9 Finansiering av universiteter og høgskoler

Det er et nasjonalt ansvar å sikre et godt utdanningstilbud med muligheter for alle. Gratisprinsippet i høgre utdanning er sentralt for å ivareta dette, og finansieringssystemet for universiteter og høgskoler skal bidra til å realisere Kvalitetsreformens mål om økt kvalitet. Gjennom å stimulere til økt resultatoppnåelse bidrar også systemet til god bruk av samfunnets ressurser.

9.1 Hva var endringene og virkemidlene i Kvalitetsreformen?

I 2002 ble det innført et nytt finansieringssystem for universiteter, vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler, jf. St.prp. nr. 1 (2001–2002) og Budsjett-innst. S. nr. 12 (2001–2002). Finansieringssystemet ble utformet for å støtte opp under målsettingene i Kvalitetsreformen om økt kvalitet og gjennomstrømming i utdanningen og økt kvalitet i forskningen. En ønsket også at systemet skulle legge til rette for fleksibilitet slik at studietilbud kunne opprettes i tråd med studentenes ønsker og samfunnets behov for arbeidskraft.

Finansieringssystemet for universiteter og høgskoler avløste et system som i sterkere grad var basert på detaljstyring fra departementet og som ikke inneholdt vesentlige insentiver til kvalitet, omstilling av kapasitet og utvikling av nye fagområder. Endringer i grunnbevilgning fra ett år til et annet var i stor grad basert på endringer i aktivitetsnivå, ved at departementet fastsatte studentmåltall i statsbudsjettet. Fra 1992 ble det innført noen resultatbaserte tildelinger. For universitetene ble det gitt tildelinger basert på antall avlagte vekttall og uteksaminerte hovedfags- og doktorgradskandidater. I 2000 utgjorde disse tre ordningene samlet om lag 10 pst. av bevilgningene til universitetene.

Innføring av nytt finansieringssystem innebærer en økt dreining fra styring basert på innsatsfaktorer til styring basert på oppnådde resultater innen utdanning og forskning. Systemet består av en basiskomponent, en undervisningskomponent og en forskningskomponent, jf. boks 9.1.

Universiteter og høgskoler har gått fra å være ordinære forvaltningsorganer til å bli forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, noe som blant annet innebærer et unntak fra bruttoprinsippet og overgang til nettobudsjettering. Ved nettobudsjettering får institusjonene bevilget et netto utgiftsbeløp som normalt ikke er bundet til flere poster, de kan disponere egeninntekter, og de har adgang til å overføre ubrukte midler til neste budsjettår. Dette har, sammen med de utvidede faglige og organisatoriske fullmaktene, gitt institusjonene et verktøy til økt strategisk styring, jf. kapittel 10.

I 2003 ble det innført et nytt finansieringssystem også for de private høgskolene, jf. St.prp. nr. 1 (2002–2003) og Budsjett-innst. S. nr. 12 (2002–2003). Dette tilsvarte i stor grad systemet for de statlige institusjonene, med unntak av at det for de private kun var et utvalg studier som fikk uttelling i undervisningskomponenten. Fra og med 2005 ble alle studier ved de private høgskolene som mottar statsstøtte inkludert, noe som økte likebehandlingen av statlige og private institusjoner. Kunsthøgskolene er ikke inkludert i finansieringssystemet.

For å ta hensyn til forskjellen i primæroppgavene mellom henholdsvis universiteter/vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler var det ved innføringen av systemet ulike indikatorsett for forskning for de to institusjonstypene. Fra og med 2006 innførte en et enhetlig indikatorsett for forskning for institusjonstypene, jf. St.prp. nr. 1 (2005–2006). Målet var i større grad å stimulere til økt forskningsaktivitet og å fordele ressurser til miljøer som kan dokumentere gode forskningsresultater. Indikatorene doktorgradskandidater og midler fra EU og Norges forskningsråd, som tidligere kun ble brukt for universiteter og vitenskapelige høgskoler, ble videreført og innført også for høgskolene. Departementet innførte også vitenskapelig publisering som en ny indikator for alle institusjonstypene.

9.2 Hva sier evalueringene?

I den nasjonale evalueringen ble det i mindre grad foretatt en helhetlig evaluering av finansieringssystemet og dets betydning for gjennomføringen av Kvalitetsreformen. Utdanningsstatistikk, innspill fra fagseminar om finansieringssystemet, NIFU STEPs rapport 13/2007 Iverksetting av insentivbasert finansiering, samt en teoretisk vurdering av finansieringssystemet fra Universitetet i Bergen (Vagstad-rapporten) har derfor vært viktig tilleggsmateriale i departementets arbeid.

9.2.1 Lokal styring

Evalueringsforskerne har spurt ledelsen ved institusjonene om deres holdning til finansieringssystemet. Respondentene ved universitetene var noe mer positive til det nye finansieringssystemet enn respondentene ved høgskolene. Det trekkes fram som positivt at systemet gjør det mer synlig hvor den største aktiviteten er. Det framholdes som negativt at varierende inntekter fra år til år gjør det vanskeligere å planlegge aktiviteter. Det hevdes at dette har økt bruken av midlertidig ansatte i sektoren.

Et flertall av lederne gir i evalueringen uttrykk for at institusjonens inntektssituasjon i første rekke kan bedres ved en økning i avlagte studiepoeng, både ved å ta opp flere studenter og ved at studentene avlegger flere studiepoeng. Institusjonenes nye muligheter til effektivisering og rasjonalisering anses ikke som like viktig.

Lærestedene sier i evalueringen at det er et spenningsforhold mellom på den ene siden å øke effektiviteten (gjennomstrømningen) og på den andre siden å forbedre kvaliteten i utdanningen. Evalueringen understreker imidlertid at finansieringssystemet og insentivene til å avlegge flere studiepoeng ikke alene styrer kapasiteten i høgre utdanning, og at det resultatbaserte finansieringssystemet modifiseres gjennom en rekke andre styringsvirkemidler. Dette samsvarer med Vagstad-rapporten, som peker på at dagens system kombinerer økonomisk belønning med fortsatt kontroll over aktiviteten gjennom styringsdialogen.

Evalueringen av Kvalitetsreformen peker på at implementering av lokale finansieringssystemer er gjennomført svært ulikt ved institusjonene. Evalueringen viser at i overkant av 30 pst. av lærestedene viderefordeler hele resultatdelen av bevilgningen til fakulteter/avdelinger, 65 pst. viderefordeler deler av bevilgningen, mens 4 pst. ikke har noen videreføring. Når det gjelder fordeling helt ned til studieprogram, er det færre som viderefører hele eller deler av resultatdelen.

9.2.2 Undervisningskomponenten

Flere studiepoeng og økt gjennomføring

Evalueringen av Kvalitetsreformen peker på at studentene avlegger flere studiepoeng enn før reformen. Vagstad-rapporten hevder at systemet har ført til økt oppmerksomhet om resultater og gjennom dette bidratt til å realisere sektorens hovedmålsettinger. Tall fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) viser at gjennomsnittlig antall avlagte studiepoeng per student per år økte fra 39 til 42,2 i perioden 2002–2006, dvs. en økning på over åtte pst. Tallene inkluderer både statlige og private institusjoner. Det er store variasjoner mellom institusjonene, men alle kan vise til en økning. Videre avlegger kvinner flere studiepoeng enn menn.

Felles Studentsystem (FS) har utarbeidet analyser som viser gjennomføring på normert tid når det gjelder bachelor- og mastergradsstudier. Det er store forskjeller mellom fagområdene når det gjelder gjennomføring, og en bør derfor være varsom med å vurdere alle fagområdene under ett. Det er ikke mulig å sammenligne tall for gjennomføring på normert tid på lavere grad før og etter innføring av Kvalitetsreformen. Datagrunnlaget for gjennomføring på cand.mag.- og bachelornivå er ufullstendig da det, særlig ved universitetene, var og er vanlig at studentene går direkte over på høgre grads studier og dermed ikke etterspør noe selvstendig vitnemål på lavere grad. Videre må en ta i betraktning at mange av studentene ikke har som mål å ta en grad, men kun ett eller to enkeltfag.

Ved høgre grads studier er det imidlertid mulig å si noe om gjennomføringen før og etter innføring av Kvalitetsreformen. Av de som startet på høgre grads studier/2-årige hovedfagsprogrammer høsten 2000, fullførte 21 pst. ved universitetene innen normert tid. Ved høgskolene fullførte 47 pst. innen normert tid. Av de som startet høsten 2004, etter at Kvalitetsreformen var innført, fullførte 30,6 pst. innen normert tid ved universitetene og 30,2 pst. ved høgskolene. Universitetene har dermed hatt en forbedring i gjennomføringen på høgre grad på hele 45 pst. etter at Kvalitetsreformen ble innført, mens høgskolene har hatt en nedgang.

Den andre indikatoren i undervisningskomponenten er studentutveksling. Antallet inn- og utreisende studenter har økt etter innføringen av Kvalitetsreformen, jf. kapittel 7.

Strykprosent

Ved innføringen av Kvalitetsreformen ble kravet om ekstern sensur ved alle eksamener endret, jf. kapittel 3. I kjølvannet av dette oppstod det en debatt i universitets- og høgskolesektoren om det er mulig å identifisere en sammenheng mellom den resultatbaserte delen av finansieringssystemet og omfanget av stryk. Spørreundersøkelsen fra evalueringen viser at 37 pst. av det vitenskapelige personalet tror at finansieringssystemet på lengre sikt vil medføre at de får høgre terskel for å stryke studenter når de selv er sensor i sitt fag.

Evalueringen har undersøkt endringer i strykprosenten i et lengre tidsperspektiv, og funnene viser at bildet ikke er entydig. Hvis en ser alle institusjonene under ett, har strykprosenten gått ned fra 10,3 pst. i 2002 til 8,4 pst. i 2006. Strykprosenten har imidlertid ikke gått ned i alle fag etter innføring av Kvalitetsreformen. I fagene der det har vært en nedgang, startet nedgangen før Kvalitetsreformen ble innført. Ved noen studier har det også vært en moderat økning i strykprosenten etter 2003. Videre finner en i evalueringen ingen markert økning i karakteren E (som er lavest beståtte karakter), noe som kanskje kunne forventes dersom det ble en tendens til å stryke færre studenter.

Evalueringen peker på at det er vanskelig å isolere de ulike effektene av Kvalitetsreformen. Mulige årsaker til redusert strykprosent kan både være forbedret utdanningskvalitet og oppfølging fra institusjonenes side, endringer i studiefinansieringen, samt at studiestrukturen er organisert i mindre omfattende eksamener. Dette er ønskede effekter av reformen, og evalueringen finner ikke grunnlag for å hevde at læresteder lar studenter bestå eksamen av budsjettmessige hensyn.

9.2.3 Forskningskomponenten

Evalueringen peker på at forskningskomponenten, som gjennomgikk store endringer i 2006, har virket for kort tid til at det foreligger datamateriale som kan bidra i vurderingen av effektene av de ulike indikatorene.

Indikatoren vitenskapelig publisering har vært gjenstand for stor debatt i universitets- og høgskolesektoren. Vagstad-rapporten problematiserer at indikatoren kan motivere til vridning bort fra ressurskrevende publisering til lettere publisering, og anbefaler at det foretas stikkprøver. Rapporten understreker at insentivvirkningene for vitenskapelig publisering i like stor grad er knyttet til kulturbygging som til de belønningsmidlene som følger med.

Vagstad-rapporten hevder at en svakhet ved forskningskomponenten er at den gjelder for alle fag og på alle institusjoner. Rapporten antyder at dette kan resultere i favorisering av noen fag, og foreslår å utrede to- eller tredeling av fagområdene i den resultatbaserte omfordelingen.

9.2.4 Formidling

Formidling er, på linje med utdanning og forskning, en av kjerneoppgavene til universiteter og høgskoler, jf. § 1 – 1 i lov om universiteter og høyskoler. Det er en mangeartet aktivitet og innebærer formidling av vitenskapelige resultater, holdninger og metoder til andre forskere, til brukere og til allmennheten, jf. begrepsavklaring i kapittel 6. Formidling innebærer kommunikasjon og samhandling med andre, og aktivt formidlingsarbeid krever at institusjonene samarbeider tett med blant annet studenter, andre institusjoner og samfunns- og arbeidsliv.

På grunn av at gjeldende finansieringssystem kun har direkte økonomiske insentiver knyttet til utdanning og forskning, er det blitt problematisert om en utilsiktet virkning kan være skjevfokusering på deler av de samlede målene for sektoren, jf. Vagstad-rapporten. Dette kan isolert sett innebære at institusjonene dreier oppmerksomheten bort fra formidling. På bakgrunn av denne problemstillingen er det på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet satt ned to utvalg i regi av Universitets- og høgskolerådet (UHR) for å vurdere en egen formidlingskomponent, Formidlingsutvalg I (2005) og II (2006).

Formidlingsutvalg II bygde på Formidlingsutvalg I sitt arbeid, og foreslo følgende operasjonalisering av indikatorer i en formidlingskomponent: Eksternt finansiert virksomhet, innovasjon og samhandling med arbeidslivet (selskapsetableringer, lisensavtaler og studentprosjekter), publikasjoner, foredrag på brukerrettede fagkonferanser og direkte formidling gjennom media og publikumsarrangementer. Departementet har hatt utvalgets forslag til operasjonalisering av formidlingsindikatorer på høring. Høringsuttalelsene var blandede. En del er skeptiske til økt rapporteringsomfang, samt at det ikke er enighet om hvilke indikatorer som hører hjemme i en slik komponent.

Vagstad-rapporten har vurdert UHR sitt forslag til formidlingskomponent. Rapporten anbefaler at den ikke innføres, da de foreliggende indikatorene synes upresise i forhold til målsettingene. Videre hevdes det at betydelige administrative kostnader tilsier at det er tvilsomt om innføring av en slik komponent vil bidra positivt til at sektorens mål realiseres.

9.3 Drøfting

Finansieringssystemet er ett av flere virkemidler som skal bidra til at institusjonene utfører sitt samfunnsoppdrag. Andre virkemidler er lov og forskrifter, styringsdialog, tilsynsansvar og programmer i Norges forskningsråd. Sammen med de andre styringsvirkemidlene skal finansieringssystemet fange opp bredden i institusjonenes oppgaver. Finansieringssystemet alene kan ikke, og er ikke ment for, å ivareta hele samfunnsoppdraget til institusjonene.

Det er ennå for tidlig å konkludere med hensyn til hvordan institusjonene tilpasser seg, hvilke resultater finansieringssystemet gir og om det gir noen utilsiktede konsekvenser. Systemet bør derfor virke en tid før det eventuelt foretas omfattende endringer. For å sikre at finansieringssystemet og departementets styringsvirkemidler trekker i samme retning som de overordnede målsettingene for sektoren vil departementet iverksette en evaluering av finansieringssystemet i løpet av 2009.

9.3.1 Lokal styring

Evalueringen viser at institusjonene har ulik praksis for hvordan de utformer lokale finansieringsmodeller. Det innebærer at institusjonene selv finner den ønskede fordelingen mellom enkelte avdelinger/fakulteter, fagmiljøer eller forskergrupper, slik at institusjonen som helhet oppnår resultater innenfor utdanning, forskning og formidling. Styret ved institusjonen må ivareta kravet til kvalitet og resultatoppnåelse, men verken satsene eller indikatorene i det nasjonale systemet er normgivende for en videre budsjettfordeling internt. Insentivene i det overordnede systemet er utformet for et nasjonalt nivå og vil ikke nødvendigvis ha samme effekt på fakultets- eller individnivå. Det er viktig at institusjonene tilpasser sine budsjettfordelingsmodeller til lokale behov, og at disse støtter opp under de overordnede strategiene ved institusjonene. Departementet understreker at budsjettrammen består av midler fra alle komponentene, og at det er styret som er ansvarlig for prioritering og fordeling av midler internt.

Departementet ser positivt på at ledelsen ved institusjonen rapporterer om økt økonomisk handlefrihet internt. Dette understrekes også i den interne evalueringen ved Universitetet i Bergen (UiB) som framhever at finansieringssystemet bidrar til å finansiere nye emner, og således er en viktig stimulans til å prøve ut nye fagtilbud. Det kan imidlertid se ut som om ledelsen ved institusjonene i stor grad fokuserer på økning i avlagte studiepoeng som inntektskilde, men i liten grad bruker andre tiltak som for eksempel rasjonalisering og effektivisering. For stor oppmerksomhet på studentrekruttering for å øke antall avlagte studiepoeng, vil kunne gi institusjonene problemer med å tilby den studiekvaliteten Kvalitetsreformen var ment å gi. Institusjonene bør derfor ha et bredere syn på hvilke virkemidler en har til rådighet i styringen av virksomheten.

9.3.2 Basiskomponenten

OECD, Vagstad-rapporten og en del institusjoner i sektoren mener det er behov for en mer detaljert oversikt over og tilstrekkelig transparens i elementene som inngår i institusjonenes basisbevilgning.

Basiskomponenten er uavhengig av resultatkomponentene for utdanning og forskning, det vil si at resultater i undervisnings- og forskningskomponentene ikke skal påvirke midlene en gir i basisbevilgningen.

Basiskomponenten inneholder midler til både utdanning, forskning og formidling, og skal sette institusjonene i stand til å utføre det samlede samfunnsoppdraget. Basiskomponentens andel av det totale budsjettet kan imidlertid variere fra institusjon til institusjon. Det skyldes blant annet at basisbevilgningen er et resultat av tidligere prioriteringer over lang tid og lokale forhold ved den enkelte institusjon. Noen institusjoner ivaretar viktige nasjonale og regionale oppgaver som fordrer høg basisbevilgning, for eksempel universitetsmuseer, og noen institusjoner har en desentralisert struktur med de utfordringer og kostnader dette medfører. Videre har institusjonene ulik bygningsmasse og faglig profil, og dette vil også bidra til at bevilgningen over tid er forskjellig fra institusjon til institusjon. En del institusjoner har også valgt å øke antall studieplasser selv om de ikke har fått basisfinansiering for disse. På sikt vil en slik strategi føre til at basisbevilgningens andel av den totale bevilgningen reduseres.

9.3.3 Undervisningskomponenten

Undervisningskomponenten gir insentiver til økt gjennomføring. Den gir også en fleksibel finansiering ved opptaksendringer knyttet til kullstørrelse, geografiske variasjoner og studietilbøyelighet. Det har vært en vekst i undervisningskomponenten siden innføringen i 2002. Denne veksten er avtakende.

Flere studiepoeng og økt gjennomføring

Kvalitetsreformen stilte krav til lærestedene om økt innsats for å få flere studenter til å gjennomføre utdanningen. Reformen har gitt studenter og institusjoner insentiver som trekker i felles retning. Studentene har gjennom konverteringsordningen i studiefinansieringen insentiver til å avlegge eksamen, og institusjonene har gjennom finansieringssystemet insentiver til å lage kvalitetsmessig gode studieopplegg.

Tall fra FS viser at universitetene har hatt en forholdsvis stor økning i gjennomføring av utdanningene på masternivå, mens høgskolene har en nedgang når en sammenligner tall fra før og etter innføringen av Kvalitetsreformen. Dette har bakgrunn i flere faktorer. Framgangen ved universitetene gjenspeiler at Kvalitetsreformen har ført til store endringer i undervisnings- og vurderingsformer ved disse institusjonene. Nedgangen ved høgskolene er vanskeligere å forklare, men må sees i lys av at høgskolene hadde forholdsvis høg gjennomføringsgrad på masternivå før Kvalitetsreformen ble innført. Det kan tenkes at høgskolene, med sine mindre læringsmiljø, i større grad hadde tettere oppfølging av studentene før Kvalitetsreformen. En rekke høgskoler har utvidet sitt mastertilbud betraktelig etter innføringen av Kvalitetsreformen (antall masterstudenter har økt med 145 pst.), og dette kan ha ført til at mastertilbudet ved høgskolene i større grad ligner studieoppleggene ved universitetene.

Undervisningskomponenten er ett av flere virkemidler departementet har for å fremme kvalitet i utdanningen. Det eksisterer en rekke andre ordninger i tillegg. Sensurordninger på lærestedene skal kontrollere nivået på utdanningstilbudet. Videre har lærestedene som en del av kvalitetssikringssystemet utviklet ulike metoder for å evaluere utdanningstilbudene. Det stilles også krav til de ansattes kompetanse, mastergradsforskrifter, samt at NOKUT skal evaluere og bidra til å videreutvikle kvaliteten i utdanningstilbudene. I tillegg er utdanningstilbudet og kvaliteten på dette et sentralt tema i departementets styringsdialog med institusjonene.

For å gi institusjonene sterkere insentiver til å få den enkelte student gjennom studiene på normert tid, peker blant annet Vagstad-rapporten på at en kan innføre studiepoeng per student som en indikator i undervisningskomponenten. Indikatoren studiepoeng per student kan gi mindre konkurranse om studentene. Imidlertid kan den også føre til at institusjonene vil kunne vegre seg mot å ta opp studenter som av ulike grunner er mindre effektive. Videre kan redusert konkurranse bidra til å svekke kvaliteten på studietilbudet og føre til lavere studentopptak og dermed færre personer i høgre utdanning. På bakgrunn av dette ønsker ikke departementet å innføre studiepoeng per student som indikator i finansieringssystemet.

For å bidra til å redusere frafallet i utdanningene er det viktig at institusjonene legger til rette for tett oppfølging av studenten gjennom et helhetlig studieløp. Dette vil være positivt for den enkelte student, men også for samfunnet som helhet ved at studentene kommer tidligere ut i arbeid og studiekapasiteten frigjøres til nye studenter.

Som et ledd i å øke kvaliteten og fullføringen i høgre utdanning vil departementet vurdere å innføre kandidater, det vil si antall studenter som avslutter en grad, som en egen indikator i undervisningskomponenten. Tiltaket vil fremme økt kvalitet i utdanningen ved at institusjonene i større grad vil prioritere å utvikle helhetlige, integrerte studieløp med moduler som bygger på hverandre, jf. kapittel 3. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med framleggelsen av 2009-budsjettet.

Selv med en eventuell egen indikator for kandidater, vil det være viktig at institusjonene også har fleksible tilbud rettet inn mot behovet for desentralisert utdanning, samt etter- og videreutdanning. Det ligger i dag om lag 24 mill. kroner i rammene til høgskolene til dekning av merutgifter ved desentralisert utdanning. Videre er det bevilget midler til Norgesuniversitetet blant annet til utvikling av fleksible utdanningstilbud ved universiteter og høgskoler. I tillegg vil institusjonene fortsatt få uttelling for avlagte studiepoeng for videreutdanning som ikke er eksternfinansiert. Departementet vil følge utviklingen på dette feltet gjennom styringsdialogen.

Studentutveksling

Universiteter og høgskoler får ikke uttelling for studiepoeng som norske studenter avlegger ved institusjoner i utlandet, fordi det da er institusjonene i utlandet som har kostnader knyttet til undervisning, sensur og annen infrastruktur. Universiteter og høgskoler får imidlertid uttelling for studiepoeng avlagt av utvekslingsstudenter i Norge. Hvis nettoutvekslingen er positiv, det vil si at det er flere innreisende enn utreisende studenter, vil institusjonen tjene på dette, samt få et mobilitetstilskudd på 6 000 kroner (2008-sats) per student i undervisningskomponenten.

Departementet ønsker å stimulere til økt internasjonalisering. Flere institusjoner har pekt på at satsen per utvekslingsstudent er for lav og at den ikke gjenspeiler de faktiske kostnadene institusjonene har med å sende ut og ta imot utvekslingsstudenter i Norge. Departementet vil i forbindelse med stortingsmeldingen om internasjonalisering i utdanningen vurdere satsen for utvekslingsstudenter i undervisningskomponenten i finansieringssystemet. jf. kapittel 7.

9.3.4 Forskningskomponenten

Det er viktig at forskningskomponenten, som ble betydelig endret i budsjettet for 2006, får virke en tid før det eventuelt gjøres vesentlige endringer.

Indikatorene i forskningskomponenten er i dag felles for alle institusjonene. Tall fra Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) viser at ulike fagområder har forholdsvis lik uttelling i forskningskomponenten, og at indikatorsettet for forskning dekker aktivitetene på de fleste fagområder på en god måte. Videre er insentivene i det overordnede systemet utformet på nasjonalt nivå for å fordele mellom institusjoner, mens institusjonen selv best kan tilpasse sine budsjettfordelingsmodeller til lokale behov og fagmiljøer, jf. punkt 9.3.1.

Når det gjelder indikatoren vitenskapelige publiseringer, er det ikke ønskelig med vridning mot lettere publisering i betydning lavere kvalitet. Dette hensynet er forsøkt ivaretatt gjennom de to kvalitetsnivåene i indikatoren. Departementet vil, i samarbeid med publiseringsutvalget i UHR, følge denne utviklingen. Videre ligger et ansvar på institusjonene om å fordele midler slik at målet om kvalitet i forskningen prioriteres. Departementet vil, i samarbeid med UHR, vurdere å utvide antall forlag i dagens publiseringsindikator i forskningskomponenten. En slik utvidelse kan stimulere til utarbeidelse av lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige publikasjoner.

UHR-utvalget som utredet muligheten for å utvikle indikatorer for kunstnerisk utviklingsarbeid, ønsket at kandidater som har fullført stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid kan inngå som en indikator i forskningskomponenten på linje med andre doktorgradskandidater. Det gjennomføres en evaluering av programmet i løpet av 2007, og en vurdering av om kandidater fra stipendprogrammet skal inkluderes i forskningskomponenten må sees i sammenheng med oppfølging av denne evalueringen.

9.3.5 Formidling

Formidling favner et stort mangfold av resultatformer og prosesser, og det er en utfordring å samle aktiviteten i noen få resultatindikatorer. Departementet har vurdert forslag til indikatorer fra Formidlingsutvalg II. Høringsuttalelsene fra sektoren og Vagstad-rapporten peker på at resultatbasert uttelling for formidlingsarbeid kan bli komplekst ved at mange mål og hensyn tas med i samme komponent. Videre vil det være vanskelig å måle resultater og å kvalitetssikre indikatorene for formidling. En slik komponent vil også føre til at det samlede rapporteringsomfanget i sektoren vil øke. På den annen side vil et fravær av en egen komponent for formidling kunne føre til skjevfokusering i institusjonenes arbeid, jf. 9.2.4.

Tidlige simuleringer av deler av formidlingsutvalg IIs forslag til indikatorer viser at indikatorene ikke er godt nok tilpasset høgskolenes særskilte oppgaver. På bakgrunn av dette foreslås det ikke å innføre en egen formidlingskomponent i det nasjonale finansieringssystemet på det nåværende tidspunkt. Departementet vil arbeide for å forbedre statistikk- og indikatorgrunnlaget og senere vurdere en formidlingskomponent i finansieringssystemet. Departementet vil også vurdere å utvide publiseringsindikatoren i forskningskomponenten, jf. punkt 9.3.4. En eventuell utvidelse kan bidra til å fremme lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige publikasjoner.

Departementet vil følge formidlingsarbeidet gjennom styringsdialogen. Finansieringssystemet alene er ikke dekkende for all aktivitet ved institusjonene, og styret ved institusjonene må se til at hele samfunnsoppdraget blir ivaretatt, også de aktiviteter som ikke er omfattet av et nasjonalt finansieringssystem. Ofte vil type formidlingsaktivitetet variere fra institusjon til institusjon avhengig av institusjonens profil og prioriteringer. Interne motivasjonssystemer, priser eller fordelingssystemer for formidling vil bedre kunne fange opp det særegne ved institusjones virksomhet, samtidig som de ikke vil være underlagt de samme krav til kvalitetskontroll og etterprøvbarhet som indikatorer som skal fordele midler mellom institusjoner.

Departementet ga høsten 2006 UHR i oppdrag å utrede om det var mulig å utvikle indikatorer for kunstnerisk utviklingsarbeid som kunne inngå som en komponent i finansieringssystemet for universiteter og høgskoler. Innstillingen ble publisert i februar 2007. Utvalget anbefalte at en ikke skal bruke kunstneriske produkter som en indikator i finansieringssystemet for kunstnerisk utviklingsarbeid, spesielt med hensyn til den problematiske vekting mellom de forskjellige kunstarter og produkter. Departementet erkjenner at ikke alle aspekter ved forskning og utdanning egner seg for indikatorbasert resultatfinansiering, men bør vurderes ut fra en mer helhetlig forståelse. Departementet slutter seg derfor til vurderingen fra UHR-utvalget.

9.3.6 Samarbeid

Det er viktig at universiteter og høgskoler samarbeider om forskning, utdanning og formidling. I tillegg må det samarbeides tett med samfunns- og næringsliv på disse områdene.

Finansieringssystemet premierer kvalitet, og institusjonene kan selv vurdere hvordan de best utvikler kvalitet. Finansieringssystemet skal ikke hindre samarbeid. Muligheter for samarbeid, både for studenter og faglig ansatte, vil være et viktig konkurransefortrinn og redskap for et kvalitativt bedre studie- og forskningsmiljø. Samarbeid med andre institusjoner, forskningsinstitutter og samfunns- og arbeidsliv kan bidra til at den enkelte institusjon oppnår bedre kvalitet og resultater innen utdanning, forskning og formidling.

Samarbeid er i seg selv ikke er et resultat, men snarere en aktivitet eller arbeidsform. En samarbeidsindikator i finansieringssystemet vil vanskelig kunne dekke alle samarbeidsformer og vil dermed kunne begrense institusjonenes lokale frihet til å gjennomføre sine oppgaver. Videre ville egne uttellingsindikatorer for samarbeid kunne føre til at enkelte samarbeider kun for å få økt uttelling i finansieringssystemet, ikke fordi det vil gi de beste resultatene.

9.4 Oppsummering

Evalueringen av Kvalitetsreformen gir en statusrapport for implementeringen av Kvalitetsreformen. En del av resultatene vil ikke være synlige før det har gått noe mer tid, og det er derfor for tidlig å trekke klare konklusjoner om viktige hovedelementer i reformen. Dette gjelder også finansieringssystemet. Finansieringssystemet er et virkemiddel for å realisere målet om økt kvalitet i utdanning og forskning, men det er ennå ikke mulig å konkludere endelig med hensyn til hvordan institusjonene tilpasser seg, hvilke resultater systemet gir, og om finansieringssystemet gir noen utilsiktede konsekvenser.

Finansieringssystemet er ett av mange virkemidler i departementets styring av sektoren. Det er et grovmasket system, og kan ikke og skal ikke stimulere alle aktiviteter og oppgaver institusjonene har. Likevel er finansieringssystemet et sterkt styringsvirkemiddel, og insentivene i systemet kan føre til uheldige og lite hensiktsmessige vridningseffekter. Gjennom styringsdialogen følger departementet med på hvordan sektoren ivaretar hele samfunnsoppdraget, og hvordan finansieringssystemet virker. Departementet vil følge opp den teoretiske evalueringen fra Universitetet i Bergen (Vagstad-rapporten). Videre vil en iverksette en evaluering av finansieringssystemet i 2009. Målet med gjennomgangen er å etablere et nødvendig kunnskapsgrunnlag for å sikre at finansieringssystemet og departementets øvrige styringsvirkemidler trekker i samme retning som de overordnede målsetningene for sektoren.

Institusjonene har ulike interne finansieringsmodeller. Styret ved institusjonene har selv ansvar for å finne den beste fordelingen mellom avdelinger, fakulteter, fagmiljøer og forskergrupper.

Departementet vil vurdere å innføre kandidater som en indikator i finansieringssystemet for universiteter og høgskoler, og vil komme tilbake til dette i forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet for 2009. Tiltaket vil bidra til å styrke kvaliteten og bedre fullføringen i utdanningen. Videre vil satsen for utvekslingsstudenter i finansieringssystemet bli vurdert i den kommende meldingen om internasjonalisering i utdanningen.

Departementet foreslår ikke å innføre en egen komponent for formidling i finansieringssystemet nå. Departementet vil imidlertid arbeide for å forbedre statistikk- og indikatorgrunnlaget og senere vurdere en formidlingskomponent i finansieringssystemet. Videre vil departementet, i samråd med UHR, vurdere å utvide forskningskomponenten i finansieringssystemet til også å stimulere til utgivelse av lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige publikasjoner.