10 Styring, organisering og ledelse
Med Kvalitetsreformen fikk institusjonene større frihet til selv å utforme egen virksomhet. Det gir også økt ansvar. Med dette ansvaret fulgte større behov for god styring. Institusjonenes økte autonomi forutsatte at universiteter og høgskoler har oppmerksomhet omkring faglig og profesjonell ledelse, strategisk tenkning og omstillingsevne. Kvalitetsreformen har gitt institusjonene fullmakter som legger til rette for at den enkelte institusjon skal kunne finne gode løsninger på egne utfordringer.
I dette kapitlet vil en se på hvordan institusjonene styres internt, det vil si hvordan styrene og øvrig ledelse har utøvd sin myndighet når det gjelder intern styringsstruktur og organisering etter innføring av reformen.
10.1 Hva var endringene og virkemidlene i Kvalitetsreformen?
Styrets evne til strategisk og overordnet styring av institusjonene skulle styrkes, og institusjonenes styrer ble gitt utvidede fullmakter ved innføring av Kvalitetsreformen. Normalmodellen er at styret skal ha elleve medlemmer, hvorav fire blir oppnevnt av departementet etter forslag fra institusjonen. Ved Samisk høgskole og kunsthøgskolene oppnevner departementet eksterne medlemmer etter forslag fra institusjonenes styrer og fra henholdsvis Sametinget og Norsk kulturråd. Institusjonene skal etter loven ha en rektor, men styret står fritt i å velge hvordan institusjonen skal organiseres og styres på lavere nivå.
Styret kan velge mellom to ordninger for rektorat:
Rektor velges for en periode på fire år og er styrets leder. Rektor har på styrets vegne det overordnede ansvar for og ledelse av institusjonens virksomhet og fører tilsyn med denne. I tillegg skal det være en administrerende direktør som øverste leder for den samlede administrative virksomheten ved institusjonen innenfor de rammer styret fastsetter. Denne modellen, som innebærer et skille mellom faglig og administrativ ledelse, har gjerne blitt omtalt som en todelt ledelsesmodell. Rektor velges etter avstemning blant studenter og ansatte.
Rektor ansettes på åremål og er ansvarlig for både den faglige og administrative driften ved institusjonen. Styret ledes i dette tilfellet av en ekstern representant oppnevnt av departementet etter forslag fra institusjonen. Denne modellen, hvor den faglige og administrative ledelsen er samlet, er gjerne omtalt som en enhetlig ledelsesmodell.
Lovreguleringen av den interne avdelingsinndelingen ved de statlige institusjonene ble endret i 2002. Tidligere skulle styringsnivå under institusjonsledelsen ved institusjonene godkjennes av departementet. Etter 2002 er fullmakt til å fastsette institusjonens interne organisering på alle nivå gitt til institusjonens styre. For eksempel har Universitetet i Tromsø fakulteter og institutter, mens Universitetet for miljø- og biovitenskap kun har institutter under institusjonsledelsen. Strukturen med ett styringsnivå under institusjonsledelsen er også vanlig ved høgskoler, men der brukes gjerne begrepet avdeling i stedet for institutt. I hvilken grad ledere på institutter og avdelinger er ansatt eller valgt varierer; det er med andre ord ingen enhetlig praksis på dette området. Det er satt som en grunnleggende forutsetning at styret sikrer at studentene og de ansatte blir hørt i arbeidet med å fastsette intern organisering. Styrets fullmakt kan ikke delegeres til lavere nivå på institusjonen.
De nye fullmaktene til å fastsette intern organisering, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002), forutsatte at alle de statlige institusjonene foretok en nullstilling av sine organisasjoner. Dette innebar at institusjonene foretok en kritisk gjennomgang av sine organisasjoner med tanke på eventuelle endringer basert på de nye mulighetene institusjonene ble gitt.
10.2 Hva sier evalueringen?
Det er stor variasjon mellom institusjonene når det gjelder omfanget av endringer som er gjennomført på styrings- og ledelsessiden etter at Kvalitetsreformen ble innført. For eksempel hevder evalueringen at de minste institusjonene har opplevd størst endringer, og lederne ved de minste institusjonene er generelt mest kritiske til reformen. I evalueringen ble det blant annet undersøkt hvor langt institusjonene var kommet i å gjennomføre den nye loven om universiteter og høgskoler, og hvilke valg som var truffet innenfor rammene loven gir. Undersøkelsene er gjort høsten 2005, og det påpekes at situasjonen som beskrives ikke gir det endelige bildet av alle formelle endringer som følge av den nye loven.
Når institusjonslederne svarer på hva de ser som de sentrale sidene ved Kvalitetsreformen ved egen institusjon, viser det seg at utviklingen av et nytt kvalitetssikringssystem, ny studiestruktur og ny styringsstruktur blir oppfattet som særlig sentrale sider ved reformen. Om lag halvparten av de spurte ved institusjonene sier seg enige i en påstand om at Kvalitetsreformen primært er en effektivitets- og styringsreform, noe som tolkes som at endringer av ansvarsfordeling og styringskultur har stått sentralt.
Evalueringen viser at strategisk styring på grunnlag av mål og resultater har fått større oppmerksomhet i styrene etter innføring av Kvalitetsreformen. Styrene har tatt på alvor den prioritering som ligger i begrepet strategi, og har bidratt til å velge bort en del utdanninger og starte opp nye. Evalueringen hevder at forventningene som ble stilt til styrene i Kvalitetsreformen i stor grad er oppfylt, og at styrets arbeid er dreid mer mot strategisk styring av den faglige utviklingen av institusjonen.
Evalueringen viser videre at lederne ved institusjonene (rektor og direktør) stort sett er fornøyd med betingelsene de har fått til å lede institusjonene, og opplever økt handlingsrom etter innføring av reformen. 42 pst. av de ansatte opplever derimot at handlingsrommet for styringsnivå under institusjonsledelsen har blitt mindre. Evalueringen hevder dette kan bety at mens ledernes handlingsrom og den institusjonelle autonomien har økt, har den individuelle autonomien blitt redusert fordi en er i ferd med å etablere sterkere styringsstrukturer innad i institusjonene.
Evalueringen tar opp at en begrunnelse for økt autonomi og sterkere ledelse er forestillingen om at institusjonene bør eller må konkurrere med hverandre om studenter, forskningsmidler og andre ressurser. Det har totalt vært en søkervekst etter innføring av Kvalitetsreformen, men den har vært ujevnt fordelt ved at universitetene har økt sin søkning langt mer enn de statlige høgskolene. Evalueringen hevder videre at en særlig ved høgskolene legger vekt på konkurranse om studentene.
10.2.1 Ansatt eller valgt ledelse
Evalueringen trekker fram at organiseringen av ledelse og interne beslutningssystemer er preget av variasjon. En rekke ulike kombinasjoner av valgt og ansatt, enhetlig og delt ledelse finnes ved institusjonene. Evalueringen hevder at det dominerende mønsteret er at de fleste institusjoner har foretrukket å ha en valgt rektor som leder for institusjonen og ansatte ledere på lavere nivå.
En oppdatert oversikt over hvilke ledelsesmodeller som er valgt, viser at stadig flere institusjoner har gått over til enhetlig ansatt ledelse. Av statlige universiteter og høgskoler er det åtte institusjoner som har vedtatt ordning med enhetlig ledelse, det vil si ansatt rektor med det daglige institusjonsansvaret og ekstern styreleder.
På lavere styringsnivå er det større innslag av ansatt ledelse, men her er det også store variasjoner når det gjelder enhetlig og delt ledelse.
I spørsmålet om en ønsket valgt eller ansatt rektor/leder for styringsnivået under institusjonsledelsen, svarer 49 pst. av topplederne og 61 pst. av ansatte at de foretrakk valgte ledere for styringsnivå under institusjonsledelsen. Flere toppledere enn ansatte ønsket seg ansatte ledere – henholdsvis 45 og 25 pst. Funnene tolkes som sterk støtte fra de ansatte til et system basert på faglig dominert partsstyre, en styreform der beslutningsmyndigheten forankres i kollegiale organer med representanter fra studenter og eksterne.
10.2.2 Ansattes medbestemmelse
Evalueringen påpeker at den nye universitets- og høgskoleloven kunne innebære en svekkelse av de ansattes medbestemmelse ved at innflytelse over ledervalg kunne svekkes, ansattes representasjon i institusjonsstyrene ble redusert og interne organer som tidligere hadde beslutningsmyndighet, kunne omdannes til rådgivende organer.
I evalueringen ble det blant annet undersøkt om ansatte er fornøyd med lederne sine og i hvilken grad ansatte opplever å lykkes i å påvirke beslutninger som gjelder grunnenheten. Hovedinntrykket er at de ansatte mener de har påvirkningsmuligheter, og det er relativt god kommunikasjon og høg tillit mellom ansatte og deres ledere, uten at man klart kan si hvordan dette har endret seg over tid. Evalueringen konkluderer med at det ikke ser ut til at endringene i ledelses- og styringsorganer har skapt generell misnøye og mistillit til ledere.
Til tross for overgang fra valgte forsamlinger med beslutningsmyndighet til rådgivende valgte forsamlinger, ser det ikke ut til at de ansatte opplever at de har mindre innflytelse under en ansatt leder. Institusjoner med ansatte ledere på styringsnivå under institusjonsledelsen kommer ikke dårligere ut når det gjelder hvordan ansatte ser på sine muligheter til å utøve innflytelse.
10.3 Drøfting
Universitetene og høgskolene fikk større frihet til å fatte beslutninger om egen virksomhet med innføringen av Kvalitetsreformen. Dette skulle støtte opp under målet om økt kvalitet i utdanning og forskning. Institusjonene har gjennomført styringsmessige og organisatoriske endringer, men i hvor stor grad disse endringene har hatt direkte innvirkning på kvalitet, er foreløpig vanskelig å måle.
Institusjonsstyrene opplever økt handlingsrom og bruker dette blant annet til økt strategisk planlegging. Samtidig opplever andre nivåer å ha fått innskrenket sitt handlingsrom. Dette er ikke overraskende, tatt i betraktning intensjonen om å styrke styrenes muligheter til strategisk og overordnet styring. Det er positivt og en ønsket utvikling at styrene ser og bruker handlingsrommet blant annet for å styrke den strategiske planleggingen.
Dagens ordning med valgfrihet med hensyn til fastsetting av intern organisering og valg av ledelsesmodell legger til rette for at institusjonene kan møte utfordringene de står overfor på en best mulig måte. Universitets- og høgskolesektoren er en differensiert sektor. Valgfrihet gir institusjonene muligheter til å innføre ordninger som er tilpasset den enkelte institusjons behov, størrelse, faglige profil og regionale tilhørighet.
Universitetene og høgskolene viser som nevnt stor variasjon i kombinasjoner når det gjelder internt ledelses- og beslutningssystem, og institusjonene har i større grad på lavere enn høgre nivå benyttet seg av muligheten til å ansette ledere. Det er i denne sammenheng viktig å se på i hvilken grad ansatte er fornøyde med sine ledere og påvirkningsmuligheter. Evalueringen tyder på at denne variasjonen ikke har stor betydning for ansattes vurdering av sine påvirkningsmuligheter. Det er avgjørende om styringsordningen og ledelsen er fullgod for å imøtekomme behov og utfordringer institusjonen til enhver tid har, og at den interne organiseringen har legitimitet blant de ansatte. Dette innebærer at både ansatte og studenter må få ivaretatt sine rettigheter. Ansatte har for øvrig også medbestemmelse etter det generelle avtaleverket i staten, jf. Hovedavtalen i staten.
Sektoren bør arbeide for å sikre at de valg som gjøres i den interne organiseringen har nødvendig forankring i organisasjonen. Evalueringen av Kvalitetsreformen kan tyde på at institusjonene i dette arbeidet bør søke å involvere institusjonens ansatte, både faglig og administrativt ansatte, og studentene tettere i prosessene. En økt forståelse for og åpenhet om valg institusjonen gjør, og hvilke utfordringer institusjonen står overfor, vil også kunne skape større aksept for valg og prioriteringer som gjøres.
Med valgt ledelse ved institusjonene kan mulighetene for medinnflytelse, legitimitet og faglig og administrativt medansvar være store, mens mulighetene for å rekruttere ledelse med spesielle kvalifikasjoner kan være bedre med ansatt ledelse. Departementet mener derfor at endringene som ble innført i forbindelse med Kvalitetsreformen, som innebærer at institusjonene har stor frihet i valg av ledelsesmodell, ikke bør reverseres.
Når det gjelder gjennomføring av rekruttering til ledelsesposisjoner, er det viktig å sikre at rekrutteringsprosessene har legitimitet hos institusjonens ansatte og studenter. Departementet viser i denne sammenheng til lov om universiteter og høyskoler § 10–4 første ledd, hvor det er spesielt framhevet at der rektor skal ansettes, må ansettelsesprosessen sikre at rektor har faglig og ledelsesmessig legitimitet, og at studentene og de ansatte blir hørt. Det er viktig at dette prinsippet legges tilsvarende til grunn for ansettelse av ledere på lavere nivåer. Loven har på dette punkt ikke konkrete angitte prosedyrer for hvordan slike rekrutteringsprosesser skal gjennomføres. Det er derfor viktig at institusjonene er seg bevisst at det er et stort handlingsrom for å kunne skreddersy rekrutteringsprosessen til lokale behov for å få forankring i organisasjonen. For å sikre ledelsesmessig legitimitet kan det vurderes å i større grad gjøre bruk av nominasjonskomiteer eller tilsvarende ordninger der de ansatte og studentene trekkes inn i prosessene. I en slik sammenheng trenger det ikke være prinsipielle forskjeller mellom rekruttering gjennom valg eller ved ansettelse, dersom institusjonene har ivaretatt de ovenfor nevnte hensynene til legitimitet i organisasjonen. I slike rekrutteringsprosesser er det dessuten viktig både for kvaliteten og for legitimiteten at kvinner og menn sikres like muligheter til å besitte ledelsesposisjoner. I denne sammenheng er det viktig å påpeke styrenes ansvar for å utvikle lokale handlingsplaner for likestilling og stille ressurser til rådighet for oppfølging av disse. Det er viktig at institusjonene videreutvikler dette arbeidet og jobber videre med å vurdere styrets funksjon i en strategisk sammenheng.
10.3.1 Strategisk styring og ledelse
I tidligere kapitler har utfordringer ved flere sider av Kvalitetsreformen blitt diskutert, og institusjonenes ansvar har blitt trukket fram i mange tilfeller. For å skape best mulig kvalitet, effektiv ressursutnyttelse og god personalpolitikk, er det et sentralt poeng at institusjonene på en rekke felt har myndighet til å velge løsninger som er best mulig tilpasset institusjonenes egenart.
Strategisk styring og ledelse skal støtte opp under målene for Kvalitetsreformen og løse de utfordringer som oppstår. Evalueringen av Kvalitetsreformen har vist at institusjonene blant annet har utfordringer knyttet til omfanget av studietilbud og vurderings- og evalueringsformer. Når nye rutiner for kvalitetssikring er utarbeidet, er disse ikke sett fullt ut i sammenheng med eksisterende rutiner. En bedre prioritering kan frigjøre ressurser til blant annet forskning, utdanning og formidling. Evalueringen har også vist at det er behov for å utvikle det strategiske arbeidet slik at internasjonalisering tydeligere kan bidra til kvalitetsutvikling av utdanning og forskning. Institusjonene har også en utfordring når det gjelder samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv. Evalueringen viser at det ved institusjonene kan være et noe snevert syn på hvilke virkemidler institusjonene har til rådighet for å bedre inntektsgrunnlaget sitt. Det er nødvendig at institusjonsstyrene har et aktivt og helhetlig forhold til disse og andre utfordringer.
10.4 Oppsummering
God styring skal bidra til å fremme kvalitet ved de høgre utdanningsinstitusjonene, og økte fullmakter skal gjøre det mulig å drive tydelig profilering og strategibygging ved institusjonene. Institusjonenes arbeid på dette feltet bør videreføres.
Det er stor variasjon når det gjelder institusjonenes valg av styrings- og ledelsesmodell. Særlig gjelder dette på lavere styringsnivåer. Det er positivt at institusjonene benytter seg av lovens muligheter for valg av løsninger best mulig tilpasset den enkelte institusjon, men samtidig bør institusjonene i større grad sørge for at organisasjonsmodellene som velges har legitimitet blant institusjonens ansatte og studenter.
Departementet vil oppfordre styrene til å utvikle en samlet og helhetlig strategi for institusjonene som tydeliggjør prioriteringer innenfor blant annet studietilbud, finansiering, likestilling og internasjonalisering. Departementet vil følge opp arbeidet med en slik strategi i styringsdialogen med institusjonene.