det statlige forvaltningssystemet. Aksjonærene (herunder staten som aksjonær) må som eier forholde seg til den lovbestemte rollefordeling mellom generalforsamling/foretaksmøte, styret og daglig ledelse. Gjennom å organisere virksomhet som selvstendige rettssubjekter, som statsforetak eller aksjeselskaper, fraskriver staten seg i utgangspunktet muligheten til direkte å påvirke den løpende driften.

Gjennom deltakelse i nominasjonsprosesser og valg til styrende organer, fastlegging av selskapets formål og øvrige vedtekter, og gjennom å trekke opp rammer for virksomheten på generalforsamlingen kan staten som eier likevel øve innflytelse på selskapets virksomhet. Innflytelsen vil avhenge av størrelsen på statens eierandel.

I det følgende omtales hva en eier oppnår av innflytelse i et selskap med noen aktuelle eierandeler, og hvordan dette påvirker eierstyringen.

3.3.1 Heleide selskaper

Aksjeselskaper som staten eier 100 prosent kalles for statsaksjeselskaper (eller statsallmennaksjeselskaper). De alminnelige reglene i aksjelovgivningen gjelder også for statsaksjeselskapene. I tillegg er det gitt enkelte særregler som gir staten en utvidet kontroll med eierskapet, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 20 – 4 til § 20 – 7. Enkelte heleide statlige virksomheter er også organisert som statsforetak eller særlovselskap. Statsforetakene er for alle praktiske formål regulert på samme måte som statsaksjeselskap.

De viktigste forskjellene for statsaksjeselskapene sammenlignet med alminnelige aksjeselskaper er for det første at generalforsamlingen velger de aksjonærvalgte medlemmene til styret, selv om selskapet har bedriftsforsamling, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 20 – 4 nr.1. Videre er Kongen (i statsråd) gitt en adgang til å overprøve bedriftsforsamlingens/styrets beslutninger i saker der vesentlige samfunnsmessige hensyn kan tilsi omgjøring, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 20 – 4 nr. 2. I statsaksjeselskaper er generalforsamlingen heller ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 20 – 4 nr.4.

Det er plikt til representasjon av begge kjønn i styrene til statsaksjeselskap og deres heleide datterselskap, jf. aksjeloven § 20 – 6. Tilsvarende gjelder statsforetak og allmennaksjeselskaper i sin alminnelighet, jf. statsforetaksloven § 19 og allmennaksjeloven §§ 6 – 11a og 20 – 6. Riksrevisjonen har også utvidet rett til kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjeinteresser, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 20 – 7.

I heleide selskap kan eier, gjennom vedtak på generalforsamlingen, pålegge selskapet forpliktelser som kan redusere selskapets økonomiske resultater uten at dette kommer i konflikt med aksjeloven/allmennaksjeloven § 5 – 21 (misbruk av generalforsamlingens myndighet), jf. også aksjeloven/allmennaksjeloven § 6 – 28 (misbruk av posisjon i selskapet mv).

Statens ansvar i aksjeselskaper, statsforetak og særlovselskap er begrenset til innskutt egenkapital. Går eier for langt i å styre selskapet i forretningsmessige saker, kan dette føre til at kreditorene retter krav mot staten på erstatningsrettslig grunnlag eller etter selskapsrettslige regler om gjennomskjæring av ansvarsformen. Blant annet av denne grunn legges det til grunn at selskapene skal kompenseres gjennom egne bevilgninger dersom de pålegges å gjennomføre investeringer eller annen virksomhet som styret ikke finner forretningsmessig forsvarlig.

3.3.2 Deleide selskaper

Når staten eier et selskap sammen med andre aksjonærer legger selskapslovgivningen begrensninger på hva slags type beslutninger generalforsamlingen kan fatte, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven (asl./asal.) § 5 – 21 (misbruk av generalforsamlingens myndighet). I utgangspunktet er det derfor klare grenser for hvilke politiske mål som kan ivaretas gjennom eierstyring i deleide selskaper.

I NOU 2004:7 s. 33 redegjør Statseierskapsutvalget for reglene om minoritetsvern:

«Staten er i de fleste selskapene den har eierinteresser i, en dominerende eier. Til tross for en dominerende stilling, kan ikke staten utøve eierskapet i selskapene uten å ta hensyn til minoritetseiernes interesser. Aksjelovens bestemmelser om minoritetsvern har særlig relevans for staten som deleier. Formålet med bestemmelsene er at de skal sikre minoritetenes rettigheter i forhold til majoriteten. Aksjelovene har en rekke regler som gir en mindre andel av selskapets aksjonærer innflytelse ut over det som følger av flertallsprinsippet. Hovedbestemmelsen er asl./asal. §§ 5 – 21. Bestemmelsen forbyr generalforsamlingen å treffe noen beslutning som er egnet til å gi visse aksjeeiere eller andre en urimelig fordel på andre aksjeeieres eller selskapets bekostning. Årsaken til at bestemmelsen kan ha relevans for staten, er at statens eierskap kan være begrunnet ut fra andre formål enn forretningsmessige. Staten vil derfor kunne ha avvikende preferanser i forhold til andre aksjeeiere. Om realiseringen av andre statlige formål er en slik urimelig fordel i forhold til andre aksjeeiere i selskapet, må bero på en helhetlig vurdering der det må tas hensyn til «ytelsens omfang, selskapets stilling og omstendighetene for øvrig 1».

Avhengig av størrelsen på statens eierandel, vil likevel en rekke viktige mål kunne ivaretas, som blant annet kan være å sikre hovedkontorfunksjoner, kontroll med naturressurser mv.

Følgende eierandelsgrenser er sentrale i aksjelovgivningen:

9/10

Dersom en aksjonær eier over ni tideler av aksjekapitalen og stemmene i et aksjeselskap, kan vedkommende majoritetsaksjonær tvangsutløse de øvrige aksjonærene i selskapet.

2/3

En eierandel på over to tredeler av aksjekapitalen sikrer kontroll over beslutninger som krever tilsvarende flertall i henhold til aksjelovgivningen. Vedtak om endring av et selskaps vedtekter forutsetter minst to tredeler av stemmene/aksjene. Det samme gjelder beslutninger om fusjon eller fisjon, vedtak om forhøyelse/nedsettelse av aksjekapitalen, opptak av konvertible lån, vedtak om omdanning og vedtak om oppløsning. Dette er en sentral grense dersom det er viktig for staten å sikre kontroll med disse beslutningene.

1/2

En eierandel på over halvparten av stemmene sikrer kontroll med beslutninger som krever alminnelig flertall på generalforsamling. Dette er beslutninger som godkjenning av årsregnskap og vedtak om utdeling av utbytte. Valg av medlemmer til styret og bedriftsforsamling krever også alminnelig flertall. Styret velges imidlertid av bedriftsforsamlingen dersom dette organet er etablert.

1/3

En eierandel på over en tredel av stemmene og kapitalen gir såkalt negativ kontroll med beslutninger som krever to tredelers flertall. En slik eierandel sikrer at eier kan motsette seg vesentlige beslutninger som for eksempel flytting av hovedkontor, utvidelse av aksjekapitalen, vedtektsendring mv., jf. avsnittet om to tredelers flertall.

3.3.3 Aksjer med ulik stemmerett

I enkelte land har det tidligere vært praksis for å operere med en egen aksjeklasse eller en enkelt aksje med spesielle (veto-) rettigheter for staten («golden shares»). Det har ikke vært tradisjon for å benytte slike aksjer i Norge, og EU tillater nå kun i helt spesielle tilfeller bruk av golden shares. Det framgår av Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse 2 at alle aksjer bør gis lik rett i selskapet. Bruk av slike aksjer er således i svært begrenset utstrekning et alternativ til å opprettholde større eierandeler der det anses viktig med politisk kontroll med sentrale beslutninger. Snarere har det gjennom skiftende regjeringer vært et gjennomgående synspunkt at det bør være forholdsmessighet mellom investert kapital og innflytelse. På denne bakgrunn har det ikke vært aktuelt med et opplegg med spesielle rettigheter for staten som aksjonær.

3.3.4 Tilbudsplikt

Etter verdipapirhandelloven § 4 – 1 første ledd inntrer tilbudsplikt for den som gjennom erverv blir eier av aksjer som representerer mer enn 40 prosent av stemmene i et norsk notert selskap. Dette medfører at beslutning om å øke statens eierandel i et selskap over denne terskelverdien kan medføre en utilsiktet høy eierandel.

Verdipapirmarkedslovutvalget la i NOU 2005:17 frem en delinnstilling med utkast til endring av reglene om overtakelsestilbud (tilbudsplikt og frivillige tilbud ved oppkjøp av selskaper) for å gjennomføre Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/25/EF om overtakelsestilbud (takeover bids) i norsk rett. Direktivet innebærer nye krav i forhold til gjeldende norsk rett, særlig til frivillige tilbud.

I NOU 2005: 17 foreslår utvalgets flertall å senke tilbudspliktgrensen fra erverv av aksjer som representerer mer enn 40 prosent av stemmene i selskapet til 1/3 av stemmene i selskapet. Et flertall foreslår også gjentatt tilbudsplikt ved erverv av aksjer som representerer mer enn 50 prosent av stemmene i selskapet. Utvalgets forslag vil bli vurdert av regjeringen, og fremmet som en egen sak for Stortinget.

3.4 Om eierskapsutøvelsen

3.4.1 Kontakt med selskapet

Eierdepartementenes oppgaver innebærer oppfølging av selskapenes økonomiske resultater og utvikling for øvrig. Som et ledd i dette holder en del departementer regelmessig kontaktmøter med selskapets ledelse. Temaene kan dreie seg om gjennomgang av den økonomiske utvikling, kommunikasjon av statens avkastnings- og utbytteforventninger eller orientering om strategiske spørsmål knyttet til selskapene. Slike en-til-en møter med selskapets ledelse skjer på linje med hva som er vanlig mellom aksjeselskaper og større investorer. Møtene håndteres innenfor rammene som er gitt i selskaps- og verdipapirlovgivningen, ikke minst hva gjelder hensynet til likebehandling av aksjonærer.

Rammene omkring eierstyring er således ikke til hinder for at staten som andre aksjonærer i møter tar opp forhold som selskapene bør vurdere i tilknytning til sin virksomhet og utvikling. De synspunkter staten gir uttrykk for i slike møter er å betrakte som innspill til selskapets administrasjon og styre. Styret har ansvar for å forvalte selskapets eierandeler til beste for alle aksjonærer, og må foreta de konkrete avveininger og beslutninger. Saker som krever tilslutning fra eierne må tas opp på generalforsamlingen, og få sin avgjørelse gjennom aksjonærdemokratiet på ordinær måte.

Staten som aksjonær får vanligvis ikke tilgang til mer informasjon enn det som er offentlig tilgjengelig for andre aksjonærer. Under spesielle omstendigheter hvor statens medvirkning er påkrevd for å kunne gjennomføre for eksempel fisjon, fusjon og lignende saker som fordrer at regjeringen innhenter fullmakt fra Stortinget, vil det tidvis være nødvendig å gi departementet innsideinformasjon. Staten er i slike tilfeller underlagt de alminnelige regler for behandling av slik informasjon.

3.4.2 Valg av styrer og medlemmer til bedriftsforsamlinger

Eierdepartementene følger opp og påser at selskapene har kompetente styrer som møter de krav som følger av selskapenes strategiske utfordringer og tjener aksjonærfellesskapets interesser.

Aktive politikere, herunder stortingsrepresentanter, statsråder og statssekretærer, samt embets- og tjenestemenn som innenfor sitt saksområde har regulerende eller kontrollerende myndighet overfor selskapet eller har til behandling saker av vesentlig betydning for selskapet, velges ikke inn i styrene. Dette er blant annet lagt til grunn for å unngå habilitets- og interessekonflikter, som særlig vil kunne oppstå når aksjonærfellesskapets interesserer ikke fullt ut sammenfaller med statens interesser.

Staten har ikke egne styrerepresentanter i deleide selskaper. Det forutsettes at alle styrets medlemmer skal søke å ivareta selskapets og aksjonærenes felles interesser.

Staten forventer at styrene i samtlige selskaper med statlige eierandeler foretar en evaluering av sin egen virksomhet. Styrets egenevaluering bør inkludere en vurdering av styrets sammensetning i forhold til selskapets kompetansebehov, samt måten styremedlemmene fungerer på både individuelt og som gruppe i forhold til de mål som er satt for arbeidet.

Nominasjon av styremedlemmer skjer i børsnoterte selskaper vanligvis gjennom egne valgkomiteer. Som hovedregel vil staten ønske å være representert i valgkomiteene, hvor staten i fellesskap med representanter for resten av aksjonærfellesskapet søker å finne frem til en best mulig sammensetning av selskapenes styrende organer. Staten vil gjennom sine representanter i valgkomiteene se til at styrene representerer et mangfold av kompetanse og har tilstrekkelig kapasitet til å utøve sine verv, herunder også at styrene i de større selskapene har med representanter som har samfunnsmessig forståelse og innsikt. Ved styrevalgene vil staten også vurdere det arbeidet styrene har gjort, og om de strategiske utfordringene selskapene står overfor tilsier endringer i styrene. Styrer og bedriftsforsamlinger skal også ha en balansert kjønnsfordeling.

Valgkomiteen fremmer vanligvis også forslag om godtgjørelse. I selskaper med statlige eierandeler forutsettes godtgjørelsen å ligge på nivå med sammenlignbare private aksjeselskaper.

Styrene velges normalt samlet, og med en tjenestetid på to år i samsvar med aksjeloven § 6 – 6.

3.4.3 Eierstyringsprinsipper

God eierstyring og selskapsledelse har stor betydning for landets samlede økonomiske effektivitet og konkurransedyktighet. Prinsippene for god eierstyring og selskapsledelse innebærer blant annet en klargjøring av roller og sikrer ryddighet i beslutningsprosessene. God eierstyring og selskapsledelse reduserer risikoen ved virksomheten. Dette har stor betydning for markedets tillit til selskapene, og dermed også for selskapenes kapitalkostnader. Langsiktig verdiskaping skjer best gjennom gode, åpne prosesser mellom selskapene og eierne der partene er sine roller og sitt ansvar bevisst.

Staten eier en betydelig del av samfunnets finanskapital, og selskaper med statlige eierandeler utgjør en betydelig del av det norske kapitalmarkedet og norsk verdiskaping. Måten staten som eier handler på har dermed stor betydning for offentlighetens og investorers tillit til det norske kapitalmarkedet.

I likhet med private selskaper må både offentlig virksomhet og offentlig eide selskaper kontinuerlig tilpasse seg skiftende krav og omgivelser. Mål og strategi for de enkelte selskapene må derfor videreutvikles i takt med at samfunnet endrer seg. Dette er det også praksis for. Store og vellykkede strukturendringer i en rekke hel- og deleide selskaper, som tidligere var en del av offentlig virksomhet, viser at staten har vært tilpasningsdyktig.

3.4.3.1 Statens prinsipper for godt eierskap

Staten har utformet egne hovedprinsipper for godt eierskap. Disse prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide. Dette er prinsipper som er i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper. Prinsippene omhandler vesentlige forhold som likebehandling, åpenhet, uavhengighet, styresammensetting og styrets rolle mv.

3.4.3.2 Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse

Norsk Utvalg for Eierstyring og Selskapsledelse 3 (NUES) la 28. november 2006 frem en revidert versjon av Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse. NUES er sammensatt av representanter for ulike interessegrupper for eiere, utstedere av aksjer og børsen. Følgende ni organisasjoner har etablert NUES og stiller seg bak anbefalingen: Aksjonærforeningen i Norge, Den norske Revisorforening, Eierforum, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norske Finansanalytikeres Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norske Pensjonskassers Forening, Oslo Børs og Verdipapirfondenes forening. En arbeidsgruppe med representanter fra ovennevnte ni organisasjoner har stått bak anbefalingen inntil høsten 2005. De ni organisasjonene etablerte da NUES. Dette utvalget har som oppgave løpende å oppdatere anbefalingen. Staten ved Nærings- og handelsdepartementet har medvirket i arbeidet gjennom deltakelse i Eierforum.

Formålet med anbefalingen er å bidra til størst mulig verdiskaping i børsnoterte selskaper til beste for aksjonærer, ansatte, andre interessenter og øvrige samfunnsinteresser. Anbefalingen skal bidra til å styrke tilliten til norske selskaper og det norske aksjemarkedet.

Oslo Børs har innført krav om at børsnoterte selskaper årlig skal utarbeide en redegjørelse i samsvar med den norske anbefalingen som bygger på et «følg eller forklar» prinsipp («comply or explain»). Det innebærer at anbefalingens enkelte punkter enten følges, eller at det forklares hvorfor selskapet har valgt en annen løsning.

Anbefalingen retter seg mot forhold som selskapskapital, utbytte, likebehandling, gjennomføring av generalforsamling, valgkomiteers arbeid og sammensetting, sammensetting av styrer og bedriftsforsamling, godtgjørelser, informasjon mv.

3.4.3.3 OECDs retningslinjer for statlig eierskap

God eierstyring av statlige selskaper gir bedre økonomisk utvikling gjennom produktivitetsvekst, resultatforbedringer, effektivitetsgevinster og styrket konkurransedyktighet. Gjennom å tilrettelegge for økt kapitaltilgang for statseid virksomhet (både på fremmedkapitalsiden og egenkapitalsiden) oppnås en mer gjennomsiktig (transparent) og effektiv ressursanvendelse, som fremmer lønnsomme investeringer og etablering av arbeidsplasser.

God forvaltning av statseide selskaper er derfor viktig, og det har blant mange OECD-land vært ansett som hensiktsmessig å søke å etablere en standard for god praksis for denne forvaltningen. Retningslinjene som ble utarbeidet i 2005 supplerer OECDs generelle anbefalinger om eierstyring.

Retningslinjene har seks hovedpunkter. I kommentarene til retningslinjene er det en rekke anbefalinger basert på administrativ praksis og erfaringer i enkelte land samt diskusjoner i arbeidsgruppen i OECD 4.

Nærings- og handelsdepartementets har gjennom deltagelse i en arbeidsgruppe bidratt aktivt i utformingen av OECDs nye retningslinjer. Norsk praksis for eierforvaltning følger i hovedtrekk OECDs anbefalinger.

3.4.4 Åpenhet om eierskapet

Åpenhet og forutsigbarhet øker tilliten til det statlige eierskapet. Åpenhet omkring statens eierskap er viktig både av demokratiske hensyn, og fordi staten ønsker en løpende resultatmåling som ledd i en profesjonell utøvelse av eierskapet.

I Norge har vi prinsipp om offentlighet i forvaltningen. Prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter er i dag grunnfestet i norsk lovgivning og praksis, og regnes som et grunnleggende demokratisk prinsipp.

Muligheten for innsyn og dermed til å gjøre seg kjent med, påvirke og kontrollere forvaltningens virksomhet, bidrar til å øke tilliten til forvaltningen. Innsynsretten vil også bidra til at samfunnsdebatten kan føres på et best mulig informert grunnlag. Høy grad av åpenhet vil dermed kunne begrense mulige misforståelser knyttet til statens eierutøvelse og øke forutsigbarheten, noe som også kan virke positivt inn på verdsettelsen av statens aksjer.

I forhold til eierskapsforvaltningen er det mulighet for og noen ganger nødvendig å unnta en del dokumenter fra offentligheten. Dette vil blant annet kunne gjelde børssensitiv informasjon og dokumenter med forretningsmessig innhold. Det er også krav til utsatt offentlighet i saker som Riksrevisjonen har til behandling. Slike unntakshjemler skal ikke benyttes i større utstrekning enn nødvendig.

Alle viktige saker angående selskapene som berører forholdet mellom Storting og regjering omtales fortløpende i Stortingsframlegg. Dette er typisk saker som gjelder endringer i eierandel, saker som har budsjettkonsekvenser eller er av særskilt politisk interesse, herunder blant annet eierstrategi for heleide selskaper. I tillegg vil det for selskaper som er pålagt sektorpolitiske oppgaver være aktuelt å legge særskilte føringer på selskapene knyttet til samfunnspålagte oppgaver og prioriteringer.

Nærings- og handelsdepartementet utgir to ganger i året en eierberetning som viser den økonomiske utviklingen i selskapene, viktige hendelser og oversikt over styrer mv. Flere viktige selskaper som forvaltes av andre departementer er også inkludert i rapporten.

De siste årene har departementet arrangert en årlig eierskapskonferanse hvor personer med variert ståsted og erfaring fra norsk og utenlandsk næringsliv inviteres til en dialog om aktuelle saker. Slike konferanser bidrar også til åpenhet og større forutsigbarhet rundt statens eierskap.

3.4.5 Avkastning

Verdien av statens direkte eierskap i norsk næringsliv er betydelig, og staten har et langsiktig perspektiv på sine investeringer. Avkastning på investert kapital er derfor et sentralt tema i den statlige eierskapsforvaltningen. Det følger blant annet av statens økonomireglement at det skal utformes avkastningsmål til selskaper med statlig eierandel. Med avkastningsmål menes eierens forventninger til avkastning i form av utbytte og verdistigning på kapitalplasseringen.

Det forventes at selskaper med flere aksjonærer foretar en samlet vurdering av de innspill aksjonærene kommer med vedrørende avkastningsforventninger. Selskapene fastsetter selv interne avkastningskrav for virksomheten. Konkrete avkastningsmål signaliserer overfor selskapets ledelse at eieren vektlegger lønnsomhet for sine investeringer. Videre er avkastningsmål en nødvendig forutsetning for å kunne følge opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens forventningsmål.

Avkastningsmålet for et selskap framkommer som summen av risikofri rente og et risikotillegg. Jo høyere risiko som knytter seg til selskapet, jo høyere blir kravet om risikopremie og dermed det totale avkastningsmålet.

Avkastningsmålene er ment å gjelde som et gjennomsnitt for en mellomlang periode på tre til fem år, hvoretter de blir revurdert. I tillegg blir avkastningsmålene justert hvis selskapenes risikoprofil endres betydelig i perioden.

Vurderingen av måloppnåelse må derfor gjøres ut fra en gjennomsnittsbetraktning over flere år. I oppfølgingen av målene sees det også hen til generell markedsutvikling.

Det fastsettes ikke mål for avkastning for selskaper som ikke er basert på forretningsmessig drift, eller som er avhengig av statstilskudd til videreføring av driften. Disse selskapene følger i stedet statens bevilgningsregelverk med hensyn til bevilgninger og rapportering.

3.4.6 Utbytte

Det er viktig at staten som stor eier på linje med andre aksjonærer uttrykker synspunkter og forventninger til selskapets utbyttepolitikk.

I selskaper som har et forretningsmessig hovedmål, er høy verdiskaping over tid et overordnet mål. Selskapets utbyttepolitikk skal støtte opp under dette målet. Statens utbytteforventninger skal reflektere hva staten som eier mener er en riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høy verdiskaping over tid. De forventninger om utbytte som staten uttrykker overfor det enkelte selskap, skal være forutsigbare og normalt ligge fast over en periode på flere år. Over lengre tid kan imidlertid selskapets situasjon endre seg og gjøre det naturlig å endre utbyttepolitikken.

Et viktig hensyn ved fastsetting av utbytte er at selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Selskaper hvor staten er aksjonær skal kunne drive sin virksomhet etter samme rammevilkår som selskaper de konkurrerer med. Dette innebærer blant annet at utbytteforventningene bør utformes slik at de ikke bidrar til å gi selskaper hvor staten er aksjonær konkurransemessige fordeler eller ulemper i forhold til privateide selskaper.

Enkelte statseide selskaper er, ved siden av ordinær forretningsdrift, pålagt samfunnsoppgaver som kan være ulønnsomme å utføre. I slike tilfeller skal selskapene normalt kompenseres særskilt for dokumenterte ekstrakostnader, og ikke indirekte gjennom redusert utbytte fra selskapet. Andre selskaper, som Statnett SF, er pålagt å investere og drive etter samfunnsøkonomiske kriterier. For Statnett kan dette innebære at enkelte tiltak eller investeringer ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Disse samfunnsoppgavene, som allerede er nedfelt i statnetts vedtekter, kompenseres ikke over Statsbudsjettet.

De ansvarlige eierdepartementene utarbeider internt langsiktige utbytteforventninger overfor selskaper med et forretningsmessig formål hvor staten har eierinteresser. Forventningene gjelder som et gjennomsnitt over en periode på tre til fem år, eventuelt for en lengre periode der det anses relevant. Departementets langsiktige utbytteforventning til det enkelte selskap formuleres normalt som en prosentsats av regnskapsmessig årsresultat.

I tillegg til de langsiktige utbytteforventningene utarbeider departementet også forventninger til det årlige utbyttet som skal vedtas på generalforsamlingen etter forslag fra styret. Det blir ved fastsetting av forventninger overfor det enkelte selskap foretatt en systematisk gjennomgang av en rekke kriterier. Enkelte kriterier vil tale for et høyt utbytte og andre vil tale for et lavt utbytte. Det vil variere mellom selskapene hvor stor vekt som tillegges de enkelte kriteriene.

De mest sentrale selskapsspesifikke kriteriene som vurderes er:

• strategi

• livssyklus eller vekstfase

• kapitalstruktur

• investeringshistorikk

I tillegg vurderes også:

• eventuell svak kapitalavkastning i selskapet

• utbyttepolitikk som kontrollfunksjon

• utbyttenivå i sammenlignbare selskaper

Regjeringen vil fremme en aktiv og bevisst utbyttepolitikk som fremmer langsiktig verdiskaping i selskapene.

Staten som aksjonær står ikke fritt til å bestemme utbyttenivået i deleide selskaper. Ifølge aksjeloven/allmennaksjeloven kan generalforsamlingen ikke vedta et høyere utbytte enn det styret foreslår eller godtar. Innenfor rammen av dette kan generalforsamlingen fastsette det høyeste beløp som kan utdeles. Det er imidlertid fullt legitimt for staten som eier å gi uttrykk for hvilke forventninger til utbytte den har, og gjerne også hvilke vurderinger disse bygger på.

3.4.7 Strategistudier og regnskapsanalyser

Målet om å sikre en god industriell utvikling tilsier løpende fokus på et selskaps lønnsomhet og vekstmuligheter. Dette krever en inngående sammenligning av selskapenes lønnsomhet og strategiske situasjon i forhold til andre selskap. Selskapenes regnskapstall vil være ett sentralt utgangspunkt for slike analyser. Analyser av selskapets utvikling over tid og i forhold til sammenlignbare selskaper hjelper eieren til å vurdere selskapets forretningsmessige virksomhet og ledelse ut fra industrielle mål. Forvaltningen utfører slike analyser dels i egen regi og dels gjennom kjøp av spesialisert analysekompetanse.