4 Multilaterale partnerskap

4.1 Tiltak for klimatilpasning

Innsatsen for forebygging av naturkatastrofer som følge av klimaendringer og miljøforringelse er av avgjørende betydning for å redde liv og for å unngå vesentlige tilbakeslag i kampen mot fattigdom. Klimatilpasning og forebygging av klimarelaterte katastrofer må settes på den internasjonale dagsorden på lik linje med innsatsen for å redusere klimagassutslipp. Forsvarlig forvaltning av landarealer og naturressurser står sentralt i arbeidet med å forebygge voldelige konflikter og etablere et grunnlag for langvarig fred etter en fredsløsning.

Klimapolitikken berører alle sider av et samfunn. Norge bør derfor arbeide for at klimahensyn integreres i nasjonale planer og strategier for katastrofeforebygging, beredskap og utvikling (jfr. kap. 3.2). Dette gjøres ikke i tilstrekkelig grad i dag, og før dette blir bedre ivaretatt, vil det være vanskelig å bidra til landenes klimatilpasningsarbeid på en helhetlig og systematisk måte.

Vi bør arbeide for at utviklingssamarbeidet vårt klimasikres. Det vil si at vi i størst mulig grad skal sikre at alle norskstøttete tiltak er tilpasset framtidens klimaendringer. All støtte til infrastrukturtiltak, som for eksempel vann og sanitær, bolig- og veibygging, må vurderes i forhold til risikoen for en økning av havnivå, økt nedbør, flom, skred og ekstreme vinder. Samme krav til klimasikring vil gjelde overfor våre internasjonale samarbeidspartnere. I tillegg må vi sikre at bistandstiltak ikke har negative konsekvenser for økosystemer, slik at de får redusert sin evne til å begrense ødeleggelser. Klimatiltakene må heller ikke ha utilsiktete negative konsekvenser for andre sider ved sårbarhet, som fattigdom og helse.

Klimatilpasning, forebygging og beredskap i forhold til klimaendringer er et relativt nytt område for de fleste land. Klimapanelets rapporter bør derfor følges opp av ytterligere analyser av disse problemstillingene, med sikte på å utvide kunnskapen om hvilke tilpasningstiltak som er mest effektive for å redusere sårbarhet. Norge har gode forsknings- og fagmiljøer på klimaområdet, som i samarbeid med internasjonale forskningsmiljøer og særlig forskningsmiljøer i utviklingsland vil kunne bidra med relevant kunnskap. Regjeringen ønsker å styrke disse miljøene slik at de kan bli en ledende ressursbase både for den norske og internasjonale forvaltningen, særlig når det gjelder utviklingslandenes utfordringer i forhold til klimaendringer.

Flertallet av de minst utviklete landene (MUL) er i ferd med å utarbeide nasjonale handlingsprogrammer for tilpasning (National Adaptation Programmes of Action), som ledd i tilpasningsarbeidet som finansieres av klimafondet for MUL. Fondet ble opprettet under Klimakonvensjonen og administreres av Den globale miljøfasiliteten (GEF). Dette arbeidet gir nyttig informasjon og er verdt å bygge videre på, men utfordringen er å få handlingsprogrammene integrert i nasjonale planer for utvikling og fattigdomsreduksjon.

God areal- og naturressursforvaltning generelt, uavhengig av klimaendringer, er viktig for forebygging av naturkatastrofer. Dette bidrar også til at konsekvensene av klimaendringer blir mindre, bl.a. i fjellområder hvor skog bidrar til å hindre erosjon og skred, i rurale områder hvor god landbrukspraksis bidrar til å redusere skadeomfanget av for eksempel tørke og i kystområder hvor mangrover, intakte korallrev og øvrig vegetasjon vil bidra til å redusere skadeomfanget av ekstreme vindforhold og bølgehøyder. Regjeringen vil styrke arbeidet med bedre areal- og naturressursforvaltning og vern av naturgrunnlaget i sårbare land gjennom økt støtte til bilaterale og regionale miljø- og naturressursprogrammer.

Regjeringen vil bidra til å styrke institusjoner som er ansvarlige for naturressursforvaltning både på nasjonalt og lokalt nivå i relevante samarbeidsland. Tiltak knyttet til styrking av kapasiteten til å forebygge og reagere på tidlige tegn til humanitære katastrofer må knyttes til vår langsiktige støtte til naturressursforvaltning. Vi bør også bidra til at globale institusjoner som FN, utviklingsbanker og miljøkonvensjonssekretariater utvikler et klarere fokus på forebygging av humanitære katastrofer.

Helhetlig natur- og miljøforvaltning er en utfordring i mange utviklingsland. Regjeringen vil støtte prosesser hvor ressursforvaltning ses i sammenheng, på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, og hvor ulike myndighetsinstanser utvikler et nærmere samarbeid, både seg i mellom og med lokalsamfunn.

Vi må fokusere mer på tverrsektoriell byplanlegging, som må være en del av en inkluderende prosess, slik at den får legitimitet i de lokalsamfunnene den omfatter. En slik planlegging, hvor risiko- og sårbarhetsanalyser er innarbeidet og følges opp politisk og ressursmessig, vil være et viktig instrument i arbeidet for bedre motstandsdyktighet også i fattige bystrøk.

Regjeringen vil:

• bygge klimatilpasningsarbeidet på lokale, tradisjonelle strategier for forebygging og beredskap overfor ekstremvær

• bidra til en bærekraftig areal- og naturressursforvaltning gjennom godt styresett og lokal deltakelse

• støtte tiltak og prosesser hvor ressursforvaltningen i størst mulig grad er rettighetsbasert og lokalt forankret

• støtte arbeidet for integrerte planer for vannressursforvaltning, nasjonalt og regionalt

• klimasikre all norsk langsiktig bistand

• arbeide for at risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak blir en sentral del i klimatilpasningsarbeidet, på like fot med innsatsen for å kutte klimagassutslipp, både før og etter utløpet av Kyoto-protokollen i 2012

• bidra til at arbeidet under Konvensjonen om biologisk mangfold og Konvensjonen mot forørkning forholder seg aktivt til forebygging og reduksjon av sårbarhet

• legge vekt på at norsk humanitær bistand ikke bidrar til miljøforringelse og arbeide for at samarbeidspartnerne våre forholder seg bevisst til klima- og miljøutfordringene

• bidra til at FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) fokuserer på forebygging av klimarelaterte naturkatastrofer i kommisjonens arbeid med landbruk, bygdeutvikling, tørke, forørkning og bærekraftig utvikling i afrikanske land

• støtte arbeidet i FN og utviklingsbankene for å bidra til økt tilgang på rent drikkevann og tilfredsstillende sanitære løsninger

• støtte internasjonale analyser og forskningsprosjekter som kan gi økt kunnskap om implikasjonene av klima- og miljøendringene for tusenårsmålene, fattigdomsbekjempelse og sårbarhet for humanitære katastrofer, som en oppfølging av analysene til FNs klimapanel

• gi støtte til økt forskning og kunnskap om nasjonale og lokale konsekvenser av klimaendringene som grunnlag for planer og strategier for beredskap og sårbarhetsreduksjon.

4.1.1 Det internasjonale varslingsarbeidet

Mange tap av menneskeliv kunne vært unngått ved bedre bruk av overvåking og varsling. Jevnlig får vi demonstrert at varslingssystemene er for dårlig utviklet, at gode planer foreligger, men ikke blir fulgt opp. Dette er ikke minst tilfellet i utviklingsland.

Tsunamien i desember 2004 ble en vekker og utløste initiativer for bedre regionale varslingsopplegg, ikke bare for Det indiske hav, men også for Det karibiske hav, Mellom-Amerika og Middelhavet. 1 Katastrofen førte også til økt forståelse for at framtidige varslingsopplegg må fokusere på et bredt spekter av risikofaktorer, som økt havnivå, tørke og fare for matmangel i sentrale deler av Afrika, smelting av breene i Himalaya med flom, skred og etterfølgende tørke, samt vannmangel i land som grenser mot fjellkjedene i Himalaya.

Kilde: Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC)

Norge har over flere år gitt økonomisk og faglig støtte til utbygging av varslingssystemer. Vi har lagt vekt på at systemene må bygge på god kunnskap om risikofaktorene, hensiktsmessige overvåkningsopplegg, at varsler må sendes ut og bli forstått, og at det må foreligge lokale beredskapsopplegg.

De mest aktuelle varslingssystemene er ikke fullfinansierte, og det er heller ikke det viktige arbeidet med å identifisere «hotspots« 2 , en av forutsetningene for økt varslingseffektivitet. Pågående klimaendringer gjør at identifisering og tidlig varsling av mulige trusler blir enda mer relevante enn før, enten det er tale om tsunamier og jordskjelv eller anslag mot matvaresikkerhet og vanntilfang. Dette vil kreve økt innsats nasjonalt, regionalt og internasjonalt. For å møte disse utfordringene er det viktig å prioritere arbeidet med de nasjonale plattformene for redusert sårbarhet og styrke utviklingen av lokal kompetanse og lokal beredskap. Dette arbeidet vil bli gjennomført i nært samarbeid med ISDR, som ledd i oppfølgingen av Hyogo-erklæringen fra møtet i Kobe i 2005. Arbeidet med utvikling av kjønnssensitive indikatorer for dette arbeidet vil bli tillagt vekt.

Regjeringen ønsker å øke støtten til det forebyggende arbeidet mot naturkatastrofer, og vi trenger flere allianser og partnerskap innenfor en lokal/regional kontekst, ikke minst på varslingsområdet. Land som har erfaring og kunnskap om forebygging, som Kuba, Bangladesh, Kina, Vietnam m.fl., har mye å bidra med overfor andre land som er i lignende situasjoner.

Like viktig som økonomisk støtte til varslingsarbeidet, er den politiske rammen for innsatsen på dette feltet. Varslingssystemer bygger på tillit, og manglende tillit mellom ulike deler av et samfunn vil undergrave effekten av varslingen. Politiske systemer må derfor settes i stand til å bruke varslings- og beredskapssystemer. Norge kan bidra til dette gjennom å bygge tillit, gjennom tiltak for fred og forsoning mv. Her er det mulig med en langt bedre utnyttelse av koblingene mellom forebygging av ulike typer katastrofer.

Arbeidet som i dag gjøres internasjonalt mht. tidlig varsling av konflikt, utføres i stor grad av forskningsmiljøer og frivillige organisasjoner. Dette omfatter til dels sensitive politiske vurderinger, og berørte regjeringer er ofte skeptiske til offentlighet og søkelys på slike spørsmål. FN-systemets politiske organer har ikke vært de mest proaktive for å få etablert gode normer og praksis på området. Regjeringen vil arbeide for at Sikkerhetsrådets medlemmer og andre sentrale aktører får bedre tilgang på oppdaterte analyser av potensielle konfliktsituasjoner. Samarbeid med eksterne forskningsmiljøer vil her stå sentralt. Disse må også bidra til å videreutvikle metodikk og indikatorer for denne typen virksomhet. Norge er i dialog med FN om hvordan vi kan bidra til å styrke FNs kapasitet til tidlig konfliktforebygging.

En rekke FN-organisasjoner sitter på viktig informasjon om potensielle naturkatastrofer og konflikter, og også FN-fond og -programmer gjør et viktig arbeid mht. tidlig varsling. Det er data og kunnskap som bør få en bredere anvendelse, noe som forutsetter bedre samspill mellom organisasjonene enn hva som er tilfellet i dag.

Regjeringen ønsker å støtte tiltak for bedre utnyttelse av FN-systemets totale ressurser til å analysere situasjoner som representerer en fare for uro og konflikt, før konflikten faktisk bryter ut. I potensielle konfliktområder er den operative delen av FN-systemet, gjennom sin tilstedeværelse på landnivå, godt plassert for å styrke den politiske dialogen og beredskapsplanleggingen – tiltak som kan bidra til å avverge konflikt og humanitære katastrofer. Forebygging er også en sentral del av mandatene til FNs integrerte operasjoner.

Regjeringen vil:

• øke støtten til etablering og drift av effektive regionale og internasjonale varslingssystemer for naturkatastrofer

• støtte arbeidet med utvikling av nasjonale plattformer for forebygging og beredskap gjennom vårt partnerskap med ISDR og IOC/UNESCO, samt institusjoner som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Norges Geotekniske Institutt (NGI), International Centre for Geohazard (ICG), NORSAR, Statens Kartverk og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• bidra til en opprustning av FN-systemets evne til å analysere land og områder hvor det i særlig grad foreligger fare for uro og konflikt

• arbeide for tettere samarbeid mellom FN og internasjonale NGOer for å sikre god tilgang på informasjon og analyse om potensiell politisk uro og voldelig konflikt.

4.1.2 Matsikkerhet

Regjeringen mener at en styrking av matsikkerheten er avgjørende for lokalbefolkningers langsiktige kapasitet til å håndtere vedvarende og akutte kriser. Underernæring og mineralmangel er en viktig medvirkende årsak til sykdom og høy dødelighet, særlig blant barn, gravide kvinner og mennesker med hiv/aids. Manglende matsikkerhet svekker menneskers motstandsdyktighet overfor krisesituasjoner.

Kilde: FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO)

Å finne effektive løsninger på matsikkerhetsproblemet er et vanskelig og sensitivt område, preget av til dels stor politisk og faglig uenighet. Klima- og miljøutfordringene, befolkningsvekst og raskt voksende byer, samt politiske og voldelige konflikter i land med stort landbrukspotensiale øker imidlertid behovet for en mer effektiv innsats. Hovedbudskapet fra Verdensbankens World Development Report (2008) er at utvikling av landbruket er avgjørende for arbeidet med fattigdomsreduksjon.

Det internasjonale samfunnet har gått langt i å akseptere lav matvaresikkerhet som et faktum, vente på neste tørke/flom, uttrykke overraskelse og sende inn matvarehjelp. Dette reaksjonsmønsteret har overlevd såpass lenge fordi vi har hatt et matoverskudd på det internasjonale markedet. Dette har betydd billig import og god tilgang på nødhjelp i krisesituasjoner. For fattige mennesker, bl.a. den raskt voksende slumbefolkningen, har billig mat hatt stor betydning for livskvaliteten.

Regjeringen ser tegn på at den globale matvaresituasjonen kan endre seg, bl.a. på grunn av klima- og miljøendringene, og at matvareprisene ser ut til å øke. Disse endringene kan også lett føre til svekket matsikkerhet lokalt. De mest sårbare delene av befolkningen er ofte direkte avhengige av naturresursene i de nære omgivelsene for å dekke grunnleggende behov, inklusive mat. Deler av denne matforsyningen – for eksempel landbruksvekster som primært konsumeres lokalt, lokalt fiskeri etc. – kan spille en viktig rolle i krisesituasjoner. Denne matproduksjonen er imidlertid lite synlig og blir lett oversett. For Regjeringen er det viktig at grunnlaget for den ikke blir forringet.

Norsk politikk på området skal tjene de menneskene som utsettes for vedvarende og akutt sult, med sikte på å styrke matsikkerheten for sårbare grupper. I samarbeidsland der dette er prioriterte problemstillinger, bør Norge føre en politikk som angriper sult og underernæring som symptomer på fattigdom og strukturelle maktforhold, slik at landbruksutviklingen i større grad bidrar til å dekke hjemlige behov for mat.

Mange politiske ledere fører ikke en politikk som bidrar til å forebygge at befolkningen rammes av sult. Dette må vi ta opp i bilaterale samtaler. Et annet fundamentalt problem er at de rike landenes store matoverskudd dumpes i fattige land. Det skal vi fortsatt ta sterk avstand fra.

Regjeringen ønsker å bidra til at relevante samarbeidsland styrker beredskapen for matvarekriser gjennom å bygge mer robuste produksjonssystemer, tilpasset et endret nedbørsmønster. Det må bygges frø- og matlagre lokalt og utvikles gode mekanismer for handel internt i regionene, slik at maten raskt kan omfordeles. Det må videre gis støtte til forsknings- og utredningsarbeid som bidrar til foredling og bruk av vekster og dyrkingsmetoder til endrede klimabetingelser. Støtte til institusjoner som forbereder land mot kriser, må gå hånd i hånd med støtte til generell institusjonsutvikling i landet, slik at en tett kobling mellom krisehåndtering og langsiktig forebygging sikres. Det må bl.a. gis støtte til politiske prosesser som sikrer langsiktig tilgang til jord.

Aksellerende tap av biologisk mangfold for mat og landbruk er en viktig trussel mot matsikkerhet. De siste årene er det gjort mye for å sikre frø-mangfold i nasjonale og regionale genbanker i utviklingsland. Dessverre er også disse samlingene utsatt for risiko og tap ved bl.a. naturkatastrofer og konflikter. Det er derfor behov for et globalt sikkerhetslager som en ytterligere beskyttelse mot slike uerstattelige tap. Regjeringen har derfor tatt initiativ til å etablere et slikt globalt frøhvelv på Svalbard. Dette lageret er et unikt bidrag til sikring av det globale mangfoldet av matvekster og vil kunne romme sikkerhetskopier av over 3 mill. ulike frøsamlinger. Gjennom et samarbeid med FN sikres utviklingslandene fri transport og lagring av sine frøsamlinger på Svalbard. Nordisk Genbank vil stå for driften av lageret. Frøhvelvet er et samarbeidsprosjekt mellom Utenriksdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet.

Matutdeling er nødvendig i krisesituasjoner, men må gjøres på en måte som setter befolkningens behov i sentrum, og fører til minst mulig skade i forhold til lokal produksjon og markeder. Det krever gode analyser av den lokale matvaresituasjonen og vurderinger av hvilke tiltak som vil gi best resultat (landbruksredskaper, såkorn, gjødsel, penger mv.).

I likhet med matdistribusjon kan distribusjon av såkorn ha negative virkninger for lokal matsikkerhet. I en nødhjelpssituasjon er utfordringen å sikre småbønders overlevelsesstrategier ved å unngå at såkornet blir spist. Det er ikke nødvendigvis absolutt mangel på såkorn som er problemet i et katastrofeområde, men snarere relativ mangel, på grunn av manglende kjøpekraft. På lengre sikt er det viktig å sikre at det såkornet som tilbys, er tilpasset lokale miljømessige, sosiale og økonomiske forhold. Det vil også være viktig å støtte utvikling av landbruksvekster og jordbrukspraksis som i større grad er tilpasningsdyktige overfor endringer i nedbørsmengder og –mønster.

Regjeringen mener det er behov for mer realistiske exit-strategier med målbare milepæler for når utdelingen av mat skal fases ut og opphøre og eventuelt erstattes av annen støtte. Her er samarbeidet mellom Verdens Matvareprogram (WFP), FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), FNs utviklingsprogram UNDP, Verdensbanken og andre internasjonale aktører viktig for å samordne støtten i overgangsfasen og utvikle en mer omforent behovsanalyse.

Regjeringen vil understreke at matvarebistand ikke er den eneste mulige eller riktige handlingen i enhver matvarekrise. Det er viktig at hjelpen gis på en måte som ikke ødelegger lokal og regional produksjon og markeder, bl.a. ved at man i så stor grad som mulig kjøper mat og nødvendige tjenester innenfor landet eller regionen. Å foreta korrekte vurderinger av reelle matbehov er imidlertid krevende, særlig hvis det gjøres under tidspress.

Bruk av kontanthjelp i form av direkte pengeoverføringer har vist seg å fungere bedre enn matvarehjelp i en del situasjoner. Slike tiltak for å stimulere til økt kjøpekraft ble bl.a. brukt under arbeidet med tsunamien i Det indiske hav (2004-05) og jordskjelvet i Sør-Asia (2005). Det gir den rammede befolkningen mulighet til selv å bestemme hva de har mest behov for, både av mat og annet. Men denne formen for bistand må bl.a. vurderes på bakgrunn av lokale markeders muligheter til å levere de varene som etterspørres, og mulighetene for å få fraktet maten fram til de nødlidende. Tiltakene må innrettes slik at kvinner og barn involveres og prioriteres, bl.a. ved at målgruppene selv deltar i matutdelingen. Det er også viktig å sikre at lokalbefolkningen har tilgang på finansieringstjenester i gjenoppbyggingsfasen.

Det aller meste av den internasjonale matvarehjelpen er i dag bundet, dvs. at den gis direkte fra giverlandet til nasjonale myndigheter eller humanitære organisasjoner. Mange forskningsrapporter viser at ubundet hjelp som regel er mer effektiv. Den gir større fleksibilitet i hjelpearbeidet, i form av kostnadseffektivitet, leveringstid, lokalt tilpasset mat mv. Regjeringen vil arbeide for at all matvarehjelp skal være ubundet og bidra til at de internasjonale instrumentene og avtalene som gjelder matsikkerhet, skal bli mer effektive. Vi vil også bidra til å utvikle internasjonale metoder og standarder for en mer forsvarlig og sikrere bruk av matvarebistand.

WFP, FAO og Det internasjonale fondet for landbruksutvikling (IFAD) har tatt initiativet til bedre koordinering av FNs arbeid med matsikkerhet og landbruksutvikling. Dette omfatter bl.a. opprettelsen av såkalte «Food Security Team Groups» på landnivå. Regjeringen ser dette som svært positivt og som en viktig oppfølging av arbeidet med FN-reform.

Regjeringen vil:

• bedre samordningen av norsk nødhjelp, overgangsbistand og langsiktig utvikling med sikte på å styrke matsikkerheten i sårbare land

• ta avstand fra internasjonal dumping av matvarer og såkorn i sårbare land og bidra til større debatt om virkningene av omfattende frødistribusjon

• bidra til miljø- og ressursforvaltning som i størst mulig grad ivaretar lokal matproduksjon i sårbare land og områder

• bidra til bevaring av lokaltilpassete frøsorter nasjonalt og til langtidslagring i sikkerhetslageret for frømangfold på Svalbard gjennom støtte til Global Crop Diversity Trust

• arbeide for bedre FN-koordinering på matområdet, bl.a. gjennom støtte til utviklingen av matvareteam (Food Security Team Groups) på landnivå

• kreve at FN og særlig Verdens matvareprogram i størst mulig grad baserer sin nødhjelpsinnsats på lokale og regionale oppkjøp av mat

• støtte bruken av pengeoverføringer i stedet for matvarehjelp der det er mulig, for å nå ut til sårbare grupper, samt stimulere til økt kunnskap omkring effekten av denne typen alternativ nødhjelp

• støtte tiltak som «arbeid-for-mat» og «utdanning-for-mat» der dette er relevant

• støtte opp om arbeidet for landbruksreformer, inklusive kvinners rett til jord på lik linje med menn, for å redusere sårbarhet

• bidra til å styrke høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner på mat- og ernæringsområdet i samarbeidsland

• bidra til økt kompetanseutvikling og erfaringsutveksling mellom planleggings-, forsk­nings- og undervisningsinstitusjoner Nord-Sør og Sør-Sør.

4.2 Helsesikkerhet

Regjeringen er opptatt av å styrke helseperspektivet i utenrikspolitikken. Politiske beslutninger har ofte helsekonsekvenser, og helsearenaen er nyttig for å nå utenrikspolitiske mål. Sammen med Frankrike tok Norge i 2006 initiativ til en nysatsing på «Utenrikspolitikk og global helse.» Initiativet fikk form gjennom en felles erklæring og handlingsplan i mars 2007 fra utenriksministrene i Brasil, Frankrike, Indonesia, Senegal, Sør-Afrika, Thailand og Norge.

Verdens helseorganisasjon (WHO) er den ledende internasjonale organisasjonen for globale helsespørsmål, mens andre FN-organisasjoner har hatt det operative ansvaret for å dekke akutte helsebehov i krisesituasjoner. Helsesikkerhet er tema for årets utgave av WHOs helserapport, nettopp fordi kriser og konflikt karakteriseres av at det går på helsesikkerheten løs. WHO leder nå den humanitære helse-klyngen internasjonalt 3 , og har etablert Health Action in Crises (HAC) som sitt utøvende organ for dette arbeidet. Regjeringen mener det er viktig at et så ledende og sterkt normativt organ som WHO også kan bidra til å styrke helseinnsatsen i katastrofesituasjoner.

Som omtalt i kap. 2.1.5, blir sårbare grupper ekstra utsatte i katastrofesituasjoner. Kvinners situasjon i konflikt er et eksempel på økt sårbarhet som også har fått Sikkerhetsrådets oppmerksomhet. Regjeringen vil bidra til å beholde skarpt fokus også på helsesektoren, inkludert seksualisert vold, under og etter konflikter. Vi trenger mer kunnskap på dette området, og det trengs holdningsendringer basert på den kunnskapen vi allerede har.

Matvarehjelp og helsesikkerhet må ses i sammenheng, særlig i forbindelse med katastrofer i tropiske strøk hvor maten lett blir bedervet, hvor matproduksjonskjeden er svakt rustet for å forebygge smittespredning, og hvor for eksempel flomkatastrofer fører til at husdyrgjødsel, kloakk mv. spres med vannet og kan føre til livstruende epidemier.

Et fungerende helsevesen er en viktig lokal beredskaps- og kapasitetsfaktor. Også i multilateral sammenheng er dette et sentralt tema. Med de mange internasjonale helse-initiativene vi nå ser, og ikke minst med den sterke og økende private innsatsen og ressursallokeringen, er det avgjørende å sikre at de internasjonale prosessene ikke overbelaster lokal forvaltningskapasitet, og at den internasjonale styringen av nasjonenes gjensidige avhengighet av hverandre i forhold til helsesikkerhet blir bedret.

Regjeringen vil:

• styrke arbeidet med å fremme helseperspektivet i utenrikspolitikken

• bidra til å styrke WHOs innsats i forhold til humanitære katastrofer generelt og organisasjonens lederskap i helse-klyngen spesielt gjennom bl.a. Health Action in Crises (HAC)

• vektlegge helseperspektivet i forbindelse med drøftingen av kvinners og jenters sårbare situasjon i væpnet konflikt

• bidra til at FNs fredsbyggingskommisjon skaper økt forståelse for helsedimensjonens rolle som et mål i seg selv, som middel til å oppnå fred, og som indikator på om freds- og gjenoppbyggingsprosesser går framover

• identifisere og engasjere forskningsmiljøer til å se på helsekonsekvenser av utenrikspolitikk generelt og helseaspekter ved konflikthåndtering spesielt.

4.3 Byplanlegging og godt styresett

For Regjeringen er tiltak for menneskerettigheter og demokrati et prioritert satsingsområde. Demokrati er et gode i seg selv – og et middel til å skape bærekraftig utvikling. Det er også et middel til å gjøre samfunn mer motstandsdyktige overfor humanitære katastrofer.

Effektive, inkluderende og ansvarlige lokale politiske institusjoner har bl.a. en avgjørende rolle i å forebygge at spenninger mellom ulike sosiale grupper utvikler seg til voldelig konflikt. Det gjelder også utviklingen i de raskt voksende byene.

Hvis vi skal ha håp om å styrke motstandsdyktigheten for konflikt i byer, må fokus være på å styrke byenes evne til å sørge for grunnleggende sosiale tjenester. Dermed vil samfunnet stå bedre rustet til å håndtere ulike krisesituasjoner.

På nasjonalt plan krever forebygging politisk vilje og budsjettmessige prioriteringer. En viktig utfordring for arbeidet med forebygging er at mange lands myndigheter ikke gjør noe – eller nok. Forebygging er dels et spørsmål om nasjonal tilrettelegging, men er primært lokale myndigheters ansvar, noe de som regel ikke har ressurser til. Resultatet er økt sårbarhet.

Samtidig er mulighetene for å redusere sårbarhet for et stort antall mennesker særlig gode i byer og tettsteder. Byene gir muligheter for bedre planlegging og organisering, basert på deltakelse. Redusert sårbarhet kan også oppnås gjennom formalisering av bruks- og eiendomsrettigheter, kollektivt eller individuelt. Regjeringen ser derfor et voksende behov for at en aktiv forebyggingspolitikk blir knyttet til all sentral bosetting, med særlig fokus på dårlig planlagt byutvikling. Det er viktig at dette arbeidet også blir integrert i arbeidet med godt styresett.

Regjeringen tror ikke at investeringer i bærekraftig utvikling på landbygda alene er et svar på verken tørke/flom, eller andre rurale utfordringer som bidrar til urbanisering. Større fokus må nå rettes mot å hjelpe lokale myndigheter til å kunne håndtere den raskt voksende bybefolkningen.

Viktige komponenter i dette arbeidet er bl.a. effektiv arealplanlegging og bedre samordning mellom ulike samfunnssektorer, ikke minst for å bedre kvaliteten på investeringer i fysisk og sosial infrastruktur, særlig vann og sanitær, og det fysiske miljøet for øvrig. Lokale og nasjonale myndigheter må planlegge utbygging av boliger og offentlige bygg i mindre sårbare områder. Særlig lavinntektsgrupper må gis mulighet til å kjøpe, leie og bygge trygge hus på trygge tomter.

Forebyggingstiltak må bygge på gode analyser av risiko og sårbarhet for det aktuelle området. Det er spesielt viktig med gode miljø- og grunnanalyser, godt tilpassete standarder, kontroll og oppfølging knyttet til konstruksjon og boligbygging. Fokus på konsentrert bosetting medfører økt behov for å fokusere på tverrsektorielt samarbeid. Konsekvensene av klimaendringer – for eksempel tilgangen på vann – må i langt sterkere grad legges til grunn for arbeidet. Det er behov for styrking av kompetanse og kunnskap på dette området, også i og mellom landene i Sør.

Regjeringen vil sammen med andre likesinnete land ta initiativ til å løfte urbaniseringsspørsmål knyttet til humanitære katastrofer på den internasjonale utviklingsagendaen, i FNs generalforsamling, FNs bosettingsprogram (UN-HABITAT), UNDP, Verdensbanken, regionale utviklingsbanker, Kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD), Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD/DAC), Verdens helseorganisasjon (WHO), FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Sammenhengen mellom konflikt, miljø- og klimaendringer og byutvikling er en utfordring som bør vektlegges i de kommende «Ett FN»-pilotene på landnivå. Blant annet må beredskap for urbane humanitære katastrofer få større oppmerksomhet. I tillegg er det behov for særegne responsmekanismer tilpasset lokale forhold og med lokalpolitisk forankring, for å håndtere krisesituasjoner som måtte oppstå, herunder gode varslingssystemer, evakueringsplaner og transportmuligheter. Forebyggende arbeid som opplæring og holdningsskaping er også av stor betydning. På dette området vil Regjeringen også arbeide for økt kompetanseutvikling mellom planleggings-, forsknings- og undervisningsinstitusjoner Nord-Sør og Sør-Sør.

Kilde: World Urbanization Prospekts. The 2003 Revision

De fleste av Afrikas fattige lever fortsatt på landsbygda. Bekjempelse av fattigdom i afrikanske bygdestrøk er viktig for å forebygge nød. Matsikkerhet er en nøkkelfaktor, men vi står overfor et bredt felt av utfordringer som er forbundet med fattigdom i bygdestrøk.

Katastrofer ødelegger ikke bare liv, helse, eiendommer og natur, men også økonomien i områder og land. I tillegg til at katastrofer rammer sosioøkonomisk status på ulik måte, rammes også geografiske områder ulikt. De områdene som er lettere rammet, eller skadefrie, kan ha ressurser til å avhjelpe naboområder. ’Ressursøkonomiene’ rundt et katastrofeområde kan også være sårbare for negativ utvikling når de holdes utenfor de intervensjonene som settes i verk for humanitær assistanse og rehabilitering. Privat sektor og lokale markeder har i seg selv potensiale til å gjenopprette en økonomisk balanse. Analyse av lokal, nasjonal og regional økonomi etter katastrofer kan fange opp de mulighetene som finnes i formell og uformell sektor og styrke deres bidrag til positive løsninger, for eksempel gjennom private pengeoverføringer fra utlandet (’remittances’).

Regjeringen vil:

• arbeide for at myndighet og ressuser til forebygging og beredskap desentraliseres til lokale og regionale myndigheter, gjennom nasjonale og regionale utviklingsplaner mv.

• styrke det forebyggende samarbeidet mellom UN-HABITAT, UNDP og OCHA i sårbare områder, særlig i gjenoppbyggingsfasen, i nær kontakt med lokale myndigheter og organisasjoner

• støtte arbeid for bedre byutviklingsstrategier som ivaretar miljøhensyn, arealplanlegging og infrastruktur i urbane slumstrøk, bl.a. i samarbeid med de regionale utviklingsbankene og Cities Alliance

• støtte programmer for formalisering av fattiges bruks- og eiendomsrettigheter i slumområder og sårbare bygdestrøk gjennom bl.a. UN-HABITAT og UNDP

• bidra til at byer som er sårbare i forhold til klimaendring, investerer i styrking av infrastruktur, effektiv drenering, vannforsyning og renseanlegg som kan møte naturkatastrofer av ulik art

• støtte infrastrukturprosjekter i kystbyer som særlig forholder seg til havnivået (diker og dammer, ombygging av havner, flombarrierer og tsunami-forebyggende fasiliteter mv.)

• styrke det internasjonale arbeidet med analyser av risiko og sårbarhet for særlig utsatte byer, inkl. systemer for tidlig varsling og evakueringsplaner

• styrke UN-HABITAT og andre relevante organisasjoners arbeid med å utvikle og spre informasjon om tiltak som kan redusere CO₂ -utslipp i byer, bl.a ved å utvikle bedre transportsystemer, og mer effektive isolasjons- og byggematerialer

• bidra til at sammenhengen mellom konflikt, naturkatastrofer og byutvikling blir gitt prioritet i FNs planer og arbeid på landnivå

• støtte tiltak for sårbare grupper i byer («vulnerable urban poor») i FNs humanitære appeller.

4.4 Beskyttelse av sivilbefolkningen

4.4.1 Kvinner, barn og ungdoms rolle og deltakelse

Regjeringen er opptatt av å bedre beskyttelsen for særlig utsatte grupper i ulike krisesituasjoner. Kvinner, barn, minoriteter, funksjonshemmede og eldre mennesker er ofte de mest sårbare. Å motvirke økt sårbarhet for humanitære katastrofer krever forståelse for prosesser som i utgangspunktet skaper fattigdom og manglende motstandsdyktighet, og som har til dels svært ulike virkninger for kvinner og menn, gutter og jenter.

Barn er de største ofrene i krig og konflikt. Det siste tiåret har to millioner barn blitt drept, mellom fire og fem millioner har blitt invalidisert, én million har blitt gjort foreldreløse eller blitt skilt fra sine foreldre, og ti millioner er blitt traumatisert. 39 millioner barn, mer enn halvparten av 77 millioner barn som ikke får skolegang over hele verden, lever i land rammet av krig og konflikt. Omtrent to tredeler er jenter.

Barn blir mindre sårbare dersom de lærer hva de skal gjøre når katastrofer inntreffer. Barn som er rammet av katastrofer, må raskest mulig tilbake i skolen. Mulighetene for skoleverket til å formidle denne kunnskapen er åpenbare. Skolen sysselsetter barn og unge i en alder da de er sårbare for rekruttering av væpnede styrker og grupper, samt andre former for utbytting. Utdanning kan også ha betydning for bekjempelse av fattigdom, kontroll av befolkningsvekst og spredning av epidemier/pandemier og styrker menneskers evne til å ta vare på seg selv. Videre kan utdanning bidra til en normalisering av barnas situasjon, redusere traumer og skape håp om en framtid.

Utdanningen må være framtidsrettet og nyttig også etter at krisen eller konflikten er over. Formell anerkjenning av retten til utdanning for alle barn er viktig, slik at barna skal kunne fortsette utdanningen i en normalsituasjon. Relevant utdanning betyr også at lokale skikker og verdisystemer tas i betraktning.

Målsettingen om å forbedre kvinners levekår er en del av FNs tusenårsmål. Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 (2000) er et viktig bidrag til å trekke kvinner med som deltakere på lik linje med menn i arbeidet med fred og sikkerhet. Kvinner skal også prioriteres i norsk bistand. Sammen med Handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeidet (2007-09) skal disse føringene også ligge til grunn for arbeidet med å forebygge humanitære katastrofer i bred forstand, ikke bare i forbindelse med konflikter.

Kvinner er aktører og viktige bidragsytere som må trekkes aktivt med på alle nivåer i det forebyggende arbeidet, på lik linje med menn. Rekruttering av flere kvinnelige frivillige bidrar til å sikre dem tilgang til ulike velferdstjenester og dermed redusere deres sårbarhet. Gjennom større fokus på kjønnsdimensjonen ønsker Regjeringen å bidra til en mer helhetlig, inkluderende og ikke minst mer effektiv tilnærming i det forebyggende arbeidet, inkludert i gjenoppbyggingsprosesser.

Regjeringen tror imidlertid ikke at inkludering av et kjønnsperspektiv i politisk dialog og internasjonal humanitær innsats på generelt plan er nok til å forbedre kvinners posisjon i forebyggingsarbeidet og redusere deres sårbarhet for humanitære katastrofer. Det må kombineres med målrettete tiltak og innsats for å sikre kvinners rettigheter, deltakelse og behov også i arbeidet med å forebygge både konflikter og komplekse kriser.

Beredskapstiltak og humanitær innsats i en katastrofe kan gi kvinner nye muligheter til politisk og økonomisk deltakelse. Nærhetsprinsippet er et middel til å mobilisere kvinner som en ressurs i forebyggingsarbeidet, og til å sikre deres rett til deltakelse. Sett fra vår side handler dette grunnleggende om god ledelse av forebyggingsarbeidet – på flere nivåer – men her svikter altfor ofte den ansvarlige ledelsen oppgavene sine.

Regjeringen vil understreke betydningen av skjerpet innsats for å identifisere og gi støtte til kvinneorganisasjoner i forebyggings- og beredskapsarbeidet. Mangel på kjønnssensitive analyser og informasjon om kvinners situasjon i sårbare områder er fortsatt et stort problem. Når katastrofen er et faktum, er dette ofte noe av det første som nedprioriteres. FN og humanitære organisasjoners innsats på dette området har manglet lokal forankring, noe som har svekket effekten av hjelpearbeidet og i verste fall ført til økt sårbarhet.

Det er også avgjørende at barn og ungdom blir trukket inn som ressurser og endringsagenter, ikke minst fordi retten til deltakelse står sentralt i FNs Barnekonvensjon, og fordi de selv ofte er blant de mest utsatte og sårbare i krisesituasjoner. Dette bør gjøres både gjennom å støtte eksisterende barne- og ungdomsgrupper og organisasjoner og ved å mobilisere nye grupper og nettverk. Partnerskap med frivillige organisasjoner er spesielt viktig i forhold til å mobilisere barn og ungdom i familien og lokalsamfunnet.

Regjeringen vil:

• at Norge skal være en pådriver for arbeidet med å styrke kvinners rolle i forebyggingsarbeidet som en sentral del av arbeidet med fattigdomsbekjempelse

• prioritere tiltak som trekker kvinner og kvinneorganisasjoner med i fredsprosesser og forebyggingsarbeid på lokalt plan, og som gir dem myndighet og ansvar

• kreve at samarbeidspartnerne våre gjennomfører lokale konsultasjoner i det forebyggende arbeidet, at de innhenter informasjon fra kvinner og om kvinner, og at standardiserte rutiner og retningslinjer for tidlig rehabilitering og gjenoppbygging justeres i tråd med lokal informasjon

• bidra til støtte- og låneordninger for kvinner som er rammet av naturkatastrofer, bl.a. mikrofinans, forsikringsordninger, pensjon og pengeoverføringer

• arbeide for at utdanning blir en del av all nødhjelpsrespons og bidra til å sikre rask og tilstrekkelig finansiering av utdanning for barn i krig og konflikt

• bidra til å trekke barn og ungdom med i det langsiktige arbeidet med forebygging og beredskap, gjennom partnerskap med FN-organisasjoner som UNICEF og UNHCR, og gjennom allianser av internasjonale frivillige organisasjoner

• stille krav til samarbeidspartnere om at barn og unge blir hørt i spørsmål som vedrører dem

• støtte arbeidet for full grunnskoledekning i sårbare stater

• sikre at norsk utviklingspolitikk bygger på internasjonale minimumsstandarder for utdanning under humanitære katastrofer og tidlig gjenoppbygging

• bidra til økt kunnskap og forskning med henblikk på mer effektive beskyttelsessystemer for barn og unge.

4.4.2 Minoriteter og urfolk

I mange land lever etniske minoriteter under langt vanskeligere økonomiske og sosiale forhold enn det som er tilfellet for majoritetsbefolkningen. Minoriteter er også ofte marginaliserte i forhold til politisk deltakelse. Disse forholdene gjør at etniske minoriteter er blant de mest sårbare ved humanitære katastrofer.

Mange etniske grupper og urfolksgrupper er direkte avhengige av et velfungerende naturressursgrunnlag for å overleve, og de vil bli spesielt hardt rammet av miljøkatastrofer som resultat av klimaendringer. Men urfolks levesett og bærekraftige forvaltning av naturressursene kan mange steder også være en del av løsningen på hvordan man kan forebygge miljøkatastrofer.

Ved humanitære katastrofer vil ofte etniske grupper, og spesielt urfolksgrupper, ha spesielle behov på grunn av særegne levemåter og kulturelle tradisjoner. Det er derfor av betydning at dette blir tatt hensyn til, og at de berørte gruppene deltar i utviklingen av det humanitære arbeidet.

Til tross for at manglende hensyn til minoriteters rettigheter og interesser ligger bak mange konflikter, har spørsmål knyttet til minoriteter også blitt marginalisert i internasjonal konfliktforebygging og gjenoppbygging. Å beskytte minoriteters rettigheter er dermed konfliktforebyggende.

Brudd på minoriteters rettigheter kan ses som klare faresignaler om økt konfliktrisiko. Viktige områder å følge med på i et konfliktforebyggende arbeid vil være minoriteters muligheter til politisk og økonomisk deltakelse, deres landrettigheter og tilgang til rettssystemet.

Regjeringen vil:

• arbeide for større forståelse for minoritetsrettigheter på ulike nivåer – lokalt, nasjonalt, regionalt og internasjonalt – med fokus på inkludering og deltakelse av minoritetsgrupper i arbeidet med forebygging

• bidra til å fremme dialog mellom nasjonale myndigheter og etniske minoriteter, og etniske minoriteter i mellom, om sårbarhetsreduserende tiltak og behovet for deltakelse

• prioritere arbeidet med å bevare robuste økosystemer for å redusere risikoen for humanitære katastrofer og skadeomfanget av dem

• bidra til at arbeidet for å anerkjenne tradisjonelle eiendoms- og bruksrettigheter står sentralt i det forebyggende arbeidet i områder bebodd av urfolk og andre naturavhengige folkegrupper.

4.4.3 Forbud mot særlig inhumane våpen

Regjeringen er opptatt av å styrke det internasjonale arbeidet for forbud mot våpentyper som har uakseptable humanitære og utviklingsmessige konsekvenser.

Både antipersonell-miner og enkelte typer klaseammunisjon rammer sivile spesielt hardt, både under og lenge etter en konflikt. De langsiktige negative sosioøkonomiske konsekvensene er godt dokumentert. Disse våpnene hindrer utvikling. Våpnene har alvorlige følger for jordbruksproduksjon, retur av flyktninger og internt fordrevne og kompliserer gjenoppbyggingsarbeidet. Barn og unge rammes særlig hardt. Også spredningen av håndvåpen er en viktig kilde til å forlenge konflikter i mange land og regioner.

Ifølge FNs utviklingsprogram (UNDP) er 23 utviklingsland i dag rammet av klaseammunisjon. Norge har derfor tatt initiativet til et internasjonalt forbud mot klaseammunisjon som har uakseptable humanitære konsekvenser. Et viktig formål med et slikt forbud er å hindre at eksisterende lagerbeholdninger blir spredt i nye land. Det kan lede til en større humanitær katastrofe enn det landminer var på 1980-tallet. 

Upresise våpen- og ammunisjonstyper rammer ikke militære styrker, men først og fremst sivilbefolkningen, både fordi de ikke eksploderer når de skal, og fordi områdespredningen gjør det umulig å skille mellom militære og sivile mål. I 2006 fikk vi for første gang dokumentert at 98 prosent av registrerte tap/skader er sivile. 4 10 år etter at Minekonvensjonen ble vedtatt, bl.a. etter aktivt norsk diplomati, skaper klaseammunisjon nye «minefelt» som det kan ta flere tiår å rydde.

Regjeringen vil:

• arbeide for et internasjonalt forbud mot produksjon, bruk og overføring av klaseammunisjon

• øke støtten til arbeidet med å fjerne klaseammunisjon i konfliktområder

• styrke norsk innsats overfor ofrene for klaseammunisjon, med sikte på bedre data/informasjon, medisinsk assistanse, fysisk rehabilitering, psykososial støtte og økonomisk rehabilitering

• styrke Norges partnerskap med Handicap International og andre sentrale aktører i den internasjonale Cluster Munitions Coalition (CMC)

• bidra til fortsatt internasjonal innsats mot bruken av landminer

• støtte nye tiltak som kan bidra til å redusere antallet håndvåpen.

4.5 Styrking av FN

4.5.1 Styrking av FNs meklings- og fredsbyggingskapasitet

Økningen i antallet svake stater øker risikoen for politisk ustabilitet, konflikter og komplekse humanitære katastrofer. Sammen med den vedvarende risikoen for tilbakefall til konflikt relativt kort tid etter at en fredsavtale er inngått, stiller dette nye krav til FNs og verdenssamfunnets samlete evne til å skape fred. Regjeringen mener denne evnen må styrkes, i første rekke for å fylle de største gapene som finnes i dagens sikkerhetsarkitektur.

FNs meklingskapasitet har lenge vært begrenset. Virksomheten har vært dårlig strukturert og gjenomgående basert på ad-hoc løsninger. Både kvalifisert personell og ordninger for å utvikle og vedlikeholde kompetanse har vært mangelvare. I motsetning til FNs fredsbevarende virksomhet, hvor feil og mangler kontinuerlig vekker oppmerksomhet, er mekling en funksjon utøvd med diskresjon, hvor verken framgang eller tilbakeslag får stor oppmerksomhet.

For å modernisere og styrke FN er det nødvendig å styrke verdensorganisasjonens rolle i mekling for å forebygge eller bilegge konflikt. FNs unike mandat for overholdelse av internasjonal fred og sikkerhet krever at organisasjonen tilføres nødvendig kapasitet for å fylle sin rolle på dette området. Fra norsk side har vi engasjert oss for å styrke totalkapasiteten mht. håndtering av meklingsoppdrag. Konkret dreier dette seg om støtte til opprettelsen av en ny beredskapsordning forankret i FN-sekretariatets avdeling for politiske spørsmål (DPA) med egnede kandidater, inkludert kvinner som foreløpig er sterkt underrepresenterte blant fredsmeklere. Dette arbeidet vil bli videreført i tiden framover.

FN må også sørge for at erfaringer fra meklingsoppdrag samles og systematiseres, og at de anvendes aktivt ved senere anledninger. Videre må fredsmeklere i FNs tjeneste ha god tilgang på faglige råd og støtte. For en tilfredsstillende håndtering av løpende utfordringer må meklere raskt kunne settes i kontakt med relevante ressursmiljøer – både i og utenfor FN-systemet. Regjeringen ser her det planlagte norske ressurssenteret for fredsbygging som en aktuell partner for FN. 5

DPA ønsker å rette et spesielt fokus på områder hvor det i dag synes å være en sammenheng mellom klima- og miljøendringer og konflikt. Dette gjelder særlig i landene i Sentral-Afrika. Planene er foreløpig på et tidlig stadium, men Regjeringen vil følge opp dette prosjektet sammen med DPA.

Regjeringen mener det også er av stor betydning at Norge fortsetter det aktive engasjementet i FNs fredsbyggingskommisjon, som har et særlig ansvar for å styrke fredsbygging i FN og koordinere innsatsen i land som anses for å være spesielt utsatte for tilbakeslag etter krig og voldelig konflikt.

Regjeringen vil:

• finansiere en stående beredskapssgruppe av eksperter på fredsmekling som skal stå til disposisjon for FN, administrert av Flyktninghjelpen, for å styrke FNs evne til konfliktløsning

• etablere et norsk ressurssenter for fredsbygging, knyttet opp mot eksisterende norske forskningsmiljøer og internasjonale nettverk, for å støtte opp under FNs kapasitet på området

• styrke det norske engasjementet i FNs fredsbyggingskommisjon

• samarbeide med DPA for å sette sammenhengen mellom klima, miljø og konflikt på dagsorden i de områdene hvor det er relevant.

4.5.2 Humanitær respons og beredskap

Rask, koordinert og effektiv nødhjelp er nødvendig for å redde liv og lindre nød. Norsk humanitær bistand skal støtte opp om lokal forankring, tidlig respons basert på tidlig varsling og mest mulig forutsigbare og koordinerte responsmekanismer. Den skal bidra til å styrke motstandsdyktigheten mot humanitære kriser lokalt («do no harm»), bl.a. gjennom humanitære partnerskap mellom FN, frivillige organisasjoner og andre aktører. Vi skal også styrke arbeidet med kjønnssensitiv nødhjelp.

Regjeringen ønsker å sette fokus på behovet for flere midler til forebygging og tiltak som kan styrke koblingen mellom nødhjelp, overgangsbistand og langsiktig utvikling. Etter vår mening er dette en sentral del av godt humanitært giverskap. Bedre giverlandskoordinering gir stadig større mening etter som mulighetene vi har til å kartlegge sårbarhet og forutsi humanitære katastrofer, blir bedre.

Humanitære institusjoner og organisasjoner spiller en sentral rolle i det forebyggende arbeidet, særlig på tre områder:

i) For det første , som talsmenn og pådrivere. Arbeidet med å skape økt oppmerksomhet omkring behovet for å forebygge har i stor grad vært drevet av humanitære aktører og blitt finansiert over humanitære budsjetter. Denne talsmannsfunksjonen er viktig, på grunn av det fragmenterte bistandssystemet.

FN har et hovedansvar for å lede an i dette arbeidet, i nært samarbeid med nasjonale myndigheter, internasjonale finansinstitusjoner og frivillige organisasjoner. Regjeringen mener at FNs kontor for koordinering av humanitær bistand (OCHA) har de beste forutsetningene for å være en global talsmann også for betydningen av forebygging, basert på sitt nåværende mandat, og vil arbeide for å styrke organisasjonens innsats på området. Dette gjelder alle nivåer – globalt, regionalt, nasjonalt og lokalt, gjennom OCHAs ulike kontorer, samt gjennom støtte til ISDR. Dette talsmannsarbeidet må skje i nært samarbeid med FNs generalsekretær.

Også arbeidet med utviklingen av nye internasjonale normer og regler på området, som prosjektet «International Disaster Reduction Legislation» til Den internasjonale Røde Kors-komitéen (ICRC), har stor betydning. Prosjektet har utarbeidet retningslinjer på nasjonalt plan for å lette og regulere internasjonal katastrofehjelp og hjelp til innledende gjenoppbyggingsarbeid, som etter planen vil bli godkjent på den 30. Røde Kors-­konferansen.

ii) For det andre vil et reformert internasjonalt humanitært system redde flere liv og gi bedre beskyttelse for mennesker som rammes av humanitære katastrofer. Norge bidrar og skal fortsatt bidra aktivt til arbeidet med humanitær reform, med sikte på bedre finansieringsordninger, bedre koordinering, styrking av de stedlige og humanitære koordinatorene og av partnerskapene mellom FN-systemet og andre humanitære aktører, i første rekke frivillige organisasjoner. Dette vil gi større forutsigbarhet og effektivitet i det humanitære arbeidet.

Nye finansieringsmekanismer som FNs nødhjelpsfond (CERF) og humanitære landfond (i Sudan og DR Kongo) har skapt effektive insentiver for økt samordning og peker framover mot en mindre prosjektstyrt og mer partnerskapsbasert humanitær innsats. Sammen med andre nødhjelpsfond øker de hurtigheten og fleksibiliteten i den humanitære innsatsen, både overfor nye humanitære situasjoner og ved å forebygge at en pågående katastrofe raskt forverrer seg. Slike mekanismer vil få økende utbredelse og betydning i de landene som vi vet er mest sårbare for humanitære katastrofer.

Det samme gjelder den nye klynge-tilnærmingen («cluster approach») for humanitær respons. 6 Reformtiltaket har til formål å fylle gap i det humanitære systemet ved å delegere et klart definert koordinerings- og prioriteringsansvar til FNs ulike særorganisasjoner. Ordningen bidrar til bedre prioritering mellom eksisterende humanitære behov, og fungerer også som et varslingssystem for nye. Reformen har styrket partnerskapet mellom FN og frivillige organisasjoner m.fl., inkludert IFRC.

UNDP har ansvaret for koordineringen av «tidlig gjenoppbygging,» dvs. arbeidet med å planlegge for langsiktig utvikling i den humanitære fasen og «overgangsfasen». Dette arbeidet må starte samtidig med nødhjelpsresponsen, slik at det så tidlig som mulig settes inn tiltak som reduserer risikoen for at en ny katastrofe får de samme konsekvensene. UNDP har fortsatt et stykke å gå før organisasjonen har god nok kapasitet til å gjennomføre dette på landnivå.

Fragmenteringen av bistandssystemet og giverlandenes manglende budsjettfleksbilitet gjør det imidlertid vanskelig å skaffe tilstrekkelige ressurser til dette arbeidet. Norge har overgangsbistand og budsjettmessig fleksibilitet. Vi har støttet opp om UNDPs forebyggende arbeid politisk og økonomisk og kommer til å forsterke samarbeidet med organisasjonen, også med sikte på bedre samordning mellom FN og Verdensbanken i overgangsfasen. OCHA må også engasjere seg mer i samarbeidet med de aktørene som er involvert i overgangsfasene mellom livreddende arbeid, rehabilitering og utvikling.

Regjeringen vil:

• i økende grad stille krav om at forebyggende tiltak skal være en integrert del i internasjonal nødhjelpsrespons

• arbeide for at nye finansieringsmekanismer, som FNs nødhjelpsfond og humanitære landfond, bidrar til å redusere sårbarhet, forbedre levekår og støtter opp om langvarige løsninger

• at Norge skal bidra til større fokus på forebygging og beredskap på FNs generalforsamling

• støtte aktivt opp om FN-organisasjonenes og de internasjonale finansinstitusjonenes arbeid med forebygging og ta initiativ til internasjonale konferanser og andre tiltak som kan synliggjøre temaet på den internasjonale dagsorden

• bidra til større fokus på forebygging innenfor Good Humanitarian Donorship-arbeidet (GHD), med sikte på bedre giverlandskoordinering og felles innsats

• støtte tiltak som kan synliggjøre de humanitære gevinstene og økonomiske besparelsene som økte investeringer i forebygging kan gi.

iii) For det tredje er arbeidet med humanitær personellberedskap et viktig bidrag til forebygging. Norge har en sentral rolle i arbeidet med å styrke humanitære institusjoners responskapasitet. Siden opprettelsen av beredskapsstyrken NORSTAFF i 1991 har Norge gjennom Flyktninghjelpen utviklet seg til å bli en ledende beredskapspartner for FN-systemet og andre oppdragsgivere, bl.a. EU (European Union Monitoring Mission (EUMM) og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Norge har også støttet opprettelsen av en beredskapsgruppe for tidlig gjenoppbygging i UNDP (SURGE). Dette har gitt oss en klar profil på det humanitære området.

Siden opprettelsen i 1995 har Norge også støttet Redd Barnas beredskapsgruppe som består av personer med barnefaglig kompetanse i krig og krise. Redd Barna har en avtale med UNHCR om å sende personell i løpet av 72 timer til et kriseområde for å bidra til barns beskyttelse og omsorg. Beredskapsgruppen er også blitt brukt av andre organisasjoner, som UNICEF og Redd Barna Alliansen, og spiller en viktig rolle på det psyko-sosiale området i akutte krise- og konfliktsituasjoner.

Regjeringen går inn for å styrke Norges beredskapsinnsats, både som et bidrag til å forebygge tap av liv, og som ledd i arbeidet med internasjonal humanitær reform. Dette vil være et viktig bidrag til å tette eksisterende hull i det internasjonale humanitære systemet. Styrkingen av innsatsen skal skje i nært samarbeid med OCHA, UNHCR og andre FN-institusjoner, som et bidrag til bedre internasjonal koordinering og hurtigere responskapasitet. Innsatsen skal først og fremst være feltorientert. 7

De eksisterende beredskapsordningene bør styrkes og suppleres. Regjeringen vil ha en offensiv holdning overfor FNs arbeid for å styrke beredskapssiden. Det gjelder planene for en beredskapsordning for velkvalifiserte humanitære koordinatorer/stedlige koordinatorer, for gender-eksperter (GENCAP), rosters over feltpersonell på ulike nivåer, samt det nye internasjonale korpset av fredsmeglere (jfr. kap. 4.5.1). Fokus på kvinner som en beredskapssressurs skal prioriteres og synliggjøres, både i de norske ordningene og i vårt arbeid med FNs beredskapsordninger, bl.a. UNDAC (United Nations Disaster Assessment and Coordination).

Regjeringen ønsker å styrke den norske profilen som internasjonal beredskapspartner ved at:

• vi blir mer koordinerte nasjonalt, gjennom et styrket samarbeid mellom UD, Norad, Flyktninghjelpen og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), NOREPS 8 og andre norske aktører med sikte på å utvikle nye beredskapsnisjer for framtidig humanitær innsats

• vi gir de sentrale norske aktørene bedre økonomisk handlingsrom, slik at de blir i stand til systematisk å rekruttere, utdanne/trene, administrere og følge opp sekonderingsarbeidet, samt styrke kontakten med internasjonale samarbeidspartnere

• vi bidrar til å styrke FNs personellberedskap i nødhjelpsoperasjoner, gjennom sekondering av sivilt personell, inkludert fra Sør

• vi arbeider for et styrket kjønnsperspektiv i det internasjonale beredskapsarbeidet

• vi bedrer kvaliteten på FN-personellet som sendes i felt, og at de norske beredskapsordningene underlegges samme kvalitetskrav som FN stiller til lederstillinger mv.

• vi bidrar til styrket beredskapslagring i samarbeid med FN og frivillige organisasjoner.

4.6 Styrket partnerskap med Verdensbanken

Internasjonale finansinstitusjoner er ikke bare långivere, men også viktige premissleverandører for arbeidet med internasjonale spørsmål. På sentrale områder som fattigdomsreduksjon, bærekraftig utvikling, gjenoppbygging etter konflikt, klimatilpasning mv. spiller bl.a. Verdensbanken en sentral rolle.

Regjeringen ønsker å styrke partnerskapet med Verdensbanken om tiltak som kan bidra til sårbarhetsreduksjon. Bankens opprettelse av en ny finansieringsmekanisme (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR)) for forebygging av naturkatastrofer er et viktig virkemiddel for å integrere forebygging og beredskap i strategier for fattigdomsreduksjon, økonomisk vekst og godt styresett i lav- og mellominntektsland. Mekanismen er inne i sin første treårs­periode.

Regjeringen vil:

• styrke Norges partnerskap med Verdensbanken om forebygging og fattigdomsreduksjon, gjennom aktiv støtte til bankens program for forebygging av naturkatastrofer (GFDRR)

• arbeide for at dette blir et langsiktig støtteprogram for det forebyggende arbeidet i de mest sårbare statene.

4.7 Bedre gjenoppbygging

Regjeringen mener at god håndtering av utfordringene umiddelbart etter humanitære katastrofer er avgjørende for en vellykket gjenoppbygging og langsiktig utvikling. Slagordet « build back better » viser til at gjenoppbyggingsfasen er viktig for å skape større motstandskraft overfor framtidige naturkatastrofer. Tidlige og systematiske tiltak for å fjerne årsakene til eller dempe voldelig konflikt medfører mindre tilbakefallsrisiko. Gjenoppbygging etter naturkatastrofer gir også en unik mulighet til dialog og samarbeid som har et konfliktforebyggende potensiale, selv om det også finnes eksempler på det motsatte. Gjenoppbyggingsfasen har derfor stor strategisk betydning for arbeidet med forebygging og har følgelig fått stadig mer politisk oppmerksomhet.

Likevel er det fortsatt et gap i den internasjonale responsen på post-krisesituasjoner. Vi mangler bl.a. et overordnet og effektivt koordineringsansvar. Overgangen fra humanitær innsats til utvikling er ikke bare et spørsmål om overgang fra én finansieringstype til en annen, men også fra hovedsakelig internasjonal innsats til nasjonale tiltak og nasjonal styring.

Det er vanskelig å mobilisere tilstrekkelig finansiering til gjenoppbygging i en fase hvor de akutte humanitære behovene fortsatt er i fokus. Systemet er i dag basert på de enkelte aktørenes vurderinger av hva som bør prioriteres, og hvilke kanaler som er best egnet. Dette fører til fragmentert innsats uten nødvendig planmessighet og strategisk tilnærming og svekker mulighetene for en god dialog med nasjonale og lokale myndigheter. På samme måte som internasjonal mediaoppmerksomhet svinger, er nasjonale myndigheter ofte utsatt for press fra andre påtrengende oppgaver så snart den første nødssituasjonen er håndtert. Knappe ressurser undegraver viljen til å stå løpet helt ut for å sikre bærekraftig gjenoppbygging. Resultatet er mindre motstandsdyktighet overfor framtidige kriser, samt økt fare for tilbakefall til vold og konflikt.

Svak eller ikke-eksisterende kapasitet til effektiv gjenoppbygging på mottakersiden, bl.a. i sårbare stater, er også en viktig del av forklaringen på hvorfor overgangsfasen er så vanskelig. Det kan legitimere lengre overgangsfaser, for å planlegge og bygge opp institusjonell kapasitet som bidrar til sårbarhetsreduksjon. Det gjelder særlig for de delene av humanitær bistand som kan knyttes til midlertidig svikt i nasjonale myndigheters evne til å levere tjenester (helse, utdanning, vann, sanitær, transport mv.), i motsetning til et midlertidig humanitært behov i befolkningen (mat, midlertidig husly, førstehjelp etc).

I de siste årene har vi imidlertid sett flere initiativer og reformer som på sikt kan bidra positivt til gjenoppbygging – og dermed også til forebygging av framtidige katastrofer. Dette gjelder blant annet Hyogo-erklæringen (2005), som legger viktige føringer for integrering av katastroferisiko i planlegging og implementering av utviklings­programmer, og som Norge har sluttet seg til. Den såkalte «klynge-tilnærmingen» innenfor humanitær reform er et annet eksempel (jfr. kap. 4.5.2). Videre legger Stoltenberg-panelets rapport om «Ett FN» viktige føringer for en mer robust finansiering og styrket samordning og effektivitet i gjenoppbyggingsfasen.

Regjeringen ønsker å arbeide for en fortsatt styrking av den internasjonale responsen på nødvendige gjenoppbyggingstiltak. Den overordnete målsettingen er å skape en helhetlig og integrert tilnærming med vekt på effektivitet og hurtige resultater. Bare slik kan vi forebygge tilbakefall til konflikt, sikre overgangsfasen og legge grunnlaget for stabilitet og langsiktig utvikling. Innsatsen må styrkes på tre områder: mer robust finansiering, rask og fleksibel respons og styrket lederskap og koordinering.

4.7.1 Robust finansiering

Gjenoppbyggingsfasen krever rask, fleksibel, forutsigbar og ikke minst tilstrekkelig finansiering. I dag er finansieringen langt mer begrenset enn det som er tilgjengelig for humanitær respons og langsiktig utvikling. I tillegg til økt volum er en overordnet målsetting å bidra til at bilaterale og multilaterale givere samt frivillige organisasjoner i større grad arbeider med et felles rammeverk der de samme behovsvurderingene legges til grunn. Verdensbanken og FN har utviklet et slikt rammeverk for postkonflikt-situasjoner 9 , noe som er svært positivt. Denne modellen må konsolideres og videreutvikles. Det er også behov for en tilsvarende ordning for gjenoppbyggingen etter naturkatastrofer. Denne typen behovsvurderinger i en tidlig fase bidrar til tydeligere prioriteringer, bedre planlegging av det videre arbeidet og en bedre utnyttelse av ressursene.

En mer fleksibel respons vil kreve mindre grad av øremerking. Store aktører som Verdensbanken og FN-systemet må ha tilstrekkelig handlingsrom til å kunne sette inn midlene der behovene er størst, og ikke bindes opp av de enkelte givernes prioriteringer. Forutsigbare og tilstrekkelige midler må gjøres tilgjengelige. Norge bør fortsatt gi betydelige bidrag som ikke er øremerket til de store multilaterale aktørene, både som kjernebidrag og til innsatsen for gjenoppbygging, og vi bør være en pådriver for felles finansieringsmekanismer i gjenoppbyggingsfasen.

Flergiverfondene har sine klare svakheter, men fondenes muligheter må utnyttes bedre og videreutvikles – særlig når det gjelder fleksibilitet, hurtighet og forholdet til frivillige organisasjoner. Giverne må være villige til å ta større risiko og ansvar, og det må være langt tydeligere hva som skal være formålet, bl.a. styrket forebygging. Regjeringen er derfor opptatt av å arbeide aktivt for bedre samarbeid mellom Verdensbanken og FN-systemet basert på et reelt partnerskap.

Det er ofte tidkrevende å opprette flergiverfond. Regjeringen ser derfor et behov for permanente fond som det raskt og ubyråkratisk kan trekkes på, og/eller appellordninger som bidrar til at midler i løpet av kort tid stilles til disposisjon. FNs fredsbyggingsfond er en mekanisme av denne typen. Regjeringen vil fortsette sin solide støtte til fondet og arbeide for at også andre givere, både tradisjonelle og utradisjonelle, engasjerer seg og bidrar, slik at fondet i framtiden kan få en langt bredere anvendelse. Samtidig erkjenner vi at andre aktører, ikke minst det sivile samfunnet, ofte vil kunne reagere raskere og smidigere i den tidlige fasen, sammenlignet med fondsordninger.

4.7.2 Rask og fleksibel respons

På det humanitære området har OCHA og andre humanitære aktører bygd opp betydelig fleksibilitet og responskapasitet for raskt å få ut personell og forsyninger til humanitære katastrofeområder. For å styrke gjenoppbyggingen må den samme hurtigheten og fleksibiliteten bygges opp hos sentrale aktører som har ansvaret for denne fasen.

En hovedutfordring er å styrke beredskapskapasiteten i organisasjonene som rykker inn for å ivareta overgangsbehov forbundet med f. eks. selvberging og næringsgrunnlag. Både organisasjonenes totale kapasitet, fleksibilitet, reaksjonsevne og kostnadseffektivitet må vurderes nøye. Det samme gjelder vurderinger av organisasjonenes roller og mandat. Hurtig utsendelse av personell med rett faglig og personlig profil for igangsetting av nødvendige tiltak er avgjørende. Dette vil samtidig være en måte å styrke og videreutvikle den omtalte «klynge-tilnærmingen» på (kap. 4.5.2).

Samarbeidet mellom FN og norske organisasjoner om ulike beredskapsordninger på det humanitære området og på MR/demokrati-feltet er en modell til etterfølgelse (jfr. kap. 4.5.2). Dette er i tillegg et område hvor norske organisasjoner og miljøer har betydelig kompetanse og erfaring, noe som vil ha betydning når stadig nye deler av FN-systemet utvikler større fleksibilitet og beredskap på personellsiden. Eksisterende norsk beredskapspersonell vil i noen tilfeller ha en profil som gjør dem anvendelige også for gjenoppbygging. Bedre utnyttelse av disse ressursene bør derfor vurderes. Norske miljøer med ekspertise på beredskapsordninger kan med fordel trekkes inn som rådgivere for FN og andre institusjoner med tanke på å etablere tilsvarende ordninger andre steder.

4.7.3 Styrket lederskap og koordinering

I postkonflikt-situasjoner er den nasjonale kapasiteten til håndtering av bistand tradisjonelt svært lav. Etter at nasjonale valg er holdt, mister det internasjonale samfunnet raskt interessen for et land, selv om de humanitære behovene fortsatt er store, og den langsiktige finansieringen av landets utvikling ikke er på plass. Dette skjer samtidig med at befolkningens forventninger til en rask og positiv utvikling er store. I postkonflikt-situasjoner vil forebygging for en stor del være å innfri disse forventningene gjennom synlige resultater på bakken.

I tråd med Soria Moria-erklæringen vil Regjeringen arbeide for at FN blir bedre til å ta strategisk ledelse i den viktige overgangen fra krig og konflikt til varig fred. Lederrollen i gjenoppbyggingsfasen som utøves av FNs stedlige koordinator (RC), innebærer en rekke ulike funksjoner (bl.a. koordinering, strategisk planlegging, dialog med myndigheter, ressursmobilisering og ekstern kommunikasjon). For å få en optimal utnyttelse av ressursene er det behov for en bredere konsensus om hva som skal være RCs kjerneaktiviteter under gjenoppbyggingen, prioritering av innsatsen og en tilpasning av det organisatoriske oppsettet til oppgavene.

Vi må ha realistiske forventninger til hva en stedlig koordinator kan oppnå, og styrkingen av den internasjonale innsatsen må gjøres på en slik måte at nasjonale myndigheter ikke fortrenges. Innsatsen skal snarere bidra til å styrke nasjonal kapasitet.

Regjeringen er opptatt av å styrke rollen til FNs stedlige og humanitære koordinator (RC/HC-funksjonen). Dette er avgjørende for å beskytte det humanitære rom og er en naturlig del av oppfølgingen av Stoltenberg-panelets rapport. RC/HC-personellets kompetanse og lederkvaliteter er svært viktig. Det må legges større vekt på styrking av analyse- og planleggingskapasiteten og på ressursmobilisering, slik at FNs innsats i overgangsperioden er tilpasset lokale forhold og behov, ikke minst når det gjelder forholdet mellom reduksjon av sårbarhet og fattigdom. Dette vil også ha betydning for arbeidet med å skape en mer koordinert internasjonal innsats gjennom integrerte fredsoperasjoner.

Regjeringen vil:

• bidra til å styrke FNs og Verdensbankens arbeid med gjenoppbygging med sikte på tydeligere prioriteringer, bedre planlegging og mer effektiv bruk av ressursene

• arbeide for å styrke FNs koordinerende rolle på landnivå, bl.a. gjennom forslagene i Stoltenberg-panelets rapport

• fortsatt gi betydelige uøremerkete bidrag til våre multilaterale partnere, både i form av kjernebidrag og til gjenoppbyggingstiltak

• være en pådriver for felles finansieringsmekanismer i gjenoppbyggingsfasen

• støtte gjenoppbyggingstiltak i FNs humanitære appeller

• styrke personellberedskapsordninger for tidlig gjenoppbygging og overgang.