1 Innledning

1.1 Nye utfordringer

Humanitære katastrofer vokser i antall og blir mer komplekse. Det internasjonale samfunnet står i økende grad overfor situasjoner hvor sårbare land rammes av konflikt og naturkatastrofer samtidig.

I perioden 1990 – 2005 ble den bilaterale humanitære bistanden femdoblet – fra 1,4 til 7,1 mrd. USD, ifølge Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OCED/DAC). Den norske humanitære bistanden har steget kraftig i samme periode og ligger nå på over 4 mrd. kroner. Problemet er imidlertid ikke store humanitære budsjetter, men at ressursene ikke står i forhold til de økende behovene. 1

Nasjonale myndigheter har det primære ansvaret for å beskytte innbyggerne mot konsekvensene av konflikt og katastrofe. De er forpliktet til å sikre sårbare gruppers levekår og respektere grunnleggende menneskerettigheter. Dette ansvaret følger bl.a. av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Internasjonal humanitær bistand er nødvendig for å redde liv, gi beskyttelse og hjelpe sårbare mennesker som nasjonale myndigheter ikke kan eller vil hjelpe. Men nødhjelp er siste utvei, når alt annet svikter. Og svært mye har sviktet når en humanitær katastrofe rammer et land. Humanitære katastrofer reflekterer først og fremst de grunnleggende problemene mange utviklingsland står overfor: fattigdom, krig og konflikt, svake institusjoner, dårlig styresett, overbeskatning av naturressurser mv.

Det internasjonale bistandssystemet er dessuten fragmentert, det er bedre til å gi førstehjelp enn å forebygge og dårlig til å gjenoppbygge robuste samfunn etter en konflikt eller naturkatastrofe. Disse svakhetene preger også norsk bistand.

Vi vet at det er bedre å være føre vâr og forebygge at humanitære katastrofer oppstår. Likevel er betalingsviljen og den politiske oppmerksomheten størst når katastrofen er et faktum. Samordningen av nødhjelpsinnsats og langsiktig utviklingssamarbeid er også svak. Her har vi et klart forbedringspotensiale.

Regjeringen mener derfor at vi må endre måten vi organiserer norsk og internasjonal bistand på, og øke fokuset på forebygging og beredskap dersom vi skal kunne møte de nye risiko­faktorene vi står overfor:

• Klimaet endrer seg : 2007 kan bli det varmeste året som er målt siden systematiske temperaturmålinger startet for rundt 150 år siden. Ifølge FNs klimapanel kan klima- og miljøendringer føre til ca. 150 millioner nye flyktninger innen 2050.

• Bosettingsmønstre endrer seg : I løpet av 2007 vil det bo flere mennesker i byer og tettsteder enn på landsbygda. Migrasjon, urbanisering og økt forslumming i allerede utsatte områder skaper økt risiko for humanitære katastrofer. 2

• Katastrofene endrer seg : Komplekse kriser rammer land hvor myndighetene har liten styringsevne og forvaltningskapasitet («fragile states»). Dette skaper nye beskyttelseskriser som rammer sivilbefolkningen, særlig kvinner, barn og unge.

Disse risikofaktorene ligger bak økningen i antallet humanitære katastrofer, en utvikling som vil fortsette hvis vi ikke klarer å styrke menneskers og samfunns motstandsdyktighet og trekker lærdom av erfaringene berørte stater og mennesker har med å forebygge slike katastrofer. Klima- og miljøendringer og økt migrasjon kan være et direkte resultat av voldelig konflikt. De kan også ytterligere destabilisere sårbare stater og gi grobunn for nye konflikter.

Kilde: OECD/DAC 2007

1.2 Formålet med meldingen

Forebygging nytter. Kina evakuerte i oktober 2007 rundt 1,4 millioner mennesker i de sørøstlige delene av landet i forbindelse med tyfonen Krosa, som forårsaket oversvømmelser og store materielle ødeleggelser. Det ble ikke rapportert om omkomne. Orkanene Dean og Felix i august 2007 viste hva god planlegging, varsling, beredskap og respons kan utrette. Svært få mennesker mistet livet på de karibiske øyene og i Mellom-Amerika, selv om de materielle ødeleggelsene var store. Tsunamivarslene i Sør-Asia i september 2007 viste at varslingssystemene fungerer, og at lokalbefolkningen i kystområdene vet hvordan den skal opptre i forbindelse med undersjøiske jordskjelv. Vi ser resultatene av langsiktig innsats for fred og forsoning og av fjerning av inhumane våpen som landminer og klaseammunisjon.

Verdenssamfunnet har i dag erfaring, ressurser og teknologi som kan gjøre en forskjell. Vi kan langt på vei forutsi hvor naturkatastrofene vil inntreffe pga. risiko- og sårbarhetsanalyser som blir stadig bedre. Det finnes betydelig informasjon om den politiske utviklingen i sårbare stater.

Det som mangler, er den politiske og økonomiske langsiktigheten som skal til for å kunne redusere sårbarhet i langt flere av de mest utsatte landene. Det mangler også vilje til å handle. Forebygging, beredskap, nødhjelp og gjenoppbygging er i første rekke nasjonale myndigheters ansvar, men internasjonale organisasjoner og giverland som Norge kan spille en viktig rolle, både faglig og finansielt, i dette arbeidet. Regjeringen ønsker derfor å styrke Norges innsats for forebygging av humanitære katastrofer.

De nye risikofaktorene krever at vi tenker nytt, både i utenriks- og utviklingspolitikken. Langsiktige tiltak for å redusere sårbarhet for humanitære katastrofer er primært en oppgave for utviklingssamarbeidet, men berører også sentrale deler av utenrikspolitikken. Norsk utviklingssamarbeid må i større grad bidra til forebygging av humanitære katastrofer, herunder styrke lokal beredskap. Samtidig må vi gjennom internasjonale beredskapstiltak, fleksible finansieringsordninger og hurtig respons bli bedre til å dekke akutte humanitære behov. Vi må også bidra til bedre gjenoppbygging i den kritiske fasen etter humanitære katastrofer, noe som vil gi mer effektiv forebygging. Dette krever bedre samordning av virkemidler og budsjetter.

Vi trenger derfor en helhetlig politikk for hvordan Norge skal bidra til forebygging av humanitære katastrofer. Hvilke områder og partnere skal vi prioritere? Hvordan skal utenriksstasjonene våre jobbe med dette på landnivå? Hvor bør det internasjonale samarbeidet bli bedre? Kort sagt: Hvor og hvordan kan Norge gjøre en forskjell?

Formålet med denne meldingen er å drøfte disse problemstillingene og skissere Regjeringens prioriteringer for det videre arbeidet, på bakgrunn av de nevnte risikofaktorene (kap. 1.1). Dette skal leses som et bidrag til utviklingen av en mer samordnet tilnærming til nødhjelp, overgangsbistand og langsiktig utviklingssamarbeid.

Det foregår allerede en rekke prosesser for å forebygge humanitære katastrofer. Dette arbeidet skal vi bygge videre på. 3 Norge har kunnskap og kompetanse på flere relevante fagområder som vi ønsker å videreutvikle. Men vi må i større grad ta tak i de politiske og systemiske utfordringene vi står overfor – hjemme som ute.

Regjeringen har valgt en tredelt strategi for arbeidet:

• Vi vil bedre samordningen internt i Utenriksdepartementet mellom humanitær og langsiktig bistand, ikke minst på gjenoppbyggingssiden, på tvers av budsjettlinjer og ansvarsområder. Norad vil ha en viktig rolle i å styrke norsk kompetanse på området, i nær dialog med departementet og eksterne fagmiljøer.

• Vi vil etablere et langsiktig og strategisk samarbeid med nasjonale myndigheter, FN-systemet, internasjonale finansinstitusjoner, frivillige organisasjoner og andre relevante fagmiljøer om forebyggende tiltak i de mest sårbare landene, basert på nærhetsprinsippet 4 og med et klart siktemål om å styrke lokalsamfunns og sårbare gruppers motstandsdyktighet overfor humanitære katastrofer.

• Vi vil støtte Sør-Sør-samarbeid om kunnskapsutvikling og erfaringsutveksling mellom land som har relevante erfaringer på området, slik at denne kunnskapen spres regionalt. Konflikter og naturkatastrofer rammer som regel ikke bare ett land, men også naboland. Land som Bangladesh, Kina, Vietnam, Kuba og andre sitter på viktig kunnskap og erfaring om forebygging og beredskap som bør deles med andre.

Meldingen gjennomgår ikke alle sider ved norsk forebyggende innsats. 5 De nye utfordringene (jfr. kap. 1.1) er av en slik karakter at de krever ekstra innsats som et bidrag til å redusere sårbarhet, også fra Norge. Det er behovet for et forsterket norsk engasjement for sårbare menneskers sikkerhet og beskyttelse som er meldingens fokus.

1.3 Hovedprioriteringer

Regjeringen mener lokal sårbarhetsreduksjon, lokal mestringskapasitet og aktiv lokal deltakelse er de viktigste virkemidlene i arbeidet med forebygging og beredskap. De menneskene vi ønsker å hjelpe, må selv ha en sentral rolle i det forbyggende arbeidet. Myndigheter, næringsliv og det sivile samfunn har alle viktige roller i dette. Bred sosial deltakelse er avgjørende. Å bidra til å styrke lokal forebygging og beredskap er Regjeringens hovedprioritering.

Lokale og nasjonale myndigheter, internasjonale organisasjoner og giverland plikter å legge til rette for lokal deltakelse og realisering av grunnleggende menneskerettigheter gjennom forebygging og humanitær innsats. I tillegg må vi bidra til at de landene som har lang erfaring med humanitære katastrofer og forebygging, deler disse erfaringene med andre, gjerne i en regional kontekst. I sum vil dette gi bedre overlevelsesstrategier og levekår.

Størst mulig lokal forankring er en nødvendig, men ikke alltid tilstrekkelig betingelse for bedre forebygging. For eksempel har klima- og miljøendringene regionale og globale dimensjoner som krever omfattende kunnskap om endringenes konsekvenser, og internasjonale tiltak. Bedre koordinering av den internasjonale innsatsen er også nødvendig hvis forebygging skal kunne gi et viktig bidrag til fattigdomsbekjempelse, ikke minst i gjenoppbyggingsarbeidet. Norges deltakelse i styringen av internasjonale organisasjoner og institusjoner er derfor også viktige kanaler for vår politikk på forebyggingsområdet.

Regjeringen vil at Norge skal bygge langsiktige partnerskap med relevante aktører – bilateralt, regionalt og internasjonalt – om forebygging og beredskap. Partnere som befinner seg tettest på eksisterende og potensielle humanitære katastrofer vil bli prioritert, særlig samarbeidspartnere i det økende antallet sårbare stater. Og vi må samarbeide med dem på en mer samordnet måte enn i dag.

Hvilke tiltak og kanaler som er mest nyttige for å nå målet, vil variere fra land til land og mellom ulike fagområder. Den norske innsatsen skal tilpasses det vi mener er hovedårsakene til økt sårbarhet. Kapittel 3-5 drøfter de ulike kanalene nærmere.

1.4 To hovedmålsettinger

Soria Moria-erklæringen legger vekt på arbeidet med tusenårsmålene, fattigdomsbekjempelse og bærekraftig utvikling, hvor satsingen på miljø er gitt en nøkkelrolle. I erklæringen tar Regjeringen til orde for å bidra til en mer demokratisk rettsorden, respekt for menneskerettighetene og likestilling. Norge skal også være en tydelig fredsnasjon. Regjeringen har varslet at den ønsker å styrke Norges bidrag til å forebygge, dempe og løse konflikter.

Erklæringen legger dermed også viktige føringer for arbeidet med forebygging av humanitære katastrofer. Konflikter og naturkatastrofer tar liv og fører med seg omfattende overgrep og brudd på grunnleggende menneskerettigheter. I tillegg til å ramme menneskers levekår, rammer de et lands næringsliv og kritisk infrastruktur, inkludert politiske strukturer. Det er de fattigste landene og de mest sårbare gruppene som rammes hardest av humanitære katastrofer.

Forebyggende innsats baserer seg for det første på det humanitære imperativet om å redde liv, lindre nød og sikre beskyttelse av mennesker i krisesituasjoner. Forebygging er imperativets naturlige startpunkt: målrettete tiltak for å styrke sårbare menneskers, lokalsamfunns og staters evne til å motstå kriser. Dette arbeidet bør ta utgangspunkt i ulike gruppers, inkl. urfolksgruppers, samt kvinner og menns ulike ressurser og potensielle sårbarhet. For det andre er forebygging avgjørende for å motvirke økt fattigdom og sikre bærekraftig utvikling. Uten en slik innsats vil det bli langt vanskeligere å innfri tusenårsmålene, særlig målet om å halvere andelen mennesker som lever i ekstrem fattigdom innen 2015.

Disse to hovedmålsettingene skal ligge til grunn for Norges forebyggende arbeid. Det humanitære imperativ og tusenårsmålene staker ut hovedkursen for hvordan vi skal møte de globale utfordringene vi står overfor, og stiller krav til bedre samordning og helhetstenkning. Regjeringen vil arbeide for å styrke denne tilnærmingen overfor våre ulike samarbeidspartnere og dermed bidra til å fremme en ny internasjonal dagsorden.

Gjennom å analysere de viktigste risikofaktorene som skaper økt sårbarhet for humanitære katastrofer (kap. 2), er Regjeringen opptatt av å fokusere på det sosiale og økonomiske utviklingspotensialet som ligger i forebyggende tiltak og god gjenoppbygging. Det gjelder særlig i land hvor risikofaktorene utgjør en trussel mot bærekraftig utvikling. Regjeringen har derfor foreslått at det avsettes økte midler til dette arbeidet på statsbudsjettet.

Kilde: Utenriksdepartementet