5 Vannkraften

5.1 Innledning

Vannkraften er uløselig knyttet til utviklingen av det moderne Norge gjennom elektrifiseringen og utviklingen av den kraftintensive industrien. Vannkraftproduksjonen er en meget kapitalintensiv og teknologisk avansert næring der det norske samfunn har plassert en del av sin sparing og hvor det er utviklet en omfattende kunnskap. Den lange levetiden for vannkraftanlegg gjør at den kapitalen som er nedlagt vil være med på å gi inntekter til samfunnet i et meget langt perspektiv. Utsiktene til kraftpriser som gjenspeiler miljøkostnadene ved fossil kraftproduksjon vil forsterke verdien av den formuen som vannkraften er. Samtidig er store naturverdier påvirket av inngrepene fra kraftutbygging.

Det er fortsatt gode mulighet for å bygge ut vannkraft, både gjennom nye prosjekter og ved tilleggsutbygginger, men epoken med de store vannkraftutbyggingene er over med de begrensninger som er lagt på videre utbygginger.

Vannkraftpolitikken må derfor innrette seg mot å forvalte de verdiene som er nedlagt på en best mulig måte og å utnytte de ressursene som fortsatt står til disposisjon for å nå de målene som er satt for energipolitikken.

Regjeringen legger til grunn at verdiene utnyttes best ved en forsvarlig virksomhet innenfor de rammene som dagens kraftomsetning setter. Den internasjonale utviklingen stiller næringen overfor spesielle utfordringer som det i første rekke er næringens ansvar å finne løsninger på. Myndighetene vil arbeide for at vannkraftens miljøfordeler i størst mulig grad gjenspeiler seg i energipolitikken i våre naboland. Myndighetene er også opptatt av å ta vare på og utvikle den kunnskapen som er skapt på mange områder knyttet til vannkraften. Bare på den måten kan vi klare å holde i hevd de forutsetningene for verdiskaping som vannkraften gir oss, og ta vare på miljøverdiene i utbygde vassdrag.

Regjeringen har som mål å opprettholde det sterke felles eierskapet til vannkraftproduksjonen, og er innstilt på å utvikle lovverket ytterligere for å klare dette. Regjeringen legger også stor vekt på at de kommunene hvor naturressursene ligger, skal kunne utnytte denne beliggenheten til sin fordel.

5.2 Vannkraftproduksjonen

Nær halvparten av det samlede innenlandske energiforbruket dekkes av vannkraft. Miljømessig har vannkraft klare, positive sider. Dette skyldes først og fremst at vannkraft ikke bidrar til utslipp av drivhusgassen CO₂, nitrogenoksider, svovel og partikler. Miljøkonsekvensene av vannkraft er i første rekke knyttet til inngrep i natur- og kulturmiljø ved bygging av vannmagasiner, veier, kraftlinjer og kraftstasjoner og ved at den naturlige vannføringen i vassdragene endres.

Det samlede økonomiske nyttbare vannkraftpotensialet i Norge pr. 1. januar 1999 var 178 TWh/år, regnet som midlere produksjonsevne. Beregningene bygger på den hydrologiske tidsserien 1931-1990. I tillegg til dette anslåtte nyttbare vannkraftpotensialet kommer potensialet for mikro- og minikraftverk og for effektiviseringstiltak ut over dagens registrerte opprustningsprosjekter. Vannkraftpotensialet er kartlagt til en øvre kostnadsgrense på kr. 4,- per kWh årsproduksjon. Dersom de framtidige energiprisene blir vesentlig høyere enn i dag, vil det vært riktig å dimensjonere enkeltprosjektene opp til en høyere marginalkostnad. Dessuten vil ytterligere vannkraftprosjekter kunne bli økonomisk interessante.

Pr. 31.12.1998 var 113 TWh/år utbygd. Kraftproduksjonen i Norge kan svinge med +- 20 TWh fra år til år avhengig av tilsigene til kraftverkene. Det er gitt konsesjon og frigitt for konsesjonsbehandling omlag 18,7 TWh/år. I de varige vernede vassdrag er det båndlagt vassdrag som kunne gitt en produksjon på 35,3 TWh/år.

Vannkraftressursene har stor betydning for de kommuner hvor ressursene er lokalisert og vannkraftproduksjonen er ofte den viktigste næringen målt etter verdiskapningen. Figur 5.1 viser fordelingen av vannkraftressursene etter fylker og etter nyttbar, utbygd og ikke utbygd vannkraft. Hele 46 prosent av den utbygde vannkraften befinner seg i fylkene Telemark, Hordaland, Sogn og Fjordane og Nordland. Nordland har 19 prosent av landets gjenværende utnyttbare produksjonspotensiale.

Kilde: Elektrisitetsstatistikken 1996. SSB.

I 1945 ble det produsert en energimengde på 10-12 TWh i vannkraftanleggene. I 1970 var kapasiteten kommet opp i 67 TWh midlere produksjon. Gjennom 1970- og 1980-årene ble det ferdigstilt kraftverk med en gjennomsnittlig produksjon på 2,2 TWh/år. Det var særlig på 1970-tallet vi fikk de store vannkraftutbyggingene i Norge. Det har vært en viss nedtrapping av utbyggingstempoet fra midten av 1980-årene, jf. Figur 5.2. Fra og med 1990 til 1998 økte vannkrafttilgangen i Norge med i alt 3,6 TWh/år.

Kilde: NVE.

De største kraftverkene som ble ferdigstilt på 1990- tallet var Svartisen I (2116 GWh) i Nordland, Nytt Skjerka (570 GWh) i Vest-Agder, Meråker/Tevla (425 GWh) i Nord-Trøndelag og Hekni (240 GWh) i Aust-Agder.

Det tar lang tid fra kraftprosjektene blir planlagt til de står ferdig. Nedgangen i investeringene i nye vannkraftverk startet før det ble lagt om til markedsbasert kraftomsetning. Dette skyldes fallende lønnsomhet og det svært høye rentenivået på slutten av 1980-tallet. Ved at markedet erstattet oppdekningsplikten, ble motivet for utbygging redusert og den økonomiske risikoen for produsentene større. Bruttoinvesteringer i produksjonsverk har gått betydelig ned de siste 15 år. Utviklingen fra 1979 til 1996 er vist i Figur 5.3.

Kilde: Elektrisitetsstatistikken. SSB.

I begynnelsen av 1980-tallet lå bruttoinvesteringene i kraftverk på over 8 milliarder kroner i året (1996-kroner), mens investeringene har sunket relativt kraftig fram til i dag.

En god del av de norske vannkraftanleggene begynner etter hvert å bli gamle og nedslitte. Det ligger derfor en stor produksjonsmulighet i renovering og bedre utnyttelse av det eksisterende vannkraftsystemet. Ca 40 prosent av vannkraftpotensialet som er gitt konsesjon eller åpnet for konsesjonsbehandling, 7,4 TWh/år av 18,7 TWh/år, kommer fra slike opprustnings- og utvidelsesprosjekter (O/U). Opprustning begrenser seg stort sett til å redusere falltap blant annet gjennom å utvide tverrsnittet i eksisterende vannveier og til modernisering av kraftverkene. Opprustningsprosjekter medfører derfor få eller ingen nye miljøulemper. Rene opprustningsprosjekter utgjør imidlertid bare ca 1 TWh/år. Utvidelser derimot, vil kunne medføre omfattende tiltak som å overføre vann fra nabonedbørsfeltet, øke eksisterende eller å etablere nye reguleringsmagasiner.

Av O/U-prosjektene som er frigitt for konsesjonsbehandling, har omlag 2 TWh/år en beregnet kostnad under 20 øre/kWh, og 4 TWh/år en kostnad under 25 øre/kWh. Også disse kostnadstallene er usikre.

I scenariene i energiutredningen ble det forutsatt at vannkraften ble bygd ettersom den var lønnsom. Det vil si at prisene minst er på høyde med prosjektkostnadene slik de er blitt anslått i arbeidet med Samlet Plan. Dette ga beregningsmessig en full utnyttelse av de produksjonsmuligheter som ligger innenfor Samlet Plan. En må imidlertid regne med at flere prosjekter kan bli endret eller ikke realisert som følge av konsesjonsbehandlingen. I forhold til beregningsforutsetningene i energiutredningen kan det også være at produsentene er mer usikre på framtidige inntektsmuligheter enn det energiutredningen la til grunn. Utredningens anslag på vannkraftproduksjonen må derfor oppfattes som høye.

Et flertall i energiutvalget anbefaler å fjerne skillet mellom kategori I og II i Samlet Plan. Mange høringsinstanser som kommenterer dette er positive. Likevel påpekes det av flere at dette neppe er nok til å utløse ny vannkraftproduksjon i en størrelse som er lagt til grunn i beregningene av scenariene. Enkelte mener at vannkraft bør få betingelser på linje med annen fornybar produksjon.

Norge har fortsatt gode muligheter til å bygge ut vannkraft, og gjennom forslaget til ny vannressurslov legges det opp til å opprettholde produksjonsmulighetene. Samlet Plan og Verneplanene legges til grunn for den fremtidige vannkraftutbyggingen. Plasseringen av prosjektene i kategori I er ikke ensbetydende med at det blir gitt konsesjon for utbygging i enkeltsaker. For å spare verdifull vassdragsnatur, kan det bli aktuelt å begrense eller si nei til enkelte prosjekter. Regjeringen har gått i mot utbyggingen av Øvre Otta.

Det er omlag 320 prosjekter som er frigitt for konsesjonsbehandling. Av disse er det 235 prosjekter som har en kraftproduksjon lavere enn 50 GWh/år. Halvparten av prosjektene har en produksjon mindre enn 26 GWh/år. Det er 135 opprustnings- og utvidelsesprosjekter. Det er bare 2 prosjekter som har høyere produksjon enn 500 GWh/år når Øvre Otta holdes utenfor.

Som det fremgår av avsnitt 5.4, mener Regjeringen det nå er behov for en oppdatering av Samlet Plan, slik at planen bringes i samsvar med dagens forutsetninger for kraftproduksjon og nye miljøpolitiske føringer. Oppdateringen vil gi grunnlag for å vurdere hvilke prosjekter som ut fra en ny konfliktvurdering skal tillates konsesjonsbehandlet. I den forbindelse er det også aktuelt å supplere Verneplan for vassdrag med nye enkeltvassdrag.

5.3 Vannressursloven - ny bestemmelse om vannuttak og minstevannføring

I NOU 1994:12 om ny lov om vassdrag og grunnvann ble det foreslått en ny generell bestemmelse om krav til minstevannføring. Et flertall i utvalget gikk inn for at bestemmelsen skal komme til anvendelse på alle vassdragstiltak. Et mindretall gikk inn for at tiltak som skal behandles etter vassdragsreguleringsloven skal falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde.

Energiforsyningens fellesorganisasjon (EnFO) utarbeidet en rapport på bakgrunn av opplysninger fra sine medlemmer hvor et mulig produksjonstap som følge av flertallets forslag til nye lovbestemmelser ble stipulert til 9 TWh pr år. Som forutsetning ble lagt til grunn at alminnelig lavvannføring ville bli pålagt i alle kraftproduserende vassdrag.

Departementet går i proposisjonen til ny lov inn for en endring av bestemmelsen for så vidt gjelder konsesjonspliktige vassdragstiltak. Istedenfor å følge utgangspunktet om at minst den alminnelige lavvannføring skal være tilbake i vassdraget, går departementet inn for at det fastsettes minstevannføringskrav på bakgrunn av en konkret vurdering under konsesjonsprosessen. Bestemmelsen skal ha generell rekkevidde, dvs at den også gjøres gjeldende for kraftanlegg som faller inn under vassdragsreguleringsloven.

Departementet går videre inn for en begrenset adgang til å innkalle eldre vassdragstiltak uten konsesjon til konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Departementet foreslår i proposisjonen at innkallingsadgangen skal gjelde for alle typer vassdragstiltak, men slik at den kun vil være aktuell i særlige tilfelle begrunnet i miljømessige hensyn og basert på en konkret vurdering. Departementet viderefører ikke flertallets forslag om hjemmel for innkalling i vassdragsreguleringsloven.

Etter departementets syn vil forslaget i lovproposisjonen gi mulighet til å sikre en mer optimal utnyttelse og legge grunnlag for en mer helhetlig vassdragsforvaltning enn dagens lovverk. Eventuelle produksjonstap som følge av de nye reglene, antas etter dette å bli langt mindre enn det forslaget til flertallet i utvalget ville kunne innebære.

5.4 Samlet Plan og verneplanene

Gjennom Stortingets vedtak i 1993 av Verneplan IV for vassdrag og Samlet Plan for vassdrag ble rammene for den framtidige vannkraftutbyggingen lagt, jf. henholdsvis St. prp. nr. 118 for 1991-92 og St. meld. nr. 60 for 1991-92.

Verneplan IV var en videreføring av tidligere verneplaner (Verneplan I, II og III) som Stortinget vedtok i 1973, 1980 og 1986. Målsettingen om en landsomfattende verneplan for vassdrag, som omfatter et representativt utvalg av norsk vassdragsnatur, var dermed oppfylt.

Samlet Plan for vassdrag ble første gang behandlet i Stortinget i 1986, jf. St. meld. nr. 63 for 1984-85. Det ble da forutsatt at Samlet Plan skal være en rullerende prosess og første oppdatering ble lagt fram i 1987 og behandlet i Stortinget i 1988, jf. St. meld. nr. 53 for 1986-87. Ved Stortingets behandling av den nye oppdateringen av Samlet Plan i 1993 ble det vedtatt at rulleringen av Samlet Plan inntil videre fortsatt skal foretas gjennom behandling i Stortinget.

Ved den siste rulleringen ble det vedtatt at Samlet Plan skulle inndeles i to kategorier. Kategori I med prosjekter som ble frigitt for konsesjonsbehandling straks, og kategori II med prosjekter som kan nyttes til kraftutbygging eller andre formål, og som ikke kan konsesjonsbehandles nå. En eventuell flytting av grensen mellom kategori I og II ble forutsatt å skje ved stortingsvedtak, ut fra en bred vurdering som omfatter kraftbalansens etterspørsels- og tilbudsside.

Regjeringen mener det nå er behov for en oppdatering av Samlet Plan. Det er som det fremgår av ovennevnte 6 år siden siste rullering av planen ble behandlet av Stortinget.

Det er forutsatt at formålet med Samlet Plan, slik det ble definert i St meld nr 63 for 1984-85, fortsatt skal stå ved lag. Det vil si at Samlet Plan skal være en ressursoversikt og et styringsverktøy for utbygging av vannkraft i Norge.

Siden siste oppdatering av Samlet Plan, er det skjedd store endringer både på energisiden og miljøsiden. I forbindelse med denne nye oppdateringen vil det derfor bli lagt særskilt vekt på å bringe planen i samsvar med dagens forutsetninger for kraftproduksjon (ny teknologi og endrede betingelser i kraftmarkedet) og miljøpolitiske føringer. Ny anleggsteknikk kan føre til nye prosjektutforminger som medfører ny økonomivurdering og som kan medføre at prosjektene kan gjennomføres på en mer skånsom måte. Energiloven og fristillingen av kraftmarkedet kan også medføre endret vurdering av prosjekter. Det vises i den forbindelse til prinsippene som er skissert i St.meld. nr. 58 for 1996-97 om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

I tillegg er det endrede føringer når det gjelder prosjektenes flomdempende effekt som det må tas hensyn til, jf. St. meld. nr. 42 for 1996-97 Tiltak mot flom.

Det vil videre bli noen endringer med hensyn til hvilke kriterier det skal legges vekt på ved vurdering av prosjekter og hvilken vekt de ulike kriteriene skal ha. Dette har blant annet sammenheng med de ovennevnte endrede forutsetningene.

5.5 Mikro- og minikraftverk

Enkelte høringsinstanser uttrykte at energiutvalget i for liten grad har vektlagt mulighetene mindre vannkraftanlegg kan få for energiforsyningen fremover. Det er stor interesse for utbygging av mikro- og minikraftverk. Den store tilstrømming av saker har ført til kapasitetsproblemer i saksbehandlingen både hos NVE og i fylkesmannsembetene. NVE prioriterer imidlertid disse sakene så høyt som mulig. På bakgrunn av den store interessen for utbygging av slike kraftverk, synes det ikke nødvendig å iverksette spesielle tiltak for å øke interessen.

Regjeringen er i utgangspunktet positiv til utbygging av mikro- og minikraftverk fordi de som hovedregel har små skadevirkninger og innebærer lokal utnyttelse av ressurser. Slike utbygginger kan imidlertid være problematiske i forhold til vernede vassdrag og prosjekter i Samlet Plan. På bakgrunn av at det generelt er et stort press på vernede vassdrag, er det nødvendig å være forsiktig med å tillate tiltak i disse vassdragene. I noen tilfeller vil utbygging av mikro- og minikraftverk også komme i konflikt med større kraftprosjekter som er plassert i Samlet Plan. I disse tilfellene, må det legges vekt på om utbyggingen av et eller flere små kraftverk vil gi en hensiktsmessig utnytting av ressursene, eller om det bør satses på en noe større utbyggingsløsning.

Det er nødvendig å skaffe seg en oversikt over potensialet både for en vurdering av hvor stort bidrag som kan komme fra denne energikilden og for en sammenligning med andre mindre kilder som for eksempel vindkraft. Det vil derfor bli satt i gang et arbeid med kartlegging av potensialet. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med resultatet av dette arbeidet på et senere tidspunkt.

NVE har utarbeidet en veileder for bygging av mikro- og minikraftverk. Denne er det planer om å omarbeide og oppdatere. Veilederen inneholder beskrivelse av hvordan man kan foreta en grov produksjonsberegning, forholdet til lovverket, lønnsomhetsbetraktninger og noe om teknisk utforming. Veilederen er ment som hjelp til sondering av mulighetene for å bygge kraftverk av denne typen og til den aller første planleggingen.

På bakgrunn av at det er registrert uheldige løsninger og feil dimensjonering i nye mikro- og minikraftverk, som gir dårlig utnyttelse av energien, vil departementet vurdere et supplement til NVEs veileder. Dette kan være en manual som går grundigere inn på ytelse, virkningsgrad og driftsregulering. Målgruppen for en slik manual bør være både utbyggere og leverandører av utstyr.

Energiloven legger til rette for denne virksomheten gjennom nettadgangen. Regjeringen vil vurdere om endringer i lover og regelverk kan bidra til å forenkle behandlingen av denne type saker. Et av de aktuelle tiltak som er gjennomført er delegasjon av avgjørelsesmyndighet. En delegasjon av avgjørelsesmyndigheten til NVE vil kunne gi kortere saksbehandlingstid for mikro- og minikraftverk.

5.6 Verdiskapningen i kraftsektoren

Kraftforsyningen er meget kapitalintensiv og ved utgangen av 1996 var realkapitalen i overføringsnett og kraftstasjoner anslått til 185 milliarder kroner. Dette er på samme nivå som hele industrien under ett. Kraftforsyningen stod for omlag 3 prosent av bruttonasjonalproduktet i Fastlands-Norge i 1996. Det svarer til 21 milliarder kroner. Sysselsettingen i kraftsektoren økte betydelig i 1980-årene, men i 1990-årene har antall sysselsatte vært relativ stabil på ca 19 000. De sysselsatte i kraftsektoren er fordelt utover i landet og gir stabil sysselsetting i distriktene. Kraftproduksjonen er konkurranseutsatt gjennom det norske kraftmarkedet og kraftutvekslingen med andre land. Prisene i engrosmarkedet er nær knyttet til den løpende balanse i markedet og ofte bestemt av driftskostnadene i kullkraftverkene, jf. kap. 3. Nettvirksomheten er regulert av NVE, jf. kap. 6.

Kraftsektoren er en viktig skatteyter for kommune-Norge og for staten. Samlet skatt og avgifter utgjorde i 1997 om lag 6,7 milliarder kroner inklusive verdien av konsesjonskraften. Uttrykt som gjennomsnittlig skattebelastning i forhold til produksjonen i 1997 utgjorde den om lag 6 øre/kWh.

1997 var det andre året med et elmarked både i Norge, Sverige og Finland. Året var preget av økende konkurranse blant kraftselskapene og god tilgang på kraft og lavere spotpriser enn året før. De konkurranseutsatte produksjonsverkene opplevde dermed press på marginene og redusert avkastning, mens driftsresultatet for alle foretak samlet i kraftsektoren forble uendret. Totalrentabiliteten for produksjonsverk for perioden 1993-97 er vist i Figur 5.4.

Kilde: Elektrisitetsstatistikken 1996.

Produksjonsverkene hadde i 1997 lavere avkastning enn engrosverk og distribusjonsverk.

Kostnader ved å bygge ut kraftverkene varierer hovedsakelig på grunn av naturgitte forhold som utbygger ikke kan påvirke. Dette fører til at det er stor forskjell i avkastningen kraftselskapene imellom, noe som blant annet skyldes sterkt varierende enhetskostnader ved kraftproduksjon.

Totalt var driftsresultatet for virksomhetsområdet kraftproduksjon 6 milliarder kroner i 1996, det samme som året før. Totalkapitalen nedlagt i kraftproduksjonen var i 1995 86,3 milliarder kroner. Dette ga en beregnet avkastning på 6 milliarder kroner når satsen på 7 prosent var lagt til, eller gjennomsnittlig rundt 5,8 øre per produsert kilowattime. Grunnrenten i hele kraftsektoren utgjorde minus 88 millioner kroner. Dette betyr at kraftprodusentene ikke høstet merverdi i 1996 som følge av at vannkraft er en begrenset naturressurs. I 1995 var denne merverdien på 107 millioner kroner.

Avkastningen på kapitalen i vannkraftproduksjonen har derfor vært moderat og så langt ikke gitt noen grunnrente i form av en særlig fortjeneste til eier utover normalavkastning på kapitalen. Med fortsatt moderate kraftpriser kan dette fortsatt gjelde. På den annen side vil klimaavtalene kunne medføre begrensninger i elproduksjonen basert på kull og gi en heving i kraftprisene. Det samme vil skje hvis forbruksveksten i Norden og Nord-Europa vokser raskere enn tilgangen på ny kapasitet. Norsk vannkraftproduksjon kan bli spesielt betalt når den kan brukes til kortsiktig regulering av kraftbalansen. Et konkurransefortrinn bør være kunnskapen om disponeringen av vannkraften og vår erfaring med kraftmarkedet.

Flere av høringsuttalelsene til energiutredningen pekte på at verdiskapningen i kraftsektoren var lite drøftet og at det var behov for å harmonisere rammebetingelsene internasjonalt ut over forhold som er knyttet til miljøpolitikken. Dette omfatter blant annet skattlegging av kraftverk og konsesjonsreglene. Ytterligere verdiskapning i et deregulert europeisk kraftmarked henger, etter enkelte høringsuttalelser, nøye sammen med de framtidige rammebetingelsene.

En sentral forutsetning for den framtidige krafthandelen er at produksjon og forbruk oppfyller kravene i miljøpolitikken. Tiltak i den retning er viktig for en bedre harmonisering av arbeidsvilkårene for kraftforsyningen og vil gi fordeler for vannkraften og andre fornybare energikilder. Det gjelder for eksempel initiativene på nordisk basis om miljøavgifter eller kvotehandel, jf. kap. 3.

Regjeringen legger til grunn at kraftforsyningen skal ha en inntjening som setter den i stand til å utnytte mulighetene for verdiskapning i energisektoren. Eierne, som i stor grad er offentlige, bør bidra til den langsiktige utviklingen av selskapene, blant annet ved å legge vekt på å få til en best mulig avkastning og gjennom utbyttepolitikken. Dette vil også styrke grunnlaget for energiverkene til å ta del i omleggingen av energibruk og energiproduksjon. Det er ikke aktuelt å endre de vilkårene som gjelder for forhold til lokalsamfunnet og skattleggingen på noen vesentlig måte.

5.7 Offentlig eierskap til vannkraftressursene

Norsk kraftforsyning er basert på utnyttelse av en av våre viktigste naturressurser. Vannkraften som ressurs tilhører fellesskapet. Kraftverkene i Norge eies av staten (Statkraft SF) med 30 prosent, kommuner og fylkeskommuner med 57 prosent og av private med ca. 13 prosent. Norsk Hydro har 2/3 av den private andelen. Resten er i hovedsak fordelt mellom selskapene Hafslund Energi, Norske Skog, Orkla, Elkem og Arendals Fossekompani. Av den privat eide andelen av vannfallsrettighetene er 2/3 konsesjonsbehandlet og pålagt konsesjonsvilkår, blant annet om hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp.

Regjeringen legger avgjørende vekt på å opprettholde et sterkt offentlig eierskap til kraftforsyningen. Eierskapet kommer i tillegg til alle de andre styringsredskapene som myndighetene rår over. Dette gir oss stor handlefrihet i styringen av våre vannkraftressurser. Eierskapet gir også styringsmuligheter utover det som følger av konsesjonslovgivningen.

Det offentlige eierskapet sikrer også at inntektene fra vannkraften kommer hele samfunnet til gode, også for kommende generasjoner og er et tillegg til beskatningen av vannkraftressursene, hjemfallsordningen og andre virkemidler. Dagens salgsverdier gjenspeiler neppe verdien for kommende generasjoner. At inntektsopptjeningen er på offentlige hender, gjør det lettere å akseptere en utvikling med høyere priser som følge av knapphet i eltilgangen.

Eierskapet til de store ressursene i vannkraftsektoren stiller det offentlige som eier overfor betydelige utfordringer. Det er viktig å møte dette på en offensiv måte, ved å bygge opp kompetanse og skape forståelse for rammebetingelser og risiko som kraftbransjen står overfor. Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt, samtidig som man finner organisasjonsformer for statens eierskap som sikrer fleksibilitet og handlefrihet. På kraftsektoren er dette gjort ved å organisere statens selskaper Statkraft og Statnett som statsforetak.

Kraftbransjen gir store muligheter for verdiskapning. For at samfunnet skal kunne ta ut denne verdiskapningen, må offentlige eiere legge vekt på å drive etter forretningsmessige prinsipper og ut fra en langsiktig og gjennomtenkt strategi.

Hovedpilarene for offentlig eierskap i kraftforsyningen er tuftet på vassdragslovgivningen. De viktigste virkemidler for å sikre fortsatt offentlig eierskap er bestemmelsene om forkjøpsrett, konsesjonsplikt og hjemfall. Politikken for å sikre offentlig eierskap i kraftforsyningen har ligget fast og til dels blitt ytterligere styrket gjennom årene. Departementet fremmet i desember 1998 et nytt lovforslag som vil innskjerpe reglene om offentlig eierskap og sikre mot omgåelse av konsesjonslovgivningen.

Energiloven fastslår konsesjonsplikt for produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi, men regulerer ikke eierskapet til ressursene.

Lovverket som regulerer eiendomsforhold og rettigheter knyttet til erverv av vannfall og kraftverk finnes i industrikonsesjonsloven av 1917, vassdragsreguleringsloven av 1917 og vassdragsloven av 1940. Departementet arbeider nå med en proposisjon om ny vannressurslov til erstatning for vassdragsloven basert på NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann. Det tas sikte på å fremme proposisjonen før påske 1999.

Industrikonsesjonsloven regulerer erverv av vannfall, og inneholder bestemmelsene om hvem som kan erverve vannfall og på hvilke vilkår. Vassdragsreguleringsloven bestemmer hvem som kan regulere vannfall. Begge disse lover ivaretar hensynet til et sterkt offentlig eierskap i kraftforsyningen.

Lovbestemmelsene om hjemfall innebærer at privateide kraftanlegg tilfaller staten vederlagsfritt etter en konsesjonsperiode på 60 år. Bestemmelsene om offentlig forkjøpsrett kan nyttes ved overdragelse av kraftverk og av aksjer og andeler av kraftselskaper.

Erverv av både utbygde og uutbygde vannfallsrettigheter utløser konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven. Konsesjon for erverv av vannfall gis som utgangspunkt for et tidsrom av inntil 60 år.

Når det gis tidsbegrenset ervervskonsesjon, settes det hjemfallsvilkår slik at kraftverk, fallrettigheter og reguleringsanlegg knyttet til utbyggingen hjemfaller til staten vederlagsfritt ved konsesjonstidens utløp. Statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner og selskaper hvor minst 2/3 av kapitalen eies av slike offentlige eiere gis derimot konsesjon uten tidsbegrensning, og uten hjemfallsvilkår.

Faller den offentlige eierandelen under 2/3 ved salg, utløses forkjøpsrett for staten. Benytter ikke staten sin forkjøpsrett, må konsesjonen gjøres tidsbegrenset. Det fastsettes da vilkår om hjemfall ved konsesjonstidens utløp, slik at kraftverk, fallrettigheter og reguleringsanlegg hjemfaller til staten vederlagsfritt ved konsesjonstidens utløp, 60 år etter den opprinnelige meddelelse av konsesjonen.

Lovendringen av 1992 i forbindelse med vedtagelsen av EØS-avtalen innebar en endring av konsesjonsreglene. Det ble da innført forkjøpsrett for staten ved salg av aksjer og andeler i offentlige selskaper, i tillegg til den forkjøpsretten som oppstår i forbindelse med konsesjonsbehandling av erverv av vannfallsrettigheter. Forkjøpsretten oppstår ved salg av mer enn 1/3 av aksjer eller andeler i offentlige selskaper til private, og ved salg som medfører at den offentlige eierandel faller under 2/3. Denne forkjøpsretten kommer i tillegg til den forkjøpsrett staten og vedkommende fylkeskommuner har ved første gangs konsesjonsbehandling av vannfall.

Som tidligere nevnt fremmet departementet i desember 1998 et lovforslag som vil innskjerpe reglene om offentlig eierskap i industrikonsesjonsloven. Forslaget innebærer at i tillegg til at minst 2/3 av kapitalen skal være offentlig eid, må også minst 2/3 av stemmene i et selskap være på offentlige hender for at selskapet skal regnes som offentlig. Videre ble det foreslått konsesjonsplikt for erverv av langvarig disposisjonsrett til vannfall. Disse forslagene vil sikre mot omgåelse av konsesjonslovgivningen.

Regjeringen vil vurdere ytterligere virkemidler for å sikre offentlig eierskap.

Utviklingen av kraftmarkedet i Norge og andre land har økt interessen for omorganiseringer og eierskifter. Offentlig eierskap er ikke til hinder for at det gjennomføres omorganiseringer og eierskifter basert på lokalt initiativ. Omfanget av det offentlige eierskapet i norsk kraftforsyning har vært svært stabilt de siste årene. Den omsetning som har pågått av eierandeler i norske kraftforetak har i det vesentlige funnet sted mellom offentlige norske eiere. Etter innføringen av energiloven i 1991 har den samlede privatisering av kraftvirksomheten vært på om lag 0,5 TWh/år eller 0,4 prosent av den årlige middelproduksjonen. Det har derfor ikke funnet sted noen privatisering av betydning av norsk kraftforsyning. Konsesjonslovgivningen og departementets praktisering av regelverket er nok hovedårsaken til dette. Samtidig er det også slik at mange offentlige eiere ikke ønsker at viktige ressurser skal komme på private hender.