1 Kvalitetsreformen i fortid og framtid
Kunnskap vil være både en forutsetning og et virkemiddel for å møte store utfordringer i og utenfor Norge i årene som kommer. Det er Regjeringens mål at Norge skal være et kunnskapsbasert samfunn som skal være i stand til å løse disse viktige utfordringene. Universiteter og høgskoler er avgjørende for å fremme norsk forskning og styrke Norge som kunnskapsnasjon. Universitetene og høgskolene skal tilby utdanning og forskning av høg internasjonal kvalitet. Regjeringen vil sikre frie og uavhengige institusjoner som tilfredsstiller samfunnets og næringslivets behov for forskningsbasert kunnskap, og som gir studentene en utdanning som er tilpasset et moderne internasjonalt kunnskapssamfunn. Regjeringens målsettinger for høgre utdanning og forskning er dermed i samsvar med de overordnede målene for Kvalitetsreformen i høgre utdanning.
Reformens mål og virkemidler støtter i tillegg opp om Regjeringens politikk for utdanning som virkemiddel for sosial utjevning i samfunnet, jf. St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Det er et mål å øke rekrutteringen i grupper som i dag i mindre grad deltar i høgre utdanning. Kvalitetsreformen vektla at studentene skulle lykkes. Gjennom tettere oppfølging av studentene skulle lærestedene legge til rette for at studentene i større grad skulle komme gjennom studiene som planlagt og redusere frafallet i høgre utdanning.
Høgre utdanning er ulikt fordelt i befolkningen. Sannsynligheten for å ta utdanning øker dersom foreldrene har høgre utdanning. Regjeringen mener at tiltakene som er satt i verk med Kvalitetsreformen, for eksempel mer strukturerte utdanningsløp, kan bidra til å gjøre høgre utdanning mer tilgjengelig for nye grupper.
Ny organisering av studieprogrammer med mer helhetlige studieløp og større grad av emneinndeling, bedre utnyttelse av studieåret, nye undervisnings- og vurderingsformer og innføring av individuelle utdanningsplaner, er eksempler på tiltak som er satt i verk ved institusjonene for å styrke studentenes faglige utbytte. Resultatet er en universitets- og høgskolesektor som i større grad enn tidligere følger opp den enkelte student. Parallelt er også studiefinansieringsordningen for studenter i høgre utdanning endret. I perioden etter innføring av Kvalitetsreformen har studentene avlagt gjennomsnittlig flere studiepoeng per år enn tidligere. Det er for tidlig å si om dette også innebærer mindre frafall i høgre utdanning, og om studentene kommer raskere gjennom studiene enn tidligere.
Utdanning og forskning er et nasjonalt ansvar, men Kvalitetsreformen må likevel sees i sammenheng med den internasjonale utviklingen i høgre utdanning. Norsk høgre utdanning og forskning har sin plass i et globalt kunnskapssamfunn, og Norge er aktivt med i internasjonale utviklingsprosesser. Kvalitetsreformen tar opp i seg de internasjonale utviklingsprosessene og understreker samtidig betydningen av internasjonalt samarbeid på institusjonelt nivå.
Evalueringen av Kvalitetsreformen viser at det er gjennomført store endringer ved universiteter og høgskoler siden 2003. Samtidig viser evalueringen at det på mange områder fortsatt er for tidlig å vurdere om alle målsettingene i Kvalitetsreformen er nådd. Evalueringsforskerne presiserer at det er flere grunner til å være varsomme med å trekke klare konklusjoner fra funn i evalueringen. Det er ennå gått kort tid siden reformen ble formelt iverksatt på nasjonalt nivå. Evalueringen gir i hovedsak en statusrapport for implementeringen av Kvalitetsreformen. Justeringer som institusjonene har gjort på grunnlag av de første erfaringene har også vært vanskelige å fange opp.
Ansvaret for å gjennomføre reformen ligger i hovedsak på de enkelte universiteter og høgskoler. Fortsatt har ikke alle de lokale løsningene funnet sin endelige form, og mange av resultatene vil ikke være synlige før det har gått mer tid. Eksempelvis vil det ennå ta noe tid før man kan følge det første studentkullet gjennom det nye gradssystemet for å finne ut om gjennomføringen er forbedret. Personalets vurderinger av reformen var på intervjutidspunktet ennå preget av en overgangssituasjon der det er lagt ned et stort arbeid i å realisere reformen. Evalueringen understreker også at det er store variasjoner mellom lærestedene med hensyn til status for implementeringen.
Regjeringen mener at hovedmålene for Kvalitetsreformen fortsatt er viktige og relevante, og vil holde fast ved disse som grunnlag for det videre arbeidet med å utvikle norsk høgre utdanning. Samtidig er det viktig fortsatt å følge utviklingen av Kvalitetsreformen og effektene av denne, for å få bedre og mer langsiktig kunnskap om de endringer og tiltak som er gjennomført. Regjeringen vil derfor bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om norsk høgre utdanning og forskning. Dette vil gi departementet et godt grunnlag for å vurdere framtidige behov for endringer. I denne meldingen oppsummeres og drøftes de viktigste erfaringene med Kvalitetsreformen så langt.
1.1 Oppsummering av meldingen
Studiereform og styringsreform. Kvalitetsreformen er både en studiereform og en styringsreform, der elementene i reformen skal bygge opp under målet om økt kvalitet i høgre utdanning og forskning. Virkemidler som endrede undervisnings- og vurderingsformer, ny karakterskala, kvalitetssikringssystemer, ny studiefinansiering, nytt finansieringssystem, samt økte faglige, økonomiske og administrative fullmakter til universiteter og høgskoler, har ført til at både studenter og ansatte ved institusjonene har fått en hverdag med nye utfordringer og nye rammebetingelser.
Felles lovverk. Kvalitetsreformen har medført etablering av et felles lovverk for statlige og private høgre utdanningsinstitusjoner. Et felles lovverk legger bedre til rette for å kunne ha en nasjonalt koordinert politikk både for statlige og private institusjoner. Den delen av lov om universiteter og høgskoler som er felles for statlige og private institusjoner, omhandler blant annet formål, bestemmelser om faglige fullmakter og kvalitetssikring, bestemmelser om ansettelser og studenters rettigheter og plikter. Det har vært viktig å gi studenter ved private høgskoler de samme rettigheter og plikter som studenter ved statlige institusjoner. Private institusjoner kan oppnå de samme faglige fullmakter som statlige institusjoner, forutsatt at lovens krav er oppfylt og at institusjonen er akkreditert av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).
Kvalitet i utdanningen. Forskerne som har evaluert Kvalitetsreformen mener det foreløpig er vanskelig å måle om reformen har økt kvaliteten i norsk høgre utdanning og forskning. En har dermed ikke fått svar på om det overordnede målet for Kvalitetsreformen er nådd.
Departementet ser at det er behov for økt kunnskap om høgre utdanning og forskning. Regjeringens satsing på utdanningsforskning omfatter opprettelse av et nytt forskningsprogram i Norges forskningsråd, jf. St.prp. nr. 1 (2007–2008). Sammen med videreføring av bevilgningene til programmet Kunnskap, utdanning og læring (KUL-programmet 2003–2007) i forslaget til statsbudsjett for 2008, vil dette legge til rette for større og mer robuste fagmiljøer på utdanningsforskningsfeltet.
Departementet vil også samarbeide med Universitets- og høgskolerådet for å legge til rette for at institusjonene kan samarbeide og drive erfaringsutveksling om hvordan de kan løse faglige og administrative utfordringer i høgre utdanning og forskning.
Nye grader og læringsutbytte. Universiteter og høgskoler har implementert et nytt gradssystem, og det har vært sterk vekst i antall studieprogrammer. Det er viktig at institusjonene vurderer omfanget av sitt totale tilbud. I evalueringen problematiseres nivået og kvaliteten på de nye bachelor- og mastergradsutdanningene. Det stilles også spørsmål ved om de nye bachelorprogrammene i stor nok grad gir studentene en utdanning som gir grunnlag for yrkeskarriere, eller om de primært er utformet som grunnlag for videre studier. Omleggingen av gradsstrukturen har vært vellykket, og oppmerksomheten må nå dreies fra innsatsfaktorer og over mot innhold. Det er blant annet viktig for at bachelorgraden skal fungere som en utdanning som gir relevant og tilstrekkelig kompetanse for bruk i samfunns- og arbeidsliv.
Tettere oppfølging av studentene.Nye undervisnings- og vurderingsformer og individuelle utdanningsplaner har ført til et tettere forhold mellom student og institusjon. Departementet registrerer at det i gjennomsnitt avlegges flere studiepoeng per student enn før. Evalueringen viser at studentene i all hovedsak er fornøyd med de nye undervisnings- og vurderingsformene, men at omfang og bruk av ulike vurderingsformer ikke blir sett i god nok sammenheng i studieløpene. Faglig ansatte ved institusjonene er tilfreds med å ha tettere kontakt med studentene, men er bekymret for at økt omfang av undervisning og vurdering går ut over forskningen ved institusjonen. Det er en utfordring for institusjonene å finne en hensiktsmessig balanse mellom ønsket om tett oppfølging av studentene og hensynet til arbeidsbelastning for studenter og ansatte. Det er viktig at det gode pedagogiske grunnlaget som evalueringen viser at nå er lagt, videreutvikles. Institusjonsledelsen må sørge for prosesser og støttefunksjoner som sikrer at det pedagogiske utviklingsarbeidet løftes fram på alle nivåer i virksomheten.
Den norske studentmassen er heterogen, og studentene har ulike behov. Kvalitetsreformen har gitt tettere oppfølging av studentene, men også økte krav til studentene med hensyn til obligatorisk oppmøte, obligatoriske innleveringer og flere eksamener. Systemet må ivareta hensynet til nødvendig fleksibilitet for studenter med ulike behov. Samtidig må ønsket om fleksibilitet vurderes opp mot behovet for å stille klare krav og forventninger til studentene. Departementet forventer at studentenes studieinnsats står i forhold til kravene som stilles i utdanningen.
Institusjonene må fortsette arbeidet med nasjonal koordinering av nytt karaktersystem og utvikle en felles forståelse for hvordan den nye karakterskalaen skal brukes på tvers av fag og institusjoner og på de forskjellige fagnivåene. Tilsvarende må det arbeides videre med å utvikle individuelle utdanningsplaner.
En annen utfordring er sensurordningen, der en rekke aktører kritiserer at det ikke lenger er krav om ekstern sensor ved eksamener i bachelorprogrammer. Det er åpnet for bruk av et mer variert spekter av vurderingsformer. Det er viktig at institusjonene kvalitetssikrer og vurderer eksamensgjennomføringen, slik at studenter, vitenskapelig ansatte og samfunns- og arbeidsliv oppfatter at krav om kvalitet og rettssikkerhet etterleves. Departementet vil vurdere å kartlegge bruken og omfanget av ekstern sensur på lavere grad ved universiteter og høgskoler, og eventuelt på dette grunnlag vurdere å endre lov om universiteter og høgskoler med sikte på å innføre mer bruk av ekstern sensur på lavere grad.
Kvalitetssikring i utdanningen. Strukturen i kvalitetssikringssystemene er nå i hovedsak på plass, og institusjonene og NOKUT må i fellesskap arbeide for å realisere mulighetene systemene gir for å heve kvaliteten i utdanningen til et høgt internasjonalt nivå. I arbeidet med kvalitetssikringssystemene må oppmerksomheten dreies fra innsatsfaktorer mot innhold og læringsutbytte. Den betydningen som relevans og samarbeid med samfunns- og arbeidsliv har for å øke kvaliteten på utdanningen, må tydeliggjøres.
Forskning. Kvalitetsreformens overordnede mål var å løfte kvaliteten i både utdanning og forskning. Det er derfor viktig at forskningen gis tilfredsstillende rammevilkår for å oppnå målet om høgre kvalitet. Departementet tar alvorlig at fagpersonalet rapporterer at det er blitt mindre tid til forskning, og vil følge med på tidsbruk for FoU-virksomhet ved institusjonene. Institusjonene har et ansvar for å sikre gode forskningsvilkår innenfor de ressursene som er tildelt institusjonen, og å legge til rette for mer sammenhengende tid til forskning.
Samarbeid med samfunns- og arbeidsliv.Universiteter og høgskolers samarbeid med samfunns- og arbeidsliv har alltid vært en viktig oppgave, og har fått økt betydning etter innføring av Kvalitetsreformen. Departementet mener at rammeverket, i betydningen delegerte fullmakter, er på plass. Institusjonene har et potensial for styrket samarbeid med samfunns- og arbeidsliv med sikte på å øke kvalitet og relevans i utdanning og FoU. Departementet vil arbeide for å utvikle tydeligere rapporteringskrav for bedre å kunne måle samarbeidet med samfunns- og arbeidsliv. Departementet vil også vurdere om relevans og samarbeid med samfunns- og arbeidsliv bør inngå som et av elementene i kvalitetssikringssystemet.
Internasjonalisering. Kvalitetsreformen hadde som mål å fremme internasjonalisering og internasjonalt samarbeid som virkemiddel for økt kvalitet i norsk høgre utdanning og forskning. Studentutvekslingen har økt i perioden etter at Kvalitetsreformen ble innført, men det er utfordringer med hensyn til å få til en helhetlig tilnærming til internasjonaliseringsarbeidet i sektoren. Det er nødvendig at institusjonene videreutvikler det strategiske arbeidet for at internasjonalisering tydeligere kan bidra til kvalitetsutvikling i utdanning og forskning. Gode institusjonelle avtaler, samt koblinger mellom studentutveksling og forskerutveksling, kan bidra til økt kvalitet. Videre må arbeidet med «internasjonalisering hjemme» styrkes.
Studiefinansiering. En ny støtteordning for studenter i høgre utdanning, med økt støttebeløp og stipend for gjennomført utdanning (konverteringsordningen), skulle legge til rette for at studentene skulle kunne studere på heltid og bidra til økt gjennomføring av studiene. Departementet registrerer at endringene i studiefinansieringen i liten grad har påvirket hvor mye tid studentene bruker på studier og hvor mye de jobber ved siden av studiene. Likevel har det gjennomsnittlige antallet studiepoeng per student økt. Studiefinansieringen må sees i sammenheng med andre tiltak og velferdsordninger for studentene, for eksempel at det ytes tilskudd til studentsamskipnader, studentboliger og studentbarnehager. At offentlig høgre utdanning er gratis, støtter også opp om prinsippet om lik rett til høgre utdanning, uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold.
Finansiering.Det er et nasjonalt ansvar å sikre et godt utdanningstilbud med muligheter for alle. Finansieringssystemet for universiteter og høgskoler er et virkemiddel for å realisere målet om økt kvalitet i utdanning og forskning. Gjennom å stimulere til økt resultatoppnåelse bidrar systemet til god bruk av samfunnets ressurser. Systemet er ett av flere styringsvirkemidler. Det nasjonale systemet verken kan eller skal omfatte alle sider av institusjonenes virksomhet. Institusjonene har et ansvar for å oppfylle hele samfunnsoppdraget som følger av lovgivningen, også de deler som ikke er omfattet av resultatbaserte indikatorer.
Departementet vil styrke insentivet til kvalitet og tilrettelegging for gjennomføring i høgre utdanning. I den forbindelse vil departementet i statsbudsjettet for 2009 vurdere å innføre kandidater som ny indikator i undervisningskomponenten. Videre vil departementet i den kommende meldingen om internasjonalisering i utdanningen vurdere satsen for utvekslingsstudenter.
Departementet foreslår ikke å innføre en egen komponent for formidling i finansieringssystemet på det nåværende tidspunkt. Departementet vil imidlertid arbeide for å forbedre statistikk- og indikatorgrunnlaget og senere vurdere en formidlingskomponent i finansieringssystemet. Departementet vil også vurdere å utvide forskningskomponenten til å stimulere til utarbeidelse av lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige arbeider.
For å sikre at finansieringssystemet virker i samme retning som de overordnede målsettingene i sektoren og departementets øvrige styringsvirkemidler, vil departementet sette i gang en evaluering av finansieringssystemet i løpet av 2009.
Styring, ledelse og organisering.Kvalitetsreformen og ny lov om universiteter og høgskoler ga institusjonene økt frihet i faglige, økonomiske og organisatoriske spørsmål. Den økte autonomien innebærer at institusjonene i stor grad har ansvaret for å følge opp og finne løsninger på en del av utfordringene som evalueringen av Kvalitetsreformen avdekker, og som denne stortingsmeldingen trekker fram.
Universitetene og høgskolenes økte ansvar og frihet gir muligheter til å skape løsninger tilpasset den enkelte institusjons egenart. For at dette skal lykkes, er det viktig at ledelsen ved institusjonene tenker strategisk, samt viser vilje og evne til å prioritere. God ledelse vil fremme kvalitet og relevans. Departementet mener at dagens ordning med valgfrihet med hensyn til organisering og ledelse fungerer etter hensikten, da det gir institusjonene mulighet til å velge ordninger som er tilpasset den enkelte institusjons størrelse og faglige profil. Departementet understreker betydningen av at selve styringsordningen har legitimitet, det vil si at både studenter og ansatte må oppleve at deres rettigheter blir ivaretatt.