1 Om energipolitikken
1.1 Bakgrunn og avgrensning
På 1990-tallet er det skjedd flere endringer i grunnlaget for energipolitikken.
Forbruket av energi gjenspeiler vårt velstandsnivå og vår industriproduksjon. Forbruket av elektrisk kraft er klart høyere enn i andre land. Forbruket av elektrisitet økte med 8,4 prosent fra 1990 til 1998 regnet per innbygger.
Organiseringen av kraftforsyningen ble tidlig i tiåret endret fra forpliktelser på e-verkene til å dekke opp forbruksveksten til en markedsorganisering der prisene balanserer tilgang og anvendelse. Det er vokst frem en markedsbasert nordisk kraftomsetning. Det er gitt konsesjoner som gir grunnlaget for tre nye kabler til kontinentet.
Det har vært stor oppmerksomhet om klimaendringer. Norge er part i Klimakonvensjonen og har undertegnet Kyotoprotokollen med bindende utslippsforpliktelser for industrilandene. Protokollen, som ikke er trådt i kraft, forventes å få konsekvenser blant annet for bruken av fossile brensler. Det gjenstår forhandlinger om utformingen av Kyotomekanismen.
Utbyggingen av mer vannkraft kan fortsatt gi en betydelig tilgang på elektrisitet, men den store utbyggingsperioden for vannkraft er over. Regjeringen har gått imot utbyggingen av Øvre Otta for å bevare verdifulle naturområder mot nye inngrep. Fra 1970 til 1990 ble kapasiteten i vannkraftproduksjonen økt fra 17,3 tusen kWh/innbygger til 25,4 tusen kWh/innbygger. Fra 1990 har det vært en beskjeden økning og i 1998 var produksjonskapasiteten 25,7 tusen kWh/innbygger. I 1996 fikk en erfare at produksjonen er sårbar overfor svikt i nedbøren.
Det har skjedd forbedringer i teknologien for nye, fornybare energikilder, men slik produksjon spiller fortsatt en meget beskjeden rolle. Det er under utvikling teknologi for gasskraft som gir minimale utslipp av CO2.
Vannkraften er basert på en av våre viktigste naturressurser og store investeringer er gjort i kraftanlegg og overføringsanlegg. Verdiskapningen i næringen har fått økt oppmerksomhet og kraftforsyningen er i økende grad blitt en internasjonal orientert næring.
Flere industribedrifter og lokalsamfunn har behov for å få klarlagt vilkårene for krafttilgangen når kontraktene med Statkraft SF går ut i årene fra 2004 til 2011.
Meldingen tar ikke mål av seg til å drøfte alle spørsmål som kan være aktuelle. Det er lagt vekt på å klargjøre:
mål og strategier for energipolitikken
forutsetningene for innenlandsk energipolitikk
politikken for omlegging av energiforbruk og energiproduksjon
opplegg for nye kontrakter mellom Statkraft SF og enkelte bedrifter.
Regjeringen Jagland oppnevnte 16. april 1997 et utvalg som skulle vurdere energi- og kraftbalansen fram mot 2020. Utvalget leverte sin innstilling 3. juli 1998, jf. NOU 1998:11 Energi og kraftbalansen mot 2020. Utredning ble sendt på høring og det er kommet 82 uttalelser. Meldingen bygger på utredningen og høringsuttalelsene. Fordi utredningen la fram et omfattende faktamateriale, har departementet ikke sett noen grunn til å gi en bred gjennomgang av slike spørsmål i denne meldingen.
Olje- og energidepartementet har gått gjennom erfaringene med energiloven med de mest berørte organisasjonene. Det framkom en rekke synspunkter blant annet på overføringstariffene, organiseringen av enøkvirksomheten, og behovet for gjennomgang av de ulike konsesjonsordningene i energiloven. For øvrig framkom synspunkter om tilstøtende lovverk, men ingen avgjørende innvendinger mot den markedsbaserte kraftomsetningen.
Energibruken til transportformål og energibruken i olje- og gassektoren utenfor Fastlands-Norge er ikke tatt opp til drøfting. Det er få sammenknytninger i mål og virkemidler for energi til transportformål og til stasjonær energibruk. Helheten i energipolitikken blir først og fremst tatt vare på gjennom miljøpolitikken. Energibruken i olje- og gassektoren utenfor Fastlands-Norge er uten fysisk tilknytning til det innenlandske kraftnettet. Spørsmål om slik tilknytning er drøftet i St meld nr 46 (1997-98) Olje- og gassvirksomheten. Meldingen tar heller ikke opp spørsmål knyttet til olje- og gassvirksomheten. Spørsmål knyttet til denne virksomheten vil på vanlig måte bli fremmet for Stortinget som egne saker.
Olje- og energidepartementet vil legge fram en miljøhandlingsplan på energi- og vassdragsfeltet høsten 1999. Hovedtrekkene i planen vil bli presentert i statsbudsjettet for 2000 og i stortingsmeldingen om Rikets miljøtilstand og rikets miljøprofil.
Spørsmålene om sikkerhet i energiforsyningen ved overgangen til år 2000 tas opp gjennom det rapporteringssystemet som Regjeringen har lagt opp til.
1.2 Mål og strategier
Regjeringen legger opp til en energipolitikk som underbygger en ambisiøs miljøpolitikk. Politikken må gjennomføres med vekt på å finne effektive løsninger på de oppgavene en står overfor. Oppmerksomheten mot sikkerheten i elsystemet må økes når utnyttelsen av produksjonsanlegg og overføringskapasitet blir sterkere. Vannkraften står for en viktig del av verdiskapingen i landet, og denne skal komme alle til gode. Politikken skal kombineres med fortsatt å gå inn for å trygge virksomheten i lokalsamfunn som i stor grad er avhengig av kraftintensiv industri.
Regjeringens energipolitikk bygger på at miljømålene vil bestemme produksjonsmulighetene, og at det er nødvendig å føre en aktiv politikk for å begrense energiforbruket. Økt produksjon må i større grad baseres på nye, fornybare energikilder. Omleggingene må gjøres på en måte som ikke bare er effektiv, men også akseptabel for velferden.
Regjeringens energistrategi baserer seg på at det er et kraftmarked og at det er krafthandel mellom landene. Forutsetningen for å legge til rette for krafthandel er at produksjon og forbruk oppfyller kravene fra miljøpolitikken. Det er særlig viktig at energiprisene i størst mulig grad gjenspeiler miljøkostnadene. Krafthandelen og miljøutfordringene krever et utstrakt internasjonalt samarbeid. Det er lite hensiktsmessig å sette mål for hvor mye kraft som kan passere grensene.
Regjeringen vil følge opp forpliktelsene i Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Ut fra en helhetsvurdering vil Regjeringen gå imot bygging av gasskraftverk som ikke baserer seg på en teknologi for rensing av CO2 som gir minimale utslipp. I denne sammenheng vektlegges både behovet for å stimulere til utvikling av ny teknologi og behovet for å gjennomføre nødvendige omlegginger av energiforbruk og energiproduksjon.
Norge har fortsatt gode muligheter til å bygge ut vannkraft, og gjennom forslaget til ny vannressurslov legges det opp til å opprettholde produksjonsmulighetene. Samlet plan og verneplanene legges til grunn for den fremtidige vannkraftutbyggingen. Plasseringen av prosjektene i kategori I er ikke ensbetydende med at det blir gitt konsesjon for utbygging i enkeltsaker. For å spare verdifull vassdragsnatur, kan det bli aktuelt å begrense eller si nei til enkelte prosjekter. Regjeringen har gått i mot utbyggingen av Øvre Otta.
Vi har store muligheter til å skaffe energi fra nye, fornybare energikilder og vi bør bruke mulighetene til å ligge i forkant av utviklingen. I de nærmeste årene vil Regjeringen stimulere til å utvikle fornybare energikilder gjennom et omfattende utviklingsprogram. Målet er en utbygging av vindkraft på 3 TWh/år, og mer vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme på 4 TWh/år innen 2010.
Rammene for produksjon gjør at Regjeringen må føre en aktiv politikk for å begrense energiforbruket og redusere avhengigheten av elektrisk oppvarming. Omleggingen må utvikles over tid. Energiforbruket må begrenses vesentlig mer enn om utviklingen overlates til seg selv.
Omleggingen må utnytte de mulighetene som ligger i at prisene i kraftmarkedet balanserer tilgangen mellom produksjon og forbruk. Tariffene for eloverføring skal først og fremst understøtte effektiv bruk av nettet, men tariffene vil også bidra til riktig lokalisering av produksjon og forbruk, og miljøvennlig og fleksibel utnyttelse av flere energibærere. Regjeringen forutsetter at energiverkene vil interessere seg for å samarbeide med forbrukerne om lønnsomme energiløsninger som bidrar til å redusere energiforbruket, og vil bidra til å stimulere en slik utvikling.
Omleggingen forutsetter en energipakke med en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 milliarder kroner over en tiårs periode. Dersom det skulle skje en utvikling av teknologi som øker lønnsomheten av nye fornybare energikilder vesentlig, så kan størrelsen på tilskuddet vurderes. Uheldige fordelingsvirkninger av økt elavgift forutsettes kompensert ved minstefradrag/klassefradrag og økt minstepensjon/bostøtte. Avgiften på fyringsoljer øker tilsvarende elavgiften.
Markeder for grønn energi og grønn el kan bli interessante virkemidler.
Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven er ett av flere virkemidler som kan bidra til omleggingen. Det vil bli satt ned et utvalg som skal vurdere strengere krav til bruk av energi i bygninger. Krav om vannbåren oppvarming, og krav til eksisterende bygg, er muligheter som skal utredes. Det er aktuelt å kombinere skjerpede forskrifter med tilskudd.
Regjeringen vil utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken. Arealplanleggingen og kollektiv varmeplanlegging er oppgaver der kommunene må spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag. Dette må skje i samarbeid med energiverkene som har områdekonsesjon. Kommunene spiller også en viktig rolle for å utnytte lokale energiressurser. Norges vassdrags- og energidirektorat kan kreve at energiverkene legger fram energiplaner. Regjeringen vil søke etter ytterligere muligheter for å motivere kommunene til å ta en mer aktiv rolle i energiplanleggingen gjennom økonomiske insentiver. Utformingen av klima- og energistrategier i lokal Agenda 21- arbeidet vil støtte opp under denne utviklingen.
Regjeringen vil arbeide for å begrense oljeforbruket til oppvarming, men innser at oljen fortsatt må spille en rolle i oppvarmingen for å opprettholde en allsidig energiforsyning. På sikt må oljen i størst mulig grad begrenses til å ta topper i forbruket og sikre fleksibilitet i oppvarmingen.
Reduserte investeringer i energianlegg har gitt en høyere utnyttelse av elsystemet enn tidligere. Større oppmerksomhet må rettes mot sikkerheten i energiforsyningen. Det er Statnett SF som er ansvarlig for systemsikkerheten i det norske kraftsystemet på kort og lang sikt. Statnett samarbeider med de andre nordiske nettselskapene. Regjeringen vil arbeide for å opprettholde systemsikkerheten i kraftleveringene, både for å mestre toppene i forbruket, og for å kunne ha en god evne til å klare forsyningen i år med vesentlig svikt i vannkraftproduksjonen som følge av lite nedbør. Et godt dimensjonert overføringsnett og et vel fungerende kraftmarked er forutsetninger for å mestre sikkerheten i elforsyningen. Nettselskapene må også vurdere tiltak rettet mot forbrukssiden. I tillegg kan det være aktuelt å ta i bruk for eksempel gassturbiner som reserveaggregater. Bedre muligheter til å veksle mellom ulike energibærere på forbrukssiden vil styrke sikkerheten i energiforsyningen.