7 Forventet etterspørsel etter rullebanekapasitet

7.1 Trafikkutviklingen ved Oslo lufthavn frem til nå

7.1.1 Historisk trafikkutvikling

Oslo lufthavn erstattet Fornebu som hadde én rullebane og om lag 12 millioner passasjerer i 1997. Under de siste driftsårene var rullebanekapasiteten på Fornebu sprengt i flere perioder av driftsdøgnet. Dette begrenset trafikkveksten.

I det første hele driftsåret på Oslo lufthavn i 1999 var det allerede om lag 14 millioner passasjerer på lufthavnen. Trafikkveksten på Oslo lufthavn fortsatte fra åpningen frem til pandemien inntraff vinteren 2020. Antall passasjerer på Oslo lufthavn var 28,6 millioner i 2019. Trafikken falt så betydelig under pandemien. I årene 2020 og 2021 var det drøye 9 mill. passasjerer. Fra våren 2022 vokste trafikken kraftig. Antall passasjerer på Oslo lufthavn i 2022 var 22,5 millioner, og i 2023 var det 25,1 millioner.

Figurene nedenfor viser trafikkutviklingen i antall passasjerer og flybevegelser siden år 2002.

Forstørr bilde

Figur 7.1 Passasjerutvikling på Oslo lufthavn

Kilde: Avinor, 2024

Forstørr bilde

Figur 7.2 Historisk utvikling i antall kommersielle flybevegelser

Kilde: Avinor, 2024

Antall kommersielle flybevegelser på Oslo lufthavn vokste med 45 % fra 2002 til toppåret 2018, men falt så tilbake 2 % i 2019. I 2023 var trafikken tilbake på 86 % av 2019-nivå. Veksten i flybevegelser har vært lavere enn veksten i antall passasjerer fordi flyene har blitt stadig større (målt i seter/fly).

Transfertrafikken illustrerer Oslo lufthavns betydning som knutepunkt. Veksten har vært særlig sterk på utenlandsrutene. I 2023 var det totalt ca. 3 millioner transferpassasjerer, og av disse reiste 2,1 millioner passasjerer mellom innland og utland.

Forstørr bilde

Figur 7.3 Historisk utvikling i transferandel på Oslo lufthavn23

Kilde: Avinor, 2024

Etter at Norwegian startet opp som et lavprisselskap i september 2002 sank andelen transferpassasjerer frem til 2009. Da Norwegian begynte å tilby gjennomgående reiser, steg transferandelen igjen, og fra 2016 var en av fire passasjerer i transfer over Oslo lufthavn. Transfertrafikken falt noe tilbake under Covid-19-pandemien, men var i 2023 tilbake på 23 %.

Etter åpningen av Oslo lufthavn har trafikkveksten vært høyere enn prognosene som ble lagt til grunn for utbyggingen og som ble utarbeidet av TØI (St.prp. 90 (1991–1992). Det fremgår av stortingsproposisjonen for utbyggingsvedtaket at trafikkprognosen for år 2020 var i overkant av 22 millioner passasjerer og at flyplassanlegget skulle være dimensjonert for trafikkprognosen for år 2000 på snaue 12 millioner passasjerer.

7.1.2 Variasjon i trafikk over ulike tidsperioder

Trafikkbelastningen på Oslo lufthavn er ujevn. Figurene nedenfor viser dette.

Forstørr bilde

Figur 7.4 Antall flybevegelser per time mandag 16. september 2019

Kilde: Avinor, 2024

Figuren viser antall flybevegelser per time mandag 16. september 2019 og viser en typisk døgnfordeling på en ordinær driftsdag ved Oslo lufthavn. Det er klart flere flybevegelser i de attraktive timene om morgenen og om ettermiddagen/kvelden, og det er innenlandstrafikken som varierer mest.

Figuren nedenfor viser antall flybevegelser per time samme ukedag som ovenfor, men fremskrevet til 2050 basert på TØIs prognoser datert mai 2024. I denne figuren er kapasitetsutnyttelsen i dagens banesystem og den maksimale kapasiteten med to rullebaner tegnet inn.

Forstørr bilde

Figur 7.5 Antall flybevegelser per time en mandag i september 2050

Kilde: Avinor, 2024

Spesielt innlandstrafikken trenger kapasitet morgen og ettermiddag. Et slikt rutemønster gir tilreisende mulighet til å komme til møter i hovedstaden før lunsj. Det er de store baseselskapene (SAS og Norwegian) som krever slots hele dagen, da de betjener innlandsruter og opererer basefly på Oslo lufthavn, mens kapasitet i tiden utenom trafikktoppene er godt egnet for innkommende fly fra lavprisselskaper.

De tre største innlandsrutene (Oslo-Trondheim/Stavanger/Bergen) har stor variasjon i inntektene over dagen. Om lag 80 % av flyselskapenes billettinntekter genereres på ukedager, mens om lag 70 % av inntektene skapes morgen og ettermiddag (i trafikktoppene). Dette er styrende for hvordan flyselskapene legger opp sin produksjon.

Variasjonene over ukedagene er vist i figuren. Her vises antall flybevegelser og antall passasjerer i gjennomsnitt for årene 2019 og 2023.

Forstørr bilde

Figur 7.6 Gjennomsnittlig antall flybevegelser og passasjerer per ukedag

Kilde: Avinor, 2024

Det er også store sesongsvingninger i trafikken. Trafikken er betydelig høyere i sommerprogrammet (april-oktober) enn i vinterprogrammet (november-mars). I 2019 var antall flybevegelser 25 % høyere i september enn i desember. Etter pandemien har forskjellen økt, og trafikken i den travleste måneden (september) var 40 % høyere enn i den roligste (februar). Endringene skyldes at flyselskapene etter pandemien i større grad tilpasser kapasiteten til etterspørselen og parkerer fly i lavsesong istedenfor å fly med tap.

Figuren nedenfor viser svingningene per uke og illustrerer de sesongmessige variasjonene.

Forstørr bilde

Figur 7.7 Antall flybevegelser per uke

Kilde: Avinor, 2024

7.2 Trafikkprognoser

7.2.1 Transportøkonomisk institutts trafikkprognoser

Avinor har i en årrekke brukt TØI til å lage trafikkprognoser for flytrafikken i Norge. Sammen med Avinors egne prognoser utgjør de et viktig grunnlag for Avinors virksomhetsplanlegging. Regjeringen brukte TØIs prognoser (TØI, 2022) som grunnlag for sin siste luftfartsstrategimelding (St.meld. 10 (2022–2203)).

TØI har på oppdrag fra Avinor oppdatert trafikkprognosene for Avinors lufthavner frem til 2050 (TØI, 2024a). Prognosene inkluderer både passasjerer og flybevegelser.

De nye prognosene er utarbeidet for tre scenarioer: basis, høy og lav, hvor basis er det mest sannsynlige scenariet. TØI har tatt utgangspunkt i et scenarioarbeid som er gjennomført i regi av et stort, verdensomspennende klimamodelleringsmiljø som gjør analyser som både publiseres i fagfellevurderte tidsskrifter og fungerer som underlagsmateriale for FNs klimapanel (IPCC). Den konkrete anvendelsen av dette er forklart i rapporten (TØI, 2024a). Det er også TØIs metode for utarbeidelsen av prognosene.

Utvalget oppfatter at TØI mener at de sentrale driverne for trafikkutviklingen de kommende årene er:

• innenlandstrafikken: befolkningsvekst og flybillettpriser
• utenlandstrafikken: økonomisk vekst i utlandet og valutakurs

Siden rullebanekapasitet primært handler om evnen til å håndtere et gitt antall flybevegelser innen et bestemt tidsrom, må det lages prognoser for antall flybevegelser. TØI har i sin rapport innarbeidet prognoser for flybevegelser i Norge, og for Oslo lufthavn spesifikt. Prognosene er laget for antall årlige flybevegelser.

For å beregne antall årlige flybevegelser med utgangspunkt i prognosen for antall passasjerer, har TØI gjort beregninger av hvor mange passasjerer det gjennomsnittlig er per fly. Dette krever at det gjøres antakelser om blant annet miksen av flytyper på Oslo lufthavn og antall seter per fly.

Antall passasjerer per flybevegelse har økt over tid, både pga. økning i gjennomsnittlig flystørrelse og høyere belegg (kabinfaktor). TØI legger til en grunn en klart lavere vekst i antall passasjerer per fly frem til 2050 enn den historiske utviklingen.

De sentrale prognosetallene for Oslo lufthavn i TØI sin rapport av mai 2024 er gjengitt i tabellen nedenfor (TØI, 2024a). Det er grunn til å fremheve følgende:

• I basisscenariet forventes en passasjervekst på 60 % fra 2024 til 2050, mens flybevegelser øker i overkant av 40 % i samme tidsperiode.
• Utenlandstrafikken er den største driveren: I basisscenariet forventes en vekst i antall passasjerer på utenlandstrafikken på nær 90 % fra 2024 til 2050, mens tilsvarende tall for innenlandstrafikken er i underkant av 20 %.
• Det er et stort spenn mellom de tre scenarioene: Veksten i antall passasjerer fra 2024 til 2050 i lavt scenario er bare 13 %, mens den er nær 150 % i høyt scenario. For flybevegelser er tilsvarende snaue 3 % (lav), mens det er over 112 % (høy).
• TØI vurderer at det er 10 % sannsynlighet for at trafikken vil ligge over høyt scenario og at det er 20 % sannsynlighet for at den vil bli under lavt scenario. mens det er hhv 35 % sannsynlighet for at den vil være mellom basis og høyt scenario eller mellom basis og lavt scenario.

Tabell 7.1 TØIs prognose for millioner terminalpassasjerer for OSL

Kilde: TØI, 2024a

Tabell 7.2 TØIs prognose for 1 000 flybevegelser for OSL

Kilde: TØI, 2024a

TØIs siste prognoser er lavere enn tidligere. Det samme gjelder alle prognosene siden 2012 hvor samtlige prognoser har blitt nedjustert.

Når det gjelder antall flybevegelser understreker TØI at en betydelig usikkerhet er hvilke flytyper som kommer til å operere på Oslo lufthavn de neste tiårene. Som det er gjort rede for i kapittel 6 om den teknologiske utviklingen, er det sannsynlig at førstegenerasjon null- og lavutslippsfly vil være mindre enn dagens konvensjonelle fly.

For å illustrere betydningen av nye flytyper har TØI laget trafikkprognoser ved det de har kalt delvis elektrifisering av den flyflåten som opererer på Oslo lufthavn (utvalget oppfatter at TØI ikke nødvendigvis mener elfly, men null/lavutslippsfly). I beregningen med 50 % andel null/lavutslippsfly øker flybevegelsene i 2050 fra 304 000 til 409 000. Det er lagt til grunn at flyene i gjennomsnitt har 100 seters kapasitet, og erstatter fly med i gjennomsnitt 176 seter og en rekkevidde opp til 1 500 km. Beregningene viser sensitiviteten knyttet til innføringen av null- og lavutslippsfly for rullebanekapasitet ved Oslo lufthavn, og at endring av flystørrelser har stor betydning for når kapasitetstaket på Oslo lufthavn blir nådd. Dette er kommentert i kapittel 10.

Avinor har formidlet at de mener at TØI sin prognose er svært robust og de støtter de vurderingene som er gjort og basisscenarioet som er laget. De understreker at TØI har vurdert sannsynligheten for en opp og nedside, hvor nedsiden er tillagt høyere sannsynlighet enn oppsiden. Avinor er av den oppfatning at oppsiden kan ha en høyere sannsynlighet gitt de trendene selskapet ser i markedet knyttet til innkommende turisme.

7.2.2 Avinors trafikkprognoser

Med bl.a. utgangspunkt i TØIs siste prognoser laget Avinor oppdaterte trafikkprognoser for flytrafikken i Norge i juni 2024 (Avinor, 2024d). Avinors prognoser gjelder primært for de nærmeste årene, men inneholder også en prognose for flytrafikken målt i antall reisende i/til/fra Norge som helhet frem til 2040. Denne er fremstilt som vist i figuren nedenfor:

Forstørr bilde

Figur 7.8 Trafikkprognose frem til 2040 for flytrafikken i/til/fra Norge

Kilde: Avinor, 2024d

Avinor har oppjustert trafikken i 2024 og 2025 i forhold til trafikkprognosene fra høsten 2023. Selskapet legger til grunn at andelen utenlandske passasjerer vil vokse jevnt frem mot 2030 (den offentliggjorte prognosen inneholder ikke informasjon om dette for etterfølgende år).

Avinor har laget en fremskrivning av dimensjonerende makstime basert på TØIs siste basisprognose (TØI, 2024). Den vises i figuren nedenfor.

Forstørr bilde

Figur 7.9 Fremskrivning av flybevegelser i dimensjonerende makstime

Kilde: Avinor, 2024f

Utvalget har i 2023 og 2024 hatt dialog med Avinor om trafikkprognoser og prognoseforutsetninger. Avinor har på anmodning fra utvalget levert notater til utvalget om prognoseforutsetningene og gjennomgått vurderinger i møter med utvalget (Avinor 2023c, Avinor 2023d, Avinor 2024f). Avsnittene nedenfor gjengir det utvalget oppfatter at Avinor vurderer som sentralt.

Avinor har vurdert baseselskapene Norwegians, SAS’ og Widerøes flåteplaner de kommende årene og kommet til at de ikke tilsier en større vekst i antall seter per flybevegelse for flytyper med konvensjonell fremdriftsteknologi. Utvalget har forhørt seg med nevnte baseselskaper. Tilbakemeldingene er i overensstemmelse med Avinors vurderinger.

Avinor legger i samsvar med TØI til grunn at den gjennomsnittlige veksten i flystørrelser (målt i antall seter) vil være lavere fremover. Dette skyldes både at de nye konvensjonelle flytypene som designes nå ikke synes å bli veldig mye større, men også fordi man ser en utvikling hvor mindre flytyper settes inn på noen type strekninger. Den teknologiske utviklingen med mer drivstofføkonomiske motorer har gjort at mindre fly av typen Airbus 321 LR (Longe range) og XLR (Xtra Long Range) kan betjene ruter som tidligere var forbeholdt de største flyene. Videre at SAS og flere andre selskaper har startet flygninger med LR-fly. I tillegg trekkes frem at en annen utvikling i flymarkedet er utviklingen av mer effektive regionale jetfly, som Embraer E2 og Airbus 220.

Avinor har synspunkter på den rådende usikkerheten og innvirkningen på trafikkprognoser. Selskapet vurderer at «bildet er preget av usedvanlig mange faktorer som påvirker usikkerheten» (Avinor, 2024f). Videre at «TØI har i prognosen omtalt mulige konsekvenser av ny teknologi, men har ikke laget en egen prognose for dette. Dette fordi det er lite eksakt kunnskap om hva som skjer. Ut fra det som er kjent er det overveiende sannsynlig at man i det minste i en overgangsfase vil få et innslag av mindre lavutslippsfly. Konsekvensen av dette vil være at antall flybevegelser må øke og kapasitetstaket vil nås raskere dersom man skal transportere samme antall passasjerer» (Avinor, 2024f).

Avinor slår fast at «over en lang periode ser man at det har vært god nøyaktighet i TØIs passasjerprognoser for Avinor. Framskrivningen av antall flybevegelser har ikke hatt samme nøyaktighet, og stort sett har man overvurdert antall flybevegelser. TØI og Avinor er enige om at den historiske utviklingen med økende flystørrelse ikke vil fortsette» (Avinor, 2023d). Avinor gjentok budskapet i mai 2024 (Avinor, 2024f).

I samme notat oppgir Avinor at Oslo lufthavn har et trafikkmønster som er preget av en høy andel korte flygninger, og at hele 40 % av flygningene er mellom 300 og 400 km lange, mens 67 % av flygningene var kortere enn 1 100 km. Avinor slår fast at det norske flymarkedet derfor ligger godt til rette for å ta i bruk den nye teknologien i en tidlig fase. I notatet står også at i 2022 var det i gjennomsnitt 155 seter på flygninger under 1 000 km. Avinor har regnet på antall flybevegelser om det settes inn fly med hhv 20 % og 40 % lavere setekapasitet (i gjennomsnitt hhv 124 og 93 seter). Selskapet kommer til at det da i 2050 ikke vil være nok rullebanekapasitet store deler av driftsdøgnet, selv om tobanesystemet utvikles til å håndtere 90 flybevegelser i dimensjonerende makstime.

Avinor (2024 k) skriver:

«Det er vanskelig å spå om konkurransesituasjonen på lang sikt, men en viktig faktor er kapasitet på flyplassen. Nye aktører som oppretter base må kunne fly hele dagen for å kunne skape lønnsomhet for nye fly som skal settes inn, og de vil mest sannsynlig være avhengig av å fly både innenlands og utenlands i et større omfang. I en situasjon hvor man nærmer seg full utnyttelse vil eksisterende aktører gjennom slot-regelverket «eie» all kapasitet i de mest attraktive periodene (historiske rettigheter). I 1998 var det ingen ledig kapasitet på Fornebu, og dette virket svært stabiliserende på konkurransen. Da man flyttet til Gardermoen med to rullebaner økte konkurransen dramatisk på norske innenlandsruter, med bedre tilbud som resultat. Det er nærliggende å anta at prisene falt betraktelig i denne overgangen, hvor også Color air etablerte seg som ny aktør på OSL. En viktig forutsetning for «riktige» flypriser, som kommer gjennom tilstrekkelig konkurranse, vil derfor være nok kapasitet på Oslo lufthavn, Gardermoen.».

Konkurransen blant aktørene ved Oslo lufthavn er for tiden svak. De gjennomsnittlige prisene på utlandsbilletter fra Oslo lufthavn ligger mer enn 15 % over Kastrup, noe som er et tegn på svakere konkurranse (Avinor, 2024c). Markedet synes å være preget av konsolidering og profittmaksimering: Setekapasiteten fra de tre baseselskapene i Norge er på samme nivå som i 2013, og det er de utenlandske selskapene som driver short haul-utviklingen. Avinor opplever at konkurransen om kapasitet fra flyselskapene er intensivert. Avinor fremhevet at det er tre sentrale forutsetninger for økt konkurranse og utvikling ved Oslo lufthavn i tiden fremover.

• Konkurransedyktige rammebetingelser
• Tilstrekkelig kapasitet for utvikling
• En attraktiv underliggende markedsutvikling.

7.2.3 Trafikkprognoser fra internasjonale luftfartsorganisasjoner

Det finnes mange aktører som lager prognoser for utviklingen i flytrafikken, både for ulike geografiske områder og verden som helhet. Sentrale aktører som ICAO, IATA og EUROCONTROL gjør dette. Etter hva utvalget har bragt på det rene, er EUROCONTROL den eneste av disse som utarbeider prognoser for trafikken som spesifikt angår Norge.

EUROCONTROL oppdaterte sine 7-årsprognoser våren 2024.24 De siste langtidsprognosene ble publisert i april 2022.25 Nevnte prognoser er spesifisert for trafikken (målt i flybevegelser) i, til og fra Norge. I 7-års-prognosen fremgår at man antar at trafikken for Norge er tilbake på 2019-nivå først i 2028, noe som er ca 2 år senere enn ellers i Europa. I perioden 2023–2027 forventes også en trafikkvekst for Norge som er lavere enn ellers i Europa (1,6 % mot 3,0 %). Langtidsprognosene av april 2022 anslår en trafikkvekst for Norge fra 2019 til 2050 på 1,2 % som er noe lavere enn gjennomsnittet i Europa på ca 1,5 %.

Flyprodusenter som Airbus og Boeing og flyselskaper utgir også prognoser for flytrafikken. De mange prognosene er laget med forskjellig utgangspunkt, på ulik tid, for ulike geografiske nedslagsfelt og med ulik metode. De er i begrenset grad direkte sammenlignbare. Prognosene for flytrafikken spriker.

Utvalgets samlede inntrykk er at det forventes en noe saktere innhenting etter pandemien i Norge enn i mange andre land og at veksten i flytrafikken for Norge vil være noe lavere enn ellers i Europa, etter at vi har nådd nivået ved inngangen til pandemien. Spriket i prognosene illustrerer også den gjeldende usikkerheten om utviklingen i fremtiden, også for luftfartens del.

7.2.4 Utvalgets vurderinger

I dagens situasjon med stor usikkerhet om utviklingen for luftfarten frem mot 2050, har utvalget kommet til at det ikke er hensiktsmessig å få utført egne trafikkprognoser nå. Trafikkprognosene som skal ligge til grunn for en eventuell investeringsbeslutning om en tredje rullebane bør gjøres så nær som mulig tidspunktet for en slik investeringsbeslutning.

Den samlede informasjonen fra TØI, Avinor og internasjonale organisasjoner gir et tidsvindu for når behov for en tredje rullebane på Oslo lufthavn kan oppstå. Utvalgets vurdering er at det er lite sannsynlig at det oppstår behov for en tredje rullebane på Oslo lufthavn før etter 2040. Prognosene tilsier at årlige flybevegelser overstiger 300 000 i andre halvdel av 2040-tallet, og tidligst – i et mindre sannsynlig scenario – fra midten av 2030-tallet.

Utvalget har gjennomgått TØIs trafikkprognoser av 2022 og av 2024 og hatt dialog med TØI om disse. Forutsetningene som ligger til grunn for TØIs nyeste prognoser fremstår som rimelige. Forutsetninger om økonomisk vekst og endringer i prissetting av klimautslipp bygger på utredninger fra anerkjente organisasjoner som OECD og IPCC. Utvalget har imidlertid ikke full innsikt i modelleringen og dermed hvordan disse forutsetningene omgjøres til de oppdaterte prognosene. De presenterte tallene med en årlig vekst i trafikken på godt under 2 % i basisscenariet fremstår imidlertid som rimelige. Utvalget merker seg at TØI ikke justerer sin prognosemodell for eventuelle endringer i reisevaner og teknologisk utvikling. Som utvalget har dokumentert i sin gjennomgang av sentrale drivkrefter trekker disse forholdene i ulik retning. Endringer i reisevaner ventes å redusere etterspørselen etter reiser, mens teknologiutviklingen kan øke etterspørselen etter rullebanekapasitet på grunn av innføring av mindre fly. Teknologiskiftet vil trolig også føre til kostnadsøkninger som trekker i motsatt retning.

Internasjonale organisasjoner spår en trafikkvekst for luftfarten i Europa som ligger et stykke høyere enn både TØI og Avinors anslag for trafikkveksten i/til/fra Norge. Utvalget mener at konservative forventninger om trafikken i Norge som helhet og for Oslo lufthavn, er rimelig av flere grunner. For det første har det norske innenriksmarkedet i flere år fremstått som relativt mettet. For det andre er det en konkurransesituasjon i innenriksmarkedet som ikke tilsier en sterk priskonkurranse og etterspørselsvekst. Og for det tredje er det grunn til å tro at billettprisene vil stige merkbart som følge av høyere prising av klimautslipp. For det fjerde angir langtidsprognosene for befolkningsutviklingen i Norge en moderat vekst.

TØIs prognoser fanger i begrenset grad opp påbegynnende trender eller trender som krever en tettere dialog med bransjeaktører og forståelse for markedsutviklingen, slik Avinor har. Eksempelvis er utviklingen for Tromsø lufthavn med flere nye direkteruter fra utlandet et godt eksempel på en utvikling som ikke har vært fanget opp i tidligere prognoser TØI har laget. Avinors mer regelmessige rullering av prognosene tar inn over seg trender og utvikling som ikke har vært synlig i data og innsikt tilgjengelig for TØI. På tross av at Avinors seneste prognose er basert på detaljkunnskap om den senere utviklingen, avviker ikke Avinors siste prognose vesentlig fra TØIs anslag for utviklingen frem mot 2040.

For å bedømme behovet for rullebanekapasitet, kan man ikke bare se på antall passasjerer eller flybevegelser årlig. Som det er vist i punkt 7.1.2 er det store variasjoner i trafikken over ulike tidsperioder på Oslo lufthavn. Avinor rapporterer om at det markedssegmentet som øker mest, og fortsatt forventes å ha størst vekst, er innkommende turisme. Det er også grunn til å tro at fritidsmarkedet vil vokse, mens forretningsmarkedet vil stagnere eller ha svak vekst. Dette kan gi større sesongmessige svingninger i trafikkbildet på Oslo lufthavn. Et vesentlig spørsmål er om det for Avinor er mulig å jevne ut trafikken, og med det etterspørselen etter rullebanekapasitet over ulike tidsperioder, gjennom aktive grep som bruk av avgifter. Dette drøftes nedenfor.

Utvalgets utgangspunkt er derfor at TØI-prognosene er de «beste man har» for beregninger av flytrafikken i Norge på lang sikt, og at man med kunnskap om metodiske utfordringer og sunne vurderinger av drivere/forutsetninger er i stand til å gjøre en god vurdering av prognosene.

Alt i alt er det utvalgets vurdering at TØIs basisprognose for antall reisende og antall flybevegelser fremstår som rimelig. Størst usikkerhet knytter det seg til utviklingen i antall flybevegelser fra midten av 2030-tallet og fremover. Dette skyldes at det er uvisst når lav- og nullutslippsfly med lavere setekapasitet enn konvensjonelle flytyper med 180 seter blir satt i drift i større kommersiell skala ved Oslo lufthavn. Utvalget adresserer dette i kapittel 9.

Det er essensielt å treffe godt med tidspunkt både for en investeringsbeslutning og i prosjektgjennomføringen. Dette krever at det jevnlig lages gode trafikkprognoser for flytrafikkutviklingen i Norge. Utvalget mener det vil være fordelaktig om Avinor får utarbeidet og gjennomgått slike trafikkprognoser av flere uavhengige aktører. Dette også med henblikk på at det nå over lang tid kun er TØI som har laget trafikkprognoser for Avinor.

7.3 Muligheten til å bruke luftfartsavgifter til å spre etterspurt kapasitet

7.3.1 Behovet for å spre avganger og ankomster

Utvalgets mandat punkt 3 spesifiserer at utvalget skal vurdere bruk av luftfartsavgifter for å spre avganger og ankomster jevnere over døgnet. En jevnere fordeling av trafikken over døgnet ville økt kapasiteten ved Oslo lufthavn, men det er så langt ikke tegn til at selskapene flytter trafikk utenfor trafikktoppene. Dette er i tråd med at tidspunkt for trafikk er etterspørselsstyrt.

Som vist ovenfor, er det stor variasjon i flybevegelsene over døgnet. Som tidligere forklart følger dette av Oslo lufthavns rolle som et nav for innenlandstrafikken. I tillegg viser korte reiser til Nord-Europa tilsvarende døgnmønster. Variasjon i billettpriser over døgnet gjenspeiler denne variasjonen i etterspørselen.

Prisvariasjon over døgnet betyr at det er markedsmessig grunnlag for den. Videre at det er stor variasjon mellom de høyeste og de laveste prisene på samme strekning, både med hensyn til tid på døgnet, ukedag og sesong. Som et konkret eksempel viser Avinor til at på en «ferie-rute» til Spania vil det være færre rimelige billetter i skoleferien enn i januar. Selv med slike prisforskjeller består døgnmønsteret med klare topp-perioder.

I møte med utvalget antydet likevel Norwegian muligheten for å flytte trafikk, blant annet fordi selskapet har en annen passasjersammensetning med større andel fritidsreisende enn SAS som ifølge opplysninger fra Avinor har 8–10 % høyere andel arbeidsreiser enn Norwegian. Passasjersammensetningen er interessant fordi fritidsreisende generelt er mer fleksible med hensyn til når på døgnet de reiser.

På den annen side foretrekker også fritidsreisende kort mellomlanding, samt å kunne ankomme reisemålet til ønsket tid. Passasjerer for eksempel fra USA kommer typisk inn i det europeiske systemet tidlig på morgenen, og vil da ønske flygninger videre i samme tidsintervall. Sånn sett er det trolig også begrensninger på hvor mye det er mulig å flytte på reisetidspunktet for fritidsreiser.

Som figur 7.4 viser, var det mandag i uke 38 i 2019 godt over 70 flybevegelser i den travleste timen på morgenen, mens det var under 40 flybevegelser i den roligste timen på formiddagen. Hvis man ser på trafikken i skoleferiene slik den fremgår av figur 7.10, er denne jevnere fordelt over døgnet og med lavere topper i den travleste timen (vel 50 flybevegelser i travleste time). Avinors tall viser at det er et stort potensial for å utnytte rullebanekapasitet ved å spre trafikken. Men for å oppnå en slik spredning, må flyselskaper finne markedsgrunnlag for å tilby flyruter utenfor trafikktoppene i større grad enn hva tilfellet er nå.

Forstørr bilde

Figur 7.10 Antall flybevegelser per time mandag 8.7.2024

7.3.2 Utvalgets vurderinger knyttet til mulighetene til å få en bedre kapasitetsutnyttelse

Utvalgets mandat (punkt B) presiserer at følgende forutsetning legges til grunn som følge av Hurdalsplattformen: «Regjeringen vil opprettholde eksisterende lufthavnstruktur og finansieringen av lufthavnene innenfor Avinor (Avinor-modellen). Kommersielle inntekter og avgiftsinntekter fra flyselskapene skal i størst mulig grad finansiere virksomheten (single till-prinsippet)».26

Ved Avinors lufthavner kreves det i dag inn tre typer lufthavnavgifter:27

• Sikkerhetsavgift (62 kroner i 2024)
• Passasjeravgift (55 kroner i 2024)
• Passasjeravgift transfer (37 kroner i 2024)
• Startavgift (85 kroner i 2024)

Hvor godt en eventuell regulering av etterspørsel etter kapasitet gjennom avgiftsnivået vil kunne fungere, avhenger av prisfølsomheten i markedet (passasjerenes etterspørselselastisitet). Hvis prisfølsomheten er tilstrekkelig stor, vil flyselskapene endre avgangstidspunkt i tråd med passasjerenes preferanser. Det kan godt tenkes at spesielt forretningssegmentet har en så stor uvilje mot å måtte reiseutenfor ønsket reisetidspunkt at prisfølsomheten er lav, og at man må pålegge selskapene en urealistisk høy avgift for å kunne påvirke kundenes og dermed flyselskapenes adferd. Avgiften kan bli så høy at flyselskaper velger å legge ruter til andre flyplasser. Prisfølsomheten er vanligvis større for fritidsreisende. Brons et al (2002) påpeker at analyser typisk gir lavere estimat på prisfølsomhet for forretningsreisende enn fritidsreisende, og at forskjellen i anslått elastisitet er omtrent 0,6.

Utvalget mener det er rettslig handlingsrom for å differensiere avgifter over døgnet. Dialog utvalget har hatt med Avinor, flyselskapene og internasjonale organisasjoner som ACI og IATA, viser imidlertid at det er skepsis til å bruke differensierte avgifter over døgnet som virkemiddel for å spre trafikken. Dette fordi avgiften i tilfelle må settes svært høyt i trafikktopp periodene for å ha effekt siden prisfølsomheten er lav. Utvalget mener derfor at differensierte avgifter over døgnet er et lite egnet virkemiddel for å spre trafikken. I tillegg er det slik at det er mye trafikk som uansett ikke kan spres, slik det er redegjort for i kapittel 7.3.1.