3 Bilaterale partnerskap for forebygging

Regjeringen ønsker å styrke det langsiktige og strategiske samarbeidet med Norges bilaterale, multilaterale og regionale partnere om tiltak for å forebygge humanitære katastrofer, særlig på bakgrunn av klima- og miljøendringer, urbaniseringsprosesser og voksende humanitære beskyttelsesbehov i sårbare stater.

Effektive forebyggende tiltak, som for eksempel klimatilpasning, er først og fremst lokale og regionale, men de krever omfattende internasjonal koordinering for å sikre den langsiktigheten som trengs for at de skal bli effektive og bidra til reduksjon av sårbarhet og fattigdom.

Regjeringens prioriteringer baserer seg på det vi mener vil være de mest sentrale risikofaktorene de kommende årene, samt på gap og mangler i det internasjonale systemet. Ikke minst er det behov for mer politisk lederskap og bedre internasjonal samordning på dette området, både i FN-systemet og mellom FN og de internasjonale finansinstitusjonene. Dette vil føre til større oppmerksomhet også i giver- og mottakerland.

Regjeringen er også opptatt av kunnskap, kunnskapsutvikling og kapasitetsbygging i utdanning og forskning som et sentralt virkemiddel for alle satsingsområdene i norsk utenriks- og utviklingspolitikk, inkludert arbeidet med forebygging av humanitære katastrofer. 1

3.1 Lokal mobilisering

Regjeringen viser til lærdommene fra bl.a. den internasjonale tsunami-evalueringen 2 om at beredskap og respons på lokalplan er mest effektivt. Det er familie, naboer, venner og lokale institusjoner som kirken og moskeen som står for hjelpearbeidet i de første kritiske timene av en humanitær katastrofe. Her ligger grunnlaget for styrkingen av det sivile samfunn i samarbeid med lokale myndigheter som et hovedspor i arbeidet for bedre lokal forebygging og beredskap.

Erfaringene fra tsunamien viste også at selve skadeomfanget ble mindre i områder med intakte mangrover. Den naturlige vegetasjonen svekket skadene av tsunamien på land. Her ligger grunnlaget for at arbeidet med å opprettholde lokale økosystemer må ha en sentral plass i arbeidet for å forebygge naturkatastrofer.

Regjeringen legger derfor vekt på at nærhetsprinsippet skal ligge til grunn for norsk forebyggende innsats – i dialogen med nasjonale myndigheter og multilaterale organisasjoner.

Å gjennomføre dette i praksis er imidlertid utfordrende. I akutte krisesituasjoner vil FN og internasjonale frivillige organisasjoner sette inn nødhjelpstiltak som lett kan skyve lokale ressurser og innsats til side. Forklaringen er tidspress, manglende kunnskap om lokalsamfunnet og situasjonen, ønsket om kontroll med humanitære midler, frykten for korrupsjon mv. På den annen side er gevinsten ved bruk av lokale partnere bedre bruk av ressursene. Der hvor lokal kapasitet i form av beredskap og forebyggende tiltak er på plass, vil også den internasjonale koordineringen av nødhjelpen normalt bli bedre.

Den viktigste kanalen for implementering av Hyogo-handlingsplanen 2005-2015 (Kobe, 2005) er etableringen av nasjonale plattformer for forebygging og beredskap, noe bare de aller færreste av de mest sårbare landene så langt har gjort. 3

Ethvert lands myndigheter har ansvaret for å sette forebyggingstiltak ut i livet, men giverland har et ansvar for å påse at humanitære organisasjoner ikke hopper over lokale myndigheter, organisasjoner og nettverk i det humanitære arbeidet. I land hvor det ikke finnes en effektiv sentralmakt, eller der myndighetene selv er årsaken til den humanitære katastrofen gjennom krigføring, er utfordringen å finne lokale og regionale strukturer som kan fylle noe av dette tomrommet, som lokale råd, skoler, kirker/moskeer, sosiale bevegelser, helsestasjoner mv.

Desentralisering av makt, myndighet og ressurser til lokale myndigheter er avgjørende for et godt styresett. Uten slike prosesser blir det vanskelig å motivere sivilsamfunnet og den enkelte til å gjøre en innsats. Samtidig er vi opptatte av å styrke kommunikasjonen og samarbeidet mellom det lokale og nasjonale nivået, der det er mulig, slik at tiltakene bidrar til å redusere sårbarhet for målgruppene. Nærhetsprinsippet er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å nå målsettingen om økt motstandsdyktighet.

Regjeringen vil understreke at nettopp fordi en humanitær katastrofe er en spore til forebyggende arbeid gjennom tiltak som reduserer sårbarhet, er det avgjørende at eierskapet til gjenoppbyggingen ligger hos befolkningen selv og lokale og nasjonale myndigheter. Gjenoppbygging som selvhjelp reduserer sårbarhet ved at den er kompetanseskapende. Forebyggende tiltak er ikke bare en måte å styrke levekår på, men kan også være et nytt levekår i seg selv.

Lokalsamfunn med avklarte eiendoms- og/eller bruksrettigheter forvalter i større grad naturressursene på en bærekraftig måte, sammenlignet med samfunn hvor usikre rettigheter til naturressurser gjerne stimulerer til kortsiktige strategier og kappløp om mulige gevinster. Bærekraftig forvaltning – og dermed økt motstandskraft mot humanitære katastrofer – er bare mulig der lokalbefolkningen har grunn til å anta at langsiktige strategier vil komme dem selv og etterkommerne til gode.

Lokal kapasitet er et flertydig begrep, som brukes om lokale frivillige organisasjoner, nettverk og/eller myndighetsstrukturer som i en krisesituasjon har kunnskap og overskudd til å identifisere sårbare grupper, humanitære behov, nødvendige forebyggende tiltak mv. og som selv har en rolle i gjennomføringen av innsatsen. Like viktig er det å minne om slike aktørers lokalkunnskap, for eksempel når det gjelder miljørettete tiltak, og deres evne til å foreta viktige prioriteringer.

Regjeringen anser styrking av informasjons- og kunnskapsnivået, særlig om risiko og sårbarhet, som en avgjørende førsteinnsats. Her ligger det en rekke arbeidsoppgaver og venter for internasjonale organisasjoner og medienettverk, gjennom samarbeid med skoler og høyere utdanningssintitusjoner, journalistorganisasjoner, frivillighetssektoren etc. Media har også en viktig kontrollfunksjon i forhold til nasjonale og lokale myndigheter mht. forvaltning av knappe ressurser, planlegging mv.

Dette arbeidet må bygge på tradisjonell kunnskap om katastrofehåndtering og overlevelsesstrategier og suppleres med støtte til organisering og kapasitetsbygging. Lokal kunnskap og informasjon om topografiske, miljømessige, sosiale og teknologiske forhold mv. blir ofte ignorert. Dette kan i verste fall bidra til å øke sårbarheten for humanitære katastrofer.

En rekke lokale og regionale organisasjoner utarbeider i dag lokalt tilpasset informasjons- og opplæringsmateriell, og fra norsk side vil det være naturlig å øke støtten til denne typen tiltak. Forebygging begynner i skolen. Skoler finnes i alle lokalsamfunn. Lærere er ofte den største gruppen av offentlig ansatte. Her ligger det store muligheter til å bygge opp kunnskap og politisk vilje til å styrke lokalbefolkningens motstandsdyktighet, bl.a. gjennom skoleopplegg for barn og unge.

Regjeringen ønsker derfor å fokusere på bedre sammenheng mellom forebygging og norsk innsats innenfor utdanningssektoren. Her har ambassadene et særlig ansvar for analyser, vurderinger og eventuelle forslag til oppfølging. Flere land hvor Norge har et bredt engasjement på utdanningsområdet, er blant de mest utsatte for humanitære katastrofer.

Økt respekt for nærhetsprinsippet betyr også fokus på betydningen av lokale markeder i forebyggingsøyemed. Å stimulere til økt kjøpekaft som respons på humanitære katastrofer kan bidra til å redusere sårbarhet, dersom det lokale markedet kan tilby livsnødvendigheter i tilstrekkelig mengde, og det finnes transportmuligheter. Så langt sitter vi med svært få erfaringer med pengeoverføringer, forsikringsordninger mv. som virkemiddel i humanitære respons og utviklingen av velferd og sosial trygghet, men mye tyder på at dette i mange tilfeller vil være et mer effektivt virkemiddel enn for eksempel matvarebistand.

Regjeringen vil:

• kreve at FN-organisasjoner og frivillige organisasjoner som mottar norsk humanitær støtte, skal samarbeide med lokale partnere og nettverk, med sikte på å redusere sårbarhet for nye katastrofer

• prioritere myndigheter, frivillige organisasjoner og andre relevante samarbeidspartneres arbeid med lokale tiltak som kan bidra til å redusere sårbarhet for humanitære katastrofer

• åpne for å gi direkte støtte til lokale organisasjoner som kan bidra til sårbarhetsreduksjon og forebygging

• styrke partnerskapet med Røde Kors/Røde Halvmåne og det internasjonale Forbundet av Røde Kors og Røde Halvmåneforeninger (IFRC) om lokal forebygging og beredskap, samt bidra til å styrke samarbeidet mellom IFRC og ISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction)

• øke støtten til implementeringen av Hyogo-handlingsplanen, i nært samarbeid med ISDR, FNs kontor for koordinering av humanitær bistand (OCHA) og Verdensbanken

• at Norges bidrag i utdannings- og helsesektoren, gjennom multi- eller bilateral støtte, skal bidra til å styrke offentlig helsevesen slik at evnen til å kunne takle katastrofesituasjoner blir mer robust

• styrke arbeidet med forebygging som del av Norges innsats på utdanningssektoren

• utvikle partnerskap med privat sektor omkring investeringer i infrastruktur, økt matsikkerhet, jobbskaping for sårbare grupper mv.

• bidra til økt kunnskap og erfaringsutveksling om nye finansieringsmekanismer (penge­overføringer mv.) som kan bidra til å redusere sårbarhet.

3.2 Forebygging og fattigdomsreduksjon

St.meld. 35 (2003-2004) om «Felles kamp mot fattigdom» angir hvordan Norge skal arbeide for fattigdomsreduksjon. Hovedperspektivet i meldingen er at fattigdommen er vår største menneskerettighetsutfordring, og at utvikling og fattigdomsreduksjon er et nasjonalt ansvar. Dette ansvaret er det internasjonale samfunnet forpliktet til å støtte opp om.

Sårbarhet for humanitære katastrofer er i stor grad synonymt med fattigdom. Fattige mennesker er mest utsatte for humanitære lidelser, og en styrking av arbeidet med forebygging og beredskap er derfor et nødvendig ledd i vår innsats for fattigdomsreduksjon. Flesteparten av verdens fattige er kvinner, og tiltak for å styrke kvinners rettigheter er en integrert del av arbeidet med fattigdomsbekjempelse.

De fleste utviklingsland har utarbeidet nasjonale strategier og sektorvise planer for fattigdomsbekjempelse, med utgangspunkt i tusenårsmålene. Som giver bidrar Norge til å finansiere dem gjennom budsjettstøtte, men også gjennom sektorprogram og enkeltprosjekter. Den største delen av langsiktig norsk bistand – enten bilateralt eller via Verdensbanken og FN – går til å finansiere disse planene.

Norge bør i sin dialog med relevante land legge vekt på at utviklingsplaner og -strategier i større grad tar utgangspunkt i de grunnleggende årsakene til humanitære katastrofer – politiske, økonomiske, sosiale og miljømessige. Arbeidet bør basere seg på gode og lokalt forankrete analyser av hvilke risikofaktorer som er mest aktuelle i det enkelte tilfellet, for eksempel jordskjelv (byggemetoder, brannsikring, arealplanlegging), flom (skogbevaring, nyplanting, sikring av elvebredder og annen infrastruktur), ekstreme vinder og nedbør, (varsling, evakuering, sikringsmetoder), tørke (bærekraftig ressursforvaltning, beskyttelse av tradisjonelle rettigheter til land og vann), epidemier (fysiske grunnlagsinvesteringer, beredskapslagre, helsevesen, utdanning), manglende matsikkerhet (tidlig varsling, klimatilpasning av jordbruket, herunder diversifisert produksjon og nye produksjonsmetoder, effektiv distribusjon) og konflikt (dialog, demokrati- og forsoningstiltak, konfliktsensitiv bistand). Tiltak og planer bør også romme opplegg og muligheter for økonomisk kompensasjon for nødlidende og ofre for konflikt, herunder mikrokreditt og mekanismer for tilbakeføring av eiendom.

Det er også viktig at den norske innsatsen rettes mot kapasitetsbygging i utdanning og forskning i samarbeidslandene, slik at landene settes i stand til å lage gode, lokale analyser av risikofaktorer og forebyggende tiltak.

Mellom-inntektsland som ikke har nasjonale fattigdomsstrategier (PRSP), men som preges av store skjevheter i den økonomiske fordelingen, har i realiteten også et fattigdomsproblem som skaper sårbarhet for humanitære katastrofer for store deler av befolkningen. Dette er situasjonen bl.a. i en rekke latin-amerikanske land. Institusjonell reform, opprettelse av nasjonale forsikringsordninger som Statens naturskadefond mv. kan her være relevante tiltak.

Det er begrenset hva Norge kan gjøre bilateralt og på egen hånd. Vi må derfor også arbeide for at forebyggende tiltak blir prioritert i relevante nasjonale politiske organer og internasjonale fora som arbeider med fattigdomsreduksjon. Det er her vi kan oppnå flest resultater. Regjeringens forebyggingsagenda trenger allierte, og vi må jobbe gjennom de kanalene vi mener betyr mest for praktisk implementering av forebyggingsarbeidet på lokalt og globalt plan.

Her vil Regjeringen være åpen for å ta i bruk nye nettverk og samhandlingsformer, som for eksempel initiativet for utenrikspolitikk og global helse, der Norge sammen med Brasil, Frankrike, Indonesia, Senegal, Sør-Afrika og Thailand har dannet et nettverk. Disse landenes utenriksministre har gått sammen om å bringe helseperspektivet sterkere inn i utenrikspolitikken. Katastrofe- og konflikthåndtering, beredskap og forebygging mv. står sentralt på nettverkets dagsorden.

Styrket innsats for forebygging handler også om å skape gode insentiver. Her ligger en del av forklaringen på hvorfor det er vanskelig å få tilstrekkelig politisk fokus på føre vâr-tiltak. Mange nasjonale myndigheter betrakter slike tiltak som en utgiftspost det ikke er plass til innenfor stramme budsjettrammer – og ikke som en investering i og forsikring for samfunnet. Mangel på gode økonomiske analyser av økt risiko som en følge av manglende investeringer i forebyggende tiltak, forsterker problemet. Den britiske Stern-rapporten 4 har gitt et viktig bidrag til økt oppmerksomhet omkring dette spørsmålet.

Internasjonalt har det skjedd en positiv utvikling av finansieringsmekanismer og -ordninger i løpet av de siste årene i FN-systemet, Verdensbanken og andre internasjonale finansinstitusjoner. De fleste av dem er av relativt ny dato og slåss fortsatt om plass og oppmerksomhet i forhold til finansiering av utvikling og humanitær respons, men de bidrar til å skape økt bevissthet om de utfordringene mange land står overfor på dette området. Regjeringen ønsker å se nærmere på hvordan vi fra norsk side kan skape bedre økonomiske rammer og insentiver for investeringer i forebyggende tiltak.

Det internasjonale samfunnet, inkludert FN og Verdensbanken, har vært for reaktive og bør fokusere mer på offensive strategier som identifiserer og forholder seg aktivt til nye, komplekse risikomønstre. Vi ser klare tegn på større politisk vilje til å integrere forebyggende tiltak i det langsiktige utviklingsarbeidet, og det er et stort behov for å forsterke insentivene for dette og koordinere iverksettelsen av praktiske tiltak. Dette stiller nye krav til vår dialog med internasjonale organisasjoner, nasjonale myndigheter og andre aktører i de landene vi samarbeider med, og det stiller krav til Norad og de aktuelle ambassadene.

Regjeringen vil:

• gi forebygging og beredskap en større plass i arbeidet med fattigdomsbekjempelse og utvikling

• vektlegge tiltak for å redusere risiko og sårbarhet for ulike typer humanitære katastrofer i dialogen med myndighetene i relevante samarbeidsland når strategier for reduksjon av fattigdom (PRSP) og andre relevante plan- og styringsdokumenter skal utformes og følges opp

• videreutvikle vårt partnerskap med FNs utviklingsprogram (UNDP) og ProVention som rådgivere for praktisk implementering av strategier og planer for forebygging i sårbare stater

• videreutvikle initiativet «Utenrikspolitikk og global helse», bl.a. med sikte på internasjonal mobilisering og policy-utforming i forhold til humanitær katastrofeinnsats.

3.3 Bygging av bilaterale partnerskap

Regjeringen er opptatt av at en mer helhetlig tilnærming til utviklingsbistand i bred forstand vil tydeliggjøre de strategiske koblingene mellom fattigdomsreduksjon, sårbarhet og målrettete tiltak for økt motstandsdyktighet mot humanitære katastrofer, ikke minst i de landene hvor Norge er engasjert. Vi har behov for en bedre forståelse av hvordan fattigdomsutviklingen påvirkes av de samlete virkningene av bl.a. klima- og miljøendringer, urbaniseringsprosesser og utviklingen av sårbare stater. Det komplekse samspillet mellom disse risikofaktorene vil også kunne ha konsekvenser for konfliktbildet i mange land.

I en ny norsk evalueringsrapport av humanitær innsats ved naturkatastrofer heter det:

«Utfordringen for Norge dreier seg ikke bare om å bidra til økt internasjonal responskapasitet gjennom bedret finansiering og koordinering, men også å bidra til strategier som setter langsiktig sårbarhetsreduksjon og lokal responskapasitet i fokus. Dette antyder et behov for selektivt valg av kanaler i henhold til tre overordnete siktemål: (1) effektiv humanitær nødhjelp, (2) rehabilitering, levekårsutvikling og sårbarhetsreduksjon, og (3) koordinering av nødhjelp, rehabilitering og levekårsutvikling.» 5

Regjeringen er enig i denne vurderingen, som både retter søkelyset mot bedre organisatorisk forankring og behovet for økt kompetanse på området. Arbeidet med lokal kapasitetsbygging, sårbarhetsreduksjon og beredskapstiltak og bedre internasjonal koordinering og prioritering av forebyggende tiltak berører en rekke enheter i departementet, uten at arbeidet er godt nok samordnet.

Humanitær bistand og utviklingssamarbeid har vært organisert som to separate fagområder, både blant giverland og internasjonale organisasjoner, med ulike kulturer og prioriteringer som har svart på ulike behov. Dette har imidlertid også ført til institusjonelle barrierer og skott som har hindret utviklingen av en klar, samlet og offensiv forebyggingspolitikk.

Dette merkes ikke minst på utenriksstasjonene, som har en sentral rolle i å bidra til nødvendig fokus på forebygging og støtte opp om lokale og nasjonale tiltak på området. De har behov for en klarere organisatorisk forankring av utenrikspolitiske initiativ og tiltak som legger seg på tvers av tradisjonelle ansvarsområder, samt bedre oppfølging.

Arbeidet med forebygging og beredskap er preget av stor kompleksitet, det er i stadig endring og preget av mange og til dels nye aktører. Det er viktig at vi hele tiden utvider den kunnskapen vi har, gjør ny kunnskap kjent og tar den i bruk på en systematisk måte. Samordningen av humanitær bistand og langsiktig utvikling vil kunne styrkes ved aktivt å ta i bruk og utvikle Norads kompetanse innenfor forebygging. Det er særlig viktig at Norad styrker sin rolle når det gjelder systematisk bruk av evalueringer og læring knyttet til forebyggende tiltak, i nært samarbeid med Utenriksdepartementet og eksterne fagmiljøer. Dette innebærer en nær kobling til det pågående arbeidet med økt konfliktforståelse og styrking av kjønns- og likestillingsperspektivet i bistanden.

Mye tyder på at katastroferamte områder og grupper mottar humanitær bistand uten at sårbarheten deres blir redusert nevneverdig. Et økende fokus på behovet for sårbarhetsreduksjon, kombinert med erkjennelsen av at lokal kapasitet er av avgjørende betydning for forebygging, peker mot reform av måten den internasjonale bistanden i dag praktiseres på. Nøkkelen er større fokus på hvordan sårbare grupper selv oppfatter sin egen risiko og sårbarhet, kombinert med konkrete tiltak for å stimulere og støtte opp om lokal kapasitet til å mestre denne sårbarheten.

En slik reform vil i første rekke bety økt internasjonalt fokus på sårbarhetsreduserende lokale tiltak og utvikling av den lokale evnen til å forberede seg og respondere på humanitære katastrofer.

Regjeringen støtter en slik utvikling, som reiser flere organisatoriske problemstillinger for norsk bistand når det gjelder bedre intern samordning og samarbeid, prioriteringer av kanalvalg, fordypet partnerskap med frivillige organisasjoner om forebyggende tiltak mv. Slike utfordringer har blitt løst før. Norge har etter hvert en lang tradisjon for å koble humanitær innsats, konfliktmegling og utvikling. Tiden er inne for å ta et skritt videre og se på koblingene mellom humanitær innsats, forebygging av komplekse katastrofer og fattigdomsreduksjon.

Gjennom intern kartlegging har departementet dannet seg et bilde av til dels store variasjoner i kunnskap, kompetanse og aktivitet på dette området ved utenrikstasjonene våre. Også i departementet har kunnskapen vært mangelfull. Vi trenger et kunnskapsløft og større bevisstgjøring internt i departementet, for å styrke evnen vår til å iverksette målrettete tiltak for forebygging, på tvers av tradisjonelle fagområder. Det er et behov for informasjon og opplæring, og departementet vil sammen med Norad prioritere arbeidet med å informere ambassadene om hva forebygging konkret dreier seg om – både om hvordan dette arbeidet skiller seg fra det utviklingsarbeidet som allerede gjøres, og hvordan det i stor grad kan integreres i det løpende utviklingsarbeidet.

Meldingens to hovedperspektiver – tusenårsmålene og det humanitære imperativ – angir en hovedkurs, men peilemerkene vil måtte defineres nærmere. Regjeringens prioriteringer er ment som en hjelp i dette arbeidet, men vil kreve ytterligere utvikling og konkretisering dersom vi skal kunne nå de målene vi har satt oss.

Regjeringen foreslår også å støtte tiltak som kan bidra til et kunnskapsløft i norske organisasjoner om spørsmål vedrørende forebygging av naturkatastrofer og komplekse kriser, bl.a. i lys av de omtalte miljø- og klimaendringene. Her vil vi trekke veksler på norsk og internasjonal ekspertise.

En økt satsing på langsiktige og strategiske partnerskap med relevante aktører på ulike nivåer krever at vi styrker vår evne til å vurdere deres kompetanse og kapasitet. Vi vil derfor trenge metoder for og gjennomføring av partnervurderinger, samt evaluering av det praktiske arbeidet i felt. Disse vil bygge på politiske, faglige og organisatoriske vurderinger, gjennom et samarbeid mellom Utenriksdepartementet, ambassadene, Norad og eksterne fagmiljøer. Slike partnervurderinger vil utgjøre en sentral del av kvalitetssikringen av norsk bistand, som Norad har ansvaret for.

Regjeringen mener det er særlig behov for analytisk opprustning om hvordan utviklingen i sårbare stater bidrar til å skape nye beskyttelsesbehov for sårbare grupper. Økt kunnskap om risikofaktorer og fokus på nye muligheter for fattigdomsreduksjon i sårbare stater vil ha stor betydning for vår evne til å bygge partnerskap med relevante aktører.

Regjeringen vil:

• styrke samordningen av norsk humanitær innsats, overgangsbistand og langsiktig utviklingssamarbeid med sikte på å redusere sårbarhet for humanitære katastrofer i utsatte land

• utarbeide retningslinjer for hvordan forebyggende tiltak kan integreres i Norges langsiktige utviklingssamarbeid

• heve kompetansen i utenrikstjenesten om praktisk forebygging, bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser, konfliktanalyser mv., særlig til hjelp for utenriksstasjonene

• styrke Norads rolle i partnervurderinger, evaluering og kvalitetssikring på området

• øke støtten til frivillige oganisasjoners og andre fagmiljøers utvikling av egen kompetanse på området.