4 Innspill fra interessenter og utenlandske erfaringer

4.1 Innspill fra interessenter

4.1.1 Kommunene

Utvalget oppfatter at Moss kommunes sentrale innspill er:

• kommunen ønsker sivil, kommersiell flyplassdrift på Moss lufthavn, Rygge og det er bred allmenn interesse blant befolkningen i kommunen og fylkeskommunen for dette
• kommunen har lagt til rette for dette gjennom nødvendig regulering av areal

Utvalget oppfatter at Nannestad kommunes sentrale innspill er:

• staten bør bidra til forutsigbarhet for berørte parter samt foreta en ryddig prosess som munner ut i et lokaliseringsvalg
• en eventuell tredje rullebane bør ligge i Ullensaker kommune

Utvalget oppfatter at Sandefjord kommunes sentrale innspill er:

• Sandefjord lufthavn, Torp bør utvikles videre fordi
• det er avsatt og regulert areal til videre utvikling
• det vil ha en positiv klimaeffekt om lufthavnen kan ta unna en del av trafikken som i dag går over Oslo lufthavn
• det vil ha stor samfunnsmessig betydning for regionen
• det vil lette presset på «samferdselsproppen i Oslo»
• kommunen har gjort en rekke arealvedtak for å legge til rette for flyplassens vekst og utvikling

Utvalget oppfatter at Ullensaker kommunes sentrale innspill er:

• kommunen har ikke tatt stilling til spørsmålet om en eventuell tredje rullebane
• prosessen som har ført til «valg» av østre alternativ, er ikke gjennomført i henhold til gjeldende lover og regler
• kommunen tar stilling til spørsmålet om en eventuell tredje rullebane når saken er godt nok utredet og opplyst
• en utredningsprosess må ta for seg ulike alternativer for lokalisering av ny rullebanekapasitet og ulike scenarier for fremtidens luftfart, herunder vurderinger av lokal myndighetsutøvelse knyttet til ny type lufttrafikk

4.1.2 Fagforeningene

Utvalget hadde møte med følgende fagforeninger i desember 2023: Norsk Flygelederforening (NFF), Norsk Tjenestemannslag (NTL) Luftfarten, Delta Luftfart, Norges teknologi- og ingeniørorganisasjon (NITO), Teknisk-naturvitenskapelig forening (TEKNA) og Norsk flygerforbund. Utvalget oppfatter at foreningene var samstemte i følgende:

• En befinner seg på et tidspunkt hvor det er stor usikkerhet knyttet til et eventuelt fremtidig behov for en tredje rullebane. Dette skyldes usikkerhet om konsekvensene av den teknologiske utviklingen, det grønne skiftet og eventuelle endringer i reisevaner mm
• For å sikre nødvendig fremtidig handlingsrom, bør det fra statens side iverksettes nødvendige tiltak for å sikre at Oslo lufthavn ikke bygges inne
• Det er potensial for å få mer kapasitet ut av dagens infrastruktur og system på Oslo lufthavn, og Avinor bør arbeide for å ta ut dette potensialet

Det fremkom noe ulike synspunkter på om det med sikkerhet vil bli behov for en tredje rullebane eller ikke. Foreningene har også noe ulikt utgangspunkt knyttet til om det er viktig å unngå at en tredje rullebane bygges eller ikke.

4.1.3 Andre interessenter

Utvalget oppfatter at Naturvernforbundets sentrale innspill er:

• å legge til rette for økt flytrafikk vil gjøre det vanskeligere for Norge å innfri sine miljømål og forpliktelser
• økt flytrafikk vil kreve knappe ressurser som det ikke er sikkert at luftfarten vil eller bør få tilgang til, herunder energi, areal og natur
• det er stor fare for feilinvestering om det blir vedtatt å bygge en tredje rullebane
• planene for en eventuell tredje rullebane bør legges til side og det bør følgelig ikke avsettes areal til denne.

Utvalget oppfatter at Nei til tredje rullebane sine sentrale innspill er:

• organisasjonen er skeptisk til de støykartene som er laget av SINTEF på oppdrag fra Avinor fordi man bl.a. ikke føler seg sikre på at inngangsverdiene er fornuftige
• at beslutningsprosesser knyttet til en eventuell tredje rullebane må foregå på et mer opplyst grunnlag enn hittil
• at Avinors samfunnsoppdrag må tilpasses bærekraftsmålene
• at organisasjonen ikke ser at nytten overstiger kostnadene ved en eventuell tredje rullebane
• at å si nei til en tredje rullebane nå vil være en god mulighet for myndighetene til å gjøre noe aktivt for å nå bærekraftsmålene
• at det ikke bør avsettes areal til en tredje rullebane

Utvalget oppfatter at Norsk forening mot støy sine sentrale innspill er:

• støyutslipp, skadevirkninger og belastninger av støy må tillegges stor vekt ved vurderinger av behovet for å utvikle ny kapasitet
• man er spørrende til premissene for de støyberegningene som er gjort knyttet til Masterplan og oppdateringen av kunnskapsgrunnlaget i 2020
• det foreligger ingen tilstrekkelig utredet vurdering av behov, for eksempel gjennom konseptvalgutredninger, som tilsier at en tredje rullebane bør bygges
• det bør ikke bygges en tredje rullebane og følgelig ikke avsettes areal til en tredje rullebane.

Utvalget oppfatter at Zero sine sentrale innspill er:

• Avinor bør få beskjed fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og SD om å følge opp et omstillingsmål som gjør at Norges klimamål og forpliktelser legges til grunn som et definerende utgangspunkt
• Avinor bør få beskjed om at selskapet ikke skal planlegge videre med en tredje rullebane.

4.2 Utenlandske erfaringer

I utvalgets mandat heter det i punkt C, 3 at utvalget skal gjøre «vurderinger av ulike handlingsalternativer for å håndtere forventede reisevolumer». Videre heter det i C, 3, g at «i vurderingene skal inngå g) relevante erfaringer fra andre land».

Utvalget har innhentet erfaringer fra andre land, både gjennom direkte dialog med virksomheter som eier og drifter andre lufthavner og møter med internasjonale virksomheter innen luftfarten som har kunnskap om flyplassutvikling og drift i ulike land.

Utvalget har i tillegg hatt møter med følgende internasjonale organisasjoner:

• Airports Council International European Region/ACI EUROPE (den europeiske regionen av den internasjonale organisasjonen for lufthavneiere- og operatører)
• International Air Transport Association/IATA (den internasjonale organisasjonen av flyselskaper)
• EUROCONTROL (en sivil-militær organisasjon som arbeider for å fremme sikkerheten i europeisk luftfart, koordinere lufttrafikktjenesten i Europa og utvikle integrert europeisk flykontrolltjeneste)

Dialogen og møtevirksomheten foregikk høsten 2023.

Formålene med disse møtene har blant annet vært å få en forståelse av hvordan disse organisasjonene vurderer rullebanekapasiteten på lufthavner av en størrelse som Oslo lufthavn samt mulighetene for å videreutvikle kapasiteten, basert på muligheter som ligger i systemutvikling, nye praksiser og utvikling i standarder og regelverk.

De virksomhetene som driver flyplasser og som utvalget og dets sekretariat har hatt dialog med, er:

• Flughafen München (München – Franz Josef Strauss flyplass)
• Københavns lufthavne a/s (København – Kastrup)
• Royal Schiphol Group (Amsterdam – Schiphol og Lelystad flyplasser)
• SEA Milano airports (Milano – Malpensa og Linate flyplasser)
• Swedavia (Stockholm – Arlanda og Bromma flyplasser)

I Vedlegg 5 gjør utvalget rede for særlige forhold som kom opp i kontakten med den enkelte virksomhet.

Når det gjelder kapasiteten i gjeldende rullebanesystem, påpeker virksomhetene utvalget har hatt dialog med at den er styrt av flere faktorer. Kapasitetsutnyttelsen påvirkes både av EU-regelverk, rullebanesystemet10, trafikkmønsteret på lufthavnen, hvilke flytyper som operer på lufthavnen11, vær- og klimatiske forhold, «normale» vindretninger, sesong- eller tidsbestemte variasjoner i trafikken, restriksjoner knyttet til støy og annen miljøbelastning og føringer når det gjelder inn- og utflygningskorridorer. Det kreves betydelig kunnskap om de faktiske forholdene på Oslo lufthavn for å utnytte rullebanesystemet på denne lufthavnen best mulig. Det vil være viktig å planlegge tiltak for videreutvikling av kapasiteten i det eksisterende rullebanesystemet maksimalt, og gjennomføre flest mulig av slike tiltak før det eventuelt besluttes å investere i en ny rullebane.

IATA og ACI EUROPE vektla at Avinor og Avinor Flysikring etter deres syn drifter lufthavnen på en effektiv måte. Oslo lufthavn har en kapasitet til å håndtere 80 flybevegelser under sommerdrift i dimensjonerende makstime. Det betyr at de får mye kapasitet ut av sitt tobanesystem.

Utvalget registrerer at det med to rullebaner og dagens regelverk fremstår som lite sannsynlig at man over tid, og uten store driftsforstyrrelser, klarer å håndtere noe særlig mer enn 90 flybevegelser i dimensjonerende makstime. Selv i München, der man har et moderne rullebanesystem med effektivt utformede avkjøringsbaner, baserer man seg på 90 flybevegelser. Avinor har ambisjoner om å håndtere 90 flybevegelser i dimensjonerende makstime etter investeringer i hurtigavkjøringer og systemtiltak de kommende 10 år. Gitt opplysningene fra de andre lufthavnene, er det grunn til å tro at 90 flybevegelser er relativt ambisiøst, og med dagens regelverk, nok må sies å være et tak.

Lufthavnene utvalget har vært i kontakt med fremholder at det er kostbart, og kan være krevende å finne areal til å utvide rullebanekapasiteten på en eksisterende lufthavn. Man venter lengst mulig med å bygge en ny rullebane. Som Oslo lufthavn, arbeider flyplassene med å få mest mulig ut av de systemene man har og ved å videreutvikle disse.

De fleste lufthavner har perioder på døgnet (eller over sesonger) med større belastning enn andre. En måte å håndtere større trafikkmengder på innenfor en gitt kapasitet, er å sørge for at flytrafikken blir spredd jevnere over driftsdøgnet. Ingen av de lufthavnene utvalget har hatt kontakt med, har brukt avgifter til å påvirke flyselskapenes etterspørsel etter rullebanekapasitet over døgnet. Driverne av disse lufthavnene har liten tro på at det er mulig å påvirke flyselskapenes foretrukne rutetider uten betydelige avgiftsøkninger som i sin tur kan gi trafikkavvisning. Heller ikke de internasjonale organisasjonene utvalget har vært i kontakt med, har trukket frem lufthavner som med hell har brukt avgifter/peak pricing for å oppnå større trafikkspredning. Flyselskapene priser allerede reiser i peak betydelig høyere enn ellers på døgnet uten at mange passasjerer flytter sin avreisetid. Det ble også vist til at flyselskapene i de fleste tilfeller er sterke motstandere av løsninger som innebærer peak pricing for lufthavnsavgifter.

Swedavia gjorde utvalget oppmerksom på at den svenske Trafikstyrelsen i 2021 fikk i oppdrag å utrede mulighetene for å innføre peak pricing på lufthavnene for å redusere miljøkonsekvenser og å oppnå bedre kapasitetsutnyttelse. I utredningen tas det til orde for at «differentierande men kraftiga höjningar av trängselsavgifterna införs när flyplatsen kan påvisa trängsel i rullebanekapaciteten, i luftrummet, i flygplatsens terminalkapacitet eller uppställningsplatser eller vid en kombination av påverkan på kapaciteten i dessa funktioner» (Ds 2022:11).

Alle lufthavnene har vært opptatt av navfunksjonen de ivaretar. De mener at funksjonen er nødvendig for å sikre god tilgjengelighet. Lufthavnene ser derfor med skepsis på eventuelle myndighetsgrep for bevisst å flytte trafikk vekk fra lufthavner med nav-funksjon til andre, mindre lufthavner.

Hverken de internasjonale organisasjonene eller lufthavnene utvalget har hatt kontakt med har fremsnakket løsninger der flere lufthavner i et geografisk område, typisk et storbyområde, deler på trafikken for å håndtere kapasitetsutfordringer. Slike løsninger er ofte ugunstige både for de reisende, flyselskapene og lufthavnene selv. I tillegg blir det vist til at delte løsninger krever godkjenning fra myndighetene iht artikkel 19 i EU-forordning 1008/2008. Slik godkjenning vil kunne gi operative/trafikale begrensninger med hensyn til hva slags type trafikk og hvilke flytyper som kan tillates på den enkelte lufthavn. ACI gjorde utvalget oppmerksom på at ved flere tilfeller i Europa der man har forsøkt seg på en delt løsning, har berørte flyselskaper utfordret det rettslige grunnlaget, noe som har ført til langtrukne rettslige prosesser.

En gjennomgående tilbakemelding har vært at der det er mulig for storsamfunnet å sikre sine fremtidige interesser gjennom å forhindre innebygging av lufthavnen, bør dette skje. Utvalget merket seg at hver av operatørene av de tre lufthavnene Arlanda, Malpensa og Franz Josef Strauss har lagt til rette for utbygging av en ytterligere rullebane i fremtiden gjennom de nødvendige arealreguleringsmessige grep.

Når det gjelder utsiktene for luftfarten og trafikkprognoser, er det flere fellestrekk i hva lufthavner og internasjonale organisasjoner delte med utvalget:

• Man befinner seg i en situasjon med uvanlig stor usikkerhet knyttet til fremtidige trafikkprognoser. Denne skyldes ikke minst (noe) usikkerhet om den langtrukne gjeninnhentingen etter koronapandemien, varige etterspørselsendringer, eller om det er mer knyttet opp mot den generelle økonomiske situasjonen i Europa, økningene i flybillettpriser, geopolitisk ustabilitet med begrensninger på flytrafikk mv. Inntrykket er at Oslo lufthavn og Arlanda er i den enden av skalaen hvor det går saktere med gjeninnhentingen til et førpandemisk nivå. Alle har tro på at det faktisk er endringer i reisevaner på gang, ikke minst når det gjelder forretningsreiser.
• Man har tro på transportvekst i form av flere passasjerer og økt etterspørsel etter rullebanekapasitet. Man antar at trafikkveksten de neste par tiårene vil være lavere enn historisk vekst de siste par tiårene.
• Lufthavnene har startet forberedelser til en hverdag med ny luftmobilitet. Man innstiller seg imidlertid på at denne må tilpasses den konvensjonelle luftfarten som ventelig har langt større transportkapasitetsevne. Ingen tar utgangspunkt i at ny luftmobilitet vil beslaglegge knapp areal- og luftromskapasitet fra konvensjonell luftfart.
• Den teknologiske utviklingen knyttet til null- og lavutslipp er fortsatt så usikker at deres trafikkprognoser foreløpig ikke tar hensyn til hvilke flystørrelser/typer som vil bli satt i kommersiell drift utover på 2030/2040-tallet.
• Navfunksjonen lufthavnene innehar, er viktig med tanke på å tiltrekke seg trafikk.
• 90 bevegelser i timen (som München oppnår) synes å være maksimal kapasitet med en rullebanekonfigurasjon lik Oslo lufthavn.