2 Internasjonale prosesser med relevans for nasjonal politikkutvikling
Matsystemene står overfor store utfordringer når det gjelder å levere matsikkerhet og ernæring for en raskt voksende befolkning, sikre livsgrunnlaget til de som skal leve av å produsere, videreforedle og selge maten, samt å gjøre dette innen planetens tålegrenser. Dette fordrer en helhetlig politikk som i større grad kobler spørsmålet om matsikkerhet til problemstillinger og temaer i flere andre sektorer. De siste årene har det derfor blitt økt politisk oppmerksomhet om at matsystemene må utvikles i en mer bærekraftig retning. OECDs rapport fra 2021 om bærekraftige matsystem viser til at global matproduksjon har økt i takt med en raskt voksende befolkning, og at det globale matsystemet må fortsette å sørge for dette i fremtiden, på en måte som også sørger for livsgrunnlag og ivaretar miljøhensyn. 3
For at bærekraftsagendaen skal innfris, må alle land, med utgangspunkt i egne nasjonale mål og forutsetninger, vurdere hvor de står, og hva som må gjøres for å innfri bærekraftsmålene nasjonalt.
Landbruks- og matdepartementet deltar i det internasjonale arbeidet knyttet til bærekraftige matsystemer og i oppfølgingen av internasjonale prosesser i ulike fora sammen med flere departementer.
2.1 FNs 2030-agenda og tilhørende prosesser
FNs 2030-agenda er verdens handlingsplan for en bærekraftig utvikling, der de 17 bærekraftsmålene danner grunnlaget for å oppnå bærekraftig utvikling langs de tre dimensjonene miljømessig, økonomisk og sosial bærekraft. Målene utgjør en felles forpliktende ramme for alle land, og må forstås i en nasjonal kontekst. I Norge er regjeringens arbeid med bærekraft særlig forankret i Meld. St. 40 Mål med mening- Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030 . En ny melding til Stortinget om Norges oppfølging av bærekraftsarbeidet vil legges fram våren 2025. Meldingen vil legge vekt på områdene der Norge har størst forbedringspotensial.
Landbruks- og matpolitikken skal i hovedsak bidra til bærekraftsmål 2 om å utrydde sult, med særlig vekt på matsikkerhet og bærekraftig landbruk. Flere av de øvrige 16 bærekraftsmålene er også relevante for landbruks- og matpolitikken.
Figur 2.1 De 17 bærekraftsmålene
Kilde: https://www.un.org/sustainabledevelopment
2.1.1 Bærekraftige matsystemer i mellomstatlige fora
FNs generalsekretær inviterte til toppmøte om bærekraftige matsystem høsten 2021, der land, næringsliv og sivilsamfunn ble oppfordret til å foreslå såkalte game changing solutions . I etterkant ble det opprettet en rekke koalisjoner på flere områder, og land ble oppfordret til å lage nasjonale handlingsplaner ( national pathways ) for bærekraftige matsystem.
I kjølvannet av at bærekraftige matsystem er blitt løftet på den internasjonale dagsorden, pågår det også oppfølging nasjonalt blant FNs medlemsland. Landbruks- og matdepartementet har et koordinerende ansvar ved at Statssekretæren i Landbruks- og matdepartementet er pekt ut som nasjonal koordinator for arbeidet.
Under toppmøtet i 2021 fremmet Norge såfrøsikkerhet som en av løsningene for å transformere matsystemet. Norge er også tilsluttet koalisjonen på agroøkologi, koalisjonen for skolemat og koalisjonen for urfolks matsystemer. Det er etablert en enhet i FAO for å koordinere FNs videre oppfølging av toppmøtet. Norge bidrar aktivt under FNs høynivåmøter om status for matsystemene. Et nytt toppmøte ble avholdt i 2023 og vektla særlig selvforsyning og matsikkerhet, og at land må finne løsninger og utarbeide planer tilpasset en nasjonal kontekst.
Som en oppfølging av matsystemtoppmøtet i 2023 inviterte statssekretær i Landbruks- og matdepartementet til en ny nasjonal dialog om bærekraftige matsystemer i oktober 2023. Dialogen var et samarbeid mellom seks departementer. I overkant av 100 deltagere fra 73 ulike organisasjoner, med representanter langs hele verdikjedene for blå og grønn sektor, inkludert flere ulike interesseorganisasjoner, deltok i dialogen. 4 En kortversjon av rapporten som ble utarbeidet i etterkant av dialogen er publisert på FNs nettsider for koordinering av matsystemarbeidet. 5
En mer helhetlig og tverrsektoriell tilnærming til matsikkerhet og ernæring er nå i stor grad etablert i de sentrale mellomstatlige foraene på matsikkerhetsområdet der Norge deltar, som i komiteen for matsikkerhet (CFS). CFS er opprettet som det fremste mellomstatlige fora for å koordinere arbeidet med matsikkerhet og ernæring, med særlig vekt på å utarbeide anbefalinger forankret i Menneskerettighetene. Kommiteen utarbeider policyanbefalinger og rammeverk, som foreksempel CFS sine retningslinjer for agroøkologi . 6 FNs tiår for familielandbruk 2019–2028 omfatter ti pilarer som samlet skal styrke familielandbruket globalt. Dette rammeverket er nå anerkjent av G20- landene gjennom Brasils presidentskap i G20 i 2024, der Norge deltok som gjesteland.
2.1.2 Sentrale konvensjoner og avtaler på klima- og miljøområdet
Klimakonvensjonen og konvensjonen for biologisk mangfold er to sentrale rammeverk på miljøområdet som begge ble vedtatt under Rio-konferansen i 1992. Paris-avtalen vedtatt i 2015 er den gjeldende avtalen på klimaområdet under klimakonvensjonen, og det globale Kunming-Montreal rammeverket for naturmangfold ( naturavtalen ) ble vedtatt på det 15. partsmøtet til konvensjonen for biologisk mangfold i 2022.
FNs klimakonvensjon (UNFCCC) og Paris-avtalen
Paris-avtalen ble vedtatt på partsmøtet under klimakonvensjonen i 2015. Parisavtalen er den første globale klimaavtalen som er juridisk bindende og reelt forpliktende for alle land. Gjennom Paris-avtalen har landene satt seg som mål at den globale oppvarmingen skal holdes godt under to grader sammenlignet med førindustriell tid. Landene skal tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Jordbruk har et eget arbeidsprogram i klimaforhandlingene som skal bidra til implementering av Paris- avtalen på jordbruksområdet. Under klimatoppmøtet i 2023 (COP27), ble arbeidsprogrammet avløst av et nytt arbeidsprogram kalt Sharm el Sheikh joint work on implementation of climate action on agriculture and food security. Programmet skal støtte opp under oppskalering av klimainnsats innen jordbruk og matsikkerhet.
I tillegg til arbeidsprogrammet, er det stor oppmerksomhet og mange initiativ rettet mot matsikkerhet i klimasammenheng, og disse ser partsmøtene under klimakonvensjonen som sentrale arenaer for å knytte sammen matsikkerhet og klimaagendaen. På COP28 ble det lansert en erklæring om klima, landbruk og matsikkerhet, 7 og det ble opprettet en høyambisjonskoalisjon for bærekraftige matsystem (ACF – Alliance of Champions for Food Systems Transformation ) . I dette bildet, der ulike land og organisasjoner inngår i ulike koalisjoner og initiativ basert på ulike nasjonale interesser, blir disse initiativene også sentrale arenaer for å fremme norske posisjoner. Som en av lederne i ACF-alliansen vil Norge bidra til videre framdrift i arbeidet med bærekraftige matsystemer på internasjonalt nivå.
Konvensjonen for biologisk mangfold (CBD) og naturavtalen
Det 15. partsmøtet til konvensjonen om biologisk mangfold vedtok i desember 2022 det globale Kunming-Montreal rammeverket for naturmangfold ( naturavtalen ). Naturavtalen inkluderer 23 mål fram til 2030, hvorav mange med relevans for matsystemene. Det er bl.a. mål om at alt areal med landbruk drives bærekraftig, genetisk mangfold skal bevares, sprøytemiddelbruk skal reduseres, samt at matsvinn skal halveres. Norsk oppfølging av naturavtalen beskrives i Meld. st. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur , som ble lagt fram i september 2024. Meldingen til Stortinget presenterer tiltak og målsettinger for både bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold og viser hvordan Norge skal bidra til å nå de globale målene i naturavtalen. Dette inkluderer blant annet å fortsette å vri jordbruksavtalen i en mer klima- og miljøvennlig retning.
2.2 Internasjonal handel
Internasjonal handel er for mange land, som Norge, en forutsetning for nasjonal matsikkerhet. Det norske markedet for matvarer påvirkes av utviklingen i internasjonale markeder og priser, samt endringer i handelsstrømmer som følge av handelsavtaler. Utviklingen har over tid gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel.
Oppmerksomheten om matsikkerhet og beredskap har økt de siste årene nasjonalt og internasjonalt, blant annet som følge av pandemi, klimaendringer, krig og konflikt. Dette har gjort at flere land, som Norge, legger vekt på å styrke den nasjonale matproduksjonen og ivareta nasjonal matsikkerhet. I ulike internasjonale fora pekes det på behov for å øke robustheten i det globale matsystemet. Et godt fungerende handelssystem vises til som grunnleggende for å avhjelpe kriser som oppstår, samtidig som økt importavhengighet kan øke sårbarhet. 8
Norge importerer mer enn halvparten av maten regnet på kaloribasis, men er samtidig en stor eksportør av fisk. Verdien av jordbruksvarer importert til Norge utgjorde 113,6 mrd. kroner i 2023, der nærmere 60 pst. kom fra EU. Det meste av importen består av varer som ikke produseres i Norge eller som er nødvendige innsatsvarer til næringsmiddelindustri eller havbruket.
WTO legger rammebetingelser for nasjonal landbrukspolitikk gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Videre legger WTO/SPS-avtalen rammebetingelser for hvilke tiltak begrunnet i folke-, dyre- og plantehelse et land kan iverksette.
2.3 EUs strategier og EØS-avtalen
Landbruks- og fiskeripolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men det er gjennom EØS-avtalen etablert et omfattende harmonisert regelverk på matområdet, blant annet for mat, dyr og innsatsvarer. Norge deltar også i EUs forskningssamarbeid.
EUs grønne vekststrategi, Europas grønne giv , hadde grønn omstilling som mål og å gjøre EU klimanøytralt innen 2050. Et sentralt element av den grønne given er Farm to Fork-strategien som ble lagt fram i 2020. 9 Med denne strategien ønsket EU å bli en global premissgiver for bærekraftige matsystemer. Strategien skulle også bidra til å gjennomføre FNs bærekraftsmål, Paris-avtalen og målene under EUs biodiversitetsstrategi. Strategien omfatter hele matsystemet fra produksjon, transport og distribusjon til markedsføring og forbruk. Ved siden av de allmenne målene i strategien hadde strategien på visse områder gitt konkrete, kvantitative felleskapsmål som EU skal nå innen 2030.
Det var opprinnelig planlagt at alle initiativene skulle være startet opp i løpet av 2024, men mange av initiativene har vist seg å være krevende å enes om, og protestene har vært store fra bl.a. jordbrukssektoren. En strategisk dialog om fremtiden til landbruket i EU har blitt gjennomført i 2024, der 29 aktører fra alle deler av matsystemet deltok. Rapporten, med anbefalinger, ble overlevert leder for Europakommisjonen i september 2024. 10
I juli 2024 ble Ursula von der Leyen gjenvalgt som leder av Europakommisjonen for en ny periode. Ursula von der Leyen har presentert sine visjoner for den nye perioden ovenfor Europaparlamentet. Hovedprioriteringer framover vil være bærekraft og konkurransekraft, forsvar og sikkerhet, sikre gode liv for befolkningen, matvaresikkerhet, vann og natur, utvikling av demokratiet og EUs rolle globalt.
Det skal legges frem en plan for fremtidig jordbruks- og matpolitikk innen 100 dager etter tiltredelse. Dette vil trolig bli i april 2025. Det ventes videre at Europakommisjonen legger fram et forslag til ny landbrukspolitikk for perioden 2028–2034 i september 2025.
Ut over Farm to Fork-strategien har jordbruket og matsystemene hatt en sentral plass også i andre av EUs strategier under Europas grønne giv, herunder en biodiversitetsstrategi, en jordstrategi, en sirkulærøkonomistrategi og klimapakken Klar for 55 . Blant sentrale tiltak i biodiversitetsstrategien er å bringe naturen tilbake i jordbrukslandskapet. Jordstrategien tar til orde for at arter som lever i jorda må ha samme oppmerksomhet som arter som lever oppå jorda, og at ren jord må ha samme prioritet som rent vann og ren luft. Strategiene følges opp gjennom lovgivning og annen politikkutvikling. Europakommisjonen foreslo i 2022 en forordning om naturrestaurering. I juli 2023 la Europakommisjonen fram forslag til direktiv om å styrke overvåking av jordsmonn. Direktivet er en del av EUs jordstrategi og skal bidra til å oppnå strategiens overordnede mål om god tilstand i jord i Europa innen 2050.
EUs klassifiseringssystem for bærekraftig økonomisk aktivitet, taksonomien, vil også påvirke norsk næringsliv sin virksomhet. Taksonomien har som formål å styre kapitalstrømmene til bærekraftig virksomhet, gjennom å etablere et klassifiseringssystem for bærekraftige økonomiske aktiviteter.
Gjeldende klimaavtale med EU pålegger Norge å kutte 40 pst. av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor innen 2030, altså i transport, bygg, landbruk og avfall. EU har i ettertid forsterket sitt klimamål og revidert klimaregelverket. Norge har nå en dialog med EU om og på ev. hvilke vilkår de ulike delene av klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Høyst sannsynlig får Norge et krav om å kutte 50 pst. av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor innen 2030, sammenlignet med 2005.
Norge deltar fullt ut i forsknings- og innovasjonsprogrammet Horisont Europa, der de landbruks- og matfaglige forskningsmiljøene i Norge når opp i kampen om forskningsmidlene. Landbruks- og matdepartementet har fått hovedansvar for Norges oppfølging av EUs samfunnsoppdrag ( mission ) om jordhelse, i samarbeid med blant annet Klima- og miljødepartementet. Samfunnsoppdraget er et viktig bidrag for å utvikle mer bærekraftige matsystemer. Landbruks- og matdepartementet har også hovedansvaret for tre partnerskap under klyngen om mat, bioøkonomi, naturressurser, landbruk og miljø i Horisont Europa; dyrehelse og dyrevelferd, agroøkologi og bærekraftige matsystemer.