11 Er det behov for å ta beslutninger om planlegging nå?
Å bygge en tredje rullebane vil være et stort investeringsprosjekt som det tar flere år å planlegge og bygge. Rullebanen bør ikke stå ferdig før den trengs, fordi systemet da har kostbar overkapasitet, men heller ikke for sent, fordi lufthavnen da ikke vil kunne håndtere det etterspurte flytilbudet. Siden en tredje rullebane trolig vil være et prosjekt med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil det trolig være bedre at rullebanen står ferdig litt for tidlig enn litt for sent.
En investeringsbeslutning om bygging av en tredje rullebane vil, uavhengig av beslutningstidspunktet, måtte basere seg på usikre trafikkprognoser, hvor usikkerheten øker med prognoseperiodens lengde. For å minimere usikkerheten bør beslutningstidspunktet være så nær som mulig i tid for når rullebanen må stå ferdig.
Et prosjekt for en tredje rullebane har et prosjektforløp som forutsetter gjennomføring av en rekke aktiviteter både før og etter en investeringsbeslutning.
Utvalget er i mandatets punkt C, 4 bedt om å gi en vurdering av omtrent når i tid det eventuelt oppstår et behov for å bygge en tredje rullebane. I kapittel 9 har utvalget gjort rede for at det er lite sannsynlig at et behov for en tredje rullebane oppstår før 2040.
Dersom man ser behov for en tredje rullebane på Oslo lufthavn, oppstår spørsmålet om når nødvendige planleggingsaktiviteter bør iverksettes.
I mai 2023 ga utvalget råd til sin oppdragsgiver om å igangsette lovpålagte prosesser for å avklare lokaliseringsspørsmålet for en eventuell tredje rullebane (Utvalget, 2023). Utvalget er i mandatet ikke bedt om å gjøre rede for hvordan et tredje rullebaneprosjekt bør planlegges og bygges. Utvalget vil her likevel gi noen vurderinger knyttet til planleggingen og gjennomføringen av et eventuelt tredje rullebaneprosjekt. Formålet er å bidra til at staten kan legge opp til prosesser som sikrer at en investeringsbeslutning kan tas på et best mulig tidspunkt.
På utvalgets anmodning har Avinor levert en oppdatert vurdering av mulig prosjekt/fremdriftsplan for en tredje rullebane, jf. omtalen i kapittel 3.2.3. De mener at planleggings- og byggetiden for en eventuell tredje rullebane i et østre alternativ er opp mot 13 år45, medregnet ca. 2 år på en prosess for å avklare lokaliseringsvalg og fastsette områdereguleringsplan. I et tenkt prosjektforløp ser Avinor for seg en ekstern kvalitetssikring av grunnlaget for å velge mellom de to «konseptene» østre vs vestre alternativ på Gardermoen. Utvalget har merket seg at Avinor ikke er pålagt å følge statens prosjektmodell for større investeringer dersom Avinor selv finansierer en fremtidig tredje rullebane.
For å ha et godt grunnlag for utvalgets vurderinger knyttet til spørsmålet om planlegging og gjennomføring av et eventuelt rullebaneprosjekt, valgte utvalget å benytte seg av ekstern rådgivning med spisskompetanse på planlegging og gjennomføring av store offentlige utbyggingsprosjekter. Utvalgets rådgiver, Olaf Melbø i Ivialt A/S, fikk i oppdrag å vurdere om det vil være hensiktsmessig å gjennomføre en konseptvalgutredning med tilhørende KS1 for prosjektet, om Avinors fremdrifts/prosjektplan har identifisert de aktuelle prosessene og aktivitetene, og om disse er lagt i en fornuftig sekvens og med rimelig tidsforbruk.
Rådgiveren leverte sin rapport i februar 2024 (Ivialt, 2024). Tekstboksen nedenfor gjengir her de sentrale vurderingene fra rapporten:
Boks 11.1 Ekstern rådgivers sentrale vurderinger og tilrådinger
Det bør gjennomføres en KVU med tilhørende KS1 etter statens prosjektmodell for å sikre et riktig og godt dokumentert valg av alternativ for å øke rullebanekapasitet ved OSL. Dette vil gi et bedre grunnlag, godt dokumenterte og kvalitetssikrede føringer for forprosjektet. En KVU bør kunne gjennomføres innenfor den samme tiden som er avsatt til KU og oppdatering av teknisk/økonomisk underlag, og har derfor ingen konsekvenser for fremdrift.
Største risiko for forsinkelse i forhold til foreliggende plan vil være i perioden fram til vedtatt reguleringsplan. For å ha beredskap for slik forsinkelse, og for å kunne tilpasse fremdriften til evt. endrede trafikkprognoser, anbefales å gjennomføre aktivitetene t.o.m. reguleringsplanen så snart premissene for dette er klare, og heller legge inn en slakk i planen før oppstart forprosjekt.
Det går minimum to år fra ferdigstilt grunnlag for KS1 til oppstart forprosjekt. Planen bør vise utarbeidelse av oppdatert grunnlag for å beslutte, og beslutningstidspunkt for oppstart forprosjekt (OFP) i henhold til veilederen for styring av store statlige byggeprosjekter i tidligfase.
Dersom man starter detaljprosjektering for tidskritiske anleggsarbeider etter ferdig forprosjekt, men før endelig investeringsbeslutning er gjort, og velger en «tidseffektiv» kontraktstrategi, er det potensiale for å kunne redusere tiden fra ferdig forprosjekt til ferdigstillelse med 1–1 ½ år.
Fremdriftsplanen kan med fordel vise noen aktiviteter eller milepæler for tidligfase for et eventuelt terminalbygg tilknyttet tredje rullebane.
Et innspill som egentlig ligger utenom oppdraget: De utredninger som utvalget skal gjennomføre, vil gi mye ny kunnskap for å vurdere det framtidige kapasitetsbehovet på Oslo lufthavn, og den samlede lufthavnkapasiteten i Østlandsområdet. En strukturering av denne og annen ny kunnskap, gjennom en egen KVU og KS1 for en fremtidig samlet løsning av kapasitetsbehovet, vil kunne gi bedre kvalitet på grunnlaget for å definere riktig kapasitetsbehov ved OSL, både i volum og tid. Dette er i så fall aktivitet som ligger delvis før de aktiviteter som er vist i fremdriftsplanen.
Den eksterne rådgiveren har vurderinger som sammenfaller med utvalgets egne syn og resonnementer som følger nedenfor. Utvalget vil understreke at det ikke er bedt om å lage en konseptvalgutredning for en tredje rullebane. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan man kan utnytte den eksisterende kapasiteten optimalt og å vurdere hvilken rolle de ikke-statlige lufthavnene i det sentrale Østlandsområdet (Rygge og Torp) bør spille. Dette har utvalget gjort, primært i kapitlene 6 og 8, men ikke slik at foreliggende rapport inneholder eller utgjør en konseptvalgutredning.
En beslutning om bygging av en tredje rullebane er av stor samfunnsmessig betydning. Det er derfor viktig at beslutningsgrunnlaget er godt ved at mål og alternative løsninger/konsept (også nullalternativet) er tilstrekkelig beskrevet og vurdert. Ved å følge statens prosjektmodell med konseptvalgutredning og en etterfølgende ekstern kvalitetssikring vil man bruke en utprøvd, velkjent modell, som sikrer nødvendig legitimitet. Å følge statens prosjektmodell vil bidra til at staten som beslutningstaker tidlig tar grep om rammene for prosessen. Utvalget mener, som dets eksterne rådgiver, at det er av underordnet betydning at en eventuell tredje rullebane i utgangspunktet ikke er tenkt finansiert over statsbudsjettet. Statens prosjektmodell skal sikre at det foretas gode valg når store samfunnsinteresser skal ivaretas ved store investeringer, noe som er tilfellet her.
Avinor mener at de reelle aktuelle konseptene er et vestre eller et østre alternativ. En slik tilnærming vil være å anse som en smalt anlagt konseptvalgutredning. En vanligere tilnærming til en konseptvalgutredning ville være at den i dette tilfellet også inneholder ett eller flere reelle alternativ til en tredje rullebane, for eksempel en delt løsning mellom flyplasser i Østlandsområdet, samt et nullalternativ.
Fordelen med å velge en smalere inngang er at arbeidet er enklere og derfor mindre ressurs- og tidkrevende, mens fordelen med en tradisjonell og videre inngang er at det gir bredere vurdering av alternativer. En bredt anlagt tilnærming kan gi bedre legitimitet, men forutsetter at det foreligger reelle handlingsalternativer.
Det fremgår av vurderingene i denne rapporten, at med det kunnskapsgrunnlaget utvalget har, taler det meste for at et vesentlig økt kapasitetsbehov på Østlandsområdet (dvs et behov som ikke lar seg gjøre å utvikle med tobanesystemet på Oslo lufthavn) best lar seg dekke ved en tredje rullebane. Det fremstår dermed hensiktsmessig å gjennomføre en smalt anlagt konseptvalgutredning der en vurderer nulllalternativet (ikke utbygging) opp mot utbygging basert på det foretrukne lokaliseringsalternativet for en tredje rullebane ved Oslo lufthavn.
Utvalget mener at staten bør ta i betraktning momentene ovenfor når man tar stilling til valg av prosjektmodell og videre prosess.
I tillegg til å anbefale at fremdriftsplanen bør vise noen aktiviteter eller milepæler for tidligfase for et eventuelt terminalbygg tilknyttet tredje rullebane skriver Ivialt AS i sin rapport at «Det fremgår ikke av det mottatte materialet hvordan man tenker kapasitetsøkning på terminalbygg og konsekvenser for drift av flyplassen, men i den grad det finnes alternativ må det inkluderes i en slik KVU» (Ivialt, 2024). Avinor har ikke tatt med kostnadene til en ny terminal i sitt grovanslag, jf. omtalen av anslaget i kapittel, 3.2.2.146. Selskapet har formidlet at det er selskapets vurdering at det er tidligst behov for en tredje terminal 5 år etter åpning av en tredje rullebane. Videre at det eneste elementet Avinor per i dag kjenner som må avklares inn mot fremdriftsplan for en tredje rullebane er etablering av en eventuell kulvert fra ny terminal til flyoppstillingsplasser for fly mellom dagens østre bane og en eventuell tredje rullebane lagt øst for dagens østre rullebane (Avinor, 2024h).
Utvalget oppfatter at en ny terminal vil være en forutsetning for å nyttiggjøre seg store deler av den kapasitetsøkningen en tredje rullebane vil gi. Utvalget legger til grunn at kostnadene til en ny terminal derfor vil utgjøre en del av beslutningsgrunnlaget når det skal avgjøres om det skal investeres i en eventuell tredje rullebane eller ikke.
Ivialt A/S skriver i sin rapport at «Dersom trafikkmengdene øker mere enn prognosene man legger til grunn, kombinert med en stram tidsplan, kan det medføre at avvikling av trafikken blir unødvendig stresset de siste årene før åpning. Tilsvarende kan investeringen bli gjort for tidlig dersom trafikken øker mindre enn prognosert. Dersom man ønsker å redusere risikoen for en slik situasjon, kan det vurderes å gjøre aktivitetene 1–13 (t.o.m. reguleringsplan) så snart premissene for dette er klare, og heller legge inn tid som slakk i planen før oppstart forprosjekt. «Ventetiden» kan man da tilpasse til oppdaterte prognoser før man igangsetter de mere kostnadskrevende fasene i prosjektet».47 I Avinors prosjektplan basert på et østre alternativ, aktivitetene 1–13, er det satt av i underkant av to år på få gjennomført lokaliseringsvalget (inklusive ekstern kvalitetssikring av underlaget) og deretter ett års tid på å gjennomføre reguleringsplanarbeidet.
Utvalget mener at tilnærmingen rådgiveren anbefaler er klok, ikke minst fordi det gjennomføringsmessig er størst risiko for å «sprekke på tid» i de første planfasene i denne type store infrastrukturinvesteringsprosjekter. Ved å gjennomføre lokaliseringsvalg, konseptvalg og områderegulering tidlig, kan man vente lengst mulig med en investeringsbeslutning. På den måten kan det tas en investeringsbeslutning tettest mulig i tid på når det antatte behovet er beregnet å inntreffe.
Trafikkprognosene tilsier at det kan oppstå behov for en tredje rullebane i fremtiden, men at det er lite sannsynlig før etter år 2040, jf. omtalen i kapittel 9. Med en samlet planleggings- og utbyggingsperiode på 10–15 år betyr det at det er lite aktuelt å foreta en eventuell investeringsbeslutning etter forutgående innledende planlegging før noe ut på 2030-tallet. Den innledende planleggingen omfatter i hvert fall lokaliseringsvalg, konseptvalgutredning med etterfølgende kvalitetssikring, reguleringsplanarbeid, og etter hvert avklaring av konsesjon samt forprosjekt og etterfølgende kvalitetssikring av kostnadsgrunnlag.
Gitt historikken i saken, og kunnskapen utvalget har tilegnet seg gjennom dialog med berørte interessenter, vurderer utvalget at en vellykket gjennomføring av beslutnings-, plan- og utbyggingsaktiviteter forutsetter at staten og Avinor sørger for åpenhet, forutsigbarhet og god involvering i tråd med prosesskrav som følger av lovverk og statens retningslinjer.