1 Bedre helse og velferd – et spørsmål om kompetanse

I 2025 vil nesten 16 % av Norges befolkning, eller over 900 000 mennesker, være over 67 år. Over en kvart million vil være over 80 år. Mange av dem vil ha behov for omsorg fra det offentlige. Samtidig blir det færre arbeidsføre til å yte hjelpen. I deler av landet vil misforholdet forsterkes av geografiske forskjeller både i alderssammensetningen og tilgangen på arbeidskraft. Hvis vi ikke gjør endringer i tjenestene eller legger til rette for at folk holder seg friske lenger enn i dag, vil hver fjerde ungdom på landsbasis måtte velge helse- og sosialfaglig utdanning for å dekke behovet i 2025, og hver tredje i 2035. Det er verken realistisk eller ønskelig.

Samtidig er det mange i yrkesaktiv alder som ikke deltar i arbeidslivet og som lever av støtte fra det offentlige. For å møte utfordringene knyttet til aldring av befolkningen er det avgjørende at vi klarer å mobilisere de arbeidskraftressursene vi har. Deltakelse i arbeidslivet kan i seg selv være helsebringende. Arbeid forebygger også fattigdom og gir den enkelte mulighet til å bruke sine evner og delta i det sosiale fellesskapet.

Pågangen til barnevern, familievern og krisesentre øker. Undersøkelser viser at tidligere barnevernsbarn har vesentlig dårligere utsikter enn andre på områder som utdanning og inntekt og figurerer oftere i statistikkene over arbeidsledige, uføre og brukere av sosialhjelp. De er ofte avhengige av hjelp fra flere tjenester, på flere områder og i flere faser av livet. Det er derfor særlig mye å hente på forebygging i en tidlig fase.

For et fortsatt bærekraftig velferdssamfunn må vi fornye tjenestene og tilpasse utdanningene til nye behov slik at framtidens generasjoner får tilgang til like gode tjenester som vi selv har nytt godt av. Derfor legger regjeringen fram denne stortingsmeldingen om utdanning for velferd. Meldingen omhandler behov for endringer i de helse- og sosialfaglige utdanningene på alle nivåer i utdanningssystemet, samt helse- og sosialfaglig forskning og utviklingsarbeid.

Kroniske sykdommer som hjerte- og karsykdommer, kreft, psykiske helseproblemer, diabetes, lungesykdom og muskel- og skjelettsykdommer er en stor utfordring for folkehelsen. 200 000 nordmenn har KOLS, og enda flere har diabetes. Med flere eldre blir det stadig flere pasienter med kroniske lidelser.

Rusproblemer og psykiske lidelser øker også i omfang. To av tre menn og en av to kvinner over 40 år lider av overvekt eller fedme, og det er økende forekomst av overvekt og fedme blant barn. Samlet blir det derfor viktigere enn noen gang med tiltak for å forebygge og utsette sykdom og sikre flere friske år for alle.

Det er en klar sammenheng mellom helseproblemer og økonomiske og sosiale problemer. Langtidsmottakere av dagpenger og sosialhjelp har langt større helseproblemer enn befolkningen for øvrig. Bostedsløse sliter i mange tilfeller med psykiske problemer og rus. Undersøkelser av innsatte i norske fengsler viser at 30 % har vært barnevernsklienter, 60 % ikke har fullført videregående opplæring og omtrent like mange har rusproblemer. Ca. halvparten har også kroniske sykdommer.

Mennesker med helseproblemer eller sosiale problemer trenger altså ofte hjelp på mer enn ett område samtidig. Mange opplever at tjenester og instanser snakker dårlig sammen. Resultatet kan bli forsinkelser, misforståelser og dermed dårligere behandling, eller i verste fall at de ikke får den hjelpen de skal ha.

Det at problemene i mange tilfeller henger sammen, betyr samtidig at det er mye å vinne på tidlig innsats, forebyggende og helsefremmende arbeid og god sammenheng i tjenestetilbudet. Eksemplet med utsatte barn er nevnt. Her spiller også barnehage og skole en viktig rolle i tillegg til helse- og velferdstjenestene. Arbeidsledige som kommer raskt i jobb, har mindre risiko for å få andre problemer. De som kanskje ikke kan jobbe fullt ut, kan likevel yte en verdifull innsats gjennom tilrettelagt arbeid og samtidig føle seg inkludert. Kronisk syke som får god behandling, kan i mange tilfeller leve tilnærmet normalt. Eldre som trenger hjelp i hverdagen, kan bo hjemme lenger med et godt omsorgstilbud og god oppfølging fra helsevesenet.

Alt dette vil spare samfunnet for store utgifter. Men framfor alt er det viktig for at den enkelte skal kunne ha et godt og verdig liv.

For å nå målet om mer helhetlige tjenester og et bedre tilbud til den enkelte er det iverksatt store reformer. NAV-reformen har samlet de tidligere arbeids- og trygdekontorene og deler av de kommunale sosiale tjenestene under ett tak, slik at det bare er ett sted å henvende seg. Barnevernet er omorganisert for å styrke det faglig og få et mer likeverdig tilbud i hele landet. I helsevesenet har Samhandlingsreformen som mål å gi et mer helhetlig tilbud til hver pasient, med vekt på forebygging og tidlig innsats. Folk skal i størst mulig grad få hjelp der de bor, det vil si gjennom tjenester i kommunene, mens mer spesialiserte tjenester skal brukes når det ikke er andre alternativer.

Endringene i tjenestene krever nye måter å arbeide på. Mer av arbeidet vil skje i tverrfaglige team, og det vil være mer samarbeid mellom de ulike yrkesgruppene. Hver av yrkesgruppene har et fagområde som representerer deres kjernekompetanse. Kunnskapskravene i fagene øker, både på grunn av samfunnsutviklingen og utviklingen i tjenestene. Men hver enkelt ansatt må også ha kunnskap om hele helse- og velferdssystemet og forstå sin egen rolle i helheten. Det betyr at hun må kjenne til andre yrkesgruppers roller og oppgaver og kunne kommunisere godt med dem. Ved å kombinere fagkompetanse med en bredere systemforståelse, og samtidig jobbe mer sammen med andre, vil den enkelte kunne utnytte sin kompetanse fullt ut til beste for brukere og pasienter.

Forholdet til brukerne stiller også økte krav til medarbeiderne i helse- og velferdstjenestene. De må ha høy etisk bevissthet og vurderingsevne og kommunisere godt og forståelig med klienter, pasienter og pårørende. At Norge blir stadig mer flerkulturelt, bringer med seg nye utfordringer på dette området. Samtidig vil de møte mange ressurssterke brukere med kunnskaper, ikke minst fra Internett, om både helse og sykdommer, støtteordninger og sine egne rettigheter. Nye organisasjonsformer er under utvikling i frivillighetsfeltet, der utsatte grupper organiserer seg i et stadig større mangfold. Dette er organisasjoner som ønsker å påvirke hjelpeapparatet til å bringe inn erfaringer fra brukerne.

For å sette yrkesutøverne i stand til å jobbe på nye måter og møte de endringene som er beskrevet ovenfor, må også utdanningene endres. De helse- og sosialfaglige utdanningene skal utdanne mennesker som gjennom en lang yrkeskarriere kan sikre at hver enkelt bruker får den hjelpen hun skal ha, og samtidig bidra til å videreutvikle et bærekraftig velferdssamfunn. Vi må utdanne kandidater som ikke bare kan gå inn i yrket i dag, men som kan utvikle seg videre, reflektere over egen yrkespraksis og dermed også bidra til kunnskapsutviklingen på sitt fagområde i årene framover.

Det er stort behov for arbeidskraft i tjenestene – særlig for personell med fagbrev som kan ta seg av den aldrende befolkningen. Om lag 12 % av søkerne til yrkesfag i videregående opplæring velger helse- og sosialfag.1 Målt i antall elever er helse- og sosialfag det største yrkesfaglige utdanningsprogrammet, noe som viser at dette er et populært utdanningsvalg. Mange ungdommer faller imidlertid fra underveis i opplæringsløpet, og mange velger påbygning til generell studiekompetanse i stedet for fagbrev. Både utdanningene og tjenestene må fornyes for å tiltrekke seg og beholde motiverte og dyktige mennesker. De må ha faglig interessante lærings- og arbeidsmiljøer, og det må være gode muligheter for videre karriereutvikling.

Helse- og velferdspersonell som skal arbeide i kommunene, i barnevernet og på NAV-kontorene, må også ha praksisopphold der som en del av utdanningen. Det har de i altfor liten grad i dag. For at alle ansatte i tjenestene skal få en god helhetlig forståelse av helse- og velferdssystemet og sin egen rolle i det, kreves det at de ulike gruppene lærer sammen, både i teori og praksis. Det skjer også i altfor liten grad i dag. I tillegg viser undersøkelser at kvaliteten i praksisstudiene ofte er for dårlig. Et tredje punkt er at forskningen knyttet til utdanningene må styrkes for å gi bedre kvalitet i både utdanningene og tjenestene. Det betyr at forskningen må være av høy kvalitet og nært knyttet til praksisfeltet både tematisk og gjennom samarbeid med yrkesutøverne. Både tjenestene og utdanningene må bygge på det beste av tilgjengelig kunnskap. Dette krever et nært samspill mellom forskning, utdanning og arbeidsliv.

Utdanning og forskning er nøkkelfaktorer for å videreutvikle helse- og velferdstjenestene og hindre framvekst av nye sosiale skiller. Med medarbeidere med riktig kompetanse vil tjenestene være rustet til å møte de store utfordringene som velferdssamfunnet står overfor de nærmeste tiårene. Derfor vil regjeringen i denne stortingsmeldingen gjennomgå behovet for endringer i de helse- og sosialfaglige utdanningene i lys av utviklingstrekkene som beskrives. Målet er at utdanningene skal svare bedre på framtidens kompetansebehov og bidra til tjenester av høy kvalitet.

Meldingen omfatter helse- og sosialfaglige utdanninger fra videregående opplæring til fagskoleutdanning og høyere utdanning. Slik presenteres en samlet politikk for en langsiktig satsing på utvikling av de enkelte utdanningene sett i forhold til hverandre og det yrkesfeltet de utdanner til. Meldingen vil gi et fundament og en tydelig retning for det utviklingsarbeidet som i neste omgang må skje i utdanningssystemet i nært samarbeid med partene i arbeidslivet, brukerorganisasjoner og andre relevante aktører.

Nærmere om kompetansebehovene

En rekke fellestrekk går igjen i helse- og velferdstjenestenes egne beskrivelser av behov for ny eller styrket kompetanse. De trenger medarbeidere med bedre evne til å kommunisere og samarbeide på tvers av nivåer og sektorer. Videre er det behov for en sterkere felles kunnskapsbasis blant medarbeiderne på områder som flerkulturell forståelse, diskriminering, arbeidslivskunnskap, brukerorientering, system- og organisasjonskunnskap, lov- og regelverk, juridisk grunnkompetanse og IKT-kunnskaper.

Samtidig trengs det mer kompetanse på områder som representerer noen av de største utfordringene for tjenestene. Det gjelder blant annet forebyggende arbeid og folkehelsearbeid, omsorgssvikt, vold og overgrep, fattigdom, psykisk helse og rus, habilitering og rehabilitering. Denne typen kompetanse går på tvers av profesjonene, men hver profesjon vil kunne ha sin egen teoretiske og metodiske tilnærming.

Behovsbeskrivelsene bygger på en forutsetning om at medarbeiderne fortsatt må ha en sterk profesjonsfaglig kompetanse. Generelt er det ønske om et høyere utdanningsnivå i tjenestene, der de ulike utdanningsgruppene til sammen har en kompetanse som gjør at tjenestene kan møte framtidens utfordringer på en god måte.

Dagens utdanninger – styrker og svakheter

I arbeidet med stortingsmeldingen har debatten om profesjonenes rolle stått sentralt. Spesielt yrkesorganisasjonene har vært bekymret over at mye av vekten har blitt lagt ikke på det profesjonsspesifikke, men på det som går på tvers og er felles. Bakgrunnen for denne vektleggingen er dokumenterte kompetansebehov i tjenestene. Det betyr imidlertid ikke at den profesjonsfaglige kompetansen blir mindre viktig, men at den i større grad må integreres med breddekunnskap om velferdssystemet, helhetsforståelse og utviklings- og samarbeidskompetanse.

Oversikter fra Statens helsetilsyn viser at når behandlingstilbudet svikter, helsetjenestene får klager eller hjelpebehov ikke fanges opp tidlig nok, er det ofte de samme feilene som går igjen. Det betyr at både tjenestene og utdanningene lærer av dem i for liten grad. Kompetanse som evnen til å ta i bruk ny kunnskap, til kritisk tenkning og refleksjon og til å søke samarbeid med og vurderinger fra andre yrkesgrupper er vesentlig for å endre på dette.

Organiseringen av tjenestene er mer og mer basert på tverrfaglig og flerfaglig samarbeid, ikke minst gjennom vekt på pasient- og brukerforløp. Imidlertid er ikke utdanningene organisert på denne måten. De enkelte profesjonsutdanningene foregår for en stor del separat, og studentene lærer ikke i tilstrekkelig grad å samhandle med andre, om sin egen kjernekompetanse sett i forhold til andres kompetanse eller om andre deler av velferdssystemet enn den deres egen utdanning primært er rettet mot. Profesjonsutdanningene knyttes dermed ikke godt nok til helheten rundt. Snarere enn å true profesjonene, kan mer læring på tvers av utdanningene styrke den enkeltes kjernekompetanse.

Utdanningsinstitusjonene er i sitt samfunnsoppdrag forpliktet til å tilpasse utdanningstilbudet til studentenes ønsker på den ene siden og arbeidslivets behov for kompetanse på den andre. Disse ønskene og behovene er ikke alltid sammenfallende. Samtidig står profesjonsidentiteten sterkt også blant de ansatte i utdanningene. I flere tilfeller har nye behov blitt møtt med etablering av nye utdanninger heller enn tilpasning av de eksisterende. For eksempel ble det for noen år siden opprettet en utdanning som velferdsviter for å dekke kompetansebehov knyttet til arbeidsoppgaver på arbeids- og velferdsområdet.

Innenfor videregående opplæring er det flere muligheter til å få anerkjent arbeidslivserfaring som fundament for fagbrev. Disse ordningene er imidlertid ikke integrert i den ordinære opplæringsmodellen, men etablert som tilleggsordninger på siden. De faglige og pedagogiske fordelene ved å kombinere teoretisk opplæring med praktisk erfaring blir dermed ikke utnyttet. Det er grunn til å spørre om hovedmodellen for fagopplæring evner å tilrettelegge opplæringen etter hva den enkelte kan fra før. Av dem som får yrkeskompetanse i helse- og sosialfagene på videregående nivå, utgjør voksne den største gruppen, og det er avgjørende at opplæringen tilrettelegges slik at de finner det attraktivt å ta et fagbrev. Det er i dag ca. 30 % ufaglærte i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten og i barnevernsinstitusjonene. Dette utgjør en risiko for kvaliteten. For å sikre god nok rekruttering til å møte veksten i antall eldre og øke kvaliteten i tjenestene må det utvikles nye modeller i videregående opplæring.

Dagens utdanninger til sosialt arbeid er i for liten grad integrert med de helsefaglige utdanningene, og sosialfaglige tjenester benyttes ikke godt nok i verken primærhelsetjenesten eller spesialisthelsetjenesten. Samtidig mangler både de helsefaglige og de sosialfaglige utdanningene et tydelig arbeidsperspektiv. Arbeid er helsefremmende og gir økonomisk trygghet, og er viktig for at hver enkelt skal føle seg verdsatt i samfunnet og for opplevelsen av inkludering og medvirkning. Det er derfor behov for å styrke den sosial- og arbeidsfaglige kompetansen i hele bredden av helse- og velferdstjenestene. Dette krever solide og brede grunnutdanninger som setter kandidatene i stand til å gå inn i alle deler av tjenestene med sin kjernekompetanse om befolkningens velferd. Samtidig kan de treårige bachelorgradene aldri bli spesialistutdanninger – til det er utdanningslengden for kort og kompetansekravene i tjenestene for store. Mange oppgaver vil derfor kreve spesialisering gjennom videreutdanning eller mastergrad.

1.1 Om meldingen

Stortingsmeldingen omhandler tiltak for å styrke utdanning og forskning på det helse- og sosialfaglige området med utgangspunkt i befolkningens behov for helse- og velferdstjenester. Meldingen skal legge grunnlag for en helhetlig politikk på området. Målet er kunnskapsbaserte tjenester som setter brukerne i sentrum og bidrar til bedre helse og velferd for hele befolkningen.

Meldingen bygger på tre hovedperspektiver. Utenfraperspektivet innebærer at det er samfunnets, tjenestenes og brukernes behov som definerer hvilken kompetanse kandidatene fra de helse- og sosialfaglige utdanningene skal ha, og som dermed danner utgangspunktet for forslagene til endringer i utdanningene. Dette perspektivet reflekteres i Del I. Samspillsperspektivet presenteres i Del II som et overordnet grep for å skape bedre samsvar mellom kompetansebehovene i helse- og velferdstjenestene og utdanningenes og forskningens evne til å svare på disse behovene, og er gjennomgående i hele meldingen. Framtidsperspektivet betyr at meldingen skal danne grunnlag og vise retning for et langsiktig utviklingsarbeid. Tiltakene som drøftes og beskrives i Del III, innebærer derfor i stor grad videre utviklingsprosesser.

Innledningskapitlet gir en overordnet beskrivelse av noen sentrale utfordringer for det norske velferdssamfunnet. Formålet er å trekke opp et bakteppe for temaene i meldingen og plassere utdanning og forskning inn i denne sammenhengen. Beskrivelser av tilstanden, tall og fakta i dette kapitlet blir nærmere omtalt og dokumentert i kapitlene som følger og i vedlegg.

Del I (Kapittel 2-4) danner grunnlaget for vurderingene og tiltakene i stortingsmeldingen. Her gis det en beskrivelse av generelle utviklingstrekk i samfunnet, endringer i befolkningens behov for helse- og velferdstjenester og de reformene som er iverksatt i tjenestene som resultat av dette. Til slutt i denne delen oppsummeres hvilke krav og forventninger tjenestene har til hva utdannings- og forskningssystemet skal levere av kunnskap og kompetanse for at tjenestene skal kunne møte befolkningens behov.

Del II (Kapittel 5) gir en analyse av hvilke overordnede og prinsipielle grep som er nødvendige for at utdanning og forskning bedre skal kunne svare på kompetansebehovene, herunder også arbeidslivets eget ansvar og rolle i å framskaffe kunnskap og kvalifisere arbeidstakerne for yrket. Det legges vekt på nødvendigheten av å styrke ulike former for samspill mellom utdanning, forskning og arbeidsliv, og mellom nivåene og fagområdene i utdanningssystemet.

Del III (Kapittel 6-11) er tiltaksdelen i meldingen. Her drøftes konsekvensene av Del I og II for de ulike utdanningsnivåene og for forskningen. På den bakgrunn omtales tiltak og videre prosesser innenfor de ulike områdene.

Ytterligere faktainformasjon og dokumentasjon gis i vedlegg.

1.2 Sentrale begreper

I denne stortingsmeldingen benyttes helse- og velferdstjenestene som en samlebetegnelse for arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), barnevernet og helse- og omsorgstjenestene på alle nivåer, inkludert statlige, fylkeskommunale, kommunale og private tjenesteytere og -tilbud. Helse- og omsorgstjenestene omfatter den kommunale helse- og omsorgstjenesten, spesialisthelsetjenesten, tannhelsetjenesten og private tilbydere.

Helse- og sosialfaglig utdanning benyttes som en samlebetegnelse for nærmere angitte utdanninger i videregående opplæring, fagskoleutdanning og høyere utdanning, jf. Kapittel 6-9. Med grunnutdanning forstås førstegangsutdanning i videregående opplæring eller på bachelor- eller masternivå i høyere utdanning som gir rett til å utøve et yrke.

Kompetanse defineres i meldingen som helheten av kunnskaper, ferdigheter og evner som gjør en person i stand til å fylle konkrete funksjoner og utføre de tilhørende oppgavene i tråd med definerte krav og mål. Dette er i overensstemmelse med den vanlige forståelsen av begrepet både i dagligtale og i faglitteraturen, selv om ordbruken kan variere.

Definisjoner av andre begreper knyttet til tjenestene og utdanningene finnes i Vedlegg 7.