8 Kraftkontrakter med industrien

8.1 Innledning

Statskraftkontraktene på stortingsbestemte vilkår for deler av kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien utløper i årene 2004-2011. Det er behov fra industri og lokalsamfunn om å få avklart de fremtidige kraftvilkårene i god tid før dette.

Regjeringen vil om kort tid fremme proposisjon med forslag til nye kontrakter og avtaler med enkelte industribedrifter på myndighetsbestemte vilkår fra 1.1.2001. Det vises til proposisjonen for en detaljert beskrivelse av forslaget. Det er redegjort for hovedtrekkene i dette kapittelet.

Kraftintensiv industri og treforedlingsindustri er en svært sammensatt gruppe virksomheter. Det er store forskjeller i teknologi, produkter, markeder, lønnsomhet og kraftkostnadenes relative betydning. Bedriftene er lokalisert i store deler av landet. Flere av bedriftene er plassert i sentrale områder med et variert næringsgrunnlag og arbeidsmarked. Treforedlingsbedriftene er hovedsakelig lokalisert sentralt i østlandsområdet. Mange av de kraftintensive bedriftene er imidlertid plassert på tradisjonelle industristeder i distriktene, hvor næringsgrunnlaget er mer ensidig.

Det er også betydelige forskjeller når det gjelder bedriftenes erfaring og kompetanse knyttet til å opptre i kraftmarkedet. Særlig de største konsernene innehar betydelig kompetanse på dette området. Denne kompetansen er gjerne bygget opp på grunnlag av stort kraftforbruk hvor kraftkostnadene utgjør en betydelig del av totalkostnadene, gjennom investering og drift av kraftverk, og gjennom kompetanse fra andre produktmarkeder med overføringsverdi til kraftmarkedet, for eksempel vedrørende risikostyring.

Nye industrikontrakter med myndighetsbestemte vilkår må innordnes EØS-avtalen og en helhetlig energipolitikk. Kraftmarkedets rammevilkår og virkemåte er endret betydelig på 1990-tallet. Mange av industribedriftene har aktivt utnyttet de muligheter som kraftmarkedet gir. EØS-avtalens statsstøtteregler tilsier at kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår baseres på markedsverdier.

Etter Regjeringens syn er den grunnleggende forutsetningen for energipolitikken i årene framover at tilgangen på nyttbar energi og særlig elektrisitet setter klare rammer for disponeringen, og krever en aktiv politikk for å begrense forbruket. Vi har nå en helt annen ressurs- og miljøsituasjon enn vi har hatt gjennom hele den epoken hvor den kraftintensive industrien ble utviklet. Samtidig er det viktig å utnytte den industriplattformen som er bygd opp, og å vedlikeholde den sentrale rollen som enkelte industristeder har i distriktene.

Dette stiller myndighetene overfor viktige avveininger både når det gjelder omfang og vilkår av nye industrikontrakter.

En stor del av kraftintensiv industri og treforedlingsindustri kan, gjennom lønnsomhet og kompetanse, oppnå konkurransedyktige kraftvilkår innenfor ordinære markedsorganisatoriske rammer. Flere bedrifter dekker i dag behovet med krafttilgang som er basert på løpende markedsprisutvikling, eller har langsiktige kraftkontrakter, herunder statskraftkontrakter med stortingsbestemte vilkår, på nivå med dagens markedspris. De tre største konsernene har dekket store deler av kraftbehovet frem til 2020 på forretningsmessig basis.

Enkelte deler av industrien har imidlertid, på grunn av eldre og langsiktige kontrakter og avtaler til kostnadsdekning, kraftvilkår som i vesentlig grad avviker fra markedsprisnivået i dag. En for brå overgang til å handle kraft innenfor ordinære markedsorganisatoriske rammer kan for disse bedriftene skape særskilte utfordringer. For bedriftene selv vil det være en utfordring fordi det kan være usikkert hvordan lønnsomheten vil bli påvirket av en vesentlig økning i kraftkostnadene over kort tid, og fordi det å operere i kraftmarkedet kan kreve at bedriftene bygger opp ny kompetanse. For samfunnet er det i tillegg utfordringer knyttet til at disse bedriftene i stor grad er lokalisert på ensidige industristeder i distriktene. Dersom disse bedriftene ikke makter overgangen, kan det medføre betydelige samfunnsøkonomiske omstillingskostnader og negative virkninger for arbeidstakerne og lokalsamfunnet forøvrig.

Regjeringen legger stor vekt på at industrien skal ha vilkår som gir grunnlag for en langsiktig og stabil utvikling. Det er samtidig nødvendig å stimulere til omstillinger til virksomhet som har betalingsdyktighet på linje med andre kraftbrukere, og som gir ytterligere kompetanse for industrivirksomhet på lang sikt. Det må også legges vekt på at Statkraft SF skal ha mulighet til å disponere en del av sine ressurser ut fra egne vurderinger og beslutninger. Det vises til at Stortinget ved etableringen av Statkraft SF ga foretakets styre betydelig forretningsmessig ansvar og frihet. Dette setter grenser for hvor stor del av produksjonskapasiteten som kan avsettes på myndighetsbestemte vilkår.

Ved utforming av vilkårene for nye myndighetsbestemte kraftleveranser har Regjeringen lagt vekt på å finne ordninger som er i samsvar med EØS-avtalen.

Ved avgrensning og fordeling av volumer i de nye myndighetsbestemte kontraktene har Regjeringen lagt avgjørende vekt på lokalsamfunn og omland som i stor grad er avhengig av denne industrien. Det er også lagt vekt på at mange av disse bedriftene er lokalisert i nærheten av store kraftkilder.

Regjeringen foreslår at flere bedrifter som i dag har statskraftkontrakter på stortingsbestemte vilkår, samt noen bedrifter som ikke har slike kontrakter i dag, tilbys nye myndighetsfastsatte avtaler. Sistnevnte bedrifter ligger i mer sentrale strøk. Regjeringen mener en del slike bedrifter likevel bør tilbys myndighetsbestemte kontrakter, blant annet ut fra vurdering av kraftkostnadenes relative betydning.

Regjeringen legger til grunn at tilbudet om nye myndighetsbestemte kontrakter skal være en overgangsordning, og at bedriftene i økende grad må sikre sitt kraftbehov innenfor ordinære markedsorganisatoriske rammer. Det foreslås derfor at volumene i nye myndighetsbestemte kontrakter nedtrappes jevnt fra og med 2011, slik at kontraktsvolumene er redusert til 40 prosent i 2020. Kontraktene utløper 31.12.2020.

Bedriftene som tilbys nye kontrakter må samtidig terminere eksisterende kontrakter på stortingsbestemte vilkår. Det forutsettes at deler av kraftbehovet skal dekkes i markedet, og bedrifter med særlig høy kraftdekning må derfor akseptere et lavere volum i de nye kontraktene. Disse forholdene vil på individuell basis bli reflektert i prisen i de nye kontraktene, og innebærer at bedrifter som i dag har en betydelig del av kraftbehovet dekket gjennom de rimeligste statskraftavtalene vil få gunstigere vilkår i en ny langsiktig kraftavtale. Disse bedriftene vil få høyere kraftkostnader enn i dag, men overgangen til ordinære kraftpriser vil skje over et lengre tidsrom enn uten nye myndighetsbestemte kontrakter.

Spørsmålet om videre leie, eventuelt salg, av kraftverkene som er omfattet av ordningen med foregrepet hjemfall har vært diskutert i Stortinget flere ganger, senest i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:19 (1997-98). Stortingsflertallet la til grunn at de aktuelle bedriftenes krafttilgang skulle avklares i sammenheng med den varslede proposisjonen om industriens fremtidige kraftvilkår. Av hensyn til offentlig kontroll og eierskap med kraftressursene, vil Regjeringen ikke foreslå å selge kraftverk og fallretter til industri som er part i disse avtalene. Regjeringen mener imidlertid at disse hensyn ikke bør være til hinder for at det i begrenset grad, og etter en konkret vurdering, kan være hensiktsmessig at industrien gis adgang til å leie kraftverk og vannfall. Regjeringen foreslår at industrien tilbys å inngå leieavtaler i tre tilfeller.

I de nye kontraktene og leieavtalene stilles krav som kan bidra til å styrke forsyningssikkerheten i kraftsystemet, og det kan stilles krav for å effektivisere energibruken.

8.2 Noen utviklingstrekk

Norge har en stor kraftintensiv industri og treforedlingsindustri. Vi er blant de største produsentene i Europa innen aluminium, ferrolegeringer, karbider og nikkel, og produksjonen er også stor i verdenssammenheng. Rimelig kraft har vært den dominerende begrunnelsen for etablering og utvikling av denne industrien i Norge. Noen bransjer, som for eksempel treforedlingsindustri og petrokjemi, er også basert på utnyttelse av andre norske råvarer.

Gjennombruddet for elektrisiteten i slutten av forrige århundre gjorde at fallenergien i vassdragene kunne utnyttes til industriformål. Den fikk dermed en stor økonomisk verdi. Industrietableringene ble styrt av vannfallenes beliggenhet, fordi teknologien for kraftoverføring var lite utviklet og bygging av overføringskapasitet var kapitalkrevende. Denne lokaliseringen har preget industriutviklingen i Norge i dette århundret.

Den første tiden var det industrien selv som i stor grad stod for utbygging av vannkraftressursene. En rekke selskaper var tidlig ute og ervervet rettigheter uten konsesjon, blant annet Borregaard, Norsk Hydro, Saugbrugsforeningen, Tinfos og Union. Konsesjonslovgivningen, med hjemfallsinstituttet, ble innført i 1917 for å sikre nasjonal kontroll med vannkraftressursene. Hjemfallsinstituttet har medført at staten, ved Statkraft SF, i dag eier flere kraftanlegg som industrien har bygget ut.

Etter andre verdenskrig var det i stor grad staten som foresto kraftutbygging. Industrien har vært, og er, en viktig avtager for de kraftressurser staten har bygget ut og som i dag eies av staten gjennom Statkraft SF.

I enkelte deler av landet er det kommunale og fylkeskommunale verk som har hatt hånd om størstedelen av kraftressursene. I disse områdene har bedriftene en lav andel statskraftkontrakter, og har tradisjonelt vært forsynt med kraft fra de lokale energiverkene.

Den private eierandelen i kraftressursene er om lag 17 prosent (1995). De industrieide kraftverkene ligger hovedsakelig i Telemark og på Vestlandet. Størstedelen av Statkrafts anlegg er lokalisert i Nordland, Telemark og på Vestlandet. I Agder-fylkene og Trøndelags-fylkene er det meste av kraftressursene på kommunale og fylkeskommunale hender. Aust-Agder er det eneste fylket hvor kommunal og fylkeskommunal krafttilgang overstiger det samlede kraftforbruket i fylket. Også i Vest-Agder og Sør-Trøndelag utgjør kommunal og fylkeskommunal krafttilgang en svært høy andel av det samlede kraftforbruket i disse fylkene.

Den sterkeste vekstperioden for den kraftintensive industrien var i årene fra 1950 til 1973. Under gjenreisingen av landet etter annen verdenskrig var industriutvikling og valutainntekter viktige politiske mål, og rimelig vannkraft var regnet som et av de fremste fortrinn landet hadde for å fremme industriutvikling. I mange europeiske land har produksjonen av kraftintensive produkter vært stabil eller gått noe ned de siste årene. I Norge har flere bransjer hatt en betydelig produksjonsøkning siden midten av 1980-tallet. Figur 8.1 viser endringer i produksjonskapasitet for ferrolegeringer, zink, nikkel og karbider fra 1985 til 1998.

Kilde: Olje- og energidepartementet.

I dag står kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien for om lag 2 prosent av den samlede sysselsetting. Dette er en nedgang fra begynnelsen av 1970-tallet, hvor andelen var omlag 4 prosent av samlet sysselsetting. På enkelte ensidige industristeder utgjør imidlertid den direkte sysselsettingen i kraftintensive bedrifter 10-25 prosent av samlet sysselsetting i kommunen.

Den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien står for om lag en tredel av det samlede forbruket av kraft i Norge. Fra 1985 til 1993 var det i følge statistikk fra SSB en svak nedgang i kraftforbruket i kraftintensiv industri, mens fastkraftforbruket i treforedlingsindustrien økte med ca. 3 TWh/år. Fra 1994 har kraftforbruket i kraftintensiv industri økt, mens fastkraftforbruket i treforedlingsindustrien har gått ned. Økningen i kraftintensiv industri har vært særlig sterk det siste året. Forbruket i denne industrien økte med om lag 5 prosent fra 1997 til 1998.

Kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien er kjennetegnet ved at de opererer i et internasjonalt konkurransemiljø og er konjunkturutsatt. Flere av konkurrentene ligger i land som har god tilgang på både energi og andre råvarer til industriprosessen. De fleste næringene er lite arbeidsintensive. Flere av de norske bedriftene har lavere driftskostnader enn internasjonalt gjennomsnitt i bransjen. Dette skyldes blant annet at de fleste bedriftene har lave kraftkostnader i dag. De eldste kontraktene med Statkraft er blant de rimeligste i verden.

Det er vanskelig å forutse hvilke kraftvilkår konkurrentene i utlandet vil stå overfor i fremtiden. Svært få prognoser går lenger enn 5-10 år frem i tid, og dagens statskraftkontrakter begynner ikke å løpe ut før i 2004. Det er også vanskelig å sammenligne priser på grunn av ulike vilkår forøvrig, samt at kraftprisen ofte er koblet opp mot kostnader i kraftproduksjonen, prisen på industriproduktet, effektregulering mv.

Deregulering og konkurranse fører mange steder til synkende kraftpriser, blant annet på grunn av overkapasitet i kraftforsyningen. USA og mange EU-land er inne i, eller er i ferd med å påbegynne, en slik deregulering. Det gjør at industrien mange steder prioriterer kortsiktige vilkår i kontraktene. Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i kraftpriser på lengre sikt. Ofte antas at kraftprisen på lang sikt vil reflektere kostnader ved ny kraftproduksjon, for eksempel kullkraft eller gasskraft. Dette kan imidlertid blant annet avhenge av om det åpnes for reell konkurranse i hele kraftmarkedet. Den langsiktige prisutviklingen avhenger også av kostnadsutviklingen i kraftproduksjon, herunder brenselspriser, miljøkrav, avgifter mv. Flere av konkurrentene til norsk kraftintensiv industri er lokalisert på steder med god tilgang på brensler til lave kostnader, og flere av disse landene er utenfor den internasjonale klimaavtalen.

8.3 Enkelte trekk ved industrikontraktene til Statkraft SF

I hovedsak er det bedrifter innen elektrometallurgisk industri med kraftbehov på minst 100 GWh/år som er tildelt kraftkontrakter på politisk bestemte vilkår. Ordningen har imidlertid blitt utvidet over tid til blant annet å omfatte treforedlingsindustrien og enkelte bedrifter innen kjemiske råvarer.

Avtaler om foregrepet hjemfall ble i årene fra 1957 til 1966 inngått for Svelgen-, Høyanger-, Bjølvo-, Tyssovassdragene og Storelva i Sauda. Staten overtok vannfall og anlegg umiddelbart, mot at industribedriftene fikk leie rettighetene tilbake for en ny periode. Statens eierinteresser ble overført til Statkraft SF ved stiftelsen i 1992. Enkelte tilleggsutbygginger som er foretatt etter at avtalene om foregrepet hjemfall ble inngått, eies fremdeles av industrien. I Bjølvefossen og Høyanger har Statkraft og bedriftene på forretningsmessig grunnlag reforhandlet avtalene om foregrepet hjemfall. Statkraft har overtatt driften av anleggene mot at bedriftene har fått kraftkontrakter.

Statskraftkontraktene og avtalene om foregrepne hjemfall omfatter om lag 21 TWh/år, hvorav ca. 3 TWh/år går til treforedlingsindustrien. Dette inkluderer tilleggsutbyggingene i avtalene om foregrepet hjemfall. Foretakets industrikraftforpliktelser på stortingsbestemte vilkår utgjør om lag 60 prosent av middelproduksjonen i Statkrafts kraftverk, inklusiv kraftverkene omfattet av foregrepet hjemfall med tilleggsutbygginger. Industriens egenkraft er om lag 10 TWh/år. Langsiktige kontrakter med lokale e-verk utgjør også en viktig del av kraftoppdekningen i industrien. De fleste bedriftene i kraftintensiv industri har en relativt lav andel kortsiktige kraftkontrakter.

Kraftoppdekningen varierer betydelig mellom bedriftene. Noen bedrifter har fullt ut dekket kraftbehovet med statskraftkontrakter, andre konkurrerende bedrifter har lite eller ingen statskraftkontrakter. Noen bedrifter har mye egenkraft, andre baserer seg i hovedsak på kontrakter hos lokale e-verk. Dette henger sammen med historiske forhold, jf. kapittel 8.2.

Statskraftkontraktene har svært forskjellige vilkår avhengig av når de er inngått. Prisene i 1998 varierte fra 4,7 til 16,5 øre/kWh, med et gjennomsnitt på ca. 10 øre/kWh. De eldste kontraktene, som ble inngått på 1950- og 1960-tallet, har svært lave priser i dag. Prisene i disse kontraktene var basert på kostnadsdekning inklusiv kapitalavkastning, og kontraktene ble gitt en varighet på 40-60 år. Disse kontraktene utgjør ca. 42 prosent av statskraftkontraktene når man ser bort fra avtalene om foregrepet hjemfall.

De såkalte 1976-kontraktene fikk opprinnelig en varighet på 20 år (til 31.12.1995), og ble forlenget til 31.12.2010 gjennom St.prp. nr. 104 (1990-91). Prisene i disse kontraktene øker reelt med om lag 1,5 prosent i året. Treforedlingskontraktene og avtalene om foregrepet hjemfall ble forlenget med tilsvarende varighet og pris. I 1991 ble det tildelt kraft fra den såkalte 2 TWh-kvoten. Disse utløper i 2004, og har pris som 1976-kontraktene uten realprisstigning. Prisen i de forlengede 104-kontraktene var høy i forhold til markedsprisen på det tidspunkt vilkårene ble fastsatt. Også etter 1991 har prisen i de fleste årene vært over spotmarkedsprisen. Figur 8.2 viser realprisutviklingen for de viktigste kategoriene statskraftkontrakter. El-avgift er inkludert.

Kilde: Statkraft SF.

Fra 1993 ble kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien fritatt for el-avgift, som førte til en betydelig lettelse i kraftkostnadene. El-avgiften i 1993 var 4,6 øre/kWh, mens den i 1999 er 5,94 øre/kWh. Fjerning av produksjonsavgiften fra 1998 medførte ytterligere lettelser i prisen i statskraftkontraktene. Produksjonsavgiften var 1,89 øre/kWh i siste halvår 1997.

Gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 104 (1990-91) fikk Olje- og energidepartementet fullmakt til å tildele nye kontrakter til nye industriprosjekter innenfor rammen av de forlengede 1976-kontraktene og treforedlingskontraktene. Olje- og energidepartementet har tildelt kraftkontrakter til nye prosjekter på til sammen 1.278 GWh/år basert på 104-ordningen, fordelt på 13 bedrifter.

I tråd med uttalelser fra et flertall i stortingskomiteen er det bare tildelt kraft til delvis dekning av kraftbehov. Hensikten er å motivere til energiøkonomisering og opprusting og utvidelser av industriens egne vannkraftanlegg. I de første tildelingene som ble foretatt etter St.prp. nr. 104 ble inntil 90 prosent av økt kraftbehov dekket, mens det fra 1997 er tildelt maksimalt 70 prosent av kraftbehovet. Endringen skyldes en knappere krafttilgang i Norge, og at det dermed er nødvendig å legge enda større vekt på energiøkonomisering og fleksibilitet i industriens kraftforbruk. For bedrifter eller konsern med en god dekning av langsiktige kontrakter har tildelingene blitt avkortet ytterligere. Regjeringen foreslår at det ikke tildeles kraft i henhold til St.prp. nr. 104 (1990-91) til prosjekter hvor søknad er fremmet etter 19.3.99.

Gjennom stortingsdokumenter, konsesjoner og avtaler er det fastsatt en rekke bestemmelser som legger bindinger på industriens krafttilgang. Ved tildeling av statskraftkontrakter er det også som regel klare forutsetninger knyttet til hvilke steder, formål mv. kraften skal nyttes.

Ved innføring av det såkalte behovsvilkåret, jf. St.prp. nr. 104 (1990-91), foretok man en innsnevring av industriens kraftdisponering, ved å sette som vilkår at den samlede krafttilgangen skal brukes til industrivirksomhet. Behovsvilkåret gjelder for hele konsernet som bedriften er en del av. Det er åpnet for midlertidige tilpasninger, men salg utover 2 år skal normalt ikke forekomme. For å stimulere til enøk-investeringer er kraft produsert i varmegjenvinningsanlegg unntatt fra behovsvilkåret.

Konsernkontrakter er et virkemiddel for å lette omstillinger innen industrien. Det innebærer at kraft som opprinnelig var knyttet til et bestemt sted kan brukes et annet sted i konsernet. I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 104 (1990-91) signaliserte Stortinget en positiv holdning til konsernkontrakter, og ga Olje- og energidepartementet fullmakt til å avgjøre slike saker. Det er lagt til grunn at konsernet skal kompensere berørte lokalsamfunn. Departementet har i henhold til dette godkjent tre konsernavtaler.

Det er en klar rollefordeling mellom Stortinget, departementet og Statkraft i forholdet til de stortingsbestemte industrikontraktene. Stortinget har fastsatt pris, varighet, bindinger og andre vilkår i kontraktene. Departementet har blant annet fullmakt til å avgjøre nye tildelinger innenfor 104-regimet. Leveringsforpliktelsene pålegges Statkraft gjennom foretaksmøte. Foretaket har det forretningsmessige ansvaret for kontraktene. Statkraft har fullmakt til å reforhandle kontraktene med industrien på forretningsmessig basis for å gjøre dem bedre tilpasset partenes behov, men reforhandlinger som kan ha virkning for sysselsetting mv. må forelegges departementet på forhånd. Forøvrig kan Statkraft fritt forhandle med industrien om nye forretningsmessige avtaler.

8.4 Forretningsmessige industrikontrakter

I forbindelse med fornyelsen av industrikontraktene, som ble foreslått i St.prp. nr. 104 (1990-91), var det bare en bedrift som valgte ikke å fornye kontrakter innenfor dette regimet.

I løpet av 1998 har de tre største konsernene innenfor ordningen forhandlet seg frem til forretningsmessige avtaler som vil dekke store deler av kraftbehovet til 2020.

Norsk Hydro og Norske Skog har inngått avtaler med Statkraft, som omfatter et betydelig høyere volum enn dagens kraftleveranser fra Statkraft på stortingsbestemte vilkår. Elkem har inngått en avtale med Vattenfall som tilsvarer ca 40 prosent av konsernets kraftforbruk. For perioden 2010-20 omfatter de tre avtalene en samlet kraftleveranse på om lag 14 TWh/år.

Ved behandlingen av St prp nr 38, jf. Innst. S. nr. 195 (1997-98), ble behovsvilkåret for Norsk Hydro justert. Det er forutsatt at konsernet ikke søker om nye statskraftkontrakter eller fornyelse av eksisterende kontrakter på politisk fastsatte vilkår. Justeringene innebærer at ny krafttilgang som Hydro-konsernet skaffer seg etter 1.1.1998 ikke skal omfattes av behovsvilkåret, samt at behovsvilkåret trappes ned etter hvert som eksisterende kontrakter og annen krafttilgang bortfaller.

8.5 Utdrag fra NOU 1998:11 og høringsuttalelser

Energiutvalget har ikke vurdert hvilken innretning framtidige kraftkontrakter bør ha, men har gjennomført fire scenarier for kraftbalansen. De har også laget beregninger for å belyse virkningene av økte avgifter og like priser til alle brukergrupper.

Utvalget skriver at

«av overordnede spørsmål som vil måtte vurderes i forhold til et nytt industrikraftregime er blant annet en strammere kraftbalanse i Norge, en høyere alternativverdi på kraften gjennom dagens energimarkeder, bestemmelser i EØS-avtalen og en generell utvikling med mer næringsnøytrale virkemidler i næringspolitikken. Kyotoprotokollen vil også være en faktor i vurderingen av industrikraftregimet. Samtidig betyr mange av de kraftintensive bedriftene fortsatt mye som hjørnestensbedrifter i lokalsamfunn i distriktene.»

Utvalget viser til at deler av industrien kan bli avviklet dersom energiprisen blir høyere enn hos konkurrentene, og at dette vil kunne ramme en del lokalsamfunn. En avvikling av deler av industrien kan derfor gi særlig store omstillingskostnader.

De skriver også at

«generelt vil industrien ha gode muligheter til å få bedre betingelser enn andre kundegrupper. Industrien har lang brukstid, store kraftvolumer og tar ut kraften på høyt spenningsnivå. Videre er mange av bedriftene lokalisert nær kraftverkene. Industrien har også muligheter for fleksibilitet i kraftforbruket.»

Fire av åtte utvalgsmedlemmer mener at

«hvis Norge velger en strategi for å sterkt redusere eller stabilisere energiforbruket, vil industrien komme under et meget sterkt press. Dette forsterkes ved at utvalgets beregninger viser betydelig krafteksport på grunn av høye priser i eksportmarkedene mens næringslivets behov for energi ikke framkommer godt nok. Dette vil gi større sprik mellom tilgang og behov i markedet. Dette tilsier at det er viktig å få fram ordninger som sikrer industrien tilgang på kraft til internasjonalt konkurransedyktige priser og som er innenfor våre internasjonale forpliktelser.»

Et flertall av medlemmene mener at forbruksavgifter på elektrisitet og fyringsolje ikke bør omfatte internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv.

Utvalget viser til at innledende forhandlinger om frivillige avtaler om begrensninger i forbruket allerede er gjennomført. De mener at slike avtaler krever løpende oppfølging fra myndighetene, og at myndighetene må utvikle god kompetanse på enøkmulighetene i industrien.

Nedenfor er noen sentrale høringsuttalelser oppsummert.

Prosessindustriens landsforening (PIL) påpeker at det ikke er noen motsetning mellom markedspriser og kontraktsfestede priser, og at de kommersielle avtalene som Elkem, Norske Skog og Norsk Hydro har inngått i høyeste grad innebærer både kontraktsfestede priser og markedspriser. De skriver videre at

«For en del bedrifter og selskaper kan det fortsatt være behov som tilsier løsninger som ikke fremkommer i markedet for langsiktige kraftavtaler. Slike behov kan fremkomme blant annet som følge av særskilte norske ordninger knyttet til privat eierskap i vannkraftsektoren (hjemfallsinstituttet), særskilt store konsekvenser av nedleggelse av industri i form av behov for bygging av ny overføringskapasitet og lignende.»

PIL viser til at hjemfallssystemet kan gjøre lønnsomme opprustnings- og utvidelsesprosjekter i private kraftverk ulønnsomme mot slutten av konsesjonsperioden, og mener at myndighetene må endre eller myke opp reglene for hjemfall i en retning som bidrar til å fjerne de uheldige effektene som ligger innbakt i dagens ordning.

Etter oppdrag fra PIL har Kjelforeningen Norsk Energi (KNE) foretatt en kartlegging av enøkaktiviteten i norsk prosessindustri. KNE anslår de årlige energibesparelsene i prosessindustrien til 1,4 prosent, tilsvarende 0,8-0,9 TWh/år. PIL viser til at det pågår drøftinger mellom PIL og NVE om et pilotprosjekt for avtale-enøk. I et avtaleforhold vil det være mulig å beregne realistiske besparingspotensialer og miljøforbedringer som kan realiseres ved hjelp av endringer i myndighetenes virkemidler og industriens investeringsadferd. De skriver at målsettingen med pilotprosjektet er å teste ut om avtalefestet enøk er et hensiktsmessig virkemiddel for å utløse økt enøkaktivitet i prosessindustrien.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver blant annet at

«Industrikraftregimet er en bærebjelke for opprettholdelse og utvikling av mange industrisamfunn. LO har lenge vært bekymret for den vanskelige energisituasjonen som gradvis har oppstått, og den mangel på handlingskraft som har vært vist for å få et nytt framtidsrettet industrikraftregime på plass. Vi tenker her spesielt på forsyningssituasjonen gjennom en sikring av nasjonal kraftproduksjon. Selv om regjeringen har uttrykt at industriens framtidige kraftvilkår skal avklares i god tid før eksisterende statskraftkontrakter løper ut, er det en økende usikkerhet om evnen til å få et nytt industrikraftregime på plass. Hovedutfordringene for den kraftintensive industri er krafttilgang, kraftpris og miljøavgifter. ( . . .) LO mener utredningen mer eksplisitt burde diskutert premissene for å sikre et nytt industrikraftregime. Også industrien må ilegges samfunnsmessige lønnsomhetsbetraktninger. ( . . .) En videreføring av langsiktige industrikraftkontrakter bør fortsatt være en sentral del av den norske energipolitikken.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) skriver blant annet at

«Myndighetenes viktigste rolle i en markedsøkonomi er å sørge for stabile, langsiktige og ikke-konkurransevridende rammevilkår. ( . . .) NHO mener derfor prinsipielt at best ressursutnyttelse oppnås gjennom markedsmekanismene, og at energiavgifter kan gi dårlig samfunnsøkonomisk effektivitet og derfor ikke bør ilegges.»

NHO mener at kostnader og konkurranse kan og bør bestemme lokalisering av ny kraftproduksjon og import og eksport av kraft mellom landene. De mener avtale-enøk bør utvikles og at all næringsvirksomhet må kunne inngå denne type avtaler.

«NHO ser det som positivt at Norsk Hydro og Norske Skog har inngått kommersielle langsiktige kraftavtaler med Statkraft og at Elkem har inngått avtale med Vattenfall. Andre selskaper kan imidlertid ha behov som kan tilsi andre løsninger.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) skriver blant annet at

«Utvalget poengterer flere ganger at den kraftkrevende industrien er selve livsnerven i mange lokalsamfunn. HSH mener imidlertid at utvalget «glemmer» at små lokalsamfunn som ensidig er basert på kraftkrevende industri under enhver omstendighet vil få et sysselsettingsproblem ettersom smelteverkene og andre deler av den kraftkrevende industrien blir stadig mer automatisert. Det er jo også denne utviklingen vi har vært vitne til. Til tross for at bearbeidingsverdien har økt med nærmere 60 prosent i den kraftkrevende industrien de to siste tiårene, så har 22 000 arbeidsplasser blitt borte i denne perioden. Således må slike steder uansett utvikle alternative arbeidsplasser. Det betyr en mer fleksibel næringsstruktur - med en konkurransedyktig industri, men også med et større innslag av små og mellomstore bedrifter innenfor bl.a. handel og service. En viktig forutsetning for at vi skal få dette til er at næringslivet gis like rammevilkår.»

Norges Skogeierforbund skriver blant annet at

«Det er avgjørende viktig for treforedlingsindustrien, og dermed for skogbruket som råstoffleverandør, at det sikres tilgang på kraft til internasjonalt konkurransedyktige priser. ( . . .) Det er svært positivt at det er kommet i stand langsiktige avtaler mellom Norske Skog og Statkraft som dekker det tidsperspektivet som utredningen arbeider med, men det er andre virksomheter det også må sikres tilfredsstillende krafttilgang.»

8.6 Sentrale vilkår i nye kontrakter og leieavtaler

Regjeringen mener at et tilbud om nye myndighetsbestemte kontrakter, med gradvis tilpasning til ordinære markedsorganisatoriske rammer, vil være et hensiktsmessig virkemiddel i forhold til de utfordringene som enkelte bedrifter og lokalsamfunn står overfor. Bedrift og samfunn gis da tilstrekkelig mulighet til bygge opp nødvendig kompetanse, kartlegge behovet for omstillinger, og iverksette en hensiktsmessig omstillingsprosess der dette viser seg nødvendig.

Regjeringen legger vekt på å videreføre rollefordelingen som er innarbeidet mellom Stortinget, departementet og Statkraft. Det innebærer at Stortinget gir departementet klare rammer for myndighetsbestemte kontrakter, og at Statkraft kun har et forretningsmessig ansvar for kontraktene. Et nytt element i de nye myndighetsbestemte avtalene er at bedriftene også får en forpliktelse overfor Statnett og NVE innenfor definerte rammer.

Norsk Hydro, Norske Skog og store deler av Elkem har dekket sitt framtidige behov med forretningsmessige avtaler. Regjeringen foreslår at resten av treforedlingsindustrien, Hustadmarmor, Borealis og diverse mindre bedrifter innen Mo Industripark heller ikke tilbys nye myndighetsbestemte kontrakter. Til grunn for dette ligger blant annet vurderinger av bedriftenes kraftkostnader i dag og kraftkostnadenes betydning for virksomheten.

Regjeringen foreslår at tilbud om nye myndighetsbestemte kontrakter i første rekke konsentreres til bedrifter som er lokalisert i distriktene, der utfordringene knyttet til eventuelle omstillinger er størst, og hvor mange av bedriftene i dag har krafttilgang til svært lave kostnader. Regjeringen foreslår at Finnfjord smelteverk, Elkem Rana, Fesil Rana Metall, Fundia Bygg/Profiler, Eka Chemicals Rana, Rana Gruber og Fesil Holla smelteverk tilbys kontrakter som dekker inntil 70 prosent av kraftbehovet. Alle disse bedriftene er lokalisert i sone B innen det distriktspolitiske virkeområdet. Videre foreslås at Orkla Exolon, Sør-Norge Aluminium, Tinfos Øye smelteverk, Fesil Lilleby smelteverk, PEA, Globe Hafslund Metall, Norton Arendal, Norton Lillesand og Falconbridge Nikkelverk tilbys kontrakter som dekker inntil 50 prosent av kraftbehovet. De tre førstnevnte bedriftene er lokalisert i sone D innen det distriktspolitiske virkeområdet. De øvrige bedriftene ligger utenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

Noen av bedriftene som tilbys nye kontrakter har egenkraft eller kraft fra andre leverandører av langsiktig omfang. Slik tilgang vil, så lenge den løper, redusere volumet som tilbys på myndighetsbestemte kontrakter i forhold til ovenstående.

Regjeringen foreslår at de nye kontraktene gis 20 års varighet fra 1.1.2001. Det forutsettes at eksisterende statskraftkontrakter på stortingsbestemte vilkår til disse bedriftene termineres fra samme tidspunkt. Bedrifter med høy kraftdekning må akseptere en avkorting av volumet i de nye kontraktene. Det legges opp til en jevn nedtrapping av volumene i de nye kontraktene fra og med 2011, slik at kontraktsvolumene er redusert til 40 prosent i 2020. Kontraktene utløper 31.12.2020.

Regjeringen foreslår at Elkem tilbys å inngå avtale om leie av vannfallrettigheter og kraftanlegg i Saudavassdraget, og Svelgen I og II i Bremanger, i 30 år fra 1.1.2001. Det er en forutsetning at konsernet ikke tilbys nye myndighetsbestemte kraftkontrakter, med unntak for Elkem Rana. Det settes blant annet vilkår om kraftleveranser fra AS Saudefaldene til smelteverket i Sauda. Regjeringen foreslår videre at AS Tyssefaldene tilbys å inngå avtale om leie av Tysso II med vannfallrettigheter i 30 år fra 1.1.2001, til forsyning av de kraftintensive bedriftene i Odda. Tyssefaldenes øvrige rettigheter i henhold til avtalen om foregrepet hjemfall tilfaller Statkraft ved avtaleperiodens ordinære utløp.

Leieavtalene til vannfallrettigheter og reguleringsanlegg, og eventuelle opprustingsprosjekter og tilleggsutbygginger, må konsesjonsbehandles på vanlig måte i henhold til industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.

Ordningen med å tildele kraft til nye prosjekter foreslås avviklet. Nye prosjekter må konkurrere på linje med andre prosjekter om krafttilgangen. Det vil stimulere både industriens og kraftleverandørenes innsatsvilje og kreativitet i forretningsmessige forhandlinger, og bidra til at oppmerksomheten rettes mot nye typer prosjekter som ledd i en omstilling.

Regjeringen foreslår at det i de nye kontraktene og leieavtalene stilles krav som kan bidra til å styrke forsyningssikkerheten i kraftsystemet, og at det kan stilles krav for å effektivisere energibruken.

I kraftsystemet er det behov for effektreserve som kan påkalles i tilfeller med lav frekvens, lav spenning og ved overlast i overføringsnettet. Statnett som systemansvarlig vurderer kontinuerlig behovet for effektreserve. Deler av industrien har gode muligheter for kortsiktig nedregulering av effektuttaket, og kan derfor bidra til å sikre nødvendig effektreserve. Regjeringen legger opp til at bedrifter som tilbys kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår vederlagsfritt må stille effektreserve til disposisjon for Statnett innenfor gitte rammer.

Norges kraftsituasjon er svært spesiell i forhold til andre land ved at tilnærmet 100 prosent av kraftproduksjonen er basert på vannkraft. Tilsiget til vannkraftanleggene varierer betydelig mellom år, og i enkelte år med spesielt lave tilsig kan inngrep fra energimyndighetene være nødvendig for å håndtere situasjonen på en forsvarlig måte. I slike situasjoner vil det være en fordel om energimyndighetene gjennom avtaler og operative rutiner med store forbrukere kan få redusert kraftforbruket. Dette kan redusere behovet for investeringer i annen form for forsyningssikkerhet, og forbedre leveringssikkerheten til øvrige forbrukere. Prisvilkårene i kontraktene og leieavtalene utformes slik at bedriftene må betale løpende spotmarkedspris i perioder hvor denne overstiger et angitt nivå. Dette vil gi industrien insentiver til å tilpasse kraftuttaket i år hvor vannkraftproduksjonen svikter på grunn av nedbørsforholdene. I tillegg legger Regjeringen opp til at bedrifter som tilbys kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår må være forberedt på at NVE kan sette i verk tiltak for å redusere eller stoppe kraftleveransene dersom det på grunn av ekstraordinære forhold skulle oppstå en situasjon hvor rasjonering er aktuelt.

Med bakgrunn i et behov for å begrense forbruksveksten av elektrisitet, må også de som er meget store kraftforbrukere effektivisere energibruken. For å stimulere til energiøkonomisering og best mulig utnyttelse av kraftressursene, vil Regjeringen blant annet videreføre prinsippet om at industrien skal være eksponert mot den løpende markedsprisen på kraft. For ytterligere å styrke energieffektiviseringen i industrien, vil Regjeringen foreslå at myndighetene kan fastsette konkrete krav knyttet til effektiv energibruk overfor bedrifter som inngår nye kraftkontrakter eller leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår.

Prisvilkårene i kontraktene og leieavtalene angis i proposisjonen som fremlegges. Prisvilkårene tar utgangspunkt i prisnivå som antas å være oppnåelig ved forhandlinger om langsiktige kontrakter på forretningsmessige vilkår i dag, justert for verdien av ytelsene som industrien må stille til rådighet. Både krav om systemytelser, tørrårssikring og energiøkonomisering medfører at industrien påføres kostnader samtidig som krafttilgang og leveringskvalitet til øvrige forbrukere forbedres. Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan den løpende markedsprisen på kraft vil utvikle seg på lang sikt. Prisvilkårene er slik at de i noen grad knyttes til den framtidige langsiktige utviklingen i markedsprisen på kraft.

For bedrifter som inngår nye myndighetsbestemte kontrakter stilles det krav om at eksisterende kontrakter på stortingsbestemte vilkår termineres ved inngåelse av ny kontrakt, og at verdien av de terminerte kontraktene reflekteres i prisen i de nye avtalene. Det innebærer at prisen for den enkelte bedrift vil variere avhengig av volum, pris og varighet i eksisterende statskraftkontrakter. Tilsvarende mekanismer bygges inn i leieavtalene.

Nettforholdene og -tariffene er ulike i de forskjellige stedene i landet. Fra 1.1.1998 ble det foretatt endringer i sentralnettstariffens energiledd, jf. nærmere omtale i kapittel 6. Energileddet reflekterer nå i større grad belastningen på nettet enn tidligere. Dette bidro blant annet til å redusere tariffene for kraftuttak i såkalte overskuddsområder. Et eksempel er Helgelandsområdet hvor det i dag er overskudd på kraft. Likeledes vil ulike områdepriser som oppstår ved flaskehalser i nettet bli reflektert i flaskehalstariffene, og vil gjenspeile produksjons- og forbruksforholdene i området, samt overføringskapasiteten til andre områder. Omfang og fortegn på flaskehalstariffene vil variere, blant annet av tilsigsforholdene, men over tid antas det å slå fordelaktig ut for bedrifter i typiske overskuddsområder. Dessuten vises det til at det kan være aktuelt med en geografisk differensiering av de faste leddene i sentralnettstariffen dersom dette bidrar til å gi bedre langsiktige økonomiske signaler til brukerne av nettet, jf. omtale i kapittel 6. De nevnte forholdene reflekteres i liten grad i statskraftkontraktene på stortingsbestemte vilkår i dag, fordi disse hovedsakelig er levert ut av sentralnettet. De nye myndighetsbestemte kontraktene foreslås derfor utformet slik at signalene som ligger i tariffen, herunder flaskehalstariffer, vil bli reflektert i bedriftenes kraftkostnader. De aktuelle bedriftene vil da få de samme signaler gjennom tariffene som alle andre brukere av nettet.

Regjeringen legger vekt på at kraften benyttes til industriformål på bestemte steder, men vil ikke svekke industriens muligheter til å foreta omstillinger. Ordningen skal heller ikke være til hinder for utvikling av et mer variert og robust næringsliv i det enkelte lokalsamfunn. Regjeringen vil derfor videreføre ordningen med konsernkontrakter, under forutsetning av at hensynet til berørte lokalsamfunn ivaretas.

Regjeringen foreslår at behovsvilkåret videreføres, men at det justeres i samme retning som det Stortinget har vedtatt for Norsk Hydro, jf. St prp nr 38 (1997-98). Det innebærer blant annet at annen krafttilgang som bedriftene skaffer seg etter 1.1.1999 ikke omfattes av behovsvilkåret, og at behovsvilkåret trappes ned etter hvert som eksisterende krafttilgang reduseres eller utløper. Denne justeringen vil styrke industriens interesse for å skaffe seg ny krafttilgang og styrke insentivene til å gjennomføre enøk-tiltak. Forslaget til justering av behovsvilkåret gjelder både for bedrifter/konsern som inngår nye myndighetsbestemte kontrakter og leieavtaler, og for øvrige bedrifter/konsern som har kontrakter fornyet eller tildelt i medhold av St.prp. nr. 104 (1990-91).

Regjeringen legger til grunn at bedriftene som tilbys nye kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår inngår avtale om dette innen 1.7.2000 på de vilkår som framgår av proposisjonen. I motsatt fall videreføres eksisterende kontrakter og leieavtaler på stortingsbestemte vilkår uendret fram til ordinært utløp.