3 En bærekraftig primærproduksjon

Å bidra til en bærekraftig produksjon innen jordbruket og reindriften er Landbruks- og matdepartementets viktigste innsats for bærekraftige matsystemer.

3.1 Matsikkerhet, beredskap og økonomisk bærekraft i produksjonen

Sentrale tiltak:

• Næringsavtalene som sentrale verktøy for å styrke bærekraften i primærproduksjonen.
• Betydelig prioritering av omstillingstiltak i jordbruket gjennom Landbrukets utviklingsfond.
• Etablering av beredskapslager for matkorn.
• Mål og tiltak for økt selvforsyning av norske jordbruksvarer, korrigert for import av fôrråvarer, til 50 pst. og plan for opptrapping av inntektsmulighetene jf. Meld. St. 11 (2023–2024).

Betydningen av å sikre egen befolkning tilgang til nok, trygg og næringsrik mat har fått mer oppmerksomhet de siste årene blant annet som følge av pandemi, klimaendringer og internasjonal uro.

Totalberedskapskommisjonen som avleverte sin rapport i 2023, har vurdert styrker og svakheter ved dagens beredskapssystemer. Kommisjonen peker også på norsk matproduksjons betydning for sikkerhet og beredskap, og særlig sett opp mot konsekvensene av svikt i matproduksjon i andre land. 11

I forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2024 ble det vedtatt å etablere beredskapslager for matkorn. Tiltaket følger opp Hurdalsplattformens ambisjoner og skal bidra til at befolkningen i Norge har tilgang til forsyning av matkorn i en krisesituasjon.

Også på reindriftsområdet har det blitt arbeidet systematisk på beredskapsområdet for å bidra til å sikre dyrevelferd og framtidig produksjon jf. nærmere omtale av dette under kap. 3.2.

Riksrevisjonen har gjennomført en forvaltningsrevisjon av myndighetenes arbeid med matsikkerhet og beredskap på landbruksområdet. Hovedanalyserapporten ble behandlet av Stortinget den 30. januar 2024. Regjeringen vil følge opp Riksrevisjonen rapport.

3.1.1 Forutsigbare rammevilkår og inntektsutvikling i primærproduksjonen

Jordbrukets økonomiske bærekraft handler om at næringen kan være lønnsom og konkurransedyktig, både nå og i fremtiden. Økt verdiskaping kan sikres gjennom konkurransedyktig råvareproduksjon og næringsmiddelindustri, samt gjennom lønnsom bruk av gårdens samlede ressurser. Matsektorens konkurransekraft er avgjørende for å opprettholde en høy hjemmemarkedsandel. Tilstrekkelig konkurransekraft er avgjørende for et aktivt og variert norsk jordbruk og for å nå de landbrukspolitiske målene. Økte overføringer til jordbruket kan gi økt lønnsomhet, men det kan også redusere konkurransekraften gjennom økte kostnader og priser.

Forutsigbare rammevilkår og inntektsutvikling er grunnleggende forutsetninger for at jordbruksproduksjonen skal oppnå tilstrekkelig lønnsomhet og økonomisk bærekraft, og sikre god rekruttering til næringen. Jordbruksavtalen er et av de viktigste virkemidlene fra statens side. Budsjettstøtten til jordbruket har økt med 67 pst. under denne regjeringen, og har medført økt lønnsomhet i jordbruket til tross for den ekstraordinære kostnadsveksten man har hatt i perioden.

I Meld. St. 11 (2023–2024) la regjeringen fram en strategi for økt selvforsyning av jordbruksvarer og en plan for opptrapping av inntektsmulighetene i jordbruket. Gode nok inntektsmuligheter i jordbruket er avgjørende for rekruttering, investeringer og produksjon av varer, tjenester og fellesgoder i sektoren. Meldingen ble behandlet i Stortinget våren 2024 og meldingen vil med endringen Stortinget gjorde, legges til grunn for regjeringens politikk for å løfte inntektsmulighetene i jordbruket og styrke selvforsyningen.

3.1.2 Omstillingsbehov og opprettholdelse av produsentmiljø i hele landet

Landbruket er i kontinuerlig omstilling. Utviklingen over lang tid har gått mot færre og større bruk. Teknologiutvikling, rasjonalisering og behov for modernisering og effektivisering av driften for en mest mulig lønnsom produksjon, tilpassing til nye dyrevelferdskrav og tilrettelegging for gode arbeidsforhold på gården er noen av driverne for utviklingen.

Melkeproduksjonen betegnes ofte som bærebjelken i distriktslandbruket. Investeringsbehovene har vært og er særskilt store i denne produksjonen, som følge av kravet om løsdrift som trer i kraft 1.1.2034. Med dette kravet går Norge foran når det gjelder dyrevelferdstiltak i storfeproduksjon. Kravet innebærer at de som har båsfjøs må legge om til løsdriftsfjøs innen 2034, noen som utløser betydelige investeringsbehov. Rapport fra NIBIO fra 2021 om investeringsbehov innen melkeproduksjon, gjorde rede for status for omlegging fra båsfjøs til løsdriftsfjøs både nasjonalt og regionalt. 12 Det ble også gjort anslag på investeringsbehov framover i tid, gitt en framskriving av det totale produksjonsvolumet. Det er betydelige regionale forskjeller i investeringsbehovet for å oppfylle kravet til løsdrift i melkeproduksjonen. Utfordringene er særskilt store for de mindre brukene, ettersom de har større utfordringer med å få til økonomisk bærekraftige investeringsprosjekter. Utfordringene er spesielt store i Vestland og Innlandet, som har mange gjenværende båsfjøs.

Opprettholdelse av kritisk masse av produsenter og produsentmiljø bidrar til ivaretagelse av målet om et landbruk i hele landet. Noen geografiske områder har større utfordringer med reduksjon i antall jordbruksbedrifter generelt enn andre. Landbruket i nord er spesielt sårbart med få kompetansemiljøer, små produsentmiljøer, til dels store avstander mellom bønder, og store gras- og beitearealer som er gått ut av drift.

Landbrukets utviklingsfond over jordbruksavtalen har ulike virkemidler som skal bidra til omstilling i landbruket. Det har vært en tydelig prioritering av investeringsvirkemidler i de senere års jordbruksoppgjør for å legge til rette for nødvendige omstillinger på gårdsnivå. Det har også over flere år blitt bevilget midler til særskilte områderettede tiltak over jordbruksoppgjøret. I inneværende periode gis det støtte til områderettede satsinger på fjellandbruket og Nord-Norge.

3.1.3 Produksjon av lokalmat og -drikke

Produksjonen og utviklingen innen lokalmat og -drikkenæringer går på mange måter foran i utviklingen av bærekraftige lokale matsystemer. Lokale håndverkstradisjoner for matproduksjon holdes i hevd, matmangfoldet øker og en større del av de menneskelige og materielle ressursene på landbrukseiendommen tas i bruk. Bedriftene er ofte små, med få ansatte, men bidrar til lokale arbeidsplasser og å skape stolthet og omdømmebygging for sitt lokalsamfunn. Det har etter hvert utviklet seg flere lokale og regionale markeder og salgskanaler som f.eks. Bondens marked og Reko-ringer som bidrar til at forbrukeren kan få kjøpe produktene direkte fra produsent.

Flere merkeordninger for lokale og norske matprodukter er etablert, deriblant Nyt Norge, Spesialitet og Beskyttede betegnelser . Sistnevnte merkeordning gir anerkjennelse til produkter som kommer fra spesifikke geografiske områder, garanterer bruk av tradisjonelle produksjonsmetoder og bevarer autentisk smak og unike oppskrifter.

Det er et potensial for ytterligere vekst i lokalmatnæringen. Regjeringen har derfor satt seg et mål om at omsetningen av lokalmat og drikke skal være på 25 mrd. kroner innen 2035. For å nå dette målet er det igangsatt et arbeid med å utarbeide en strategi i form av en «oppskrift for mer lokalmat» som skal peke ut retningen for videre utvikling i lokalmat- og drikkenæringen.

3.2 Klima- og miljøarbeidet i jordbruket

Sentrale tiltak:

• Prioritering av klima- og miljøvirkemidler i det årlige jordbruksoppgjøret, herunder oppfølging av helhetlig plan for Oslofjorden.
• Oppfølging av avtale mellom staten og jordbrukets organisasjoner om å arbeide for reduserte utslipp og økte opptak av klimagasser.
• Etablering av Bionova.
• Langtidsplan for forskning og prioritering av samfunnsoppdrag for bærekraftig fôr.
• Nasjonalt overvåkningsprogram for jordhelse.
• Deltagelse i internasjonalt arbeid med jordhelse (EUs mission på jordhelse)
• Ferdigstille revisjonen av gjødselregelverket.
• Utvikling av helhetlig plan for bærekraftig bruk av nitrogen i jordbruket.
• Revidering av Nasjonal strategi for økologisk jordbruk (2018–2030).
• Gjennomføre tiltaksplan for genressursstrategien, herunder helhetlig gjennomgang av det norske bevaringssystemet for genressurser for mat og landbruk.
• Stimulere til kunnskapsbasert utvikling av EUs regelverk for økt sirkulær og trygg utnyttelse av restråstoff.

Jordbruket bidrar positivt på flere miljøområder. Jordbruksproduksjonen bidrar til å ivareta varierte og mangfoldige kulturlandskap med kulturverdier, naturmangfold og tilgjengelighet for allmennheten. Redusert forurensning til vassdrag, reduserte utslipp av klimagasser, økt lagring av karbon og god klimatilpasning er sentrale forutsetninger for å kunne oppnå en bærekraftig jordbruksproduksjon.

Landbruks- og matdepartementet har som sektormyndighet ansvar for å iverksette nødvendige virkemidler for å minimere negativ miljøpåvirkning fra jordbruksdrift. Sektoransvaret innebærer også å bidra til å ta vare på positive miljøverdier som følge av jordbruksdrift. Det må skje både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det må kontinuerlig gjøres avveininger og hensiktsmessige tilpasninger mellom produksjonsmål i jordbruket og de ulike miljømålene innenfor rammen av de gjeldende bevilgningene.

Den geografiske produksjonsdelingen innebærer at det er lagt til rette for korn- og grønnsaksproduksjon på de mest produktive arealene og husdyrproduksjon basert på grovfôr og beite i områder som er mindre egnet for korn- og grønnsaksproduksjon. Dette gir både større selvforsyning av matvekster og er en forutsetning for å nå målet om landbruk i hele landet. Arbeidsdelingen mellom kornområder og husdyrområder skaper samtidig noen miljømessige utfordringer. I deler av husdyrområdene er det bygd opp stort husdyrhold, med utfordringer knyttet til overskudd av gjødsel. Dette har igjen bidratt til økt avrenning av fosfor til vann og vassdrag. I kornområdene bidrar ensidig plantedyrking med årviss jordarbeiding og begrenset tilgang til husdyrgjødsel til utfordringer knyttet til jordhelse. Prioritering av virkemidler til miljørettede tiltak står sentralt i de årlige jordbruksforhandlingene, herunder med satsing på f.eks. jordhelse, redusert høstpløying, drenering og oppgradering av hydrotekniske anlegg. Oppfølging av helhetlig plan for Oslofjorden har vært prioritert de siste årene, gjennom prioritering av midler over Regionale miljøprogram og SMIL (Spesielle miljøtiltak i landbruket). Videre er arbeidet med nytt gjødselregelverk viktig. Forslag til nytt regelverk ble sendt på høring våren 2024. Regelverket skal beskytte mot spredning av gjødsel til uønsket tid, i uønsket mengde og av uønsket kvalitet. Det tas sikte på at nytt regelverk skal fastsettes i løpet av 2024.

Det har vært jobbet systematisk over mange år hvor landbruksproduksjonen vris i en mer klima- og miljøvennlig retning, og det er på plass et virkemiddelapparat som både inneholder generelle og mer målrettede tiltak. Jordbruks- og reindriftsavtalene, forskningsmidler, klimaavtalen mellom jordbruket og staten, og etableringen av Bionova er eksempler på tydelige tiltak og virkemidler på klimaområdet. Nasjonalt miljøprogram gir oversikt over sentrale tiltak for ivaretakelse av natur- og kulturverdier i jordbruket.

Både internasjonale drivere som miljøarbeidet i EU og landbrukets sektoransvar for miljø tilsier et høyt tempo på miljøområdet i Norge fremover.

Klimaarbeidet i sektoren innebærer både å redusere klimautslippene fra matproduksjonen og å tilpasse matproduksjonen til et endret og mer uforutsigbart klima. Intensjonsavtalen som er inngått mellom staten og organisasjonene i jordbruket om å arbeide for å redusere utslipp og øke opptakene tilsvarende 5 mill. tonn CO2-ekv. knyttet til jordbruket for perioden 2021–2030 er et nybrottsarbeid og vekker interesse også internasjonalt. Det er etablert en regnskapsgruppe som skal føre regnskap for oppfølging av klimaavtalen, og skal gjøre opp status for avtalepartenes arbeid med å oppfylle avtalen. Første hovedrapport fra regnskapsgruppen ble presentert i mars 2024.

utfordringene innenfor husdyrhold. I regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning (LTP) 2023–2032 (Meld. St 5 (2022–2023)) er bærekraftig fôr prioritert som ett av de to målrettete samfunnsoppdragene i planen. Se kap. 7 for nærmere omtale av dette.

Klimaendringene kan potensielt få store konsekvenser for matproduksjonen både i Norge og globalt. Arbeidet med klimatilpasning er tverrsektorielt og vil være en sentral del av arealforvaltningen fremover. Matproduksjonen må videre tilpasses klimaendringene, men kan også utnytte muligheter endringene kan medføre. Regjeringen la i 2023 fram en melding til Stortinget om klimatilpasning. Som en oppfølging av denne meldingen skal Landbruks- og matdepartementet sette ned en bredt sammensatt arbeidsgruppe med medlemmer fra forskning, næring og forvaltning, som skal gjennomgå klimatilpasning i landbruket.

Fortsatt satsing på avl og planteforedling vil være et grunnlag både for tilpassing til endrede produksjonsforhold som følge av klimaendringer, og for å legge til rette for en bærekraftig produksjon basert på lokale ressurser. Tilgang på nok og rent vann til plante- og husdyrproduksjon er avgjørende for jordbruksproduksjonen.

Klimaendringene påvirker reindriften i stor grad, og vil ha stor betydning for opprettholdelsen av en bærekraftig reindrift. I Reindriftsavtalen 2023/2024 ble det etablert en arbeidsgruppe for klimatilpasning. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i desember 2023. Arbeidsgruppen har identifisert hvilke hovedutfordringer klimaendringene gir reindriften, og foreslår tiltak for å håndtere disse utfordringene.

Reindriften har de siste årene opplevd vanskelige beiteforhold med låste beiter, enten grunnet islag eller store snømengder. På bakgrunn av tidligere erfaringer er det etablert et system for å håndtere beitekriser i reindriften. Formålet med systemet er å sikre dyrevelferd og framtidig produksjon.

Reindriftsavtalepartene ble våren 2024 enige om å etablere en arbeidsgruppe som skal gjennomgå beredskapen i reindriften, blant annet på bakgrunn av erfaringene fra beitekrisen vinteren 2024.

Systemet for beredskap i reindriften ble etablert i 2017. Etter beitekrisene i 2020 og 2022 ble det gjort gjennomganger av beredskapssystemet, og på bakgrunn av disse ble det gjort justeringer i systemet. Systemet omfatter operative beredskapsutvalg, et system for å vurdere beitekrise, beredskapsfond og en tilskuddsordning. Klimaendringene medfører lengre barmarksesong, mer ustabilt vær, raske svingninger mellom mildvær og kuldeperioder, i tillegg til større nedbørsmengder. Dette gjør at det er sannsynlig at det vil bli høyere frekvens av perioder med låste beiter. Systemet for beredskap er ikke laget for en situasjon der beitekriser oppstår hvert år. Det gjør at det er nødvendig å vurdere hvordan systemet for beredskap kan tilpasses en ny situasjon, og om det er andre tiltak som kan være bedre egnet som tilpasning til klimaendringene.

Det er etablert en arbeidsgruppe som skal gjennomgå beredskapen i reindriften, og foreslå langsiktige klimatilpasningstiltak for perioder med låste beiter. Arbeidsgruppens rapport skal avleveres i oktober 2024.

3.2.1 Jordhelse

Forringelse av matjorda og jordhelsen er en trussel for miljømessig, økonomisk og samfunnsmessig bærekraft. Status for jordhelse er trolig bedre i Norge enn mange andre steder, men svekket jordhelse kan også være tilfelle i Norge uten at vi vet nok om det. Å stanse svekkelse er nødvendig for at matproduksjonen skal opprettholdes. Samtidig kan styrking av matjorda utgjøre deler av løsningen på andre av tidens store utfordringer, bl.a. ved å holde på karbon, ta hånd om vann og ved å huse rike økosystemer. EUs jordstrategi går inn for at jordsmonnet skal ha samme beskyttelse som luft og vann, og at livet i jorda skal ha samme beskyttelse som livet på jorda.

Arbeid med jordhelse har møtt økende interesse de siste årene, og mange bønder er i gang med å bedre matjorda si. Slik innsats krever ekstra ressursbruk. Derfor trengs drahjelp gjennom insentiver og kunnskapsutvikling. Det er blant annet behov for kunnskap, eksempelvis om forekomst og effekter av rester av plantevernmidler i jordbruksjord. Fra 2023 er jordhelse tema for egne tilskuddsordninger over regionale miljøprogram, og NIBIO utvikler overvåkingssystem om tilstand og utvikling i jordbruksjord. I EU pågår arbeid på flere fronter, bl.a. med direktiv om styrket overvåking og motstandsevne for jordsmonn, sertifiseringssystem for opptak av karbon i jord, og samfunnsoppdrag for jordhelse innen Horisont Europa. Landbruks- og matdepartementet har fått hovedansvaret for Norges oppfølging av samfunnsoppdraget på jordhelse, jf. omtale under pkt. 2.3.

3.2.2 Ivaretagelse av kulturlandskap

Jordbrukets kulturlandskap er et resultat av mange generasjoners bosetting og ressursutnytting, og har stor betydning for tilhørighet, tradisjon og verdiskaping. Endringer i driftsmåter har gitt et jordbrukslandskap preget av både elementer fra historisk bruk og moderne driftsmetoder. I dette landskapet finner vi variasjoner av kulturbetingede verdier som biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljø. Endrede og mer intensive driftsformer medfører utfordringer for arter tilpasset ekstensiv drift, og at bygninger og kulturmiljøer går ut av bruk.

I tilknytning til matproduksjon er det utviklet et rikt kulturbetinget genetisk mangfold ved at husdyr, mat- og fôrvekster har blitt tilpasset gjennom sortsutvikling og avl. Endringer i driftsformer har også redusert dette genetiske mangfoldet.

Det ble i 1998 etablert et eget program, Tilstandsovervåking og resultatkontroll i jordbrukets kulturlandskap – forkortet til 3Q, som systematisk dokumenterer tilstand og endring i det norske jordbrukslandskapet. Tilskudd til regionale miljøprogram, kommunale miljømidler, tilskudd til beite og bevaringsverdige raser, Utvalgte kulturlandskap i jordbruket, Nasjonal pollinatorstrategi, samt Nasjonal strategi for bevaring og bærekraftig bruk av genetiske ressurser for mat og landbruk, er alle tiltak som bidrar til å styrke og bevare mangfoldet i jordbrukets kulturlandskap.

3.2.3 Genetiske ressurser

Et rikt genetisk forråd innenfor kulturplanter og husdyr er viktig for å sikre foredlingsmateriale slik at vi har såvare og husdyr som er robuste i møte med klimaendringer, nye sykdommer og forbrukerpreferanser. En helhetlig gjennomgang av det norske bevaringssystemet vil bli gjort ved gjennomføring av tiltaksplanen for nasjonal strategi for bevaring og bærekraftig bruk av genressurser for mat og landbruk (2024–2028), som operasjonaliserer de strategiske grepene som er omtalt i strategien. Den langvarige og målrettede innsatsen gir resultater. I 2022 var ingen av Norges seks bevaringsverdige storferaser lenger kritisk trua (se boks 3.4). Norges mest sentrale globale bidrag på genressursområdet er etablering og drift av Svalbard Globale Frøhvelv, der Landbruks- og matdepartementet er ansvarlig myndighet fra norsk side.

3.2.4 Økologisk jordbruk

Økologisk matproduksjon utgjør en del av matmangfoldet, og er en spydspiss for utvikling av bærekraftige produksjonsløsninger. Det økologiske jordbruket er lite i Norge, både i produksjon og omsetning. Tendensen er en stagnerende og nedadgående utvikling i både produksjon og forbruk av økologisk mat. Sentrale virkemidler for å bidra til utvikling av økologisk jordbruk ligger innenfor jordbruksavtalen. Det er fortsatt en utfordring å etablere effektive verdikjeder for sentrale økologiske produksjoner, herunder økologisk korn og melk. I Meld. St. 11 (2023–2024) understrekes det at et viktig element i strategien for økt selvforsyning er å arbeide med markedsretting mot forbrukere som etterspør mat i ulike kategorier og prisklasser, herunder økologisk mat. Det er markedsmuligheter for økt økologisk produksjon ettersom en del av forbruket av økologisk mat er dekket av import, også varer det er mulig å produsere i Norge. Arbeidet med økologisk jordbruk er basert på Nasjonal strategi for økologisk jordbruk (2018–2030). Det nasjonale målet fastsatt i strategien er å stimulere til økologisk produksjon som er etterspurt i markedet. Strategien er under revidering, og revidert strategi skal gjelde fra våren 2025.

3.2.5 Bærekraftig bruk av plantevernmidler

Det har vært arbeidet systematisk over mange år for å redusere både bruken av kjemiske plantevernmidler, og risikoen for negative helse- og miljøeffekter ved bruk av slike midler. Regelverk og handlingsplaner er sentrale redskap i dette arbeidet. Regelverk for godkjenning av plantevernmidler og om bærekraftig bruk av plantevernmidler er en del av EØS-avtalen. I handlingsplan for bærekraftig bruk av plantevernmidler (2021–2025) er det satt mål om å redusere risiko for helse og miljø, og redusere avhengigheten av kjemiske plantevernmidler. En rekke prosjekter og aktiviteter er gjennomført og pågår for å følge opp tiltakene i handlingsplanen.

Det er flere utfordringer på plantevernmiddelområdet. Blant annet gjenfinnes plantevernmidler i uønskede konsentrasjoner i miljøet. Klimaendringer kan føre til større problemer med skadegjørere i Norge, og et økt behov for planteverntiltak. Klimaendringer kan også føre til endringer i avrenning og nedbryting av plantevernmidler, og dermed påvirke risikoen for miljøeffekter av plantevernmidler.

Flere plantevernmidler har mistet godkjenningen de siste årene på grunn av uheldige helse- og/ eller miljøeffekter. For næringen er det blant annet derfor en utfordring med manglende tilgang på kjemiske plantevernmidler.

Det er behov for en styrket innsats for å redusere avhengigheten av kjemiske plantevernmidler, og redusere risiko for negative helse- og miljøeffekter ved bruk av plantevernmidler. For å opprettholde produksjonen er det behov for gode alternative strategier til kjemiske plantevernmidler.

Jordbrukspraksis med redusert jordarbeiding i kornproduksjonen for å forebygge tap av næringsstoffer, kan komme i konflikt med målet om å redusere bruk av plantevernmidler.

3.3 Bærekraftig arealbruk

Sentrale tiltak

• Den oppdaterte jordvernstrategien fra 2023 med tilhørende tiltak for å styrke arbeidet med jordvern.
• Bærekraftig areal- og ressursforvaltning gjennom jordbruks- og reindriftsavtalen.
• Tiltakspakke for reindrift og energi skal legge til rette for bedre ivaretakelse av reindriften ved planlegging og utbygging av energi.

Arealressursene er en grunnleggende forutsetning for matproduksjonen, og en bærekraftig arealpolitikk må derfor ligge til grunn for et bærekraftig matsystem. Flere samfunnshensyn konkurrerer i mange tilfeller om bruken av det samme arealet, herunder samferdsel, bosetting og næringsutvikling. Det grønne skiftet med vindmøller, kraftlinjer, batteriparker og solcelleparker forsterker rivaliseringen om bruken av de samme områdene. Hurdalsplattformen har omfattende omtale av arealpolitikk og planlegging med en rekke ambisiøse mål. Kommunenes ansvar og lokalstyre fremheves, og statlige innsigelser bør bli færre og samordnes bedre. Samtidig skal hensyn til natur og klima ivaretas i plan- og bygningsloven, og jordvernet bli et overordnet hensyn i arealforvaltningen. Reindriften er sentralt for å bevare samisk kultur, samfunnsliv og språk, og næringen utnytter viktige utmarksressurser. Ansvar for ulike samfunnsmål ligger i ulike departementer og ulike hensyn må veies opp mot hverandre.

De sentrale prioriteringene for Landbruks- og matdepartementet når det gjelder areal i det nasjonale matsystemet er å ivareta jordvern, beiteressurser og bærekraftig reindrift.

3.3.1 Jordvern

Jordbruksarealet utgjør 3,5 pst. av Norges landareal. Det er mindre potensiale i dyrkbart areal enn tidligere antatt. I pressområder er det stort press på matjorda, mens jordbruksareal går ut av drift i marginale områder. Ved nedbygging av matjord har nydyrking blitt ansett som et kompenserende tiltak, men det er dårligere muligheter til å få dyrka opp arealer av like god kvalitet. Noe areal, som myr, er vedtatt at ikke skal nydyrkes, mens annet areal er for langt unna driftsenhetene til at det blir lønnsomt. Anslagsvis 60 pst. av jordbruksarealet er kun egnet til å produsere fôr.

Kommunene har et stort ansvar i arealpolitikken. De nye nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging (2023–2027), ferdigstilling av de nye statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, samt brev fra statsråden til kommunene, skal bidra til å styrke jordvernet. I tillegg er det viktig å vurdere jordbrukets egen nedbygging av matjord.

Jord- og konsesjonslovgivningen representerer langvarig og etablert politikk når det gjelder jordvern og bærekraftig bruk av arealressursene. Jordloven inneholder flere bestemmelser som bidrar til at produksjonsarealene ivaretas og forvaltes på en bærekraftig måte. Ved vurderingen av om konsesjon skal gis er hensynet til vern av landbrukets produksjonsareal helt sentralt. Reglene om boplikt og priskontroll bidrar også til bærekraftig bruk av arealressursene.

3.3.2 Beiteressurser

Mens vi har lite matjord, har vi rikelig med gras og beite som nyttiggjøres i husdyrhold. Mye av fôropptaket foregår på utmarksbeite og på innmarksbeiteareal der ressursene utnyttes mer slik de er fra naturens side, herunder i karakteristiske landskap som kystlynghei, seterlandskap og i og rundt innmarka langs fjorder, daler og i lavlandet. I vår del av verden er omfattende bruk av utmarksbeite og naturbeitemark på innmark unikt for Norge og et fåtall andre land. At husdyr kan beite utendørs i Norge er viktig for dyrevelferden. Antall husdyr på utmarksbeite har de siste tiårene vært nokså stabile, mens utstrekningen av innmarksbeiteareal har økt. Generelt er det især ved beitebruk at dagens jordbruk i større skala viderefører kontinuitet i drift og tilhørende naturverdier.

Norge har en todelt målsetting om å ivareta både levedyktige rovviltbestander og beiteinteresser. Utmarksbeite er viktig for landbruksproduksjonen i en rekke utmarkskommuner, samtidig som det er i mange av disse kommunene at rovvilt er en stor utfordring. Konflikten mellom rovvilt og dyr på utmarksbeite er dermed av ulik styrke i ulike deler av landet. Tap av husdyr og rein til rovvilt er en utfordring for både bærekraftig husdyrproduksjon og bærekraftig reindrift.

Utmarksbeite har også betydning for skjøtsel av kulturlandskap og utnyttelse av fôrressurser. Antall nye hytter som bygges per km2 er mer enn tredoblet siden 1980-tallet. Dette skaper en del beitekonflikter og kan også skape dyrevelferdsutfordringer på grunn av dårlig utformede gjerder rundt hyttene.

3.3.3 Bærekraftig reindrift

Tilgang på nødvendige beitearealer er en forutsetning for en bærekraftig reindrift. Det samiske reinbeiteområdet omfatter 40 pst. av Fastlands-Norge, men med byer, tettsteder, veier etc. er det en mindre andel av dette arealet som i praksis er tilgjengelig for reinbeite. Andre samfunnsmål utfordrer beitearealene. Det har over tid vært et høyt konfliktnivå i arealsaker, og særlig gjaldt dette Fosen-saken. Elektrifisering av Melkøya og framlegging av en industriplan for Finnmark har bidratt til ytterligere å heve konfliktnivået mellom reindrift og andre samfunnsinteresser. Fosen-saken har nå funnet sin løsning gjennom avtaler mellom reindriften på Fosen og vindkraftselskapene. Regjeringen la i desember 2023 frem en tiltakspakke for reindrift og energi. Målet med tiltakspakken er å legge bedre til rette for ivaretakelse av reindriftens rettigheter ved planlegging og utbygging av energi. Tiltakspakken omfatter en rekke tiltak på ulike departementers områder som skal bidra til å nå dette målet. På Landbruks- og matdepartementets område er noen av tiltakene gjennomført i Reindriftsavtalen 2024/2025, jf. Prop. 98 S (2023–2024). Øvrige tiltak vil bli fulgt opp løpende. Sammen vil tiltakene bidra til bedre kunnskapsgrunnlag og bedre prosesser i utbyggingssaker.

Et reintall som er tilpasset beitegrunnlaget er avgjørende for en bærekraftig reindrift. Etter prosessene med reintallsreduksjon er reintallet nå i hovedsak på et bærekraftig nivå. De siste årene har imidlertid reintallet i Finnmark vært litt høyere enn det som er fastsatt, og det er derfor nødvendig å følge med på dette. Forvaltningen har verktøy for å følge opp for høye reintall.

Hovedmålet for reindriftspolitikken er en bærekraftig reindrift, med delmålene økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft. Bærekraftsbegrepet favner i utgangspunktet hele reindriftspolitikken. Målene i reindriftspolitikken er ikke operasjonalisert tidligere. En operasjonalisering av alle de tre delmålene er over tid etterlyst av Riksrevisjonen, Stortinget, Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund. En arbeidsgruppe oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet leverte i desember 2020 rapporten Kriterier for bærekraftsmålene i reindriftspolitikken . For å ha et godt grunnlag for å rapportere til Stortinget, og for å kunne vurdere måloppnåelse i reindriftspolitikken har departementet utarbeidet kriterier og indikatorer for bærekraftig reindrift. Kriteriene vil være et viktig grunnlag for evalueringer av virkemidlene og for å vurdere behov for eventuelle justeringer. Kriteriene kan også på sikt innlemmes i styringsdialogen med Landbruksdirektoratet og statsforvalteren. Kriterier og indikatorer for bærekraftig reindrift er presentert i Prop. 98 S (2023–2024) om Reindriftsavtalen for 2024/2025. Status for kriteriene og indikatorene skal rapporteres årlig i Prop. 1 S for Landbruks- og matdepartementet, og den første statusrapporteringen er gjort i Prop. 1 S (2024–2025).

3.4 Dyrevelferd, dyre- og plantehelse, trygg mat og én helse

Sentrale tiltak:

• Ny dyrevelferdsmelding.
• Revidering av nasjonal strategi for antimikrobiell resistens (AMR).
• Revisjon av det norske plantehelseregelverket.
• Utarbeide nasjonal strategi for landdyrhelse 2024–2029.
• Fortløpende håndtering av EØS-relevante prosesser i EU.

God dyre- og plantehelse, dyrevelferd og mattrygghet, er sentrale forutsetninger for et bærekraftig matsystem. Friske dyr gir en mer effektiv produksjon med et lavt forbruk av antimikrobielle midler, mindre belastning for miljøet, lavere klimagassutslipp, færre zoonotiske smittestoffer og ikke minst trygg mat. God dyrehelse er en forutsetning for god dyrevelferd, men det kreves også andre tiltak for å bidra til god dyrevelferd. Friske planter og sunne vekstmiljøer danner grunnlag for bærekraftig produksjon, lav bruk av plantevernmidler, trygg mat og legger et godt grunnlag for øvrig naturmangfold. FAO estimerer at så mye som 50 pst. av avlinger på verdensbasis går tapt på grunn av planteskadegjørere. Disse områdene sees nå også i sammenheng med miljøet og human helse generelt – det såkalte én helse- perspektivet.

Norge har en god dyre- og plantehelse, men denne statusen forutsetter kontinuerlig arbeid. Spredning av skadegjørere over landegrenser og klimaendringer er blant de store truslene mot plantehelse både i Norge og internasjonalt. God dyrehelsestatus er ingen konstant tilstand, og i den siste tiden har det vært flere utbrudd av smittsom dyresykdom i Norge, inkludert sykdommer vi ikke har registrert i Norge på mange år. Dette understreker betydningen av god beredskap og nok ressurser til å beskytte norsk dyrehelse i et fremtidig perspektiv.

Det er økt oppmerksomhet på sammenhengen mellom mattrygghet, dyre- og plantehelse og andre bærekraftshensyn. Risikovurderinger og regelverksendringer kan gi grunnlag for økt ressursutnytting, samtidig som behovet for trygg mat og fôr, og hensynet til klima og miljø blir ivaretatt.

3.4.1 Antimikrobiell resistens

Norge er i en gunstig situasjon når det gjelder forekomst av antimikrobiell resistens (AMR) i dyrepopulasjonen. Dette skyldes et lavt forbruk av antimikrobielle midler, et fordelaktig forbruksmønster, og effektive tiltak mot spredning av resistente bakterier. Det er imidlertid nødvendig med kontinuerlig innsats for å bevare den gunstige situasjonen slik at antimikrobielle midler også i fremtiden er effektive. Forbruk av antimikrobielle midler er en driver for utvikling av AMR. Det er derfor viktig at utfordringen med AMR håndteres i en global sammenheng med virkemidler rettet mot forbruket lokalt.

En ny nasjonal strategi mot antimikrobiell resistens ble lansert 25. september 2024 og bygger videre på målene fra den forrige strategien. 13 På veterinærsiden er det fortsatt særlig fokus på et internasjonalt forbud mot bruken av antimikrobielle midler som vekstfremmere, arbeidet for et internasjonalt forbud mot veterinærers mulighet til fortjeneste på salg av antimikrobielle midler, samt å sikre tilgang på gamle smalspektrede antimikrobielle midler. Som en naturlig oppfølging av strategien mot AMR vil det utarbeides en mer konkret handlingsplan for Landbruks- og matdepartementets sektoransvar.

I EUs Farm to Fork-strategi ble det satt et mål om 50 pst. reduksjon av forbruket av antimikrobielle midler. Norge har i flere år hatt et mål om reduksjon av forbruk av antimikrobielle midler, som har bidratt til vår gunstige situasjon. Det er utfordrende å redusere forbruket av antimikrobielle midler ytterligere i norsk husdyrproduksjon, fordi lavere forbruk vil kunne gi dårlig dyrevelferd. I den nye nasjonale strategien mot AMR er det foreslått andre tiltak for å sikre en fortsatt restriktiv og riktig bruk av antimikrobielle midler i Norge.

Ny kunnskap har vist at bruk av soppmidler i landbruket m.m. kan bidra til økt utvikling av antimikrobiell resistens. Dette, gir grunn til bekymring fordi det kan få følger for bruk av soppmidler i human- og veterinærmedisin.

3.4.2 Dyrehelse

Regelverket i EU som regulerer dyrehelse er en del av EØS-avtalen og gjelder også i Norge. Fra april 2021 trådde EUs nye dyrehelseregelverk i kraft, og det ble gjennomført i norsk rett i april 2022.

Landbruks- og matdepartementet har under utarbeidelse en nasjonal strategi for landdyrhelse 2024–2029. En nasjonal strategi for landdyrhelse for de neste fem årene vil være et sentralt verktøy for forvaltning av norsk dyrehelse under nytt regelverk og i et fremtidig perspektiv.

Tilstrekkelig tilgang til veterinærtjenester er nødvendig for god dyrehelse og god dyrevelferd. Hurdalsplattformen slo fast at veterinærdekningen skal styrkes. En arbeidsgruppe har gitt anbefalinger som kan bidra til bedre veterinærdekning. Landbruks- og matdepartementet jobber med oppfølging av rapporten, og involvering av berørte departementer og andre relevante aktører.

3.4.3 Plantehelse

Norge har over flere tiår hatt en relativt god status på plantehelseområdet. Det ble åpnet for import av plantemateriale av jordbær, epler og pærer i 2015. Sammen med økt import av prydplanter, -trær og -busker har dette utfordret den norske plantehelsestatusen. Nye skadegjørere utgjør også en trussel i lys av klimaendringer.

Plantehelseområdet er ikke del av EØS-avtalen, men det er uansett hensiktsmessig å ha nasjonale regler og systemer som ligner EU sine, fordi mange av EU-landene er våre viktigste handelspartnere på dette området. På plantehelseområdet foretar Mattilsynet en full gjennomgang av det nasjonale regelverket. Et mål vil være å oppdatere listeførte skadegjørere slik at innsatsen mot de mest alvorlige blir prioritert.

3.4.4 Dyrevelferd

God dyrevelferd er viktig for bærekraften. God dyrevelferd er et mål i seg selv og befolkningen forventer at dyrene skal ha det godt.

I Hurdalsplattformen angis en ambisjon om at dyrevelferden i Norge skal være i verdenstoppen. Dyrevelferden vurderes samlet sett som god i Norge. Å kunne bruke utmarksressursene våre til beitebruk er et fortrinn for Norge. Samtidig jobbes det fortsatt for å bedre dyrevelferden i landbruket. Dette sees på i arbeidet med ny melding til Stortinget om dyrevelferd. Meldingen skal omfatte alle dyr som er omfattet av loven, herunder både produksjonsdyr, selskapsdyr, viltlevende dyr, forsøksdyr og dyr innenfor akvakultur. Meldingen utarbeides i et samarbeid mellom Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.

Gjennom EØS-avtalen er EUs regelverk på dyrevelferd gjeldende også for Norge.

3.4.5 Genmodifisering og genredigering

Det er behov for kontinuerlig planteforedling og avl for å utvikle nye sorter og robuste husdyr. Nye genredigeringsteknikker skiller seg mindre fra tradisjonell foredling enn genmodifisering, og de enkleste formene for genredigering har genetiske endringer som kan oppstå ved tradisjonell foredling. Et aktuelt spørsmål er i hvilken grad og under hvilke forutsetninger disse teknologiene, især genredigering, kan bidra til bærekraftige matsystemer og hvordan regelverket hensyntar dette, både for innenlands produksjon og for importerte varer.

I juli 2023 la Europakommisjonen fram forslag til EØS-relevant regelverk om genredigering i planter og regelverk om planteformeringsmateriale. EU- kommisjonen begrunner forslaget om genredigering med at det vil gjøre det raskere og mer presist å utvikle sorter som kan bidra til bærekraftige matsystemer, mens regelverk om planteformeringsmateriale gjennom verdiprøving skal teste nye sorter med hensyn til kriterier for økt bærekraft. Dette er elementer i European Green Deal og Farm to fork -strategien som det tar tid å få gjennomført.

Norsk landbruk har en selvpålagt restriktiv holdning til bruk av genmodifiserte planter og dyr i matproduksjonen. Oppdrettsnæringen, med sin større andel fôrimport, har ønsket godkjenning av import av genmodifiserte råvarer til fôr. I juni i 2023 ble for første gang import av genmodifisert organisme (GMO) tillatt i norsk matproduksjon, ved Mattilsynets godkjenning av rapsolje med høyt nivå av omega-3 fra genmodifisert raps til bruk i fiskefôr. Dette vedtaket er påklaget og klagesaken ligger til behandling i Nærings- og fiskeridepartementet.

I juni 2023 la Genteknologiutvalget fram NOU 2023:18 Genteknologi i en bærekraftig framtid . NOUen og den offentlige høringen av NOUen vil danne grunnlaget for regjeringens videre arbeid på dette området.