2 Risiko, sårbarhet og deltakelse

2.1 Sentrale risikofaktorer

2.1.1 Plutselige og langsomme naturkatastrofer

Tallenes tale er klar: Antallet naturkatastrofer øker kraftig. Årlig registrerer Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED) i snitt rundt 700 naturkatastrofer. 1 Over 255 millioner mennesker ble berørt hvert år i perioden 1994-2003. I løpet av 2006 mistet over 21 000 mennesker livet på grunn av naturkatastrofer, mot om lag 100 000 året før og 250 000 i 2004.

Selv om tallet på omkomne samlet sett har gått ned de siste 20 årene, er det store globale skjevheter i hvordan tapene fordeler seg. Nesten 70 prosent av dødsfallene inntreffer i land som ligger lavt på FNs utviklingsprograms (UNDPs) utviklingsindeks. Det er i dag tre ganger så mange mennesker som blir berørt, og fem ganger så store økonomiske tap som registreres, i forbindelse med naturkatastrofer, sammenlignet med 1980-tallet. Miljø- og klimaendringer vil kunne forsterke denne utviklingen. Kombinasjonen av urbanisering og såkalte hydro-meteorologiske naturfenomener (flom, tørke og orkaner) gir særlig grunn til bekymring.

Rapportene fra FNs klimapanel (IPCC) 2 viser at klimaendringene utvikler seg raskere enn tidligere antatt og utgjør en særlig risiko for små øystater og store byer som ligger langs kysten. I følge panelet er det svært sannsynlig at effektene av ekstreme værforhold vil øke som følge av denne utviklingen, og at omfattende tilpasning både er mulig og nødvendig for å redusere sårbarhet i de mest utsatte landene.

De store katastrofene dominerer mediebildet – jordskjelv, tsunami, orkaner. Men hver dag forekommer det mindre kriser som rammer lokalsamfunn og tvinger mennesker ned i dypere fattigdom og til ufrivillig migrasjon. Dette er kriser som verdenssamfunnet knapt nok hører om.

I tillegg til de plutselige humanitære katastrofene står vi overfor flere langsomme prosesser, med store humanitære og sosio-økonomiske omkostninger. Det gjelder i første rekke forringelse av de naturlige økosystemene, manglende matsikkerhet, sult og underernæring bl.a. i flere afrikanske land, den alvorlige helsesituasjonen i land som er hardt rammet av hiv/aids, og de negative konsekvensene av økt migrasjon og ukontrollert urbanisering. Verdens matvareprogram (WFP) anslår at rundt 850 millioner mennesker ikke får dekket sitt daglige behov for mat, og at antallet kronisk underernærte har økt med 3-4 millioner hvert år siden midten av 1990-tallet. 3 Alvoret i situasjonen illustreres ved at tusenårsmål 1 er å avskaffe ekstrem fattigdom og sult.

2.1.2 Klima- og miljøendringer

Miljøforringelse gjennom avskoging og forørkning, degradering av landarealer, redusert biologisk mangfold, flom, tørke, branner og jordskred utgjør allerede en stor trussel for befolkningen i en rekke av våre samarbeidsland, særlig i Afrika sør for Sahara og i Himalayaregionen.

Miljøproblemene forsterkes av klimaendringene og truer menneskelig sikkerhet og arbeidet med å nå tusenårsmålene. Menneskelig aktivitet endrer i dag økosystemene raskere enn noen gang. Dette påvirker økosystemenes sårbarhet og evnen til å begrense ødeleggelser forårsaket av naturkatastrofer, som oversvømmelser, branner og orkaner.

Ifølge FNs klimapanel er det stadig flere eksempler på at vi tilpasser menneskelig aktivitet til observerte og forventede klimaendringer, men at klimatilpasning ennå er svært begrenset. Uansett hvilke tiltak som settes i verk for å redusere framtidige utslipp av klimagasser, vil ytterligere temperaturøkning som følge av tidligere utslipp være uunngåelig. Derfor er også tilpasning til klimaendringene helt nødvendig for å redusere sårbarheten for framtidige klimaendringer.

Klimapanelet peker også på at mange av effektene av klimaendringer kan unngås, reduseres eller forsinkes gjennom utslippsreduserende tiltak. Hvis det ikke settes inn tiltak for å redusere klimagassutslippene, er det i følge panelet sannsynlig at effektene på lang sikt vil overgå tilpasningsevnen til økosystemer, lokalsamfunn og politiske systemer.

En måte å øke kapasiteten til tilpasning på er å integrere hensynet til effektene av klimaendringer i utviklingsplanlegging, for eksempel ved å inkludere tilpasningshensyn i arealplanlegging og utbygging av infrastruktur, og å inkludere tiltak for redusert sårbarhet i eksisterende strategier for fattigdomsreduksjon.

For dagens og kommende generasjoner vil det derfor være av avgjørende betydning å investere i tiltak som kan forebygge klimarelaterte humanitære katastrofer, og øke beredskapen for disse. De fattigste utviklingslandene, som har minst ansvar for den globale oppvarmingen, vil bli hardest rammet – av kraftigere orkaner, hyppigere og lengre flom- og tørkeperioder og vannmangel med bl.a. mer sult og økt utbredelse av smittsomme sykdommer som resultat, spesielt i Afrika, Sør-Asia og Mellom-Amerika. Disse landenes sårbarhet for klimaendringer skyldes dels naturgitte forhold, men forsterkes av overbeskatning av naturressurser, utbredt fattigdom, høy befolkningsvekst og dårlig styresett.

Vi vet ikke sikkert hvilke følger global oppvarming vil få for omfanget av humanitære katastrofer i framtiden, men FNs nye klimarapporter gir oss klare indikasjoner. Hvis ingenting gjøres med dagens utslippsnivå, vil temperaturen kunne stige flere grader innen utgangen av århundret, med fare for bl.a. vesentlig høyere havnivå. En rekke øysamfunn og tett befolkete kystområder vil stå i fare for å bli oversvømmet. Verdensbanken har anslått at én meters økning i vannstanden i havet vil kunne berøre 56 millioner mennesker i 84 utviklingsland.

Mer enn halvparten av verdens befolkning lever mindre enn 60 kilometer fra havet, og 75 prosent av alle store byer i verden ligger ved kysten. De er derfor sårbare for endringer i havnivået. Blant de mest utsatte regionene er Øst-Asia, Midtøsten og Nord-Afrika. Varmere havvann kan også føre til mer ekstreme vinder, på grunn av endrete meteorologiske forhold.

Ifølge FNs klimapanel vil klimaendringene føre til større variasjoner i nedbør (mengde, intensitet og geografisk fordeling). Regnsesongene vil bli mer uforutsigbare. Nedsmelting av snø og isbreer og et nytt nedbørsmønster i Himalayaregionen (Kina, India, Pakistan, Bangladesh, Bhutan, Nepal og Afghanistan) vil gi store styrtflommer og jordskred i øvre regioner og oversvømmelser i lavereliggende land på kort sikt. Både landsbyer i fjellområdene og byer i lavlandet opplever allerede økt hyppighet og omfang av flommer. Flomvann er i tillegg ofte forurenset og kan medføre sykdom for befolkningen langs vassdragene. På lengre sikt kan nedsmelting av isbreer føre til generell vannmangel i Himalayaregionen, verdens mest folkerike område, på grunn av manglende tilsig av smeltevann.

I Afrika vil lengre tørkeperioder forsterke problemene med lav matsikkerhet og føre til nye sultkatastrofer og økt vannmangel. Flom er også et økende problem. Forekomsten av sykdommer som malaria er nært knyttet til klimaforhold. Malariamygg har som følge av varmere klima allerede spredt seg til høyereliggende områder i Øst-Afrika som for 10 år siden var malariafrie. Spredningen av gresshoppesvermer og andre skadedyr påvirkes også av meteorologiske forhold.

Bl.a. Afrikas Horn opplever allerede konsekvensene av endringer i værmønsteret, som har alvorlige implikasjoner for landbruket i marginale områder. Sårbare grupper som pastoralister, som i århundrer har levd med naturens vekslinger, er i ferd med å miste livsgrunnlaget. Byslummen i regionen har vokst på grunn av den regionale landbrukskrisen. På samme måte har den har mottatt flyktninger og internt fordrevne fra konfliktområder.

Selv om forskningen så langt ikke har påvist noen systematisk sammenheng mellom ressursknapphet og konflikt, har mange humanitære aktører opplevd på nært hold at begrenset tilgang til ressurser som mat og vann kan føre til politisk uro og øke konfliktnivået mellom klaner, etniske grupper og landsbyer. Voldelige konflikter kan også være en direkte årsak til miljøødeleggelser og ressursknapphet.

Kilde: World Urbanization Prospects: The 2001 Revision

2.1.3 Urbanisering

Halvparten av verdens befolkning vil i 2007 bo i byer. I 2030 vil tallet trolig passere 60 prosent, ifølge FN. Bybefolkningen vokser nå tre ganger raskere enn befolkningen på landsbygda, og veksten er sterkest i Sør. I afrikanske byer er den årlige veksten gjennomsnittlig dobbelt så stor som i Latin-Amerika og Asia.

Det er særlig mindre byer (færre enn 500 000 innbyggere) som vokser raskt og uregulert. Mange av dem mangler fysisk, sosial og økonomisk infrastruktur som veier, vannforsyning, helse- og utdanningsinstitusjoner, kommunikasjoner, banker mv.

I en verden som trolig vil ha ni milliarder innbyggere innen 2050, vil med andre ord befolkningsveksten finne sted i byer. Denne utviklingen endrer de sikkerhets- og utviklingspolitiske utfordringene vi står overfor. Veksten i byene finner sted i en situasjon preget av rask, men ujevnt fordelt økonomisk vekst. Lokale myndigheter i sårbare stater mangler allerede ressurser til å sørge for sikkerhet og grunnleggende sosiale tjenester for befolkningen.

Mange byer ligger slik til at de er særlig utsatte for naturfenomener som jordskjelv, vulkanutbrudd, flom, stigende havnivå eller ekstreme vindforhold. Befolkningsveksten i byer med svak regulering av næringsvirksomhet og bosetting øker også risikoen for at industriulykker skal få store humanitære konsekvenser.

Fattige mennesker slår seg ned der bokostnadene er lavest. Slumbefolkningen bor på marginale landområder, utsatt for jordskjelv, flom og jordras, i helsefarlige miljøomgivelser, uten eiendom og jord og ofte med dårlig personlig sikkerhet. Dette kan forsterke eksisterende konfliktmønstre – og skape nye. Vold og kriminalitet, ofte begått av mafia og ungdomsgjenger, er et stigende problem i verdens slumområder. Samfunnsutviklingen påvirker og samspiller også med religiøse strømninger, særlig blant arbeidsledige unge menn. Disse tendensene kan gi grobunn for langt større konflikter mellom ulike sosiale grupper i urbane områder i tiden framover.

Byene utgjør bare rundt tre prosent av verdens landmasse, og mange av disse pressområdene lider under manglende politisk styring. Rundt 1 mrd. mennesker bor nå i uregulerte byområder (slum), og med dagens urbaniseringstakt vil tallet passere 2 mrd. i 2030. Den uregulerte urbaniseringen er en utfordring for arbeidet med å forebygge humanitære katastrofer i tett befolkete områder i fattige land preget av svakt styresett og manglende kapasitet til planlegging, regulering og tilsyn lokalt.

Byer er politiske beslutningssentra og spiller en svært viktig rolle for økonomisk vekst og utvikling, handel, næringsliv og kulturell utvikling. Naturkatastrofer og voldelig konflikt vil derfor også føre til store materielle tap dersom de rammer strategisk viktige byer og industrisentra.

Samtidig vil utviklingen i rurale områder kunne bidra til å redusere problemene som økende urbanisering fører med seg. 75% av verdens fattige lever fortsatt på landsbygda, og bærekraftig utvikling av bygdene vil derfor bidra til å redusere de negative konsekvensene av urbanisering – og dermed begrense omfanget av humanitære katastrofer i byområder.

2.1.4 Konflikter og sivile tap

Mange humanitære katastrofer følger som direkte konsekvens av væpnet konflikt, og nærmere 650 000 mennesker mistet livet i kamphandlinger fra 1995 til 2005 4 . Antall kriger og tap av menneskeliv i konflikter har imidlertid gått ned siden begynnelsen av 1990-årene. Norge deltar aktivt i det internasjonale arbeidet for konfliktløsning og fredsbygging, og Regjeringen legger i Soria Moria-erklæringen vekt på at vi skal opprettholde det norske fredsengasjementet.

I tillegg til at det er færre pågående konflikter, skyldes nedgangen i antall falne endringer i selve krigføringen. De fleste konflikter er i dag interne og foregår mellom politiske, etniske og/eller religiøse grupperinger i et land. Disse grupperingene har sjelden tilgang på tunge våpen. I stedet står vi nå oftere overfor lavintensitetskonflikter drevet av dårlig utstyrte opprørere, som på grunn av underlegenhet i konvensjonell militær styrke i stedet velger strategier som i særlig grad rammer sivile (seksuell vold, selvmordsangrep, kidnappinger mv.). Mange av disse konfliktene finner sted i det voksende antallet sårbare stater.

Samtidig har vi fått økt internasjonal oppmerksomhet om å forby våpen som i hovedsak rammer sivilbefolkningen under og etter konflikt. Dette bidrar også til å forklare nedgangen i antall falne.

Derimot har det vært en økning i rapporterte angrep på sivile under konflikt, selv om antallet falne kan synes å ha blitt noe redusert. 5 Å drive mennesker på flukt er ofte et ledd i selve krigføringen i interne konflikter, noe som bidrar til ytterligere destabilisering i allerede sårbare land og regioner. Ved inngangen til 2007 var totalt rundt 38 millioner mennesker på flukt fra voldelige konflikter. I borgerkriger er dessuten reelle, definerbare slagmarker og grenser fraværende eller uavklarte. Dette gjør sivilbefolkningen sårbar.

Konflikter i ett land har ofte alvorlige konsekvenser for naboland. Det er svært få konfliktrammede land i dag som ikke også har et naboland som er rammet av konflikt. Forebygging av voldelig konflikt må derfor ses i et regionalt perspektiv.

I tillegg kommer de indirekte følgene av konflikter, ved at menneskers levekår forverres og infrastruktur ødelegges. Svært mange mennesker dør som følge av spredning av sykdom og manglende tilgang på mat, medisiner og rent drikkevann. Sett i et kjønnsperspektiv er menn overrepresenterte blant falne som direkte følge av konflikt, mens kvinner og barn særlig inngår i gruppen som blir indirekte berørt, på grunn av sykdom, matmangel, vold og seksuelle overgrep.

Hver femte fredsavtale brytes innen fem år. 6 Det tar ofte lang tid å gjenoppbygge viktige statsstrukturer og få i gang økonomisk virksomhet etter krig og konflikt. Dette øker befolkningens sårbarhet. Mange av de landene som har størst problemer med å nå tusenårsmålene, er land som er i – eller nylig har kommet ut av – konflikt. Flere av disse konfliktene finner sted i Afrika, men også konfliktbildet i Asia gir økende grunn til bekymring.

I tillegg er konflikt ofte en direkte årsak til miljøødeleggelser, samtidig som lokale, regionale og globale miljø- og klimaendringer truer med å ramme områder og land som allerede er konfliktfylte. Dette kan skape nye sikkerhetsutfordringer, og konflikter om kontroll med ferskvann, jordbruksområder og marine ressurser vil kunne oppstå. Store endringer i det lokale bosettingsmønsteret kan også bidra til økte sosiale spenninger og politisk konflikt.

FNs miljøvernprogram (UNEP) har nylig lagt fram en studie 7 av miljøsituasjonen i Sudan, som viser en sterk kobling mellom degradering av landbruksjord, forørkning og konflikt i Darfur. Særlig Nord-Darfur har opplevd økologisk kollaps som følge av kraftig befolkningsvekst og økende miljøproblemer, og de politiske, etniske og stammemessige motsetningene i området vil ikke bli løst uten en kraftig forbedring av befolkningens matsikkerhet og levekår.

2.1.5 Helse

Humanitære katastrofer handler om medmenneskers liv og helse. Epidemier og særlig pandemier er i seg selv årsak til humanitære katastrofer – og i tillegg en vesentlig årsak til fattigdom og manglende utvikling.

Globalisering, klima- og miljøendringer og endringer i bostedsmønstre bidrar til at smitte brer seg raskere. Ifølge Verdens Helseorganisasjon (WHO) dør det nå årlig 77 000 mennesker i Asia/Stillehavsområdet på grunn av sykdom som direkte eller indirekte kan relateres til klimaendringene, dvs. om lag halvparten av antallet på verdensbasis. Sykdommer berører nye områder eller gjenoppstår i områder der de var brakt under kontroll.

Beredskap for denne risikofaktoren er et felles internasjonalt anliggende, ettersom alle land og befolkningsgrupper er mer sårbare og har en egeninteresse i å hindre utbrudd. Derfor er det grunn til bekymring for den økende kompleksiteten i konflikt- og krisesituasjoner, som bl.a. hindrer at vaksinering og andre former for smittevern kan gjennomføres.

Sykdommer og andre helseplager er også direkte konsekvenser av katastrofer, særlig i områder rammet av mangel på mat, drikkevann og sanitære forhold. Også husly og utdanning har direkte påvirkning på helsetilstanden. Det samme gjelder sosiale forhold som kjønn, fattigdom og diskriminering. Også her ser vi den kumulative effekten av klimaendringer, nye bosettingsmønstre og den økende kompleksiteten i kriseramte områder. Sårbare grupper blir dobbelt sårbare i katastrofesituasjoner.

Spebarns- og mor/barn-helse krever særlig oppmerksomhet, også fordi dette bokstavelig talt handler om morgendagens samfunn. Her gjelder det grunnleggende helsebehov – på samme måte som helsebehov er grunnleggende for utvikling. Dette er bl.a. grunnen til at helsedimensjonen er så sentral i tusenårsmålsettingene, og dette er grunnen til at Regjeringen har valgt å mobilisere egne og andres ressurser til å samles om en global kampanje for å nå disse tusenårsmålene.

Den aller første humanitære hjelpen kommer fra familie, venner, naboer og et nærmiljø som selv er rammet av katastrofen. Deres evne til å gi førstehjelp avhenger selvsagt av krisens natur, men også av allmenn beredskap. Det er også av avgjørende betydning at denne førstehjelpen kan opprettholdes og styrkes gjennom nasjonal eller internasjonal hjelpeinnsats. Lokalmiljøets evne til samhandling er like avgjørende som hjelpeinnsatsens evne til å forholde seg til lokale behov. Vi overser ofte at de alminnelige medisinske behovene kommer på toppen av de humanitære behovene katastrofen forårsaker.

Et fungerende helsevesen er grunnleggende for evnen til å håndtere katastrofer, men i like stor grad avgjørende for gjenoppbyggingsevnen. Også på dette området er det en tendens til at internasjonal hjelpeinnsats slipper taket for tidlig. Helse-gjenoppbygging tar tid og krever målbevisst innsats.

Hiv/aids er innvevd i hele bredden av katastrofe- og utviklingsutfordringer vi står overfor – inkludert arbeidet med forebygging – særlig i afrikanske land. Utbredelsen har vært særlig aggressiv i slumstrøk, men har siden spredd seg også på landsbygda. Økt befolkningskonsentrasjon forsterker risikoen for sykdomsspredning, gjennom svakt utbygd fysisk og sosial infrastruktur. Ikke minst bidrar manglende vann- og sanitæranlegg i uregulerte byområder til økt helserisiko. På tross av nyvinningene mht. medisinsk behandling og kunnskapen om risiko er hiv/aids-omfanget fortsatt økende.

2.2 Sårbarhet og deltakelse

Skillet mellom «menneskeskapte» og «naturskapte» humanitære katastrofer er én hindring for bedre samordning i mange av de landene hvor Norge er tungt engasjert. Konflikter og naturkatastrofer håndteres til dels av ulike aktører og miljøer, risikofaktorene er ulike og tilnærmingen ofte forskjellig. Forebygging av og respons på konflikter vil som regel være mer komplisert enn for eksempel klima- og miljørelaterte naturkatastrofer, bl.a. fordi myndighetene er part i konflikten. Adgangen for hjelpearbeidere vil derfor ofte være begrenset. Disse ulikhetene skal vi respektere, men samtidig må vi lete etter sammenhenger der det er mulig fordi det vil gi oss bedre resultater.

Sårbarhet forteller oss noe om menneskers og samfunns utsatthet for bl.a. konflikt og klimaendringer og om evnen de har til å planlegge for, tilpasse seg og motstå endringer i omgivelser og levekår. Menneskers sårbarhet avhenger bl.a. av det fysiske bomiljøet, økosystemenes robusthet, kjønn, alder, sosial og etnisk tilhørighet og realisering av menneskerettigheter.

Konsekvensene av humanitære katastrofer er store uansett hvor de forekommer, men de har gjennomgående større negativ effekt i utviklingsland. Dette skyldes bl.a. degradert miljø, lav kvalitet på bygninger og infrastruktur, bosettingsmønstre i særlig utsatte områder, svakt styresett og manglende samfunnsplanlegging. Fattige bor på de mest marginale og katastrofeutsatte stedene, også i rike land som USA, slik vi så det under orkanen i New Orleans i 2005.

Det som avgjør om en konflikt eller et naturfenomen får store humanitære konsekvenser, er befolkningens evne til å motstå og håndtere ytre sjokk. Et samfunns sårbarhet øker når evnen til strategisk planlegging og beredskap svekkes, for eksempel på grunn av generell fattigdom eller konflikt. Kombinasjonen av befolkningsvekst, migrasjon, urbanisering og sårbare stater forsterker risikoen forbundet med manglende planlegging, regulering og tilsyn. Forringelse av naturlige økosystemer rammer en stor del av verdens urfolk, som er mest avhengige av lokale naturressurser for sitt daglige livsopphold.

Kilde: Munich Re

Et større fokus på forebygging viker ofte til fordel for en gjennomgang av varslings- og beredskapssystemer, svakheter ved humanitære responsmekanismer, internasjonale organisasjoners manglende kapasitet mv. Denne meldingen er ikke noe unntak. Disse virkemidlene må med i analysen. Men et effektivt forebyggingsarbeid må i første rekke fokusere på mennesker – på de som rammes.

Det er sårbare menneskers rettigheter som skal legges til grunn for dette arbeidet. Rettighetene er definert i menneskerettighetskonvensjonene og pålegger både stater som er utsatte for humanitære katastrofer, og det internasjonale samfunnet å gi hjelp og beskyttelse til utsatte befolkningsgrupper.

Mennesker som er utsatte for humanitære katastrofer, er imidlertid mer enn sårbare og passive ofre. De er subjekter, rettighetshavere og deltakende medlemmer av samfunnet. Sett i et rettighetsperspektiv er det viktig at deltakelsen blir styrket gjennom arbeidet med forebygging, slik at de blir satt i bedre stand til å ta ansvar for egne liv og for lokalsamfunnet. De menneskene vi vil hjelpe, skal betraktes som ressurser, mottakere av hjelp til selvhjelp og endringsagenter i arbeidet for å ansvarliggjøre nasjonale myndigheter til å oppfylle sine forpliktelser i arbeidet for å redusere sårbarhet.

2.2.1 Kjønnsperspektiver

Kvinner og menn, gutter og jenter påvirkes ulikt og har ulike roller og behov i forbindelse med humanitære kriser. Hele 70-80 prosent av verdens rundt 25 millioner internt fordrevne er kvinner og barn. 8 Det dør vesentlig flere kvinner enn menn i forbindelse med naturkatastrofer, noe som påvirker kvinners forventete levealder mer enn menns i de landene som rammes. 9 Sju av ti mennesker som rammes av sult, er kvinner og barn. Kvinner og jenter på flukt er særlig utsatte for vold og seksuelle overgrep i forbindelse med væpnete konflikter. Disse humanitære lidelsene øker i mange tilfeller etter en krig/konflikt og fortsetter lenge etter at en fredsavtale er undertegnet.

Fattigdommen i verden er skjevt fordelt på kjønn. Flertallet av verdens fattige er kvinner og er derfor mer sårbare for humanitære katastrofer. Dette gjelder også i rike land, som Japan, hvor det under jordskjelvet i Kobe i 1995 døde halvannen gang så mange kvinner som menn, fordi mange eldre kvinner bodde i dårlige hus.

Kjønnshensyn blir ofte neglisjert i tiden etter en konflikt. Kvinner sitter på viktig kunnskap om hvordan samfunnet kan håndtere ulike typer påkjenninger og er viktige bidragsytere i freds- og forsoningsprosesser. Å involvere kvinner og kvinneorganisasjoner i gjenoppbyggingsarbeidet er både viktig for å skape varig og stabil fred og for å styrke kvinners muligheter til å delta i det politiske, økonomiske og sosiale livet i samfunnet etter at selve fredsprosessen er over. Kvinners deltakelse i forsoningsprosesser kan imidlertid også gjøre dem mer utsatte for angrep fra aktører som har interesse av å opprettholde en konflikt.

Befolkningsvekst og urbaniseringsprosesser har store konsekvenser for forholdet mellom menn og kvinner. Antallet husholdninger med kvinnelig overhode øker, særlig i de voksende slumområdene. Disse kvinnene har begrensete økonomiske ressurser og samtidig store omsorgsoppgaver. De spiller en sentral rolle når kriseramte lokalsamfunn forsøker å gjenopprette en «normaltilstand.»

Arbeid mot straffefrihet for forbrytelser som seksualisert og kjønnsbasert vold står sentralt i et forebyggingsperspektiv. For å sikre kvinners beskyttelse under loven på lik linje med menn, er det viktig at et kjønnssensitivt perspektiv legges til grunn for (gjen)oppbygging av rettsstaten. Konkrete resultater avhenger av at kvinner og unge jenter trekkes aktivt med i disse prosessene fra starten av, og at de har reell innflytelse på den endelige utformingen av institusjoner og lovverk.

Kvinners sårbarhet og rettigheter i forbindelse med humanitære katastrofer er et viktig anliggende for Regjeringen. Det betyr ikke at kvinner er sårbare i enhver katastrofesituasjon. Det betyr heller ikke at gutter og menn ikke er særlig sårbare grupper i visse situasjoner. Begge kjønns og ulike aldersgruppers sårbarhet må ses i lys av situasjon og kontekst.

Når unge og voksne menn mister livet i forbindelse med voldelige konflikter, er det en viktig forklaring på hvorfor andelen av kvinner og jentebarn er så høy blant flyktninger og fordrevne. Familier hvor kun den ene av foreldrene er i live, har også økonomiske og sosiale konsekvenser for de berørte. Oppsplitting av familier som humanitære katastrofer fører til, påvirker alle dens medlemmer.

2.2.2 Barn og ungdom

Både naturkatastrofer og komplekse kriser skaper nye beskyttelsesutfordringer for sivilbefolkningen, ikke minst for barn og unge. De medfører økt fare for vold og overgrep, diskriminering og neglisjering. Helse og sanitære forhold forverres, normal skolegang forstyrres. I konfliktsituasjoner er det også en risiko for at barn og ungdom blir rekruttert av væpnede styrker eller grupper, fordi de mangler alternativer til å livnære seg.

Jo tidligere barn og unges rettigheter inkorporeres i våpenhviler og fredsavtaler, jo bedre. Sammen med FNs barnekonvensjon og tilleggsprotokollen om barn og væpnet konflikt er oppfølging av Sikkerhetsrådsresolusjon 1612 (2005) og Paris-prinsippene om frigivelse, forebygging og reintegrering av barn og unge som har vært assosiert med væpnete styrker (februar 2007), viktige redskaper i det forebyggende arbeidet.

I mange land utgjør barn og ungdom under 24 år 40-50 prosent av bybefolkningen. De utgjør sårbare grupper i krisesituasjoner som skyldes politisk polarisering, etniske motsetninger og voldelig konflikt i samfunnet, gjennom tap av foreldre i naturkatastrofer mv. Nye analyser viser også at barn og unge aldri har vært sunnere og bedre utdannet enn i dag. 10 Derfor har de et bedre utgangspunkt for å kunne delta i det forebyggende arbeidet som angår deres egen livssituasjon.

Å bygge sikre og trygge byer vil være et kjernepunkt i nasjonale myndigheters arbeid med å forebygge væpnet vold og beskytte sivile i årene framover. Den økende volden og det potensielle konfliktnivået vi finner i tett befolkete områder, er en risiko for ungdom, særlig unge menn, som typisk vil bli rekruttert av de stridende partene.

Organisert skolegang er et effektivt tiltak for å beskytte barn. Skolegang omfatter registrering, oppsyn og oppfølging og bidrar til å forhindre verving, overgrep eller menneskehandel.

Gjennom familie, skole, sportsklubber, ungdomsorganisasjoner, fritidsklubber og andre lokale nettverk er barn og unge allerede ofte engasjert på en rekke områder. Mye kan oppnås ved å bygge på eksisterende aktiviteter og organisasjonsformer – og på den motivasjonen og viljen til innsats som barn og unge har. Barn og ungdom er en ressurs som også kan mobiliseres i arbeidet med forebygging og beredskap, både før og etter humanitære katastrofer, som ofte ikke anerkjennes. I gjenoppbyggingsarbeidet er det viktig at særskilte tiltak blir satt i gang for å hjelpe og reintegrere disse gruppene. Det er særlig viktig med egne tiltak for ungdom (barn over 12 år). Yrkesopplæring vil være et sentralt tiltak for å gjøre nytte av ungdom som en ressurs for lokalsamfunnet.

2.2.3 «Hotspots»

Sammen med Verdensbanken har organisasjonen ProVention identifisert de landene og områdene som er mest sårbare for ulike former for naturkatastrofer, såkalte «hotspots». 11 Analysene viser et sterkt sammenfall mellom befolkningskonsentrasjon, geografi og risiko for naturkatastrofer. Over halvparten av jordens befolkning (3,4 mrd. mennesker) er svært utsatt for minst én risiko (jordskjelv, vulkanutbrudd, jordskred, flom, tørke, orkan). Over 100 millioner mennesker er sårbare for tre eller flere slike risikofaktorer. De mest utsatte landene og byene risikerer store humanitære tap og økonomiske tilbakeslag fordi befolkning, infrastruktur og næringsliv er konsentrert innenfor geografisk begrensete områder.

Vi kan ikke unngå at mennesker utsettes for risiko, men gjennom å styrke motstandsevnen deres kan vi bidra til at krisesituasjoner i «hotspots» ikke utvikler seg til humanitære katastrofer. En viktig faktor er i hvilken grad katastrofeberedskap og –planlegging er institusjonalisert og koordinert. Manglende desentralisering og dårlig koordinering mellom sentrale og lokale myndigheter svekker evnen til forebygging og beredskap. Utdaterte og dårlig vedlikeholdte varslings- og informasjonssystemer bidrar også til økt sårbarhet. Det samme gjør manglende inkludering, opplæring og bevisstgjøring av befolkningen.

Kilde: German Advisory Council on Global Change (WBGU)

2.2.4 Sårbare stater

Stater og områder som ikke fungerer politisk, økonomisk eller sosialt er en fare for innbyggerne og for omverdenen. Det palestinske området, Sudan, Afghanistan, DR Kongo, Sierra Leone, Liberia og Burundi er eksempler på land som på ulike måter sliter med statsbygging og stabilisering av den politiske, økonomiske, sosiale og til dels miljømessige situasjonen. Her er evnen til tilpasning til nye risikofaktorer lavest. Sårbare stater har et potensiale til å skape sårbare regioner («failed regions»), gjennom ringvirkninger av for eksempel konflikt og klima- og miljøendringer, slik vi bl.a. ser det i Sudan, Tsjad og Den sentral­afrikanske republikk.

Antallet sårbare stater har steget fra 17 i 2003 til 26 i 2006, ifølge Verdensbanken. Den kraftige økningen innebærer en alvorlig risiko for regional og global sikkerhet. Rundt 500 millioner mennesker bor i dag i slike land, inkludert en tredel av verdens fattigste. Hvis det ikke gjøres noe grunnleggende med disse landenes sårbarhet for humanitære katastrofer, vil resultatet kunne bli et økende antall døde og internt fordrevne, tilbakeslag for den sosiale og økonomiske utviklingen i mange land og vedvarende fattigdom.

I løpet av de kommende årene vil den ekstreme fattigdommen i verden bli enda mer geografisk konsentrert. En økende andel av de fattige vil bo i sårbare stater.

Det er internasjonal enighet om at bistanden til sårbare stater må økes og samordnes bedre mellom giverne, basert på de såkalte OECD/DAC-prinsippene om engasjement i sårbare stater. Dette arbeidet må bygge på en konfliktsensitiv tilnærming, med utgangspunkt i det enkelte lands særegne situasjon og nødvendigheten av å se statsbygging og fredsbygging i sammenheng.

Også arbeidet med det sivile samfunn i sårbare stater må styrkes. Det sivile samfunnet vil ha en viktig rolle å spille som tjenesteleverandører og pådrivere for bedre styresett og for at myndighetene påtar seg større ansvar for egen befolkning. Dette er også avgjørende for arbeidet med å redusere sårbarhet for ulike typer humanitære katastrofer.