4 Omlegging av energiforbruk og energiproduksjon

4.1 Mål og strategier for omlegging

Regjeringen legger opp til en energipolitikk som underbygger en ambisiøs miljøpolitikk. Det betyr at vi må berede oss på en framtid der energi, og særlig elektrisitet blir et knappere og mer verdifullt gode. Omleggingen av forbruk og produksjon må skje på en måte som er akseptabel for velferden. Målene for omlegging av energiforbruk og produksjon er:

• å begrense energiforbruket vesentlig mer enn om utviklingen overlates til seg selv

• å bruke 4 TWh mer vannbåren varme årlig basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen år 2010

• å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen år 2010

Forholdene for forbruk og produksjon varierer fra landsdel til landsdel, mellom bygningstyper og er avhengig av befolkningstettheten. Lønnsomheten ved vannbåren varme er best i kalde områder med lang fyringssesong og i store bygg. Fjernvarme er mest aktuelt i tett befolkede områder. Ressursgrunnlaget for utnyttelse av de nye, fornybare energikildene bio, sol, varmepumper, vind, geotermisk energi og tidevannsenergi varierer. I nye bygg står en mye friere til å velge energiopplegg enn i eksisterende bygg. En kan vanskelig pålegge like tiltak for alle uten risiko for betydelige fordelingsproblemer og samfunnsøkonomiske tap. Valget mellom de ulike konkrete løsningene må gjøres lokalt. Sentrale myndigheters rolle må være å angi retningen for utviklingen og stimulere en omlegging på bred basis.

På denne bakgrunn vil det ikke bli lagt opp til en satsing på spesielle teknologier i denne meldingen. Det er for eksempel ikke hensiktsmessig å etablere en egen handlingsplan for varmepumper. Bruken av varmepumper vil bli fremmet gjennom en sterkere satsing på vannbåren varme generelt, og vil bli valgt der det er den beste løsningen.

Energiutvalget anbefalte å prioritere tiltak som har som siktemål å forbedre markedets funksjonsmåte. Så og si samtlige høringsinstanser er positive til denne anbefalingen fra Energiutvalget. Regjeringen er enig i dette.

Omlegging av energiforbruk og -produksjon må bygge på den måten energisystemet fungerer på i dag. Vi har et eldominert system med et omfattende overføringsnett og nær alle er tilknyttet el-nettet. Det er viktig å sørge for at kostnadene i kraftsystemet er synlige for forbrukere og produsenter. Det kan både stimulere til mer desentral energiproduksjon med nye fornybare energikilder, og til å begrense elforbruket. Det bygger også opp under de overordnede målene om effektivitet og verdiskaping, sikker energiforsyning og målet om å sikre stabil næringsvirksomhet i lokalsamfunn med kraftintensiv industri.

Omleggingen forutsetter en energipakke med en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 milliarder kroner over en tiårs-periode, jf kapittel 4.8. Dersom det skulle skje en utvikling av teknologi og priser som øker lønnsomheten i nye, fornybare energikilder vesentlig, så kan størrelsen på støttebeløpet vurderes. Uheldige fordelingsvirkninger av økt elavgift forutsettes kompensert ved minstefradrag/klassefradrag og økt minstepensjon/bostøtte. Avgifter på fyringsolje økes tilsvarende elavgiften. Regjeringen vil for øvrig varsle en gjennomgang av fritaksordningene for merverdiavgift og forbruksavgift på elektrisitet.

Det er drivkrefter i energiforsyningen som trekker i retning av en omlegging av energiforbruk og produksjon. Regjeringen vil utvikle energimarkedene i en retning som bidrar til å styrke mulighetene for å nå målene for en omlegging. Både inntektsreguleringssystemet, tarifferingen av nettet og markedsutviklingen er områder som vil bli fulgt nøye. Ved å synliggjøre hva kraftsystemet koster kan en arbeide mot et felles mål selv om de endelige beslutningene blir tatt lokalt, jf kapittel 4.5.

Regjeringen vil utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken, jf kapittel 4.6. Arealplanleggingen og kollektiv varmeplanlegging er oppgaver der kommunene må spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag. Dette må skje i samarbeid med energiverkene som har områdekonsesjon. Kommunene spiller også en viktig rolle for å utnytte lokale energiressurser. Norges vassdrags- og energidirektorat kan kreve at energiverkene legger fram energiplaner. Regjeringen vil søke etter ytterligere muligheter for å motivere kommunene til å ta en mer aktiv rolle i energiplanleggingen gjennom økonomiske insentiver. Utformingen av klima- og energistrategier i lokal Agenda 21-arbeidet vil støtte opp under denne utviklingen.

Den tekniske forskrift til plan- og bygningsloven er ett av flere virkemidler som kan bidra til omlegging. Det vil bli satt ned et utvalg som skal vurdere tiltak for strengere krav til bruk av energi i bygninger, jf kapittel 4.9. Krav om vannbåren oppvarming, og energikrav til eksisterende bygg, er muligheter som skal utredes. Det er aktuelt å kombinere skjerpede tekniske forskrifter med tilskudd.

Utviklingen i kraftprisene kan påvirke mulighetene til å nå flere av målene for omlegging av energiforbruk og -produksjon. For eksempel vil større prissvingninger, og en synliggjøring av dette for forbrukerne, stimulere til å ta i bruk mer automatikk for å styre forbruket. Samtidig kan vannbåren varme basert på nye, fornybare energikilder bli mer lønnsomt. Også et statlig tiltak kan styrke mulighetene for å nå flere mål. Kommunal energiplanlegging kan påvirke energiforbruket gjennom plassering av byggefelt, men den kan også ta hensyn til mulighetene for å benytte lokale energikilder.

4.2 En politikk for å begrense forbruket

Regjeringen har satt som et sentralt mål å begrense energiforbruket vesentlig mer enn om utviklingen overlates til seg selv. Å begrense energiforbruket er trolig den mest miljøvennlige måten å løse utfordringene på. Regjeringen vil særlig arbeide for å begrense forbruket av el.

De siste 20 årene har energiintensiteten, målt som forholdet mellom stasjonært energiforbruk og brutto nasjonalprodukt for fastlands-Norge, sunket med 25 prosent. Dette er et resultat av den teknologiske utviklingen, strukturendringer og økt energisparing. Likevel har det totale energiforbruket økt på grunn av aktivitetsnivået i samfunnet.

Regjeringen vil spesielt arbeide for å begrense energiforbruket i bygninger. I kapittel 3.2 vises det til at husholdningene vil stå for den største delen av veksten i energiforbruket i årene som kommer. Befolkningsveksten og utviklingen mot mindre husholdninger gjør at antall boliger øker, samtidig som den økte levestandarden gjør at boligene blir større og bruken av teknisk utstyr øker. Oppvarmings- og kjølebehovet i tjenesteytende sektor vil også øke.

Kravene om å begrense energiforbruket må også gjelde forbruket i kraftintensiv industri og treforedling. Det er allerede gjort mye for å bruke energien mer effektivt, men det er fortsatt rom for forbedringer. For de bedriftene som får fornyet kontraktene med Statkraft SF, blir det foreslått vilkår som stimulerer bedriftene til å begrense energibruken. Det blir også lagt vekt på å fornye kontraktene for industrien som ligger nær kraftproduksjonen, jf kapittel 8.

Det kan være mer å spare på å iverksette enøktiltak enn å skifte leverandør i kraftmarkedet. Motivasjonen for energisparing bør derfor være god hos forbrukerne. Myndighetene har ansvar for å drive informasjons og opplæring som kan bidra til å bedre kompetansen hos brukerne. Det er bygget opp et landsomfattende apparat for å gi alle energibrukere og viktige yrkesgrupper over hele landet informasjon og opplæring, jf. kapittel 4.14. En viktig utfordring blir å utvikle og forbedre disse tiltakene for å dekke nye behov som følge av omleggingen.

Både drivkreftene i markedet og myndighetenes tiltak for omlegging av energiforbruk og energiproduksjon vil styrke motivasjonen for å begrense energiforbruket. Gjennomgangen av teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, og den økte vekten på energiplanlegging kan avsløre muligheter for å begrense energibehovet i bygninger. Standarder på energiforbrukende utstyr, og bedre styring og regulering av varme, belysning og ventilasjon bidrar til å begrense forbruket. Tilskudd til ulike tiltak vil styrke motivasjonen ytterligere og bidra til at omleggingen skjer uten for store belastninger for den enkelte.

Kilde: SSB, Energistatistikk 1996. Bearbeidet for Energiutvalget.

4.3 Utvikling av vannbåren varme

Selv om det satses mye på å begrense energiforbruket generelt, og dermed elforbruket, er det viktig å erstatte elektrisitet med ny fornybar energi der det er hensiktsmessig. Elektrisitet til oppvarming bør begrenses ved å legge til rette for mer bruk av vannbåren varme. Vannbåren varme vil være en forutsetning for å øke bruken av mange av de nye, fornybare energikildene, varmepumper og spillvarme.

Elforbruket i Norge er 26 400 kWh per person, over fire ganger så høyt som i resten av Europa. Det høye forbruket av elektrisitet til oppvarming, og den kraftintensive industrien forklarer dette. Vi har nå en helt annen ressurs- og miljøsituasjon enn vi har hatt gjennom den epoken elforbruket har etablert seg på et høyt nivå. Vi må forberede oss på ei framtid der el blir et knappere og mer verdifullt gode. De investeringene vi gjør i dag, vil binde opp valgmulighetene for framtida.

Satsingen på vannbåren varme innebærer bygging av en infrastruktur som legger til rette for større allsidighet i bruken av energi. Det bidrar til å gjøre energiforsyningen mer sikker. Tiltakene som skal fremme vannbasert oppvarming, vil bli knyttet opp til at det samtidig skjer en tilrettelegging for bruk av nye, fornybare energikilder. En større bruk av lokale energikilder vil redusere behovet for utvidelser av overføringsnettet.

Å begrense forbruket av el til oppvarming vil være å finne tilbake til oppvarmingssystemer som var mer vanlige for 25-30 år siden. I 1958 ble det installert vannbåren varme i 22 prosent av nye boligbygg, mens andelen var nede i 1 prosent i 1995. Energikildene den gang var gjerne ulike oljeprodukter. I dag vil fornybar energi og varmepumper i stor grad kunne benyttes i stedet. Luftbåren varme kan i enkelte tilfeller være et alternativ.

Varmebehovet i bygninger er knyttet til oppvarming og tappevann. Dette behovet kan dekkes ved elektrisitet eller varme direkte. Tekniske formål som mekanisk arbeid i produksjonen, belysning og ulike husholdningsapparater, krever imidlertid energi i form av elektrisitet og betegnes gjerne som el-spesifikt. Potensialet for overgang til direkte bruk av varme vil derfor avgrenses til den delen av elforbruket som går til oppvarmingsformål. I følge en rapport fra NVEs byggoperatør Ole Gunnar Søgnen, Energifleksibilitet i bygninger, brukte boliger 26 TWh og yrkesbygg 16,5 TWh til oppvarming i 1996. For begge typer bygg var nærmere 70 prosent av energien el.

Selv om en stor del av oppvarmingsbehovet til husholdningene dekkes av el, så har 80 prosent av husholdningene installert alternativer til elektrisk oppvarming. Nærmere halvparten av husholdningene kan veksle mellom elektrisitet og ved. Kombinasjonen elektrisitet, olje/parafin og ved er mindre vanlig. El synes å dekke det jevne oppvarmingsbehovet, mens alternativene, og da særlig vedfyring og andre punktvarmekilder, bare er et supplement på kalde dager. I de tilfeller hvor energibærerne er mer likeverdige substitutter, vil prisen avgjøre hvilket alternativ som blir valgt.

Investeringer i oppvarmingssystemer er først og fremst aktuelt i nybygg og ved større ombygginger. Den årlige andelen nybygg sett i forhold til eksisterende areal er 2,5 prosent for yrkesbygg og 1 prosent for boliger. I eksisterende bygningsmasse skiftes tekniske installasjoner som regel innenfor en periode på 15-30 år, og da ofte i forbindelse med større ombygginger. Det installerte oppvarmingsutstyret setter grenser for i hvor stor grad el kan erstattes av andre energikilder på kort sikt.

Elektrisk oppvarming vil i en del tilfeller fortsatt være den beste løsningen. Parallelt med en økt satsing på vannbåren varme må det derfor arbeides med å bedre effektiviteten i elektriske oppvarmingssystemer.

Regjeringen vil arbeide for å begrense oljeforbruket til oppvarming, men innser at oljen fortsatt må spille en rolle i oppvarmingen for å opprettholde en allsidig energiforsyning. På sikt må oljen i størst mulig grad begrenses til å ta topper i forbruket og sikre fleksibilitet i oppvarmingen.

Det er et mål å bruke 4 TWh mer vannbåren varme basert på fornybare energikilder varmepumper og spillvarme innen år 2010. Dette målet er ambisiøst og forutsetter en langsiktig og tung satsing. Behovet for økonomisk støtte må løpende vurderes i lys av utviklingen i prisene for tradisjonelle energibærere og utviklingen i kostnadene for de nye, fornybare energikildene og energieffektiv teknologi.

Flere forhold i kraftmarkedet kan bidra til å bedre lønnsomheten ved vannbåren varme. Både nivået på kraftprisen og høyere dagpriser og vinterpriser på el er viktig. Avgiftsstruktur og fritaksordninger for investeringsavgift bidrar ytterligere til lønnsomhet. E-verkene kan ha insentiver til å fremme vannbårne systemer i sine områder, og kommunal energiplanlegging vil trolig bidra til å avsløre muligheter. Gjennomgangen av teknisk forskrift til plan- og bygingsloven vil omfatte mulighetene for å sette krav til bruk av vannbåren varme. De foreslåtte tilskuddsordningene vil stimulere til å benytte vannbårne systemer.

4.4 Utviklingen av ny, fornybar energi

De nye fornybare energikildene er framtidas energikilder. Regjeringen baserer seg på at den teknologiske utviklingen vil fremme løsninger som på lang sikt vil gi et vesentlig bidrag til energiforsyningen i verden. For å komme dit må det satses på forskning og utvikling og støtte til introduksjon av ny teknologi. Norge må yte sitt bidrag til denne utviklingen og rette oppmerksomheten mot de områdene der vi har særlige fortrinn. Omfanget av oppgaven må ikke undervurderes og kan illustreres med de enorme ressursene som til nå har vært brukt til å utvikle energiforsyningen i den industrialiserte verden.

I Norge ligger det godt til rette for økt bruk av nye, fornybare energikilder som vindkraft og bioenergi, samt varmepumper. I tillegg utgjør industrielt og kommunalt avfall en viktig del av potensialet for bioenergi. Regjeringen har som ambisjon at disse energikildene skal spille en større rolle i tilgangen på energi. Dette forutsetter at det tas et løft for å styrke det økonomiske grunnlaget for de som har muligheter for å gjennomføre konkrete prosjekter.

Hvis det skal være mulig for næringslivet å bidra i arbeidet med omlegging av energisektoren, må de offentlige rammebetingelsene være stabile og langsiktige. Men utviklingen av nye, fornybare energikilder kan ikke bare baseres på å bli båret fram av statlige initiativer og støttetiltak. Den største oppgaven ligger på framtidas produsenter og forbrukere.

Energiutredningen skiller mellom energikilder og energiteknologier. De nye fornybare energikildene solenergi, bioenergi, vindenergi, geotermisk energi, bølgeenergi, saltkraft, tidevannskraft og havvarme blir beskrevet. Videre omtales hydrogen som energibærer. Ulike energiteknologier er nødvendig for å utnytte energikildene. Varmepumpe er et eksempel på en teknologi som kan utnytte en rekke energikilder til varmeproduksjon. Stirlingmotoren er et eksempel på en teknologi som kan utnytte flere energikilder til produksjon av elektrisitet. Dette er en ferdig utviklet teknologi som er i ferd med å bli introdusert i markedet på kommersiell basis. På verdensbasis satses det betydelig på brenselceller, både innenfor transport- og kraftsektoren, men dette er en mer umoden teknologi, jf kapittel 3.

Energiutvalget pekte på fire forhold som begrenser mulighetene til å utnytte nye fornybare energikilder per i dag:

• vi mangler en omfattende infrastruktur for vannbåren varme

• kostnadene er jevnt over høye

• kostnadene øker med utnyttelsesgraden slik at det lønnsomme potensialet er begrenset

• det gjenstår å løse tekniske problemer i en del tilfeller

Regjeringen er enig i denne beskrivelsen av hva som i dag begrenser mulighetene for nye, fornybare energikilder.

Kostnadene ved å ta i bruk de nye, fornybare energikildene varierer, men generelt er det fortsatt behov for økonomisk støtte. Staten må derfor bidra til å lette overgangen og redusere terskelen for å ta i bruk nye, fornybare energikilder. Det er allerede mange tiltak som stimulerer til en slik utvikling.

Elektrisitet til alminnelig forsyning og oljeprodukter, som konkurrerer med de nye, fornybare energikildene, er ilagt forbruksavgifter. Elavgiften refunderes for kraft produsert i gjenvinningsanlegg, og vindkraft får en driftsstøtte tilsvarende halv elavgift. Det gis fritak for investeringsavgift ved utnyttelse av de fleste fornybare energikildene. Det gjelder investeringer som utnytter bioenergi, vindenergi, tidevann og mini- og mikrokraftanlegg. Fjernvarmeanlegg og varmepumper får også fritak. Det er innført avgift på sluttbehandling av avfall som er utformet slik at den motiverer til å utnytte avfall i forbrenningsanlegg til energiformål. Strukturen på forbruksavgiftene, og fritakene for investeringsavgift, styrker konkurranseevnen for nye fornybare energikilder i forhold til olje og elektrisitet. På den annen side er det ulike avgiftsfritak for bruk av elektrisitet i nordlige deler av landet.

Det kan på bakgrunn av en individuell vurdering gis investeringsstøtte til bioenergianlegg, vindkraftanlegg, utnyttelse av tidevannsenergi, solenergianlegg, varmepumper, vannbaserte oppvarmingssystemer i bygninger, fjernvarmeanlegg og gjenvinning av spillvarme. Støtte til vannbasert oppvarming forutsetter bruk av nye, fornybare energikilder. Under Landbruksdepartementets budsjett bevilges midler som støtter opp under satsingen på bioenergi. Statens miljøfond som forvaltes av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), har som formål å finansiere miljøtiltak med spesiell vekt på klimatiltak. Dette omfatter blant annet investeringer i energiøkonomisering og nye fornybare energikilder. Husbankens lån og tilskudd til miljøvennlige løsninger kan styrke etterspørselen etter nye fornybare energikilder.

Et mindretall i energiutvalget anbefalte å lette implementeringen av varmepumper og bioenergi gjennom økonomiske stimuleringstiltak i en overgangsperiode. Et samlet utvalg gikk inn for støtte til investeringer i vindkraft. De høringsuttalelsene som berører emnet støtter en offentlig satsing for å få erfaring med nye fornybare energikilder og berede et markedsgrunnlag. Mange er imidlertid reserverte i forhold til omfattende støtte til utnyttelse av nye fornybare energikilder.

Regjeringens vurdering er at vi ikke kan la være å satse tungt på å få i gang en utvikling av nye, fornybare energikilder.

Satsingen på vannbåren varme, tilsvarende 4 TWh/år vil i seg selv styrke mulighetene for å utnytte varmepumper, aktiv solenergi (solvarmeanlegg), geotermisk energi, bioenergi og avfall. For disse energikildene er teknologien kjent. Tilskuddsordningen til nye, fornybare energikilder vil bli styrket. Det gjelder også nye, fornybare energikilder som produserer el.

Det er et mål å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen år 2010. Dette målet er ambisiøst og forutsetter en langsiktig og tung satsing. Behovet for økonomisk støtte må løpende vurderes i lys av utviklingen i prisene for tradisjonelle energibærere og utviklingen i kostnadene for de nye, fornybare energikildene og energieffektiv teknologi.

4.5 Drivkrefter i energisystemene

4.5.1 Innledning

Elsystemet spiller en avgjørende rolle for energiforsyningen i Norge. En politikk for omlegging må bygge på den måten dette systemet virker. En kan utnytte de positive drivkreftene i systemet som styrker omleggingen, og en kan supplere eller endre de delene av systemet som svekker mulighetene for omlegging.

I det følgende settes det fokus på strømprisens betydning for forbrukernes motivasjon til omstilling. Deretter drøftes overføringstariffene, og det såkalte balanseprinsippet. Avgifter drøftes i kapittel 4.7.

4.5.2 Kraftprisen

Jo høyere elprisene er, desto mer lønnsomt vil det være å begrense elforbruket og ta i bruk andre energibærere. Forventningene til framtidige priser varierer betydelig. Energiutvalgets scenarier viste alle økende priser mot 2020, men variasjonen var stor.

I et kraftmarked vil en knapp tilgang på kraft gjenspeile seg i kraftprisen. Tidligere ble prisen satt ut fra gjennomsnittskostnadene i det enkelte e-verket. Vekten ble lagt på å skaffe den kraften som var nødvendig. Dagens system vil på en bedre måte sikre en balanse mellom å skaffe mer energi og å begrense forbruket.

Det er gjort mange studier på hvordan etterspørselen endres når prisene endres. Studiene viser at husholdningenes etterspørsel etter elektrisitet kan bli redusert med mellom 0,2 og 0,7 prosent dersom elprisen øker med 1 prosent, og reduksjonen er størst på lang sikt. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.2.6 i energiutredningen. Det er verdt å merke seg at studiene av prisfølsomheten er gjort i en situasjon der prisvariasjonene i beskjeden grad har vært synlige for forbrukerne, og det har ikke vært lagt til rette for å velge alternative oppvarmingsløsninger i særlig grad.

Kraftprisen i spotmarkedet er høyest om dagen, og lavest om natten og i helgene. Prisen er normalt også høyere om vinteren. Prissvingningene mellom dag og natt kan øke i årene som kommer blant annet dersom vi utveksler mer kraft med varmekraftland der effektkapasiteten er kostbar. Prissvingningene kan påvirke forbruksstrukturen. Høy vinterpris og høy pris på dagen øker kostnadene ved elektrisk oppvarming på tider der oppvarmingsbehovet er størst. Dersom det blir lagt til rette for det, kan prissvingningene styrke forbrukernes motivasjon for å begrense elforbruket til oppvarming i høylastperioder og for valg av alternative oppvarmingssystem.

Per i dag er prisvariasjonene mellom sommer og vinter, dag og natt, lite synlige for forbrukerne. Det følger av en tradisjon der forbruket avleses en gang i året, og forbrukerne har blitt tilbudt en gjennomsnittspris for året. Dette er i ferd med å endres. NVE stiller nå krav om at nettleien for strøm skal avleses minst fire ganger i året. Regningen tar utgangspunkt i det faktiske forbruket i hver avlesningsperiode. Forbruksutviklingen skal framgå tydelig på forbrukernes strømregninger.

Energiutvalget anbefalte installering av avansert måleutstyr med toveiskommunikasjon mellom e-verk og sluttkunde. Departementet viser til at e-verket plikter å installere slikt utstyr til alle kunder med forbruk over 400 000 kWh per år fra og med 1. januar 1999. NVE vurderer løpende denne grensen. E-verkene kan i mange tilfeller selv være motivert for å installere målerutsyr med toveiskommunikasjon som grunnlag for å begrense effekttoppene og av hensyn til avlesningskostnadene. Et pålegg om å benytte slikt utstyr hos alle kunder vil bli relativt kostbart, og må blant annet vurderes i lys av erfaringer med kvartalsvise måleravlesninger. Departementet vil også peke på at det i mange tilfeller kan være mer aktuelt å installere teknisk utstyr som kan styre strømforbruket over døgnet dersom en ønsker å begrense strømforbruket. Departementet vil arbeide for å øke bruken av teknisk utstyr for måling og for styring av strømforbruket.

4.5.3 Overføringstariffene

Energiutvalget anbefalte en gjennomgang av ordningen med overføringstariffer for å gjøre dem mer kostnadsriktige. Det er flere mål knyttet til oppbyggingen av tariffene i nettet. Hovedmålet er å utnytte det eksisterende nettet best mulig. Det vises til hovedomtalen av tariffer i kapittel 6.

For husholdningskunder er tariffen de fleste steder bygd opp med et relativt høyt energiledd som dekker både det marginale tapet i nettet og deler av de faste kostnadene. Fastleddet er relativt lavt. Dette stimulerer til å begrense forbruket. Hos næringskunder er energileddet ofte lavere. Departementet vil presisere at energileddet ikke skal være lavere enn verdien av det marginale tapet i nettet. En slik presisering er hensiktsmessig i lys av målene for omlegging av energiforbruk- og produksjon.

Tariffene sørger for likeverdige konkurransevilkår for all elektrisitetsproduksjon uavhengig av nettplassering. Det følger av reglene for fordeling av faste kostnader mellom produsenter og forbrukere. Energileddet kan også bli lavt eller negativt for produsenter på lavere nettnivå.

4.5.4 Balanseprinsippet

På grunnlag av kjennskapen til nettkostnadene i e-verkene, ble det i 1997 fastsatt en individuell inntektsramme for hver enkelt nettvirksomhet. Inntektsrammen justeres opp med kun halvparten av økt mengde energi som leveres gjennom nettet. I tillegg setter NVE effektiviseringskrav som reduserer inntektsrammen med mellom 1,5 og 4,5 prosent per år. Inntektsrammen stimulerer dermed nettvirksomhetene til å effektivisere.

Inntektsrammen stimulerer e-verkene til å vurdere alternative tiltak til investeringer i økt overføringskapasitet. Nettselskapene kan ha interesse av å påskynde tiltak som jevner ut forbruket over tid, forbruksbegrensende tiltak, bruk av fornybare energikilder, og eventuelt fjernvarme. Effektive tilpasninger og tiltak på både produksjons- og forbrukssiden kan begrense og utsette eventuelle behov for investeringer i økt overføringskapasitet som følge av knapphet på både effekt og energi. Slike tiltak og tilpasninger kan være lønnsomme for den enkelte produsent og forbruker, samt for nettselskapet. Energiutredningen påpeker også dette forholdet. Enkelte e-verk har allerede iverksatt tiltak som begrenser elforbruket og effektuttaket.

Inntektsrammen har gitt nettselskapene motiver til å gjennomføre et slags balanseprinsipp. Det kan tenkes tilfeller der nettselskapene kan øke avkastningen ved å for eksempel å delfinanisere enøkinvesteringer hos sluttbrukerene.

Styrken i nettvirksomhetens motivasjon til å bidra til energiøkonomisering er avhengig av hvor mye ledig kapasitet det er i nettet. NVEs løpende krav til effektivisering er også viktig. Når NVE skal fornye inntektsrammene i år 2002, vil det ha betydning i hvilken grad nye større investeringer tillates å bidra til heving av inntektsrammen.

Regjeringen ønsker å signalisere en streng praksis ved fastsettelse av kravene til effektivisering og ved fornyelsen av inntektsrammene. Inntektsrammene skal sammen med forskrifter om energiplanlegging i e-verk, bidra til en grundig og reell planlegging av alternativer til nettutbygging og motivere e-verkene til å gjemmomføre tiltak hos sluttbrukerne. Se nærmere om energiplanlegging i kapittel 4.6.

4.6 Energiplanlegging

4.6.1 Innledning

De fleste beslutningene som begrenser energiforbruket, eller som skaffer til veie ny produksjonskapasitet, treffes av den enkelte forbruker og produsent. Energiplanlegging kan imidlertid avdekke muligheter for å begrense energiforbruket og utnytte lokale energikilder. Bygging av fjernvarme er avhengig av kollektive beslutninger og offentlige reguleringer. For å forberede seg på ei framtid med høyere strømpriser, kan fjernvarme bli et mer aktuelt alternativ i utviklingen av infrastrukturen. Det krever en økt satsing på energiplanlegging.

4.6.2 Energiplanlegging i e-verkene

Når et e-verk har fått konsesjon til fjernvarmeanlegg, kan kommunen vedta tilknytningsplikt for nye bygninger som oppføres innenfor konsesjonsområdet, og ved rehabiliteringer. E-verkene kan på denne måten oppfylle leveringsplikten knyttet til oppvarming ved å levere fjernvarme.

I følge energilovens forskrifter § 3-6 har områdekonsesjonærene plikt til å delta i energiplanleggingsprosjekter i konsesjonsområdet etter pålegg fra NVE. Til nå har ikke NVE gitt slike pålegg. For å påskynde planleggingsaktiviteten bør energiplanlegging brukes mer aktivt der faktiske forhold knyttet til forbruk og produksjon gir grunnlag for det.

Gjennom dagens pålegg om kraftsystemplanlegging i ulike områder eksisterer det et forum for planlegging av regionalnett og sentralnett. Gjennom områdekonsesjonærenes deltagelse i kraftsystemplanlegging vil mulighetene for tiltak på etterspørselssiden bli vurdert også ved kapasitetsproblemer i overliggende nett. Inntektsrammene til eiere av overliggende nett stimulerer ytterligere til slikt samarbeid. Ved konsesjonsbehandling av nett vil det bli presisert at etterspørselsveksten som er lagt til grunn skal være kritisk vurdert.

4.6.3 Energiplanlegging i kommunene

Distribusjonen av energi, og den delen av energibruken i bygninger som går til oppvarming, kan påvirkes gjennom fysisk arealplanlegging. Lokalklimatiske forhold, gruppering av bygninger, og valg av bygningstyper påvirker energibruken til oppvarming og drift av bygninger. Lav solinnstråling, vind og kaldluftopphoping kan øke oppvarmingsbehovet med opptil 30 prosent i forhold til en optimalt plassert bolig. En enetasjes enebolig kan ha nærmere dobbelt så høyt energiforbruk som en blokkleilighet av samme størrelse. Bebyggelse med ulik lokalisering og gruppering kan i ulik grad utnytte alternative energikilder. Utnyttelse av overskuddsvarme fra industri eller avfallsforbrenning krever at områdene som skal varmes opp ikke ligger for langt fra varmekilden eller har for lav bygningstetthet.

Energiutvalget anbefalte utredningsplikt for kommuner knyttet til energiløsninger for nyetableringer, arealplanlegging og større rehabiliteringer. Energiutvalget viste til at kunnskapen om de lokale forholdene er best hos de lokale myndighetene.

Regjeringen er enig i dette og vil utvikle kommunenes rolle i energipolitikken. Kommunene skal håndheve plan- og bygningsloven og står for arealplanleggingen i kommunene. Kommunene har også et direkte ansvar for sine egne bygg. Kommunene har på den måten en naturlig plass i arbeidet for omlegging av energiforsyningen. Kommunene kan være en aktør i valget mellom å benytte fjernvarme eller strøm til oppvarming. Det er kommunene som gjør vedtak om eventuell tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg. Bygging av ny infrastruktur er en planleggingsoppgave. I lys av e-verkenes motivasjon til å bygge og drive strømnettet så effektivt som mulig, er det naturlig at energiplanleggingen i kommunene skjer i nær kontakt med e-verk som har områdekonsesjon. Forholdet mellom energiverkene og kommunene må avklares av den enkelte kommune. På denne bakgrunn er det naturlig at overføringsnettet eies av kommuner og fylkeskommuner.

Plan- og bygningsloven åpner i dag for at den enkelte kommune kan la energiplaner inngå som en del av den kommunale planleggingen. Erfaringene viser at i de kommunene som har en energiplan, er denne retningsgivende også for andre deler av planprosessen.

Det vil bli satset sterkere på kommunene som målgruppe for opplæring og nettverksbygging for å styrke enøkarbeidet i kommunenes egne bygg. Norges vassdrags- og energidirektorat vil i løpet av 1999 utarbeide en veileder i lokalt energiarbeid. Veilederen vil sammenfatte viktige regler på området, legge til rette viktig faktagrunnlag og angi viktige planleggingsområder.

I rundskriv om nasjonale mål og retningslinjer i fylkes- og kommuneplanleggingen er det understreket at arbeidet med klimaplanene må sees i sammenheng med mulighetene for energiøkonomisering og utnytting av lokale nye fornybare energikilder. Det er også understreket at slike hensyn bør ivaretas i planlegging av utbyggingsmønster og bebyggelse. Dette vil være en sentral del av kommunenes rolle i arbeidet med Lokal Agenda 21.

Det er nedsatt et utvalg som skal se nærmere på hvordan plan- og bygningsloven kan bidra til å fremme sterkere grad av energiplanlegging som en del av den samlede ressursplanleggingen regionalt og lokalt. Mandatet til Planlovutvalget tar utgangspunkt i St meld nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, og Innst S nr 219 (1996-97) fra Energi- og miljøkomiteen. I mandatet heter det blant annet at utvalget skal utrede:

«hvordan plan- og bygningsloven kan nyttes og utvikles for å følge opp nasjonale miljømål, blant annet ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk.»

Regjeringen vil søke etter ytterligere muligheter for å motivere kommunene til å ta en mer aktiv rolle i energiplanleggingen gjennom økonomiske insentiver.

4.7 Avgifter

4.7.1 Forbruksavgifter

Energiutvalget påpekte at manglende prising av miljøkonsekvenser innebærer at markedet vil gi et for høyt energiforbruk og dermed et for høyt forbruk av naturressurser. Både fordi enkelte av miljøulempene knyttet til energi er globale, og fordi energiforsyningen opererer i et internasjonalt marked, er det mest kostnadseffektivt å koordinere rammebetingelsene for energisektoren over landegrensene. Utvalget anbefalte derfor at Norge skulle være en pådriver for ambisiøse miljøavtaler. Disse uttalelsene har fått bred tilslutning blant høringsuttalelsene.

Kyotoprotokollen og de tallfestede forpliktelsene som gjelder i perioden 2008-2012 vil trolig bidra til at de fleste landene må iverksette tiltak for å begrense klimagassutslipp også fra kraftproduksjon. På den måten er det rimelig å anta at miljøkostnadene i sterkere grad blir inkludert i energiprisene.

Energiutvalget har vist til den store usikkerheten knyttet til internasjonal koordinering av miljøavgifter. Utvalget mente at det enkelte land burde finne fram til virkemidler som bidrar til å begrense energiforbruket og derigjennom utslippene av klimagasser i påvente av at det oppnås internasjonal enighet om bruk av virkemidler. Gitt at det er politisk ønskelig med en kraftig reduksjon eller stabilisering av forbruket, mente utvalget at forbruksavgiftene på el og fyringsolje burde økes. Utvalgets flertall tilrådde en flerleddet elavgift for å begrense fordelingsvirkningene, jf. avsnitt 4.7.2.

Høringsuttalelsene er delte i forhold til anbefalingen om å benytte forbruksavgifter. En gruppe er uenig i enkelte av de overordnede målene som Energiutvalget har lagt til grunn for anbefalingene. De mener at målene passer dårlig inn i et system med internasjonal handel. De påpeker at forbruksavgifter er lite treffsikre med hensyn til å nå miljømål. En annen gruppe av høringsuttalelsene tilslutter seg målene som Energiutvalget har lagt til grunn for anbefalingene. Denne gruppen mener at forbruksavgiftene på el bør økes for å fremme energisparing generelt og overgang til mer bruk av nye fornybare energikilder.

Miljøavgifter på produksjon knyttet til utslipp vil reflektere variasjoner i forurensningen fra ulike energibærere. Regjeringen vil arbeide aktivt for at de internasjonale kraftprisene i langt større grad enn i dag gjenspeiler miljøkostnadene ved ulike energibærere, jf. avsnitt 3.4 og 3.5.

Miljøkonsekvensene av vannkraft er i første rekke knyttet til naturinngrep ved bygging av vannmagasiner og produksjonsanlegg samt endringer i den naturlige vannføringen i vassdragene. Foruten miljøkostnader ved produksjon vil også overføring av elektrisitet representere miljøulemper. Hvor store naturinngrepene vil være varierer fra sak til sak. Miljøhensyn i vannkraftutbyggingen ivaretas gjennom retningslinjene som er vedtatt av Stortinget blant annet i forbindelse med Samlet plan for vassdrag og gjennom konsesjonsbehandlingen av de enkelte utbyggingsprosjektene.

Energiavgiftene må vurderes i lys av EUs bestrebelser for å harmonisere avgiftene på kull, gass, oljeprodukter og elektrisitet. EU har i lengre tid arbeidet med sikte på å harmonisere energibeskatningen. Det arbeides i første rekke med sikte på å innføre avgifter med minimumssatser på energiprodukter basert på energiinnhold. Minimumssatsene kan påvirke energiprisene i EU, og på den måten få betydning for det norske energimarkedet. Norge er imidlertid ikke bundet av EUs skatte- og avgiftspolitikk.

Regjeringens energipakke legger opp til en opptrapping av elavgiften for å begrense forbruket. Opptrappingen skal kombineres med investeringstilskudd til nye, fornybare energikilder. Uheldige fordelingsvirkninger skal kompenseres. For å unngå uheldige miljøkonsekvenser av at fyringsolje erstatter el, skal avgiften på fyringsolje økes tilsvarende. I forbindelse med opptrappingen av elavgiften vil virkningene for næringslivet bli vurdert. Regjeringen vil også gå gjennom fritaksordninger for merverdiavgift på elektrisitet og fritaksordningene for elavgiften.

4.7.2 Forbruksavgifter og fordelingshensyn

Det er forbruksavgifter både på oljeprodukter og elektrisitet til alminnelig forsyning. Per i dag er avgiftene på mineralolje på 0,53 kr per liter (forutsatt svovelinnhold på mellom 0,05 og 0,25 prosent), hvor fiske og fangst i fjerne farvann, utenriks sjøfart og til dels kystfiske har fritak. Treforedlingsindustrien og sildemelsindustrien betaler noe over halv sats. Forbruksavgiften på el er 5,94 øre/kWh per 1.1.1999. Industrien, bergverk og veksthusnæringen er fritatt. Samtlige forbrukere i Nord-Troms og Finnmark har også fritak for elavgift. I Nordland, Troms og Finnmark er husholdningene fritatt for merverdiavgift på elektrisk strøm. De ulike fritakene innebærer at om lag halvparten av elforbruket er fritatt for elavgift. Begrunnelsen for fritakene er knyttet opp mot distrikts- og næringspolitiske mål. En forutsetning for gjennomgangen av fritaksordningene for merverdiavgift og forbruksavgift på elektrisitet er at den samlede virkemiddelbruken i Nord-Norge ikke skal svekkes.

Dagens fritaksordninger for merverdiavgift og elavgift i de nordlige landsdeler favoriserer el i områder hvor lange fyringssesonger gjør vannbåren varme godt egnet. Dette ble påpekt av blant andre Fjernvarmeforeningen i deres høringsuttalelser til Energiutredningen.

Energiutvalget kom fram til at forbruksavgiftene måtte øke til nærmere 30 øre/kWh for å få en stabilisering av energiforbruket. Men høye forbruksavgifter kunne komme i konflikt med hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet samtidig som fordelingsvirkningene kunne være uheldige. For å unngå uheldige fordelingsvirkninger, anbefalte flertallet i utvalget å se nærmere på muligheten for å differensiere forbruksavgiften på el. Mange høringsinstanser støtter dette forslaget, men mange er også skeptiske.

Olje- og energidepartementet har i samarbeid med Finans- og tolldepartementet vurdert muligheten for en flerleddet el-avgift. I arbeidet ble det tatt utgangspunkt i en enkel, progressiv avgiftsstruktur hvor dagens sats skulle gjelde for husholdningers elforbruk opp til en viss grense, mens det for forbruk over denne grensen skulle betales en høyere sats. Ulike forbruksgrenser og satser ble vurdert.

En kartlegging av fordelingsvirkningene av en flerleddet avgift på bakgrunn av statistikk fra Statistisk sentralbyrå, bekreftet at husholdninger med høye inntekter i større grader ville bli berørt av en slik avgift enn husholdninger med lavere inntekter. Men husholdninger med flere enn tre medlemmer, husholdninger med stort boligareal som eneboliger og våningshus, samt husholdninger i de deler av landet hvor oppvarmingsbehovet er høyt kom også dårligere ut enn hvis alternativet hadde vært en proporsjonal avgiftsøkning. Fordelingsvirkningene var imidlertid begrensede så lenge avgiftsøkningen var moderat. Makroøkonomiske beregninger viste også at effekten på elforbruket var liten.

Det vil ikke være mulig å utforme en flerleddet avgift for fyringsolje. For enkelte brukere vil en flerleddet elavgift kunne føre til en overgang fra el til olje.

Det er kraftleverandøren som er pålagt å kreve inn elavgiften fra kunden og å betale avgiften til Toll- og avgiftsdirektoratet. En flerleddet avgift forutsetter at kraftleverandøren må registrere elforbruk som overstiger innslagspunktet for høy avgift for om lag 2 millioner husholdningskunder. En slik registrering for så mange kunder forutsetter etableringen av et eget rapporteringssystem. Nå som kunden har anledning til å bytte kraftleverandør mange ganger i løpet av året, vil et slikt system bli svært omfattende og komplisert. Hvis en i tillegg skulle ta andre hensyn i utformingen av avgiften, som antall personer i husholdningen, boligens beliggenhet mv., ville det være en svært krevende ordning i praksis.

Departementene konkluderte med at de administrative kostnadene ved en slik ordning vil være uforholdsmessig store i forhold til den fordelingsgevinst som kunne oppnås. Elavgiften er dessuten et lite egnet virkemiddel i fordelingspolitikken. Dette skyldes blant annet at elavgiften bare utgjør en liten del av det husholdningene samlet betaler i skatter og avgifter. En gjennomsnittshusholdning betalte om lag 1100 kr i elavgift i 1998. Regjeringens energipakke vil på en bedre måte ivareta fordelingshensyn.

4.7.3 Grønn el

Mulighetene for å selge grønn el diskuteres i flere land. Tanken er å selge fornybar elektrisitet som et eget produkt. Produsentene skal få sertifikater for sin produksjon av grønn el, og omsetter disse i et marked. Sertifikatene får en markedspris, og motiverer produsentene til å produsere el basert på fornybare energikilder. Dette vil særlig være viktig i land med stor fossil elproduksjon.

I flere land er det i dag mulig for forbrukerne å kjøpe grønn el. Enkelte produsenter i Norge markedsfører vannkraft som et miljøvennlig produkt, andre markedsfører vindkraft som spesielt miljøvennlig. Noen forbrukere betaler i dag ekstra for kontrakter med selskaper som har en god miljøprofil. Dette er basert på frivillighet. Markedet for grønn el i Norge bygger på at kundene har fått muligheter til å velge kraftleverandør. Det kan tenkes ordninger hvor forbrukerne pålegges å kjøpe grønn el som dekker en viss andel av forbruket. I praksis kan et slikt pålegg for eksempel håndteres av everket. For forbrukerne virker et pålagt kjøp av sertifikat på samme måte som en elavgift. Produsentene vil imidlertid få inntekter av sertifikatene. Det er usikkert hvordan et eventuelt marked for grønn el i Europa vil bli utformet.

Miljøavgifter knyttet til utslipp vil på en mer treffsikker måte gjenspeile de faktiske miljøkostnadene enn hva grønn el vil. På den annen side vil grønn el, sammenliknet med en CO2-avgift, også ramme kjernekraftprodusenter.

Regjeringen vil arbeide for at miljøkostnadene skal gjenspeiles i den internasjonale kraftprisen. Et internasjonalt system for grønn el er også en interessant mulighet. For Norge vil det være avgjørende at vannkraften blir verdsatt i et marked med grønn el.

4.8 Tilskudd

4.8.1 Innledning

I de senere år er det gitt tilskudd til konkrete prosjekter som har demonstrasjonskarakter og som bidrar til å introdusere nye tekniske løsninger. Det har vært en særlig satsing på bioenergi, varmepumper og fjernvarme. Støtteordningene har vært forvaltet av NVE, og erfaringene har vært gode.

Det økonomiske omfanget av støtten til investeringer er i 1999 på om lag 200 millioner kroner. I tillegg kommer om lag 50 millioner kroner til informasjon og opplæring og forvaltningens utgifter til drift av støtteordningene. For å nå målene som er satt opp, er det nødvendig med en ytterligere impuls til omlegging gjennom langsiktige rammer for tilskudd. Langsiktighet er viktig fordi investeringer som bygger opp under omleggingen vil komme over tid. Troverdige rammer er en forutsetning for at produsenter, forbrukere, netteiere og øvrige aktører opptrer i tråd med Regjerings mål. Tilskudd vil dempe fordelingsvirkningene av dels dramatiske omlegginger.

4.8.2 Nærmere om profilen på støtteordningene

Dette kapitlet skisserer innholdet og tidsprofilen for Regjeringens disponering av tilskuddsmidlene. Prinsipper og generelle retningslinjer for hvordan midlene skal brukes vil gis. Det konkrete opplegget vil hvert år legges fram i statsbudsjettet.

Regjeringens energipakke med en langsiktig ramme for investeringstilskudd på inntil 5 milliarder kroner over en tiårsperiode kombinert med en økning i elavgiften, er en forutsetning for å nå målene for omlegging av energiforbruk og -produksjon. I tillegg må satsingen på energiforskning og utvikling, og den tradisjonelle enøkvirksomheten generelt styrkes i forhold til dagens nivå.

I løpet av tiårsperioden legger Regjeringen opp til en inndeling i tre ulike faser:

• 1.-3. år: opptrappingsfase, med fokus på en styrking av dagens virkemiddelapparat og en oppbygging av kompetanse og kunnskap hos myndigheter og i nøkkelmiljøer

• 3.-8. år: pådriverfase, med en kraftig stimulering av omstillingen gjennom støtte til de mest konkurransedyktige teknologiene

• 9.-10. år: modningsfase, når støttebehovet er mindre og markedet etter hvert står på egne bein.

I opptrappingsfasen vil dagens virkemiddelapparat bli styrket, og departementet vil berede grunnen for en sterkere satsing i pådriverfasen. Regjeringen legger til grunn at støttebehovet vil avta mot slutten av perioden som følge av teknisk framgang, veletablerte markeder og høyere elpriser.

Størstedelen av midlene i opptrappingsfasen skal gå til å styrke og forbedre dagens virkemiddelapparat. Investeringsstøtten til utnyttelse av nye fornybare energikilder som vindkraft, bioenergi, varmepumper, solvarme mv., samt støtte til fjernvarmeanlegg skal fortsatt være den viktigste delen av satsingen. Støtten til investeringer skal utvides i opptrappingsfasen. Det samme gjelder støtten til produkter som gir mer effektiv bruk og produksjon av energi (BSI-ordningen). Informasjon, veiledning og opplæring vil fortsatt være et viktig virkemiddel for å begrense energibruken. Energikrav i byggeforskriftene og effektive systemer for el i oppvarmingen bidrar også til redusere energibruken. Det legges opp til en gradvis opptrapping av forskningsaktiviteten. Som et ledd i en langsiktig omlegging av energisektoren er forskning og utvikling av nye fornybare energikilder og energieffektive teknologier viktig. Gjennom teknologiutvikling legges også grunnlaget for videre norsk næringsutvikling og nye produkter innenfor områdene enøk og nye fornybare energikilder.

I opptrappingsfasen vil det bli arbeidet med å:

• styrke innsikten i utviklingen av energiforbruket og kostnads- og teknologiutviklingen gjennom blant annet innsamling av data og evalueringer av effekten av støtteordningene

• vurdere spørsmål om et sentralt enøk-organ, for eksempel i form av et enøkdirektorat, jf. avsnitt 4.14.

• nedsette et utvalg som skal vurdere teknisk forskrift til plan- og bygningsloven og energikrav

• styrke kompetansen og opplæringen av nøkkelmiljøer som kommunene, VVS-bransjen, finansieringsinstitusjoner mv.

• utprøving av vindkraftteknologi og kartlegging av potensielle vindkraftområder

Myndighetene vil etablere rutiner for innsamling av data og styrke arbeidet med å følge teknologi- og kostnadsutviklingen for utnyttelse av nye fornybare energikilder. Energisektoren er preget av rask teknologisk utvikling, lokale variasjoner og store kostnadsforskjeller. Det er nødvendig å få økt innsikt i hvilke faktorer som påvirker energiforbruket.

Utvalget som skal vurdere energikrav til nye og eksisterende bygninger, skal blant annet vurdere muligheten for å stille krav om vannbåren oppvarming. I lys av at lønnsomheten ved vannbåren varme er best i større bygg, er det spesielt interessant å se på muligheten for å stille krav til energiløsninger i større næringsbygg.

En omlegging av energisektoren stiller nye krav til informasjons- og opplæringsvirksomheten, særlig når det gjelder bruk av vannbåren varme. Det er viktig å nå brukerne med kvalifisert og praktisk informasjon. Dette vil særlig gjelde byggherrene, arkitektene og rådgivende ingeniører. Myndighetene må basere seg på at ulike miljøer, som er i kontakt med forbrukeren når konkrete energivalg skal tas, kan drive med informasjonsvirksomhet. Dette innebærer en kraftig satsing på kompetanseheving hos blant annet lokale bygningsmyndigheter, finansieringsinstitusjoner og i VVS-bransjen. Informasjonen bør omfatte kostnadsoverslag for ulike alternativer og muligheter for offentlig støtte blant annet gjennom eksempler på tilsvarende prosjekter som har fått offentlig støtte. Regionale enøksentra kan spille en viktig rolle. Det kan være aktuelt å la kommunene få et større ansvar for forvaltning av støtteordningene.

Satsingen på vindkraft skal motivere introduksjonen av en teknologi som med teknisk framgang og høyere elpriser forventes å bli lønnsom på sikt også uten støtte. Ved å satse på utvalgte prosjekter nå, vil vi vinne erfaring og bygge opp viktig kompetanse. I tillegg til å yte investeringsstøtte til vindkraftanlegg, vil myndighetene prioritere arbeidet med en nasjonal kartlegging av vind- og nettforhold for bedre å kunne vurdere hvor vindkraft kan være en egnet løsning. I tillegg må lokale miljøhensyn kartlegges. På bakgrunn av en slik gjennomgang kan rammene for en videre satsing på vindkraft i pådriverfasen legges.

Regjeringen ser for seg at hoveddelen av den økonomiske rammen på 5 milliarder til investeringsstøtte skal gå til prosjekter i pådriverfasen. Tiltak fra opptrappingsfasen videreføres etter behov. Det kan være aktuelt å innføre nye statlige tilskuddsordninger i tillegg til de etablerte på bakgrunn av erfaringer og utredninger i opptrappingsfasen. Kriterier for tildeling av investeringsstøtte er omtalt spesielt i 4.8.3 nedenfor.

Strengere energikrav til bygninger eller pålegg om bestemte energiløsninger skal kombineres med offentlig tilskudd der det er nødvendig. Det er særlig viktig å unngå utilsiktede fordelingsvirkninger. Husbanken kan spille en rolle i forvaltningen av en slik tilskuddsordning. Husbanken har allerede i dag ordninger som stimulerer til enøktiltak i boliger.

Det er viktig at forskning og utvikling ses i sammenheng med energipolitikken for øvrig ved at nye muligheter søkes fulgt opp fra et tidlig stadium og helt frem til ny teknologi er etablert som en forretningsmessig mulighet i markedet. Dette betyr at man i forskningspolitikken må tenke langsiktig og tilstrebe stabile rammebetingelser. Satsingen på energiforskning skal for det første stimulere til utvikling av nye energiteknologier og nye løsninger som kan gi et mer samfunnsøkonomisk effektivt og miljøvennlig energisystem. For det andre skal satsingen bidra til kompetanseheving i de ulike forskningsmiljøene og styrke næringslivets egen forsknings- og utviklingsvirksomhet.

I modningsfasen ser departementet for seg at behovet for støtte har gått ned. Høyere elpriser og mer lønnsom utnyttelse av nye fornybare energikilder er årsaken til det. Markedet forventes i større grad å være modent nok til å stå på egne ben og gir tilstrekkelig impulser til omstillingen. Ettersom det er snakk om en tidsbegrenset virkemiddelpakke, er det viktig at virkemidlene i størst mulig grad utnytter de drivkreftene som er i markedet og fremme teknologier som vil være levedyktige.

4.8.3 Nærmere om tildelingskriterier for investeringsstøtte

Regjeringens syn er at investeringsstøtten skal gå til prosjekter som i størst mulig grad fremmer økt bruk og produksjon av nye fornybare energikilder. Det bør derfor være en felles støtteordning for utnyttelse av nye fornybare energikilder og ikke øremerket støtte til bestemte teknologier. En nøytral behandling vil fremme konkurransen mellom de ulike teknologiene innenfor den rammen som støtteordningen setter. Dette hindrer ikke at det for enkelte teknologier også kan tas andre hensyn.

Et avgjørende kriterium for rangering av prosjekter i dagens støtteordninger som forvaltes av NVE, er at energiutbytte pr støttekroner skal være høyest mulig. Dette har fellestrekk med ordninger i andre land hvor produksjonsstøtte til nye fornybare energikilder tildeles gjennom anbud. De prosjektene som angir mest energiproduksjon pr støttekrone for å realiseres, får støtte innenfor det angitte samlede støttebeløpet. Slike tildelingskriterier fremmer konkurransen mellom de ulike teknologiene. En god tilgang på prosjekter som konkurrerer om støttemidlene, vil gi mest effektiv bruk av støttekronene. I Storbritannia har de hatt gode resultater med anbudsordninger og støttebehovet har over tid gått ned.

For ulike teknologier kan det være begrensende faktorer ved en sterk satsing. For bioenergi, kan ressurstilgangen være begrenset. For å unngå for sterkt prispress på bio, må det være moderat støtte i første fase. Bioenergi er eksempel på en lokal ressurs der uttak, foredling, distribusjon og bruk skjer i et begrenset område. Det er viktig å bygge opp lokale velfungerende markeder. Støtten til produksjon av bioenergi bør fokusere på effektivisering av uttak og foredling. Et viktig mål bør være å øke energitettheten i bioenergi slik at transportkostnadene og miljøkostnadene ved transport over store avstander blir minst mulig. Støtteordningene bør oppmuntre til at bioenergi særlig brukes lokalt. Samtidig må det tas hensyn til at bioenergi er best egnet i områder med lite lokal forurensning. En jevn bruk av anlegget reduserer problemet med sot og støv. Det er også slik at større anlegg er underlagt strengere miljøkrav enn små. Arbeidet med å redusere forurensningen ved tradisjonell vedfyring skal videreføres.

Regjeringen mener det ikke er hensiktsmessig å etablere en egen handlingsplan for varmepumper. I opptrappingsfasen vil et av kriteriene ved tildeling av støtte være å fremme ulike teknologier, også varmepumper. I pådriverfasen skal støtten utløse flest kWh uavhengig av teknologi. Bruken av varmepumper vil bli fremmet gjennom en sterkere satsing på vannbåren varme og nye fornybare energikilder generelt og vil bli valgt der dette er den beste løsningen.

Støtte til vindkraft bør i pådriverfasen vurderes ut fra samme kriterier som støtte til annen ny fornybar energi. På sikt forventes vindkraft å være konkurransedyktig med bioenergi og varmepumper slik at støttebehovet reduseres.

Dagens ordninger forutsetter at støtten skal være utløsende, slik at det bare gis støtte til prosjekter som ellers ikke ville realiseres. Selv om myndighetene har god innsikt i teknologier og kostnader, er det ikke mulig å fastslå med sikkerhet om prosjektet også ville blitt gjennomført uten støtte. Problemet med «gratispassasjerer» gjelder alle støtteordninger, men vil være størst ved generelle støtteordninger hvor støttebeløpet er likt for alle. Dette ble bekreftet ved evaluering av enøkstøtten på begynnelsen av 90-tallet. Regjeringen går derfor inn for tilskuddsordninger som bygger på individuelle vurderinger for å få mest mulig ut av støttemidlene.

For å begrense administrasjonskostnadene og samtidig få mest mulig ut av støttemidlene, må hovedtyngden av støtten rettes mot større prosjekter. Støttebehovet vil normalt være lavere for store enn for små prosjekter, for eksempel ved investering miljøvennlig vannbåren varme. Dermed vil antall kWh som utløses av støtten være størst når støtten går til større prosjekter. For enkelte teknologier ligger det muligheter også i små anlegg og støtte kan ikke utelukkes. I slike tilfeller kan det være mer aktuelt med generelle støtteordninger. Effektiv utnyttelse av støttemidler er i tråd med Regjeringens mål om at støtten i størst mulig grad skal bidra til at nye fornybare energikilder skal spille en større rolle i energiforsyningen.

4.9 Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven

Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven stiller strenge krav til isolasjon, ventilasjon og valg av vinduer. Dette har stor betydning for oppvarmingsbehovet og dermed energiforbruket i bygninger. I Teknisk forskrift 97 er kravene til energiforbruket skjerpet med 25 prosent i forhold til Byggeforskrift 1987. Med dagens forskrifter synes det å være små muligheter for å begrense oppvarmingsbehovet ytterligere.

Plan- og bygningsloven regulerer i utgangspunktet nye bygninger, men også vesentlige endringer og vesentlige reparasjoner i eksisterende bygg. Det er hjemmel for å stille krav til eksisterende bygg der tungtveiende hensyn til helse,- miljø-, sikkerhet eller tilgjengelighet gjør det nødvendig. Det er ikke gitt slike forskrifter for eksisterende bygg. Sparepotensialet er størst i eksisterende bygg, men kostnadene er samtidig høyest.

Teknisk forskrift er ett av flere viktige virkemidler som vil kunne bidra til å begrense energiforbruket. Myndighetene vil følge nøye opp hvordan de nye forskriftene virker og se på muligheter for forbedringer. For å styrke dette arbeidet vil det bli satt ned et utvalg som skal vurdere tiltak for strengere krav til bruk av energi i bygninger. Krav om vannbåren varme og krav til eksisterende bygg er muligheter som skal utredes. Det er også aktuelt å vurdere Energiutvalgets forslag om å utarbeide energisertifikater for bygninger. For å unngå at enkelte husholdninger rammes urimelig, vil det være aktuelt å kombinere skjerpede krav med tilskudd.

4.10 Merking og krav til energieffektivitet

Forholdet mellom energiforbruk og ytelse kan variere betydelig for mange produkter. Det er hensiktsmessig å harmonisere informasjonen om utstyret og minstestandarder til energieffektivitet, fordi det omsettes i et internasjonalt marked. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i internasjonalt samarbeid om merking og krav til energieffektivitet.

Ved merking inndeles apparatene i klasser etter energiforbruk, og utstyres med merke og opplysningsskjema som blant annet viser bruk av energi og andre viktige ressurser. Merkingen setter forbrukerne i stand til å kunne velge utstyr med lavt energiforbruk. Merkingen kan også motivere produsentene til å markedsføre utstyr som er særlig effektivt. Arbeidet har til nå omfattet kjøleskap, frysere, vaskemaskiner, tørketromler, oppvaskmaskiner, komfyrer, varmtvannbeholdere, lamper og klimaanlegg. EUs vedtak knyttet til merking implementeres løpende i norske forskrifter.

EU har også utarbeidet et direktiv om energieffektivitetskrav til husholdningskjøleskap, frysere og kombinasjoner av slike (direktiv 96/57/EF). Det er oppstilt en øvre grense for tillatt elektrisitetsbruk. Apparater som ikke tilfredsstiller standarden, nektes omsatt i markedet. Olje- og energidepartementet vil i samråd med Barne- og familiedepartementet og Miljøverndepartementet legge fram en proposisjon for Stortinget for å sikre hjemmel for å implementere direktivet i norske forskrifter.

Stortinget har vedtatt å innlemme direktiv 96/61/EF (IPPC-direktivet) i EØS-avtalen. I følge direktivet skal det kunne settes krav til energieffektivitet i anlegg ved konsesjonsbehandling av forurensende virksomhet. Miljøverndepartementet vil legge fram for Stortinget et forslag til endringer i forurensningsloven for å ivareta dette hensynet. Kravet om effektiv energiutnyttelse i henhold til IPPC-direktivet berører energimyndighetenes ansvarsområde. Det vil bli etablert saksbehandlingsrutiner mellom energimyndighetene og miljøvernmyndighetene for å sikre at energimyndighetene blir integrert i saksbehandlingen etter forurensingsloven.

EU-kommisjonen har så sent som i 1998 understreket behovet for en høyere profil hva angår energieffektivitet. EU-kommisjonen vil se nærmere på mulighetene for en utvidelse av regelverket vedrørende energieffektivitetskrav. På denne bakgrunn kan en påregne flere direktiver som oppstiller energieffektivitetskrav til elektriske apparater.

Energiutvalget anbefalte at stat og kommune burde benytte strategiske offentlige innkjøp og teknologikonkurranser som et ledd i å fremme energiøkonomisering. Regjeringen vil vurdere dette.

4.11 Forskning og utvikling

De tiltakene som er beskrevet tidligere i kapittel 4 er primært rettet mot å stimulere til økt etterspørsel etter kjente teknologier og mot implementering av relativt modne teknologier i markedet. Men på mange områder er teknologien umoden, eller det er muligheter for mer effektiv utnyttelse av energikilder på lengre sikt. For å kunne utnytte de mulighetene som ny energiteknologi kan gi når det gjelder å produsere mer miljøvennlig energi og bidra til mer effektiv bruk av energi, er det viktig å satse på forskning og utvikling. Forskning og utvikling er også avgjørende for å stimulere til nyskapning og næringsutvikling og dermed økt verdiskapning i Norge. Endringen i den innenlandske kraftbalansen, den raske teknologiske endringstakten og internasjonaliseringen i energisektoren stiller økte krav til satsingen på forskning og utvikling.

I høringsuttalelser til energiutredningen kom det frem at det i utredningen i liten grad er fokusert på den rollen forskning og utvikling har når det gjelder å nå sentrale energi- og næringspolitiske mål. Et klart flertall av uttalelsene pekte på viktigheten av forskning for å kunne utvikle og ta i bruk ny teknologi knyttet til fornybare energikilder og energieffektive teknologier. Det var også pekt på viktigheten av å øke omfanget av satsingen på forskning og utvikling og gjøre satsingen langsiktig og stabil.

Regjeringen støtter de signalene som her har kommet frem og ser det nødvendig at det i et lengre perspektiv blir gjennomført en økt satsing på forskning og utvikling av fornybare energikilder og energieffektive teknologier i forhold til dagens nivå. Regjeringen ønsker derfor å bruke betydelig midler på miljøvennlig energiforskning i neste 10-årsperiode, jf. 4.8.2.

Det er viktig at denne satsingen favner alle faser i teknologiutviklingen, slik at det blir en målrettet satsing fra langsiktig og grunnleggende energiforskningen via mer anvendt og markedsnær forskning og frem til utvikling av prototyp. Det er også viktig at satsingen på forskning og utvikling ses i sammenheng med satsingen på introduksjon av nye energiteknologier i markedet.

Utvikling av ny energiteknologi har også relevans i forhold til Statens miljøfond. Statens miljøfond er en risikolåneordning som forvaltes av SND på vegne av Miljøverndepartementet. Ordningen skal stimulere virksomheter til å ta i bruk og videreutvikle mer miljøeffektiv teknologi, herunder prosjekter som direkte eller indirekte, gjennom endret eller redusert energibruk, bidrar til å redusere klimagassutslipp.

En økt satsing på energiforskning som antydet vil medføre behov for oppbygging av nødvendig kompetanse slik at ressursene kan anvendes best mulig. Det må derfor legges opp til en gradvis opptrapping av forskningsaktivitetene og oppbygging av forskningsmiljøene.

Forskningsinnsatsen på energi- og miljøpolitikk må fremover fokusere på samspillet mellom samfunnsmessige rammebetingelser, politiske mål, prioriteringer og virkemidler, markedets virkemåte og aktørers atferd og læringsevne. Forskningen må se på kompleksiteten og dynamikken i dette samspillet, og sammenhengen mellom teknologi, energi og miljø bør vies spesiell oppmerksomhet. Et tema som bør fokuseres mer er forutsetningene for introduksjon av alternative energikilder og -bærere.

Innen forskning på nye fornybare energikilder og effektiv energiteknologi har det i perioder vært satset på utvalgte områder som solenergi (spesielt solvarme), bølgekraft, varmepumper og bioenergi. God kompetanse har blitt bygget opp på enkelte områder, men denne er gradvis redusert de senere årene grunnet lave budsjetter. Styrket innsats på disse områdene er nødvendig for å øke kompetansen og for å møte nye forskningsbehov og utfordringer. Teknologier som vindkraft, solceller, hydrogen, bølgekraft, energilagring og andre energikilder som tidevannskraft og kraft fra saltgradienter har klare FoU-behov.

Andre viktige områder innenfor energiforskningen er elektrisitetsforsyningen, med spesiell fokus på kraftutvekslingen med utlandet, og ulike problemstillinger knyttet til vassdragsforhold. Det er videre en betydelig forskningskompetanse i Norge knyttet til anvendelse av naturgass i energisammenheng. Det vil være viktig å videreutvikle teknologier for gassbasert kraftproduksjon med minimale CO₂-utslipp.

Norges forskningsråd forvalter det meste av de offentlige midlene til energiforskning. Forskningsrådet gir støtte til grunnforskning, langsiktig kompetanseoppbygging i institutter og universiteter, og brukerstyrt, markedsnær forskning. En beskrivelse av de ulike energiforskningsprogrammene i Forskningsrådet finnes i energiutredningens kapittel 18.4. Det gis også støtte til forvaltningsrettet energi- og vassdragsforskning i regi av NVE og til deltakelse i internasjonale energiforskningsprogrammer.

Det femte rammeprogrammet for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjon (1998-2002) er nå vedtatt av EU, og er en del av EØS. Et av særprogrammene er «Energi, miljø og bærekraftig utvikling». Norske miljøer kan initiere og delta i prosjekter og konkurrerer om midler på lik linje med andre deltakere.

4.12 Næringsutvikling

Omleggingene av energiforbruk og energiproduksjon vil gi muligheter for verdiskaping på nye områder og i regioner med ensidig næringsliv. Viktige områder for næringsvirksomhet på dette området er:

• produksjon og salg av teknologisk utstyr

• entreprenørvirksomhet

• leveranser av kunnskapstjenester

• energi- og varmeleveranser

Omlegging av energiforbruk og energiproduksjon kan for eksempel stimulere til vekst innen næringer knyttet til leveranse av vannbåren varme. Kostnadene knyttet til installasjon av vannbårne anlegg synes generelt høyere i Norge enn i de andre nordiske landene. Prisen som må betales, varierer mye. En av årsakene kan være at markedet for tjenester og utstyr for legging av vannbåren varme er lite, og at det er liten konkurranse mellom tilbyderne. En overgang til mer vannbåren varme gjør det nødvendig å gjenopprette bredde i den kompetansen som er redusert ved tilbakegangen for vannbåren varme de siste 30 årene. Regjeringen legger opp til at en økning i etterspørselen etter vannbåren varme skal fremme konkurransen. En langsiktig og bred satsing kan også bidra til at det utvikles nye tekniske løsninger som rasjonaliserer prosessen.

Et annet område for næringsutvikling kan være markedet for fornybar energi. Noe av årsaken til at det er kostbart å utnytte de nye fornybare energikildene, er at det utstyret som er nødvendig produseres i liten skala. Når et produkt først produseres i en større skala, synker gjerne kostnadene. Markedet for produktet blir større og produktet blir gradvis mer tilgjengelig. Tilsvarende kan kompetansen på utnyttelse av nye fornybare energikilder være begrenset hos leverandører av tjenester.

Byggentreprenørene, rådgivende ingeniører og arkitekter har stor innflytelse på valg av tekniske løsninger som påvirker energibruken. Dette gjelder både de som gjennomfører større bygningsprosjekter, VVS-bransjen og elektrobransjen. Det er viktig at disse får kunnskap om, og erfaringer med nye løsninger. Opplæringsvirksomheten har denne type næringsvirksomhet som viktig målgruppe.

Norsk næringsliv har utviklet en rekke produkter som gir mer effektiv bruk og produksjon av energi. Myndighetene stimulerer denne nyskapningen blant annet gjennom NVEs ordning for bedriftsspesifikk introduksjon.

På lang sikt vil forskning og utvikling være avgjørende for å stimulere til nyskapning i små og mellomstore bedrifter, som ofte har begrensede ressurser å avsette til forskning og utvikling. For å bygge opp tilstrekkelig kompetanse innenfor sektoren kreves det derfor ekstra stor oppmerksomhet fra offentlig side.

4.13 Nærmere om tredjepartsfinansiering

I en omlegging av energiforbruk og energiproduksjon kan det være et problem at forbrukerne har begrenset kjennskap til tekniske løsninger. Lønnsomhetsanalyser kan være kompliserte og finansieringen av investeringene kan være en skranke.

Energiutvalget anbefalte å stimulere til utviklingen av et tilbud om tredjepartsfinansiering (TPF) av enøk, primært ved å utarbeide informasjon om og standarder for TPF-kontrakter. Ved TPF inngår sluttbrukerne en kontrakt med en profesjonell aktør med mål for energi- og kostnadsreduksjoner. Den profesjonelle aktøren overtar finansieringen av enøkinvesteringen. Kontrakten kan også inneholde andre tjenester. Selgeren kan overta risiko for at tilstrekkelig energiinnsparing faktisk skjer. Kontrakten kan omfatte rådgivning og energioppfølging. Selgerens profesjonalitet og størrelse i markedet innebærer mange fordeler sammenliknet med at sluttbrukeren opptrer alene. Selgeren har bedre forhandlingsstyrke i kontakt med finansieringsinstitusjoner og i markedene for energieffektivt utstyr og tjenester. Han kan sitte med bedre kompetanse på energieffektive løsninger, ha bedre oversikt over energimarkedene enn sluttbruker og ha bedre mulighet for å håndtere risikoen. Disse fordelene gir grunnlag for fortjeneste.

Regjeringen ønsker å aktivere interessen for energiøkonomisering hos alle aktører som er i berøring med energispørsmål. En bedre synliggjøring av hva strømmen koster, kan utløse interesse for energiøkonomisering som et produkt for kommersielle tredjeparter i markedet. Regjeringens forslag til tiltak for omlegging, som mer fokusering på energi i byggeforskriftene og ulike tilskuddsordninger, kan styrke interessen for profesjonalisering av slike tjenester ytterligere. Et resultat av politikken kan bli en økt interesse for TPF.

Sluttbrukerenøk inngår allerede i mange e-verks portefølje, og inntektsreguleringen kan bidra til å styrke interessen. Også energirådgivere og leverandører av ulike energirelaterte produkter kan utvide forretningsvirksomheten til å omfatte ulike former for TPF. TPF kan være et aktuelt utviklingsområde for de regionale enøksentrene.

Regjeringen ønsker også å peke på at de forslåtte tiltakene kan aktivere mer interesse for energispørsmål hos alle aktører som har en rolle i byggeprosesser. Byggeforskrifter og ordninger som bidrar til at enøktiltak framstår som mer lønnsomt, tilsier at både arkitekter, byggherrer, ferdighusprodusenter og entreprenører må vektlegge energispørsmål mer. Leverandører av bygningsmaterialer blir motivert til å fokusere på energieffektivitet i utviklingen av produkter og i markedsføringen i større grad.

Regjeringen ser for seg at det vil oppstå mange ulike løsninger som myndighetene vanskelig kan forutse. Løsningene kan variere mellom bygningstyper, være avhengig av klima, tettbygdhet, bygningens alder mv. Det er fare for at standardkontraktene kan legge bånd på utviklingen, heller enn å framskynde den. Regjeringen betrakter de tiltakene som foreslås iverksatt, som tilstrekkelig for å aktivere interesse for tredjepartsfinanisering.

4.14 Organiseringen av arbeidet med omlegging av energiforbruk og energiproduksjon

Organiseringen av enøk-virksomheten har sitt utgangspunkt i St. meld nr 41 (1992-93) Energiøkonomisering og nye fornybare energikilder, og Innst S nr 206 (1992-93). De mål som ble satt for organiseringen i 1994 er nesten nådd. Det er organisert institusjoner som er landsomfattende og som dekker behovene for informasjon, rådgiving og kompetanseoppbygging. Det er også etablert omfattende støtteordninger.

NVE har ansvaret for å administrere midlene som bevilges over statsbudsjettet. NVE har etablert ulike programmer, men har ikke operative oppgaver utover forvaltningen av midlene. NVE har knyttet til seg ulike operatører som driver landsomfattende programmer rettet mot ulike forbrukergrupper. Programmene omfatter:

• informasjon om enøk rettet mot boliger og næringsbygg

• opplæring av personell som har ansvaret for driften av bygninger

• drift av bransjenettverk for bygninger

• drift av bransjenettverk for industrien

• støtte til markedsintroduksjon av ny teknologi

Energiverkene har kontakt med den enkelte forbruker, og er pålagt viktige oppgaver innen informasjon og rådgiving. Oppgavene omfatter informasjon og veiledning om mulige enøktiltak og energioppfølging, sammenlignende informasjon om kundenes energiforbruk, og formidling av kontakt med aktuelle fagmiljøer.

Det er etablert 20 regionale enøksenter. De regionale sentrene er organisert som selvstendige næringsvirksomheter, og har bygget opp kompetanse for å kunne ta oppdrag for NVE og e-verkene. Mange av dem kan tilby tjenester til kommuner og næringsliv på konkurransemessig grunnlag.

Et viktig mål for organiseringen har vært å motivere til handling blant private og offentlige energibrukere. Det er lagt vekt på god kvalitet og høy kompetanse. Organiseringen legger grunnlaget for å kunne utnytte de offentlige midlene på en effektiv måte. Det organisatoriske apparatet er i stand til å tilpasse seg og fange opp nye tiltak som kan stimulere til en omlegging av energiforbruk og energiproduksjon.

En viktig begrunnelse for dannelsen av de regionale enøksentrene var at e-verkene kunne komme i konflikt mellom hensynet til å selge kraft, og å stimulere til enøk. Etter etableringen av inntektsrammene for nettet, kan tiltak for energiøkonomisering i større grad være i e-verkenes egen interesse. Inntektsrammen har imidlertid bare fungert i to år, og det tar tid for e-verkene å gjennomføre omstillingen. Det er også eksempler på at e-verkene tilbyr veiledning om enøk i forbindelse med salg av kraft. Tilbud om enøk blir på den måten et konkurransefortrinn, og en mulighet til å øke avkastningen på nettet. Det varierer mye hvor langt e-verkene har kommet i å utnytte enøk som forretningsområde. Departementet er opptatt av å ta vare på og styrke denne drivkraften.

Den lovpålagte enøkvirksomheten må utføres på en nøytral måte. Det er for eksempel ikke adgang til å forbeholde tilbudet til kunder som kjøper kraft fra e-verket. Alle husholdningskunder som er tilknyttet nettet i området skal få et visst minimumstilbud. For å sikre et minimumstilbud om enøkinformasjon og veiledning, vil departementet utarbeide mer presise og forpliktende krav om energiverkenes ansvar for enøk rettet mot husholdningene. Det vil bli satt strengere krav om rapportering til NVE. Det kan bli aktuelt å offentliggjøre sammenligninger av hvordan e-verkene ivaretar ansvaret. Det er tillatt å ta et påslag på overføringstariffen på 0,2 øre/kWh for å finansiere den lovpålagte virksomheten. E-verk som ikke kan utføre pålegget innenfor denne rammen må enten finansiere ekstrakostnadene selv eller kjøpe tjenesten fra det regionale enøksentret.

Det varierer i hvilken grad e-verkene benytter de regionale enøksentrene til å dekke deler av den lovpålagte enøkvirksomheten. De regionale sentrene har også i økende grad påtatt seg oppgaver innen informasjon og opplæring for de statlige programmene. For kommuner som skal drive energiplanlegging vil det være naturlig å hente kompetanse fra de regionale enøksentrene.

For myndighetene gir de regionale enøksentrene en viktig lokal forankring. Departementet vil bidra til å styrke kompetansen, og vil legge opp til økt bruk av de regionale enøksentrene i statlige programmer. Sentrene bør beholde sin relativt frie stilling. Det er åpning for utvikling av nye forretningsområder og samarbeid med kommuner, e-verk, annet næringsliv og staten. Ved dannelsen av kommunale nettverk for energiøkonomisering og energiplanlegging er det naturlig å benytte kompetansen i den enkelte regions enøksenter. Enøksentrene kan på denne måten få status som operatører for NVE.

Energiutvalget påpekte at enøkvirksomheten var fragmentert. De mente at organiseringen burde bli mer målrettet og anbefalte en evaluering av den nåværende enøkorganiseringen. De anbefalte å opprette et sentralt enøk-organ for målrettet gjennomføring av enøk-politikken. Departementet vil vurdere spørsmålet om et eget sentralt organ for enøkvirksomheten, for eksempel i form av et enøkdirektorat. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en anbefaling om dette på et senere tidspunkt.

4.15 Nærmere om vannbåren varme og fjernvarme

4.15.1 Kostnadsstruktur ved vannbåren varme

Oppvarming basert på vannbåren varme fordrer installasjon av rørsystem for transport av varmt vann i bygningen. Vannet kan varmes opp i en egen varmesentral i bygningen. Det er vanlig å benytte energikildene olje, el, biobrensel, og varmepumper. Det er også eksempler på at det blir benyttet solenergi og geotermisk energi. For større brukere kan det være lønnsomt å investere i en varmesentral hvor en kan veksle mellom flere energikilder. Dette gir større fleksibilitet, og brukeren kan velge den energikilde som til en hver tid er billigst. Tilgangen på varmekilder vil ha stor betydning for hvilke løsning som blir valgt.

I tettbygd strøk kan det ligge til rette for å levere varmt vann fra et fjernvarmeanlegg. Fjernvarme åpner for å benytte mange energikilder, herunder spillvarme og avfall. Fjernvarme er nærmere omtalt i kapittel 4.15.2.

For forbrukerne vil brenselkostnadene ved vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder ofte være lavere enn for el. Investeringskostnadene knyttet til rørsystemet og varmesentralen er høye. Ved elektrisk oppvarming vil investeringene stort sett være avgrenset til panelovner. Kostnadsstrukturen for de to oppvarmingsalternativene indikerer at så lenge elprisen er lav vil elektrisk oppvarming være lønnsomt.

Vannbåren varme vil være mer lønnsomt jo større varmebehovet er. Da kan investeringskostnadene fordeles over et større forbruk.

Beregninger i Energiutredningen viser at vannbåren varme særlig kan være lønnsomt i store bygg og næringsbygg. I rapporten Energifleksibilitet i bygninger, har NVEs byggoperatør Ole Gunnar Søgnen anslått at 70 prosent av yrkesbygg på over 1000 kvm, og 40 prosent av yrkesbygg under 1000 kvm har vannbårent system. Det er en stigende tendens til at vannbåren varme blir valgt i større næringsbygg. Staten har satt krav om at alle nye statlige bygg over 1000 kvm skal ha vannbåren varme.

Oppvarmingsbehovet er særlig stort på steder som ligger utsatt til for vind, har et kaldt klima og en lang fyringssesong. Dette vil være tilfelle for innlandet og de nordlige landsdelene. Figur 4.2 viser relative oppvarmingsbehov avhengig av beliggenheten for ellers like bygg med lik solinnstråling og like vindforhold.

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat

Bygningens form, isolasjon, andelen vinduer og flater, ventilasjon mv. påvirker oppvarmingsbehovet. Den tekniske forskrift til plan- og bygningsloven har redusert energibehovet i bygninger med om lag 25 prosent. Internt varmetilskudd fra personer og teknisk utstyr vil redusere oppvarmingsbehovet. Utviklingen går i retning av mer energieffektivt teknisk utstyr slik at varmetilskuddet fra slikt utstyr vil reduseres.

Investeringskostnadene for biokjeler og varmepumper er relativt høye. Brenselskostnadene for varmepumper er lave, mens de kan variere betydelig for bioenergi. Høye investeringskostnader gjør at slike anlegg er mest aktuelt i bygninger med stort energibehov. Biokjeler og varmepumper er mest lønnsomme ved et jevnt forbruk. Normalt vil det være lønnsomt å dimensjonere en varmesentral basert på biobrensel eller varmepumpe til å dekke om lag 60 prosent av maksimalt varmebehov på kalde dager. Olje- og elkjeler dekker ofte toppbelastningen hos større brukere.

Vannbåren varme gir et bedre inneklima enn panelovner, særlig fordi avbrenningen av støv er mindre. Forbrukeren kan være villig til å betale noe ekstra for å få et bedre inneklima. Videre vil vannbåren varme i kombinasjon med et balansert ventilasjonssystem redusere kostnadene ved ventilasjonssystemet. Dette kan være av interesse for næringsbygg.

4.15.2 Nærmere om fjernvarme

Lave elpriser har gjort at fjernvarmenett i liten grad er etablert i Norge. I 1997 var forbruket av fjernvarme 1,3 TWh. Behovet for el til drift av teknisk utstyr gjør at bygninger må være tilknyttet elnettet selv om de er tilknyttet et fjernvarmenett.

Fjernvarme er et transportsystem for varme. Ulike energibærere, og en eller flere varmesentraler kan levere varmt vann til et fjernvarmenett. Bioenergi og varmepumper egner seg for grunnlast varmeproduksjon, mens el og olje kan være nødvendig ved spisslast. Fjernvarmeanlegget i Tronheim bruker eksempelvis varme fra avfallsforbrenning, spillvarme fra et lokalt smelteverk, naturgass (LTG), metan fra avfallsdeponi, olje og el.

Tilknytning til fjernvarme forutsetter vannbårent anlegg i bygningen. Kostnadene for fjernvarme er forøvrig knyttet til distribusjonsnettet for varmt vann og den felles varmesentralen. Lokale forhold som tilgang på varmekilder og avstanden til brukerne, vil være avgjørende for kostnadene.

Spillvarmekilder og avfallsforbrenning som ligger langt fra brukerne, forutsetter et utstrakt fjernvarmenettet. Lang transport av varme fram til brukerne gir høye energitap og høye investeringskostnader. Spillvarme og avfall har imidlertid begrenset eller ingen alternativ anvendelse slik at brenselskostnadene er lave. Avfall er den viktigste varmekilden for fjernvarme i Norge i dag. I noen tilfeller vil varmeprodusenten få betalt for forbrenning av avfall. Smelteverksindustrien produserer betydelige mengder spillvarme, men er ofte lokalisert langt fra større befolkningssentra. Spillvarme kan for øvrig også utnyttes til elproduksjon i enkelte tilfeller.

Anlegg for utnyttelse av bioenergi, varmepumper, elkjeler, oljekjeler og el/oljekjeler kan plasseres nærmere større befolkningssentra. Kostnadene knyttet til å bygge og drive fjernvarmenettet blir derfor lavere enn ved utnyttelse av spillvarme og avfall.

I tilfeller der en mindre gruppe bygninger varmes opp fra en felles varmesentral, kalles det nærvarme. Transportsystemet for varme blir i slike tilfeller mindre. Mange steder kan nærvarme være et godt alternativ dersom det ikke allerede er etablert et fjernvarmenett i nærheten. På lengre sikt kan nærvarmeanlegg knyttes sammen i større fjernvarmeanlegg.

4.15.3 Regulering av fjernvarme

Beslutning om utbygging av fjernvarme må baseres på deltakelse fra flere brukere. Den må treffes på lokalt nivå og inngå i kommunenes planlegging.

Kommunene og energiverkene har gjennom plan- og bygningsloven og energiloven sterke virkemidler til å fremme fjernvarme. Hvis kommunene legger opp til det, kan e-verkenes leveringsplikt innfris ved bruk av fjernvarme. Det er kommunene som gjennom sin arealplanlegging må legge føringer på valg av infrastrukturen for energi. Energiplanlegging er nærmere omtalt i avsnitt 4.6.

Fjernvarmeanlegg er regulert i energiloven med forskrifter, og bestemmelsen om tilknytningsplikt i plan- og bygningsloven. Det er kommunene som med hjemmel i plan- og bygningsloven kan pålegge tilknytning av nye bygninger til fjernvarmeanlegg, forutsatt at anlegget har fått konsesjon etter energiloven. Abonnenten plikter da å betale både tilknytningsavgift og fast årlig avgift uavhengig av om fjernvarme nyttes eller ikke. Bakgrunnen for tilknytningsplikten er å sikre det økonomiske grunnlaget for den som bygger ut og driver et fjernvarmeanlegg. Prisbestemmelsen i energiloven sikrer at kostnaden ved bruk av fjernvarme ikke overstiger kostnaden for elektrisk oppvarming i vedkommende forsyningsområde. Det er denne bestemmelsen som regulerer inntektene til fjernvarmenettet.

Inntektsreguleringen av elnettet og dagens prinsipper om at prisen på el hos forbruker skal bestemme fjernvarmeprisen medvirker til at det legges opp til fjernvarmeløsninger der det er god økonomisk kontroll med investeringsbeslutningene.