Del 3
Konsekvenser

6 Om Del III

Behovet for økt samspill mellom aktører, utdanningsnivåer, fagområder og profesjoner stiller både utdanningssystemet og helse- og velferdstjenestene overfor store utfordringer, men gir også mange muligheter. Målet er å utdanne kandidater som har kompetanse til å gi morgendagens pasienter og brukere trygge, helhetlige og kvalitativt gode tjenester, og som ser sammenhengene mellom påvirkningsfaktorer og helse og velferd. Dette krever godt samarbeid og god bruk av ressurser på tvers av utdanningssystemet og tjenestene. Størstedelen av arbeidet med å tilpasse utdanningene slik at de svarer på framtidens kompetansebehov, må gjøres av utdanningsinstitusjonene, men de er avhengige av medvirkning fra helse- og velferdstjenestene for å lykkes med oppgaven.

Samer som urfolk har rettigheter regulert i norsk lov og internasjonale konvensjoner. For å legge til rette for at samiske brukere kan få det tilbudet de har krav på, må kandidatene ha kunnskap om samisk språk og kultur og samiske samfunnsforhold. Dette gjelder grunnutdanningene i både videregående opplæring og høyere utdanning.

Denne delen av meldingen omhandler endringsbehov og forslag til tiltak for hvert utdanningsnivå og når det gjelder forskning. På flere områder foreslås det videre prosesser som går mer detaljert inn i ulike forhold ved utdanningene. På denne måten vil meldingen danne grunnlaget for et langsiktig utviklingsarbeid på alle nivåer i utdanningssystemet og i samspill med en rekke sentrale aktører innenfor helse- og velferdsområdet i vid forstand.

7 Videregående opplæring

7.1 Aktuelle utdanninger

Innenfor utdanningsprogram for helse- og sosialfag er det ni utdanninger som kvalifiserer for arbeid i helse- og velferdstjenestene. De klart største målt i antall elever er helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Helsearbeiderfaget har en sentral rolle i å dekke behovet for kvalifisert arbeidskraft både i institusjoner og i den hjemmebaserte omsorgen, men det er for tiden et stort misforhold mellom antallet som blir utdannet og behovet for arbeidskraft. Barne- og ungdomsarbeiderfaget er av stor betydning for kompetansenivået i det statlige barnevernet, der det i dag er om lag 30 % ufaglærte, og også i barnehagene, der nesten halvparten av de tilsatte mangler barne- eller barnehagefaglig kompetanse og bare 13 % har fagbrev som barne- og ungdomsarbeider.1

I tillegg kommer sju mindre fag (regnet etter antall elever og behovet for utdannet personell). Det er lærefagene ambulansefag og ortopediteknikk, i tillegg til fotterapi, apotekteknikk, helsesekretær, tannhelsesekretær og hudpleier, som gir yrkesutdanning i skole. Innenfor utdanningsprogram for design og håndverk finnes aktivitørfaget, som også er et aktuelt fag for velferdstjenestene. Det samme gjelder institusjonskokkfaget innenfor utdanningsprogram for restaurant- og matfag, som er viktig i ernæringssammenheng.

Tabell 7.1 viser antall ferdig utdannete i de ni fagene under utdanningsprogram for helse- og sosialfag i form av avlagte fagprøver og avsluttende eksamener i skoleåret 2008-2009. Tallene omfatter lærlinger, elever og praksiskandidater.

Styring, organisering og kvalitetssikring av den videregående opplæringen beskrives i Vedlegg 4. Hovedmodellen for organisering av opplæringen i yrkesfag er to år som elev i skole og to år som lærling i bedrift, med sluttvurdering i form av en praktisk fagprøve. Innenfor utdanningsprogram for helse- og sosialfag gis imidlertid hele utdanningen i skole i fem av ni fag. Partene i arbeidslivet har en sentral rolle i utviklingen av de nasjonale rammebetingelsene for fag- og yrkesopplæringen gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY) med tilhørende faglige råd.

7.2 Nærmere om helsefagarbeidere

Framskrivninger ved hjelp av HELSEMOD viser at det vil bli stor mangel på helsefagarbeidere i årene framover.2 Med 69 000 årsverk er helsefagarbeiderne (inkludert hjelpepleiere og omsorgsarbeidere utdannet etter tidligere modell) den største utdanningsgruppen i helse- og velferdstjenestene. Det er allerede mangel på personell, noe som blant annet skyldes stor aldersrelatert avgang. Framskrivningene viser en underdekning på mellom 10 000 og 18 000 helsefagarbeidere i 2020 og mellom 35 000 og 52 000 i 2030, avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn.

Ubalansen i arbeidsmarkedet for helsefagarbeidere vil kunne bli så stor at den vil prege bemanningen i hele helse- og omsorgssektoren. I dag utfører ufaglærte om lag en tredel av årsverkene i de kommunale omsorgstjenestene. Det økte behovet for personell med relevant fagutdanning gjennom hele framskrivningsperioden, og særlig etter 2020, kan medføre at tjenestene må tilsette et betydelig antall ufaglærte for å dekke opp for mangelen. I tillegg kan også etterspørselen etter personell med høyere utdanning, særlig sykepleiere og vernepleiere, øke.

Misforholdet mellom antall helsefagarbeidere som utdannes og arbeidslivets framtidige behov har flere årsaker:

• Frafall, særlig mellom Vg2 og Vg3/opplæring i bedrift.

  Vi vet for lite om årsakene til frafallet, men det er grunn til å tro at viktige forklaringer er stryk, mangel på motivasjon og mangel på læreplasser.

• Overgang til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

  Elever som har avsluttet Vg2 i et yrkesfaglig utdanningsprogram, kan velge å ta Vg3 påbygging til generell studiekompetanse. 33 % av elevene som var registrert på Vg2 helse- og sosialfag i oktober 2009, hadde i 2010 påbygging som førsteønske.3 Andelen som søker seg til påbygging fra helse- og sosialfag, er høyest på de mest populære programområdene, barne- og ungdomsarbeider (42 %) og helsefagarbeider (32 %).4 Det er altså svært mange elever som går to år på helse- og sosialfag og så velger å gå over til påbygging i stedet for å søke læreplass.

• Nedgang i antall voksne som begynner på utdanningen.

  Voksne er den viktigste rekrutteringskilden til helsearbeiderfaget. Dette er bl.a. dokumentert gjennom NIFU STEP-rapporten Helsefagarbeiderutdanning for voksne.5

7.2.1 Utdanning av ungdom

Det er generelt høye tall både for frafall og overgang til studieforberedende påbygning i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring, men overgangen fra yrkesutdanning til studiekompetanse er spesielt stor innenfor helse- og sosialfag. For eksempel søker 42 % av dem som begynner på barne- og ungdomsarbeiderfaget seg over til generell påbygning etter Vg2,6 og bare 10 % av dem ender med å jobbe i barnehage.7

Kunnskapsdepartementet har gjennom prosjektet «Ny GIV» iverksatt tiltak for å redusere frafallet. Blant annet får elever med svake resultater på 10. trinn i ungdomsskolen intensivopplæring i lesing, skriving og regning slik at de er bedre rustet til å gjennomføre videregående opplæring. Lærere både i ungdomsskolen og i videregående opplæring får kompetanse i hvordan opplæringen kan gjøres relevant og praktisk for elevene. Så langt har både elever og lærere gitt gode tilbakemeldinger. I 2013 skal om lag 6000 elever omfattes av prosjektet. Videre arbeides det med å styrke samarbeidet mellom utdanningsetaten og arbeidsmarkedsetaten for å fange opp ungdom som har falt utenfor skole og arbeid. Yrkesretting av opplæring i fellesfagene skal bidra til at opplæringen oppfattes som mer relevant.

Innenfor helse- og sosialfagene er kampanjen «Bli helsefagarbeider!» et viktig tiltak. Den er et samarbeid mellom KS, Spekter og Virke og finansieres i hovedsak av Helsedirektoratet. Kampanjen er nå inne i sitt fjerde år.8 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø ved virksomhetene som skal ta imot helsefagarbeiderne, har også stor betydning.

Kjønnsfordelingen blant søkerne til utdanningsprogram for helse- og sosialfag er svært skjev. I 2010-2011 var kvinneandelen på 88 %, med noe variasjon mellom de ulike programområdene. Det er derfor viktig med tiltak som kan bidra til å rekruttere flere menn.

Utdanningsprogrammets omdømme og status har stor betydning for rekrutteringen av ungdom og gjennomføringsgraden hos elevene og lærlingene. Tydelige karriereveier og mulighet til å oppnå studiekompetanse kan bidra til statusheving.

Et tiltak som vil styrke karrieremulighetene for dem som har yrkesutdanning i helse- og sosialfag på videregående nivå, er tilbud om Y-vei. Y-veien innebærer adgang til opptak til tilrettelagte studier i høyere utdanning for fagutdannete som ikke har studiekompetanse. Foreløpig er slike tilbud kommet lengst innenfor ingeniørutdanningen, med opptak av kandidater med bestått videregående opplæring innenfor byggfag, mekaniske fag, kjemifag og elektrofag. Jf. Kapittel 7.4.

Noen fylkeskommuner har et tilbud som kalles TAF (tekniske og allmenne fag). Dette er ikke regulert i lov, forskrift eller rundskriv om tilbudsstrukturen i videregående opplæring. TAF er en utdanning som gir både fagutdanning og studiekompetanse. Den har sin opprinnelse innenfor tekniske fag og byggfag, som også dominerer i dag. Enkelte steder tilbys også TAF innenfor helse- og sosialfag. Tilbudet henvender seg til elever som er spesielt motiverte, og det krever ekstra innsats. En slik ordning i utdanningsprogram for helse- og sosialfag kan bidra til å høyne utdanningsprogrammets status generelt, og dermed være ett av flere bidrag til økt søkning også til de ordinære utdanningsløpene. Kunnskapsdepartementet arbeider med å lage rammer for ordningen.

Det må arbeides med å sikre nok attraktive læreplasser. Departementet er i dialog med hovedorganisasjonene om en samfunnskontrakt for å sikre god tilgang på plasser. KS er en viktig part som vil ha betydning for læreplasser i helse- og sosialfag. I faget prosjekt til fordypning er det vanlig at elevene arbeider med oppgavene ved en virksomhet. Dette faget må utvikles slik at utbyttet til elevene blir større, og fordi prosjekt til fordypning på Vg2 ofte er en arena for å knytte kontakt mellom elever og virksomheter med tanke på ansettelse som lærling det påfølgende året.

7.2.2 Kvalifisering av voksne

I 2000 fikk voksne rett til videregående opplæring. Retten gjelder fra det året de fyller 25 år for personer som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men ikke fullført videregående opplæring. Fylkeskommunen er etter søknad ansvarlig for å gi opplæringen, som skal være tilpasset den enkeltes behov og knyttes til søkerens ønskede sluttkompetanse.

Et viktig prinsipp innenfor voksenopplæringen er at ingen skal måtte ta mer opplæring enn de har behov for, og at den opplæringen som gis skal være tilpasset den voksnes arbeids- og livssituasjon. Derfor er dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse en av hovedpilarene i voksenopplæringen og en lovfestet rett for voksne.

I St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja ble det også foreslått å styrke voksnes rettigheter gjennom å gi dem som har fullført, men ikke bestått, rett til videregående opplæring. Forslaget er til vurdering.

Voksne er den største og mest stabile rekrutteringskilden til helsefag på videregående opplærings nivå og utgjør om lag 80 % av rekrutteringen. Ofte begynner de som ufaglærte i omsorgssektoren for deretter å kvalifisere seg til helsefagarbeider gjennom voksenopplæring. Helsearbeiderfaget ble innført med Kunnskapsløftet høsten 2006 etter ønske spesielt fra partene i arbeidslivet, og erstattet hjelpepleierutdanningen og omsorgsarbeiderutdanningen. Tall fra SSB viser at om lag halvparten av alle voksne som fullførte videregående opplæring i perioden 2000-2007, gjorde det innenfor helse- og sosialfag.9

Helse- og omsorgssektoren er en sektor med mange deltidsansatte, vikarer og personer med løs tilknytning til arbeidslivet. I enkelte kommuner vil dette også gjelde personer med minoritetsbakgrunn. Samtidig stiller flere kommuner krav om fagbrev for å få fast ansettelse i sektoren. En satsing på å føre flere ufaglærte fram til fagbrev vil derfor kunne gi dem en sterkere tilknytning til arbeidslivet, en mer forutsigbar arbeidssituasjon og høyere inntekt. Flere faglærte vil også bidra til å heve kvaliteten i tjenestene.

Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet inviterte høsten 2011 fylkeskommunene til å delta i forsøk med videregående opplæring på arbeidsplassen for ufaglærte i omsorgssektoren og barnehagesektoren. Fylkeskommunene skal i samarbeid med virksomhetene utvikle og prøve ut opplæringsmodeller for ufaglærte innenfor helsearbeider- og barne- og ungdomsarbeiderfagene der opplæringen foregår i tilknytning til arbeidsplassen. Modellene skal legge til rette for tilpasset opplæring for den enkelte blant annet på grunnlag av vurdering av realkompetanse. I forbindelse med igangsetting av forsøkene vil det også bli vurdert å gi dispensasjon fra opplæringsloven for å kunne foreta realkompetansevurdering på Vg3-nivå. Eventuell dispensasjon vil bli drøftet med Faglig råd for helse og sosialfag og sertifiserende myndighet.

Rogaland, Vestfold, Nord-Trøndelag, Hedmark og Hordaland er valgt ut til å delta i forsøket, og det ble satt av 12 mill. kroner i 2011. Forsøket er en del av NY GIV-satsingen for bedre gjennomføring i videregående opplæring.

Det skal gjennomføres en ekstern evaluering av forsøkene.

Praksiskandidatordningen

Praksiskandidatordningen er ikke en opplæringsordning, men en ordning for dokumentasjon av kompetanse. Den innebærer at det er mulig å ta fag- og svenneprøve på grunnlag av allsidig praksis i faget som er 25 % lengre enn den fastsatte læretiden, det vil normalt si etter fem års praksis.10 Det er fylkeskommunen som avgjør om praksisen en kandidat viser til, kan godkjennes, og i særlige tilfeller kan det godkjennes kortere praksis. Praksisen må etter en samlet vurdering dekke de mest vesentlige delene av innholdet i læreplanen. Praksiskandidater er fritatt fra fellesfagene, men må dokumentere fagkunnskap gjennom en sentralt gitt skriftlig eksamen før de framstiller seg til den praktiske fagprøven.

Praksiskravet på fem år har vært denne ordningens varemerke. NIFU peker på at fem år i sin tid ble valgt fordi det ikke skulle lønne seg å gå «hjelpearbeiderveien» framfor å være lærling.11 I tillegg har femårskravet vært begrunnet med at ufaglært praksis som regel er mindre læringsintensiv og systematisk enn læretid. Praksiskravet på fem år kan avkortes mot tidligere skolegang på samme måte som læretid kan det. Det betyr at det kan reduseres til tre år på grunnlag av utdanning tilsvarende Vg2 i utdanningsprogram for helse- og sosialfag. Derimot har det vært sterk motstand i fagopplæringssystemet mot at praksiskravet skal kunne erstattes av realkompetansevurdering. Den skriftlige eksamenen som avlegges for å dokumentere fagkunnskap, kan heller ikke erstattes av realkompetansevurdering. I henhold til forskrift til opplæringsloven § 3-32 kan imidlertid elver og privatister med særskilt behov for tilrettelegging få avlagt eksamen med alternative prøveformer slik at de får vist hvilken kompetanse de har i forhold til målene i læreplanen.

Kravet om fem års praksis for praksiskandidatene er et kvalitetssikringstiltak. I denne sammenheng må det veies opp mot ønsket om å gi fleksible og tilpassete tilbud til voksne. Saken er diskutert i Samarbeidsrådet for yrkesopplæring. Representanter for helse- og omsorgssektoren har uttrykt ønske om at kravet om praksis tilsvarende fem års fulltidsarbeid blir redusert for å få kandidatene raskere fram til fagbrev, eller tolkes på en annen måte. Små stillingsbrøker for ufaglærte fører til at det kan ta lang tid å skaffe seg nødvendig praksis. Det kan se ut til at kravet er et større hinder for ansatte i helse- og omsorgssektoren enn i andre bransjer som har fagopplæring, fordi den utbredte bruken av deltidsarbeid gjør at tidsperspektivet blir ulikt det som er vanlig i de fleste andre bransjene. Regjeringen vil derfor vurdere å endre kravene i praksiskandidatordningen slik at reduserte stillinger skal kunne gi full uttelling. Det må vurderes nærmere om kravene skal endres for alle fag, eller bare for noen.

Voksne med annen videregående opplæring

Det vil alltid skje endringer i arbeidslivet som fører til nye arbeidsmåter. Ansatte vil oppleve at den utdanningen og kompetansen de har, ikke lenger er etterspurt, og vil ha behov for omskolering til nye yrker. En annen gruppe med tilsvarende skoleringsbehov er ungdom som har arbeidet som ufaglært i noen år etter videregående opplæring, eller har avbrutt en høyere utdanning. I tillegg vil enkeltpersoner ønske å endre karriere av ulike grunner.

Det er derfor store grupper av voksne som har utdanning og yrkeserfaring der deler av kompetansen kan være nyttig i en helsefagutdanning. En undersøkelse fra Rokkan-senteret har vist at over halvparten av nyutdannete hjelpepleiere og omsorgsarbeidere hadde annen videregående utdanning. 20 % hadde allmennfaglig utdanning, 30 % hadde annen yrkesutdanning og 22 % hadde påbegynt, men ikke fullført videregående opplæring. 5 % hadde påbegynt eller fullført høyere utdanning. Andelen med annen videregående utdanning var også stigende.12 Siden helse- og omsorgssektoren vil ha økt behov for arbeidskraft, yrkene oppfattes som trygge og det finnes arbeidsplasser spredt over hele landet, ønsker mange å kvalifisere seg for slikt arbeid. Kortere, komprimerte utdanningstilbud vil derfor kunne møte ønsker hos mange.

I en rapport fra Faglig råd for helse- og sosialfag fra mars 2009 fremmes et forslag om utdanning for voksne med annen yrkesbakgrunn. Forslaget går i korthet ut på en modell for opplæring over to år som består av veiledet praksis på relevant arbeidsplass kombinert med undervisning i mindre grupper en dag i uken.

Voksne ufaglærte

Selv om en stor andel av de ansatte i helse- og velferdstjenestene har annen videregående utdanning, er gruppen uten utdanning også stor. Det vil derfor også være etterspørsel etter opplæringstilbud som er mer omfattende. Mange av de voksne uten annen utdanning er innvandrere, som i tillegg til manglende kompetanse og erfaring i faget kan ha svake norskkunnskaper og liten erfaring med norsk kultur. Gruppen av innvandrere er likevel sammensatt. I en ende av skalaen finnes det personer med høy utdanning fra hjemlandet, som av ulike grunner kan ha vanskeligheter med å benytte utdanningen i det norske arbeidslivet. I den andre enden finner vi dem uten utdanning. Ferdighetene i norsk språk kan variere sterkt uavhengig av utdanning ellers. Det er derfor lite treffende å behandle innvandrere under ett.

Analyser gjennomført av Proba samfunnsanalyse finner klare sammenhenger mellom det å fullføre videregående opplæring i voksen alder og det å ha en stabil tilknytning til arbeidslivet. Forskerne finner blant annet at det å ta fagbrev i voksen alder gir 14 dager mer i arbeid per person per år, alt annet likt. Videre gir det, alt annet likt, 30 % færre dager som ufør per person per år. Blant personer som tar fagbrev i voksen alder blir med andre ord færre uføre, eller de blir uføre på et senere tidspunkt i livet enn personer som ikke har fullført videregående opplæring.13 Omsorgstjenestene fungerer som en inngang til yrkeslivet for mange, og rekrutteringsmønsteret har vært og er at de begynner som ufaglærte i arbeidet og tar utdanning etter hvert. Mange, særlig i de store byene, har annen språkbakgrunn enn norsk og behov for norskopplæring parallelt med fagopplæringen. Fra og med høsten 2010 gjennomføres det prosjekter med utvikling av tilpassede opplæringsmodeller i videregående opplæring for arbeidssøkende voksne i fire fylker: Finnmark, Sogn og Fjordane, Oppland og Oslo. Disse prosjektene innebærer at fylkeskommunen og NAV i samarbeid skal utvikle modeller for helhetlige og tilpassede opplæringstilbud som fører fram til fag- eller svennebrev for voksne arbeidssøkere. Målet er at arbeidssøkere som er registrert hos NAV, i større grad skal gis tilbud om videregående opplæring.

Forsøket i Oslo er rettet mot kvinner med minoritetsbakgrunn. Her gis det opplæring i helsearbeiderfaget i kombinasjon med forsterket norskopplæring. Resultatene så langt er positive og viser at disse kvinnenes eksamensresultater er bedre enn for ordinære elever.

7.3 Forslag om organisering av opplæringen i vekslingsmodell

En arbeidsgruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet har foreslått nye opplæringsmodeller for helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget der elevene veksler mellom opplæring i skole og bedrift underveis i hele løpet. Det skal stilles samme kompetansekrav til de ferdige kandidatene som i den ordinære opplæringsmodellen. Arbeidsgruppen mener at en vekslingsmodell vil kunne tilpasses voksnes behov, og at den kan virke motiverende for unge ved at de får innsikt i yrkene tidlig og samtidig er knyttet til en skole under hele opplæringsløpet.

Med vekslingsmodell menes et løp der opplæringen er organisert i mindre enheter med korte, vekselvise perioder i henholdsvis skole og bedrift. Det bør kunne prøves ut ulike modeller for veksling. En måte å organisere opplæringen på kan være:

• Første år: en dag i uken i bedrift og fire dager på skole

• Andre år: to dager i uken i bedrift og tre dager på skole

• Tredje år: tre dager i uken i bedrift og to dager på skole

• Fjerde år: fire dager i uken i bedrift og en dag på skole

En annen modell kan være en veksling gjennom året mellom noen uker i skole og noen uker i bedrift. Vekslingen kan starte fra det første året i videregående skole, eller opplæringen kan starte med Vg1 helse- og sosialfag på skole som i dag etterfulgt av tre år i en vekslingsmodell.

Vekslingsmodellen har flere fordeler i tillegg til de nevnte. Den integrerer opplæring i skole og bedrift på en bedre måte enn dagens modell og gjør det lettere å se dem i sammenheng. Oppdeling i mindre enheter vil også kunne gjøre det lettere å organisere opplæring for voksne med utgangspunkt i realkompetanse og rett til tilpasset opplæring. Dette forutsetter gode ordninger for realkompetansevurdering. Modellen gir også bedre muligheter til å kombinere jobb og utdanning siden opplæringen er organisert i mindre enheter.

Det finnes muligheter for å avvike fra 2+2-modellen også i dag, men de utnyttes i liten grad. Fylkeskommunen kan i enkelte tilfeller godkjenne lære- eller opplæringskontrakter for ungdom som gjør unntak fra normalordningen, ved at større deler av opplæringen kan gjennomføres i bedrift i stedet for skole og at den kan veksle mellom perioder i skole og bedrift. Flere fylkeskommuner har etterspurt nasjonale retningslinjer for alternative opplæringsmodeller, særlig for voksne. Mer systematisk utprøving av vekslingsmodellen for helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget vil gi økt kunnskap om hvilke effekter som kan oppnås med hensyn til rekruttering av fagarbeidere til disse viktige yrkene. Sammen med erfaringer fra forsøkene med videregående opplæring på arbeidsplassen og videregående opplæring for arbeidssøkere vil dette gi et bedre grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som virker best.

De pågående forsøkene har et begrenset omfang og vil antakelig ikke føre til vesentlig økt rekruttering på kort sikt. For å bidra til raskere rekruttering og at flere unge og voksne blir helsefagarbeidere eller barne- og ungdomsarbeidere, vil Kunnskapsdepartementet derfor invitere fylkeskommunene til å delta i utprøving av ulike typer vekslingsmodeller der elevene veksler mellom skole og praksis mer fleksibelt enn i dag. Arbeidet må forankres hos partene i arbeidslivet, da vekslingsmodellen forutsetter at arbeidsgiver tar ansvar for å tilrettelegge opplæringen for både ungdom og voksne. Departementet vil be Utdanningsdirektoratet og Faglig råd for helse- og sosialfag om å utarbeide forslag til hvordan opplæringen kan struktureres i et vekslingsløp. Ordningen skal prøves ut i en periode på fire år. Omfanget avgjøres etter dialog med fylkeskommunene. Erfaringene fra utprøving av vekslingsmodeller vil samordnes med evalueringen av de pågående forsøkene.

Vekslingsmodellen vil få betydning for muligheten til å velge påbygging til studiekompetanse det tredje året, og den vil også innebære at ungdom må velge lærefag på et tidligere tidspunkt enn i dag. Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) har nylig foreslått en utredning av rett til å ta påbygging også etter fullført fagbrev. Regjeringen vil vurdere dette nærmere.

Kunnskapsdepartementet har videre bedt Utdanningsdirektoratet sette i gang et arbeid for å utvikle nasjonale retningslinjer for dokumentasjon, vurdering og verdsetting av realkompetanse.

7.4 Overgang fra et yrkesfaglig løp til høyere utdanning

Gode overgangsmuligheter mellom utdanningsnivåene er viktig både for å tilrettelegge for livslang læring og for å gjøre utdanningsvalg på de lavere nivåene, særlig i videregående opplæring, mest mulig attraktive. Tydeligere og mer effektive utdannings- og karriereveier kan bidra til økt rekruttering til og fullføring av helse- og sosialfaglige utdanninger i videregående opplæring, og til å beholde dem som allerede arbeider i sektoren.

Det er et mål at utdanningssystemet skal være bygd opp slik at det ikke er noen blindveier. All tidligere utdanning og dokumentert relevant yrkeserfaring bør gi uttelling ved opptak til et høyere og/eller mer spesialisert nivå av formalisert utdanning. Innføringen av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk som omfatter alle nivåene i utdanningssystemet, vil bidra til dette.

Valget etter ungdomsskolen står mellom studiespesialiserende eller yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående skole. Dette valget har stor betydning for senere utdannings- og karrieremuligheter. Hovedløpene går fra generell studiekompetanse til universitets- og høyskoleutdanning og fra fag- og yrkesopplæring til yrke, eventuelt fagskoleutdanning. Ut fra ønsket om fleksibilitet i utdanningssystemet er det også ønskelig med overgangsmuligheter på tvers av de to løpene der det er mulig. Opptak til fagskoleutdanning uten forutgående fagutdanning drøftes i Kapittel 8.3.

Opptakskravene til høyere utdanning er fastsatt på nasjonalt nivå.14 Formålet med kravene er at studentene skal ha faglige forutsetninger for å gjennomføre studiet de blir tatt opp til. Hovedordningen er krav om generell studiekompetanse fra bestått studieforberedende videregående opplæring. For noen utdanninger stilles det i tillegg krav om bestemte fagkombinasjoner eller karakterkrav i utvalgte fag.

For kandidater med yrkesfaglig videregående opplæring finnes det ulike veier inn i høyere utdanning:

• Påbygging til generell studiekompetanse. Dette er ikke en rettighet, men en mulighet, og medfører ett års ekstra opplæring.

• 23/5-ordningen. For å oppnå generell studiekompetanse etter 23/5-ordningen må søkeren ha fylt 23 år i løpet av opptaksåret og ha fem års heltids yrkespraksis eller kombinert yrkespraksis og utdanning. Visse fag fra videregående opplæring må være bestått.

• Via fagskoleutdanning, der toårige fagskoleutdanninger gir generell studiekompetanse under visse forutsetninger. Per i dag finnes det imidlertid ingen toårige helse- og sosialfaglige fagskoleutdanninger.

• Y-veien, en spesielt tilrettelagt ordning for studenter med fagutdanning som er relevant for det aktuelle studiet. Ved avsluttet studium skal kandidatene ha samme kompetanse som de ordinære studentene. Ordningen er gjort generell for ingeniørutdanning. På andre fagområder må universitetene og høyskolene inntil videre søke Kunnskapsdepartementet om å sette i gang Y-veitilbud.

• Opptak på grunnlag av realkompetanse. Realkompetansen vurderes i forhold til det aktuelle studiet, og vurderingen foretas av utdanningsinstitusjonen. I motsetning til de andre ordningene som er beskrevet, er opptaket altså basert på en individuell vurdering.

I tillegg kommer TAF-ordningen, som også tilbys i helsearbeiderfaget enkelte steder. Som et spesielt tilrettelagt opplegg kan den imidlertid bare tilbys et begrenset antall ungdommer, og vil derfor ikke ha betydning for det store flertallet av elever og lærlingers mulighet til å gå videre i høyere utdanning eller i fagskole.

I alle tilfellene som er nevnt ovenfor, tar det lengre tid å bli kvalifisert for opptak til høyere utdanning enn via de studieforberedende løpene i videregående opplæring. For å dekke etterspørselen etter helsefagarbeidere i årene framover må mange flere ungdommer velge å ta fagbrev, samtidig som det signaliseres behov for flere med bachelor- og mastergrad for å øke kvaliteten i tjenestene. Disse signalene kan bli retningsgivende for ungdommens valg. Det at veien til høyere utdanning er lengre via fagutdanning, kan gjøre at færre velger den yrkesfaglige veien. Undersøkelser av tidligere elevkull viser at over 20 % av elevene som oppnådde studiekompetanse etter først å ha begynt på helse- og sosialfaglige grunnkurs, gikk over til helse- og sosialfaglig utdanning på høyere nivå.15

Ungdom med fagbrev som helsefagarbeider, barne- og ungdomsarbeider, ortopeditekniker eller i ambulansefaget vet allerede mye om hva det vil si å arbeide i helse- og velferdstjenestene, og hvilke utfordringer medarbeiderne står overfor faglig og menneskelig i møtet med ulike brukergrupper. For å bidra til å gjøre helse- og sosialfaglig videregående opplæring mer attraktiv vil regjeringen legge til rette for at den kan gi grunnlag for opptak til høyere utdanning gjennom en Y-veiordning. I St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja oppfordres universitetene og høyskolene til å tilby Y-veien for søkere med fagbrev i helse- og sosialfag, men så langt er det ingen slike tilbud. Derfor vil regjeringen stimulere til at det prøves ut avgrensede ordninger der helsefagarbeidere gis mulighet for opptak til sykepleier- og vernepleierutdanning, og barne- og ungdomsarbeidere til barnevernspedagog- og førskolelærerutdanning.

Det mangler i dag om lag 4000 førskolelærere på å oppfylle normen for pedagogisk bemanning i barnehagene.16 Gode utdanningsløp som gjør det mulig for de ansatte å ta høyere utdanning, kan bidra til å bøte på dette. Blant annet er det som tidligere nevnt igangsatt forsøk med arbeidsplassbaserte modeller for førskolelærerutdanning for assistenter i barnehagen. En Y-veiordning i førskolelærerutdanningen vil være et viktig bidrag for å få flere til å ta høyere utdanning rettet inn mot arbeid i barnehagen.

Fra enkelte hold er det uttrykt bekymring for at opptak på grunnlag av yrkesfaglig videregående opplæring kan føre til nivåsenkning i høyere utdanning. Y-veien dreier seg imidlertid om spesielt tilrettelagte tilbud som bygger på tidligere utdanning og arbeidserfaring. Den handler også om å anerkjenne fagspesifikk yrkeskompetanse som verdifull i en akademisk sammenheng, noe som er særlig viktig innenfor fagområder som av kvalitetshensyn er avhengige av en sterk kobling til yrkesfeltet. Ingeniørutdanningen har gode erfaringer med Y-veien, kandidatene er attraktive på arbeidsmarkedet, og rapportene viser også at studiemiljøet er blitt bredere og bedre med flere typer studenter.

7.5 Tiltak

Regjeringen vil:

• Kartlegge elevenes motivasjon for å søke utdanningsprogram for helse- og sosialfag i videregående opplæring og videre utdannings- og yrkesplaner.

• Be Utdanningsdirektoratet og Faglig råd for helse- og sosialfag om å utarbeide forslag til hvordan læreplanene i helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget kan organiseres i en vekslingsmodell.

• Invitere fylkeskommunene til å delta i utprøving av opplæring i helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget organisert i modeller for mer fleksibel veksling mellom skole og praksis.

• Videreføre arbeidet med å få på plass nasjonale kriterier og retningslinjer for realkompetansevurdering i videregående opplæring.

• Vurdere å endre kravene som ligger til grunn for praksiskandidatordningen.

• Vurdere å innføre rett til påbygning til generell studiekompetanse for personer med fullført fagutdanning.

• Gjennomføre forsøk med Y-veitilbud for kandidater med yrkesutdanning i helse- og sosialfag.

8 Fagskoleutdanning

8.1 Om fagskoleutdanning

På mange områder i helse- og velferdstjenestene er det behov for mer dybdekunnskap som bygger på yrkesfaglig kompetanse fra videregående opplæring. Dette er aktuelt for blant annet personell i helse- og omsorgsarbeid, sosialfaglig og barnevernfaglig miljøarbeid og arbeid i tekniske stillinger. Fagskoleutdanning kan da være et godt opplæringstilbud.

Fagskoleutdanning er et selvstendig utdanningsnivå som bygger på videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse. Den skiller seg fra høyere utdanning ved et lovfestet krav om at utdanningen skal være yrkesrettet, at den skal vare mellom et halvt og to år, at opptaksgrunnlaget kan være yrkesfaglig videregående opplæring og at det ikke er et krav at utdanningene er forskningsbaserte. På fagområder som fører fram til fagbrev eller yrkeskompetanse i videregående opplæring, skal fagskoleutdanningen bygge videre på den kompetansen som elevene har tilegnet seg i videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse. Utdanningen skal være yrkesrettet i den forstand at den skal gi grunnlag for å gå direkte ut i arbeid uten ytterligere kvalifisering. Fagskoleutdanning er regulert av fagskoleloven og forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) godkjenner og fører tilsyn med fagskoleutdanningene etter fastsatte kriterier.

Fylkeskommunene er ansvarlig for drift og finansiering av offentlige fagskoletilbud. Halvparten av tilbyderne er offentlige institusjoner. 12 % av alle fagskolestudenter studerer helse- og sosialfag, og 40 % av helse- og sosialfagstudentene studerer ved offentlige fagskoler. Fylkene med flest fagskoler med helse- og sosialfaglige utdanningstilbud er Østfold (6), Rogaland (5), Sør-Trøndelag (5) og Oslo (5). 17 % av fagskolestudentene i helse- og sosialfag er menn, i alt 335 mannlige studenter mot 1641 kvinnelige.

Fylkeskommunene har ansvar for å sørge for at fagskoletilbudet tar hensyn til eksisterende og framtidige kompetansebehov på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. I tillegg har Fagskolerådet som en del av sitt mandat å ivareta kontakt med arbeidslivet om behovet for fagskoletilbud og dimensjoneringen av dem.17 I fagskolesektoren er det ingen sentral instans som bestemmer utforming av studieprogrammer og tilbudsstruktur. Tanken er at tilbudene til enhver tid skal kunne tilpasses arbeidsmarkedets behov på en fleksibel måte, så lenge de er faglig godkjent av NOKUT.

For fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag er det etablert en egen tilskuddsordning forvaltet av fylkeskommunene og administrert av Helsedirektoratet. Dette har bidratt til at antall studenter er økende. De fleste utdanningene er rettet mot bestemte pasient- eller brukergrupper. Innholdet er til en viss grad samordnet på frivillig basis gjennom samarbeidsorganet Nasjonalt utvalg for fagskoleutdanning i helse- og sosialfag (NUFHS). NUFHS er en frivillig sammenslutning av sentrale aktører innenfor helse- og sosialfagene som arbeider for å «utvikle, beholde og synliggjøre en nasjonal standard for nivå og innhold i fagskoleutdanning i helse- og sosialfag. Den nasjonale standard skal være retningsgivende for søknader til NOKUT om godkjenning av fagskoletilbud. Samtidig skal den gi grunnlag for næringsmessig og lokal tilpasning av opplæringen.»18

Det er vanskelig å kartlegge helse- og velferdstjenestenes behov for kompetanse på fagskolenivå. Siden det tar tid før framveksten av nye utdanninger reflekteres i stillingsstrukturen i tjenestene, eksisterer det så langt få stillinger der det spesifikt stilles krav om fagskoleutdanning. HELSEMOD, som har de sikreste framskrivningene av personellbehov knyttet til utdanningsgrupper, inkluderer foreløpig ikke fagskolenivået i sine beregninger. Det er likevel klart at tjenestenes generelle kompetansebehov gjenspeiles i de helse- og sosialfaglige fagskoleutdanningene, ettersom hoveddelen av utdanningstilbudene er relatert til emner som psykisk helsearbeid, eldreomsorg og kreftomsorg. Dette er sentrale områder innenfor folkehelsen der det er stor etterspørsel etter kompetanse.

I regjeringens Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen (2007-2011) er ernæring i helsetjenesten og kompetanse om kosthold egne innsatsområder. I den sammenheng omtales også muligheten for videreutdanning på fagskolenivå, og det signaliseres at det vil bli vurdert å opprette fagskoleutdanninger på ernæringsområdet.

Med fagskoleutdanning er det etablert et strukturert videreutdanningstilbud for personer med helse- og sosialfaglig utdanning fra videregående opplæring. Fagskoleutdanning representerer en alternativ karrierevei og en viktig mulighet for kompetanseheving for dem som ikke ønsker å ta høyere utdanning. Mange har kanskje arbeidet lenge i tjenestene uten faglig påfyll. Mangel på utfordringer, faglig stimulans eller selvstendige arbeidsoppgaver over tid kan virke demotiverende og føre til avgang fra sektoren. Eksistensen av relevante videreutdanninger er derfor viktig for å kunne rekruttere og beholde personell. For ungdom og voksne som vurderer å ta videregående opplæring innenfor helse- og sosialfag, kan muligheten for å gå videre til fagskoleutdanning virke motiverende, jf. nedenfor.

Internasjonalisering er viktig på alle utdanningsnivåer, både for å sikre og forbedre kvaliteten i utdanningen og for å forberede kandidatene på et flerkulturelt samfunns- og arbeidsliv. St.meld. nr. 14 (2008-2009) Internasjonalisering av utdanning slår fast at internasjonaliseringen har kommet kort når det gjelder fagskoleutdanning. Det gjelder også de helse- og sosialfaglige utdanningene. Med det høye antallet ettårige utdanninger, ofte på deltid, er langvarig studentmobilitet antakelig ikke realistisk i stor målestokk for studentene ved helse- og sosialfaglige fagskoleutdanninger. Internasjonaliseringen bør derfor finne andre former, som internasjonalt prosjektsamarbeid om relevante temaer med tilsvarende skoler i andre land, lærerutveksling, pensumutvikling, felles undervisningsopplegg mv. Mulighetene for slikt samarbeid er gode, for eksempel gjennom EUs program for livslang læring (LLP).

Høsten 2011 ble Database for statistikk om fagskoleutdanning (DBH-F) etablert, med første rapportering fra alle offentlige og private fagskoler per 1. oktober 2011. Det har ikke tidligere vært et enhetlig system for kunnskapsinnhenting om fagskolesektoren. På grunnlag av rapporteringen vil Kunnskapsdepartementet utarbeide en årlig tilstandsrapport for fagskoleutdanningene. Den første rapporten ble publisert i desember 2011.19

Departementet vil også gjennomføre en kartlegging av i hvilken grad personer som har fullført fagskoleutdanning finner sysselsetting, og om den er relevant i forhold til utdanningen de har tatt. Det er også av interesse om kandidater fra fagskoleutdanning starter egen bedrift eller går inn i leder- eller mellomlederfunksjoner. Kartleggingen vil også gi informasjon om i hvilken grad personer med fullført fagskoleutdanning går videre til annen utdanning: fagskoleutdanning, høyere utdanning eller annet. Kandidatundersøkelsen vil bli gjennomført innen sommeren 2012.

8.2 Fagskoleutdanning som en attraktiv karrierevei

I St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening framheves fagskolene som spesialiseringsarena for helsefagarbeidere og en viktig faktor for rekruttering til helse- og sosialfag i videregående skole:

Tilbud om videreutdanning av personell gjennom fagskoleordningen er spesielt viktig for å øke kompetansen, redusere avgangen fra sektoren og bidra til rekrutteringen til helse- og sosialfag i videregående skole.20

I dag går omtrent 50 % av alle elever i helsefag i den videregående skolen over til allmennfaglig påbygning etter å ha fullført Vg1 og Vg2, jf. Kapittel 6.2. Mange går deretter videre til helse- og sosialfaglig høyere utdanning. Andre går inn i andre yrker. Dette tyder på at elever i helsefagarbeiderutdanningen er opptatt av hva slags muligheter de har etter endt videregående opplæring, og at det å synliggjøre fagskoleveien kan ha positiv effekt på rekrutteringen til utdanningen, herunder bidra til å rekruttere flere menn.

For at fagskoleutdanning skal bli en tydeligere og mer attraktiv karrierevei, er det også viktig at kandidatene gis ansvars- og utviklingsmuligheter som gjør at de opplever at utdanningen gir uttelling i arbeidslivet.

8.3 Fagskoleutdanning for personer med annen videregående opplæring

Hittil har målgruppen for helse- og sosialfaglig fagskoleutdanning vært personer med relevant fagutdanning fra videregående opplæring. Kravet om at fagskoleutdanningen skal bygge på fagbrev eller yrkeskompetanse, følger av forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning av februar 2010, der det heter i merknadene til kapittel 5:

Utdanninger i fag/fagområde som på videregående opplæringsnivå ender med fag- eller svennebrev eller yrkeskompetanse, skal på fagskolenivå bygge på fag- eller svennebrevet, yrkeskompetansen eller tilsvarende realkompetanse.

Lov om fagskoleutdanning fastslår at utdanningen skal bygge på «relevant videregående opplæring». Lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 39 (2006-2007))gir en vid fortolkning av dette kravet:

Departementet mener at det hverken er ønskelig eller mulig generelt å definere fagskoleutdanning som en spesialisering på grunnlag av visse fagbrev…. Fagskoleutdanning skal dekke ulike behov. Derfor må også begrepet bygger på videregående opplæring gis et vidt innhold. På samme måte som høyere utdanning i visse tilfelle bygger på definert kompetanse fra videregående opplæring med spesifiserte krav i enkelte fag, kan dette også gjelde fagskoleutdanning.

Videre påpekes det at fagskoleutdanning kan være en arena for faglig reorientering:

Fagskoleutdanning henvender seg til ulike aldersgrupper, i noen tilfelle som videreutdanning. I andre tilfelle kan utdanning tjene som en reorientering i forhold til tidligere utdanning og yrkeskompetanse. Det innebærer at ordningen må kunne fange opp nye behov i arbeidslivet, selv om den ikke bygger på definerte fag på videregående opplæringsnivå.21

Tall fra Helsedirektoratet viser at 38 % av de ufaglærte i de kommunale omsorgstjenestene har gjennomført videregående opplæring innenfor andre fagretninger enn helse- og sosialfag, jf. Kapittel 6.2.2.22 Mange bruker kunnskap og kompetanse fra denne opplæringen i arbeidet, mens den i andre tilfeller er mindre relevant. For de fleste vil det ikke være aktuelt å ta en ny utdanning på videregående nivå, noe de heller ikke har rett til. Samtidig er det få utdanningsalternativer for personer med generell studiekompetanse som ikke ønsker å gå veien om høyere utdanning til arbeid i helse- og velferdssektoren.

Regjeringen har generelt som mål at det norske utdanningssystemet skal være fleksibelt, jf. bl.a. St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja, og vil på bakgrunn av de nevnte forholdene åpne for at helse- og sosialfaglig fagskoleutdanning kan bygge på annen videregående opplæring enn fagbrev eller yrkeskompetanse i helse- og sosialfag. Dette vil kunne bidra til å gi nye grupper en verdifull mulighet til kompetanseheving og dermed til å møte kompetansebehovene i tjenestene gjennom økt rekruttering av kvalifisert personell. Det vil også samsvare med føringene i forarbeidene til fagskoleloven om at begrepet «basert på videregående opplæring» skal tolkes vidt og at fagskoleutdanningen skal kunne fungere som en arena for faglig reorientering.

St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening viser til at det forventede store underskuddet av helsefagarbeidere i helse- og omsorgstjenestene fram mot 2025 vil kreve at andre yrkesgrupper i framtiden fyller noen av funksjonene som helsefagarbeidere og ufaglærte fyller i dag. Dette er særlig aktuelt i forbindelse med at Samhandlingsreformen vil føre til økte kompetansebehov i kommunene. Å legge til rette for at flere typer yrkesfaglig kompetanse kan brukes for å øke kompetansenivået i helse- og velferdstjenestene, er derfor i tråd med regjeringens mål om økt kvalitet i tjenestene. En forutsetning er at tjenestene organiseres slik at den tilgjengelige yrkesfaglige kompetansen blir benyttet til beste for brukerne, og at stillingstypene og oppgavene reflekterer ansattes kompetansenivå. Alternativet kan bli at mangel på personer med fagbrev fører til flere ufaglærte og et dårligere tilbud.

Personer som får opptak til fagskoleutdanning på grunnlag av annen videregående opplæring enn fagbrev eller yrkeskompetanse, må oppnå et tilsvarende kompetansenivå som andre fagskolekandidater. På samme måte som for Y-veien i høyere utdanning vil det derfor dreie seg om spesielt tilrettelagte utdanninger. Det tilsier at utdanningen må være av en viss lengde, og at en slik ordning først og fremst vil være aktuell for de lengre utdanningene. Rammen for fagskoleutdanning er et halvt til to år. Jo lengre utdanningen er, jo større er muligheten til å sikre at den har et innhold som gjør at også kandidater tatt opp på grunnlag av annen videregående opplæring oppnår en kompetanse som oppfyller kravene til fagskolenivået i lov- og regelverk.

Regjeringen vil stimulere til at fagskoleutdanning som bygger på annen videregående opplæring, etableres og prøves ut. Det er en forutsetning at slik helse- og sosialfaglig fagskoleutdanning ikke skal svekke fagskoleutdanning som videreutdanningstilbud og karrierevei for dem med fagbrev eller yrkeskompetanse. Den vil heller ikke gi grunnlag for autorisasjon som helsepersonell. Derimot vil dette innebære at fagskoleutdanning får en utvidet funksjon sammenlignet med i dag – både som videreutdanning for personer med relevant fagutdanning og som kvalifiseringsarena til arbeid i helse- og velferdstjenestene for dem som har gjennomført annen videregående opplæring. For å legge best mulig til rette for voksne er det viktig at fagskoleutdanninger i helse- og sosialfag også tilbys på deltid.

8.4 Tiltak

Regjeringen vil:

• Markedsføre fagskoleutdanning tydeligere som en karrierevei for helsefagarbeidere.

• Videreutvikle fagskolesektoren som spesialiseringsarena i tråd med kompetansebehovene i tjenestene.

• Iverksette en nasjonal kandidatundersøkelse for å kartlegge fagskolekandidatenes arbeidstilpasning og sikre at utdanningene oppfyller kravet til yrkesretting i loven.

• Iverksette forsøk med helse- og sosialfaglig fagskoleutdanning basert på annen videregående opplæring enn fagbrev eller yrkeskompetanse innenfor helse- og sosialfag.

9 Høyere utdanning

9.1 Struktur og innhold i de helse- og sosialfaglige utdanningene

Struktur og innhold i de helse- og sosialfaglige utdanningene må gjenspeile kompetansebehovene i tjenestene.23 Beskrivelsen av tjenestenes forventninger og krav til utdanningene i Kapittel 4 viser at de i stadig sterkere grad etterspør kompetanse til å fylle ulike roller, funksjoner og oppgaver. Framtidens organisering og arbeidsmåter i tjenestene vil i tillegg til solid profesjonsfaglig kompetanse kreve evne til samarbeid på tvers av profesjoner, tjenester og forvaltningsnivåer og god forståelse av helheten i tjenestetilbudet. De ansatte må ha grunnleggende kunnskap om blant annet lov- og regelverk, oppbygningen av helse- og velferdstjenestene og systematisk forbedringsarbeid. I tillegg vil det være viktig med flerkulturell forståelse og kunnskap om og en positiv holdning til bruk av teknologi. Det er også behov for økt kunnskap om sentrale samfunnsutfordringer som rus, psykisk helse, vold og overgrep og omsorgssvikt.

Historisk har de helse- og sosialfaglige profesjonsutdanningene blitt til som svar på konkrete behov i gitte situasjoner. Nye behov har gjerne ført til nye utdanninger heller enn tilpasning av de eksisterende; et eksempel fra de senere årene er etableringen av en egen velferdsviterutdanning forut for NAV-reformen. I lys av behovene som beskrives fra tjenestene, er det imidlertid lite hensiktsmessig med flere smale grunnutdanninger som retter seg inn mot avgrensede deler av tjenesteområdene. Slike utdanninger vil gi liten fleksibilitet både for arbeidstaker og arbeidsgiver i framtidig bruk av kompetanse, og vil kunne medføre små og lite robuste fagmiljøer. I stedet må de bestående utdanningene være i endring slik at de tar opp i seg nye kompetansebehov. Lærestedene må kontinuerlig vurdere det faglige innholdet i hver enkelt utdanning i lys av utviklingen i tjenestene og i samfunnet.

Tabell 9.1 gir en oversikt over de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene i høyere utdanning som styres av rammeplan og/eller autorisasjon.24 I tillegg finnes en rekke studietilbud som er innrettet mot arbeid i helse- og velferdstjenestene, men som ikke styres på samme måte. Det gjelder for eksempel utdanning som døvetolk eller velferdsviter. Det finnes også videreutdanninger/mastergrader som styres av rammeplan og/eller autorisasjon, for eksempel jordmorutdanning, men de er ikke tatt med her.

9.1.1 Brede grunnutdanninger

For å møte befolkningens og tjenestenes behov i årene framover må grunnutdanningene for kjerneområdene i helse- og velferdstjenestene være brede, med en solid velferdsfaglig grunnplattform og innslag av tverrprofesjonell læring. Den fag- og profesjonsspesifikke kompetansen vil fortsatt være sentral og skal videreutvikles, men den må i større grad støttes av kompetanse som går på tvers av profesjonene. Med brede grunnutdanninger menes utdanninger som er bredt sammensatt faglig og som orienterer seg mot flere ulike tjenesteområder, oppgaver og brukergrupper i yrkesfeltet. Sykepleierutdanningen kan tjene som eksempel. Den teoretiske delen av utdanningen er for en stor del sammensatt av grunnleggende medisinske, naturvitenskapelige og samfunnsfaglige emner, men kontekstualisert inn mot sykepleie som profesjon. Sykepleiere arbeider i mange funksjoner i helse- og velferdstjenestene og med en rekke ulike pasient- og brukergrupper, og mulighetene for spesialisering er mange og varierte.

Brede grunnutdanninger betyr altså ikke at det fag- og profesjonsspesifikke blir mindre viktig, men at det ikke er tilstrekkelig i seg selv for å forberede studentene på framtidens yrkesutøvelse. Brede grunnutdanninger vil bidra til fleksibilitet i yrkeslivet – både for arbeidstakeren selv og for arbeidsgiverne – og vil utgjøre et solid fundament for videre læring og kompetanseutvikling for den enkelte.

En innvending som har vært reist mot brede grunnutdanninger, er at Norge har mange små kommuner der det kanskje er bare én ansatt i enkelte funksjoner. Argumentet er at denne ansatte da bør ha en utdanning som i størst mulig grad er innrettet mot den aktuelle tjenesten eller funksjonen. Det kan imidlertid like gjerne argumenteres for at det nettopp i en liten kommune er viktig med faglig bredde for å kunne se helheten i hjelpebehovet og bringe inn annen relevant kompetanse når det er nødvendig. I mange tilfeller vil ingen enkeltprofesjon alene kunne gi dem det gjelder, enten det er utsatte barn og unge, kronikere, psykisk utviklingshemmede eller andre, et tilfredsstillende tilbud på alle områder. Som illustrert i Figur 5.1 innebærer de største utfordringene i tjenestene gjerne komplekse og sammensatte behov der pasienter og brukere trenger bistand på flere områder i livet. Utdanninger med en bedre kombinasjon av profesjonsspesifikk og generell velferdsfaglig kompetanse vil gi kandidatene et godt utgangspunkt for å håndtere slike situasjoner.

Felles innhold

For å sikre brede grunnutdanninger som gir kandidatene en solid velferdsfaglig kunnskapsplattform og forbereder dem på den tverrprofesjonelle yrkesutøvelsen i tjenestene, vil Kunnskapsdepartementet innføre et nytt felles innhold i alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene. Formålet er å sikre at kandidatene har nødvendige kunnskaper om helheten i helse- og velferdstjenestene, lov- og regelverk og viktige samfunnsutfordringer, samt generell kompetanse som gode kommunikasjons- og samarbeidsevner, evne til å ta i bruk velferdsteknologi og evne til kritisk og etisk refleksjon. Studentene skal forberedes på å arbeide brukerrettet og lære prosesser som legger til rette for å styrke mestring, egenomsorg og funksjonsevne hos dem de senere vil møte i arbeidet. Ikke minst skal det felles innholdet i utdanningene bidra til å nå målet om en «dobbel identitet» der kandidatene ser på seg selv ikke bare som utøvere av sin egen profesjon, men som del av et større velferdssystem der ulike profesjoner til sammen besitter nødvendig kompetanse.

Det nye felles innholdet vil delvis være identisk for alle og dels bestå av felles temaer der innfallsvinkelen vil være ulik avhengig av hvilken utdanning en har valgt. Hvis temaet for eksempel er rus, må utdanningen gi kandidaten innsikt i andre gruppers kompetanse og bidrag i tillegg til egen rolle. De felles innholdselementene skal med andre ord ikke ses separat fra den profesjonsspesifikke læringen, men integreres med den i en helhetlig utdanning. Dette innebærer også at det ikke vil være snakk om for eksempel et felles første år. Fellesdelen skal kunne organiseres på ulike måter innenfor de ulike utdanningene og studiestedene. Men av hensyn til motivasjonen, er det viktig at studentene kommer i kontakt med det yrkesfeltet de sikter seg inn mot så tidlig som mulig i studiet.

Konkretisering av hva som skal inngå i det felles innholdet, samt hvordan det skal integreres med det fag- og profesjonsspesifikke, blir et viktig utviklingsarbeid i oppfølgingen av stortingsmeldingen. Det viktige er hvilken kompetanse kandidatene skal tilegne seg innenfor de ulike temaene. Utviklingsarbeidet må skje i samarbeid mellom universitets- og høyskolesektoren og helse- og velferdstjenestene. Det fag- og profesjonsspesifikke innholdet må gjennomgås samtidig, og det må foretas en avveining av den totale studiebelastningen for studentene. Det er ikke aktuelt å utvide lengden på utdanningene.

9.1.2 Tverrprofesjonell samarbeidslæring

Beskrivelsen av kompetansebehov viser at det trengs større grad av tverrprofesjonell samarbeidslæring (TPS) på tvers av utdanningene. TPS er en læringsform der studenter fra ulike profesjonsutdanninger lærer sammen og får innsikt i andres kompetanse og dermed også bedre forståelse av sin egen. Rolleforståelse og evne til samhandling er sentrale mål. TPS bør i hovedsak gjennomføres ved bruk av felles praksisperioder, men også i prosjektoppgaver og lignende. Organiseringen kan være ulik avhengig av utdanning og lærested. Innføring av TPS vil sammen med felles innhold utgjøre en felles velferdsfaglig kompetanseplattform som sikrer bredt orienterte grunnutdanninger, og det vil styrke kandidatenes evne til tverrfaglig samarbeid når de kommer ut i yrkesfeltet. Som for fellesdelen skal kravet om TPS også gjelde for de lange profesjonsstudiene ved universitetene.

Fra profesjonsorganisasjonenes side blir det gjerne lagt vekt på at tverrfaglig samarbeid må ta utgangspunkt i en trygg profesjonsidentitet. Spørsmålet er hvordan denne identiteten skal bygges opp. I dag foregår utdanningen av de ulike profesjonene for en stor del separat. Begrunnelsen for denne modellen har nettopp vært at den er nødvendig for å sikre tilstrekkelig tid og rom til å forme studentenes profesjonsidentitet og gjøre dem trygge på eget fag. Dette er grunnleggende. Nyere forskning på læringsmodeller tyder imidlertid på at en trygg profesjonsidentitet også kan utvikles i en tverrprofesjonell læringssituasjon der den enkelte ser og blir trygg på sin egen rolle sett i forhold til andre yrkesgrupper.25 Utdanningsinstitusjonene må sørge for en god kombinasjon av de to formene for læring.

TPS vil være enklest å få til ved de store utdanningsinstitusjonene med mange av utdanningene samlet på ett sted, som Universitetet i Tromsø og de største høyskolene, eller der flere nærliggende institusjoner til sammen har et bredt spekter av relevante tilbud. Men også små høyskoler med én eller et fåtall av de aktuelle utdanningene bør knyttes til strukturerte opplegg. I det videre arbeidet med å utforme og organisere den tverrprofesjonelle læringen må det tas hensyn til utdanningsinstitusjonenes ulike forutsetninger, og til at ikke alle praksissteder vil ha mulighet til å ta imot studenter fra flere utdanninger samtidig. I oppfølgingen av stortingsmeldingen blir det også viktig å se nærmere på hvordan TPS skal integreres med det øvrige studieopplegget for hver enkelt utdanning. Dette må vurderes i sammenheng med annet utviklingsarbeid knyttet til praksis, jf. Kapittel 8.2.

9.1.3 Spesialisering på mastergradsnivå

I tillegg til breddekunnskaper, helhetsforståelse og samarbeidskompetanse er det et klart uttrykt behov fra helse- og velferdstjenestenes side for økt spisskompetanse på ulike områder. Stadig økende kompleksitet i oppgavene og tilhørende kompetansekrav betyr at det i mange tilfeller vil være behov for kompetanse ut over det en treårig bachelorutdanning kan gi. Kompetansebehovene i tjenestene må derfor dekkes av en kombinasjon av ansatte med utdanning på ulike nivåer.

Forholdet mellom breddekompetanse og spesialisering blir en sentral vurdering i det videre utviklingsarbeidet som skal skje for hver utdanning i oppfølgingen av meldingen. I en modell med brede grunnutdanninger vil spesialiseringen i større grad skje gjennom videreutdanninger og mastergrader. Det gir et fleksibelt system der skiftende krav til spisskompetanse kan avklares i et dynamisk samspill mellom tjenestene og de høyere utdanningsinstitusjonene, og tilbudene tilpasses etter det. Det gjelder både temaene og fagområdene der det er behov for spesialisering, og organisering av studieopplegget slik at det for eksempel kan kombineres med arbeid.

Det har lenge eksistert en rekke videreutdanninger for kandidater med helse- og sosialfaglig grunnutdanning. Gjennom flere nasjonale satsinger, for eksempel opptrappingsplanene for rusfeltet og psykisk helse og Kompetanseløftet 2015, er det også gitt særskilte tilskudd til videre- og etterutdanningstilbud som et ledd i å øke kunnskapsnivået og kvaliteten i tjenestene. Etter at Kvalitetsreformen ga høyskolene adgang til å tildele mastergrader, er det dessuten etablert et betydelig antall masterstudier på området. Noen gir fordypning og spesialisering innenfor en profesjon, som for eksempel master i klinisk sykepleie, mens andre er tverrfaglige, for eksempel master i psykisk helsearbeid. De fleste er tverrfaglige tilbud som tar opp studenter med ulike typer grunnutdanning, og der institusjonen kan utnytte sitt samlede fagmiljø på området til å tilby en mastergrad.

Stjernø-utvalget hilste denne utviklingen velkommen og pekte på at etablering av masterstudier med utspring i sterke profesjonsutdanningsmiljøer, gir et godt grunnlag for kunnskapsutvikling knyttet til yrkesfeltet og profesjonsutøvelsen. Dermed øker også kunnskapsnivået i tjenestene. Utvalget pekte samtidig på at det allerede finnes en del helse- og sosialfaglige mastergrader ved universitetene, og at nye, parallelle tilbud kan innebære spredning av de faglige ressursene.26

Figur 9.1 illustrerer at ulike helse- og sosialfaglige grunnutdanninger kan danne grunnlag for de samme mastergradene.

Innpassing av eksisterende videreutdanninger

Som nevnt finnes det en rekke kortere videreutdanninger på det helse- og sosialfaglige området, særlig for sykepleiere. Mange av dem er regulert med rammeplan. Disse videreutdanningene gir i dag ikke alltid mulighet for videre påbygning dersom studentene ønsker å ta en mastergrad, slik at et masterstudium eventuelt vil innebære ytterligere to års studium. For å unngå at videreutdanningene blir blindveier i utdanningssystemet, bør det legges til rette for at de kan integreres i eller bygges på til en mastergrad, forutsatt at innholdet reelt sett er på masternivå. Dette avgjøres av NOKUT i hvert enkelt tilfelle, eller av institusjonen selv for universitetenes vedkommende. Samtidig kan det også finnes videreutdanninger eller påbygningsstudier som gir ny kompetanse i bredden, og som dermed ligger på bachelornivå. Innføringen av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket vil bidra til å klargjøre den enkelte utdanningens plass i gradsstrukturen og mulige veier videre. Utviklingen i sektoren går i retning av at flere og flere videreutdanninger blir godkjent som del av en mastergrad, men det er viktig med fortsatt målbevisst arbeid på området.

9.1.4 Overgang fra utdanning til yrke

Med brede grunnutdanninger understrekes yrkesfeltets rolle som lærings- og kvalifiseringsarena. Fra tid til annen oppstår debatter om «praksissjokk» eller om manglende «ferdigvare», det vil si at arbeidsgivere mener at kandidatene ikke har den kompetansen som kreves for yrket. Begge begrepene henspiller på at profesjonsutdanningene ikke innfrir forventninger om kvalifisering for arbeidslivet, henholdsvis blant arbeidsgiverne og hos kandidatene selv. Dette reiser spørsmålet om hvor langt utdanningsinstitusjonenes ansvar for yrkeskvalifiseringen strekker seg.

Utdanning og arbeidsliv har hver sine fortrinn som læringsarenaer, og praksisstudier som en del av utdanningene er derfor en god modell. God integrering mellom teoretisk undervisning, prosjektarbeid og praksis i yrkesfeltet skal til sammen gi studentene en solid grunnutdanning som gjør dem rustet til å starte sin yrkeskarriere i helse- og velferdstjenestene. Den kan imidlertid ikke forberede dem på alle arbeidsoppgaver og situasjoner de kan komme opp i. For at de skal kunne påta seg mer ansvar og mer kompliserte oppgaver, er modning og videre læring nødvendig. Studentrollen kan aldri bli lik yrkesrollen, og hvordan nyutdannede kandidater blir mottatt i arbeidslivet har derfor stor betydning for hvor godt de klarer å bruke det de har lært i utdanningen til det beste for tjenestene og brukerne.

I to norske studier dokumenteres utfordringene nyutdannede sykepleiere møter i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. De samme utfordringene antas i stor grad også å gjelde for spesialisthelsetjenesten. Den nye generasjonen sykepleiere har lært seg å aktivt søke ny kunnskap og bruke metoder for kunnskapshåndtering. De kan derfor tilføre arbeidsplassen kunnskaper som trengs i utviklingen av tjenestene. Men de trenger bedre forståelse, støtte og veiledning fra arbeidsgivere, ledere og kolleger for å kunne utvikle sin profesjonelle yrkesutøvelse og en kunnskapsbasert praksis. Studiene viser at de første tre månedene er avgjørende for om de velger å fortsette i jobben eller bestemmer seg for å slutte.27

Regjeringen mener at både utdanningen og yrkesfeltet må ses på som viktige kvalifiseringsarenaer. Begge spiller på hver sin måte en nødvendig rolle på veien mot full yrkeskompetanse. Utdanningenes oppgave er ikke bare å tilfredsstille arbeidslivets umiddelbare behov; de skal utdanne kandidater for framtidens arbeidsliv, og dermed er en vesentlig del av grunnutdanningens oppgave å sette kandidatene i stand til å tilegne seg ny kunnskap og forvalte sin kompetanse videre.

For å få kvalifiserte og godt fungerende kandidater er det derfor viktig å sikre en god overgang fra utdanning til yrkesliv. Som vist i Kapittel 5.2 er det i dag store forskjeller med hensyn til hvordan overgangen formelt sett er organisert, der noen få utdanninger etterfølges av en turnusperiode før kandidatene kan arbeide selvstendig. Det er også store lokale variasjoner i graden av systematikk når nyutdannede ansettes. Undersøkelser viser at mange nyutdannede sykepleiere føler seg uforberedt på de kravene de møter i arbeidslivet, og at en betydelig andel angrer på yrkesvalget og kunne tenke seg å slutte.28 For å sikre at alle nyutdannede kandidater blir tatt godt imot og gitt kvalifisert veiledning ved starten av sin yrkeskarriere, er det nødvendig å vurdere tiltak på nasjonalt nivå.

Regjeringen vil i samarbeid med arbeidsgiverne vurdere behovet for ulike former for veiledningsordninger for nyutdannede kandidater i helse- og velferdstjenestene. Ordningene kan være ulike avhengig av tjenesteområde og utdanning. Slike ordninger vil innebære en tydeliggjøring av det ansvaret alle arbeidsgivere har for å lære opp nyansatte. Det betyr ikke at utdanningstiden forlenges eller at arbeidsgiver overtar deler av utdanningsansvaret fra universiteter og høyskoler. Derimot må arbeidsgiverne vurdere hvordan de ivaretar veilednings- og opplæringsansvaret i dag og eventuelt foreta justeringer.

Erfarne ansatte med veiledningskompetanse er en forutsetning for å få på plass mer systematiske veiledningsordninger. Som et første skritt vil Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2012 sette i gang et arbeid for å etablere videreutdanningstilbud på høyskole-/universitetsnivå for å kvalifisere ansatte i barnevernet til å gi profesjonell veiledning til nyutdannede og nytilsatte kolleger. Lignende tilbud vil bli vurdert på andre områder.

9.2 Praksisstudier: yrkesfeltet som læringsarena under utdanningen

Praksisstudier er en sentral del av helse- og sosialfagutdanningene. Formålet med praksisstudier er å styrke studentenes kunnskap om arbeidsfeltet og trene på reelle arbeidssituasjoner, og derigjennom forberede dem best mulig for yrket. Å benytte arbeidsplassen som læringsarena der studentene deltar i den daglige virksomheten, gir dem mulighet til å prøve ut sine kunnskaper, vurdere teori og praksis i sammenheng og utvikle en bevisst og reflektert holdning til yrkesutøvelsen.

For praksisstedene er det mange fordeler ved å ta imot og veilede studenter. Studentene kan løse konkrete oppdrag gjennom prosjektoppgaver. Ansatte blir oppdatert og stimulert til faglig refleksjon, og de får tilgang til et bredere fagmiljø ved utdanningsinstitusjonen.29 Dermed øker muligheten for å utvikle fag- og forskningssamarbeid. Praksisstudier vil også kunne bidra til rekruttering av arbeidskraft gjennom at arbeidsgiverne kan motivere studenter til å søke jobb i virksomheten senere.

Praksisstudier inngår i studieløpet for alle de 18 helse- og sosialfaglige grunnutdanningene i Tabell 9.1. Disse er fordelt på til sammen over 100 studietilbud rundt om i landet. For å utdanne ett studentkull fra utdanningene må det planlegges og gjennomføres om lag 330 000 studentukeverk i praksisfeltet (2008-tall).30 I tillegg kommer praksis i etter- og videreutdanning, mastergrader, turnus, spesialistutdanning, for utvekslingsstudenter, i fagskoleutdanning og i fag- og yrkesopplæringen i videregående skole. For å kunne håndtere et slikt omfang av praksisstudier er det et særlig stort behov for godt samspill mellom utdanning og yrkesfelt.

9.2.1 Utfordringer

Universitets- og høgskolerådet (UHR) har gjennomført en kartlegging av forholdene knyttet til praksisstudiene.31 Kartleggingen viser blant annet at det er store variasjoner mellom utdanninger og tjenesteområder i hvordan praksisstudiene organiseres og hvilke rammebetingelser de opererer under. Ifølge rapporten er en rekke sentrale utfordringer likevel felles:

• for få gode og relevante praksisplasser

• samarbeidet med yrkesfeltet er uforutsigbart og lite stabilt over tid

• for liten stabilitet i tilgang på veiledere og veiledningskompetanse

• usikkerhet omkring ansvar, rolle og funksjoner

• ulikt syn på veiledning og veiledningsmodeller

• svakt ressursgrunnlag, manglende finansiering

• mangel på forpliktende avtaler og kvalitetssikring

Svakheter i kvalitet og relevans

Det følger av lov om universiteter og høyskoler at de høyere utdanningsinstitusjonene har ansvaret for kvaliteten i alle deler av studiene, også praksisdelen. De opplever imidlertid å ha få virkemidler for å sikre relevante og gode praksisplasser. I NOU 2008:3 fastslo Stjernø-utvalget, blant annet på bakgrunn av NOKUTs evalueringer av sentrale yrkesutdanninger, at det er behov for tiltak for å heve kvaliteten i praksisperiodene. En gjennomgående kritikk i evalueringene er dårlig integrering mellom praksisstudiene og undervisningen ved institusjonen.

Norsk Studentorganisasjon (NSO) har i lang tid meldt fra om både kvalitetssvikt og bruk av lite relevante praksisplasser i sykepleierutdanningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til behovet for å styrke kompetansen i NAV og mener at praksisstudier er viktig både for dem som ser for seg NAV som framtidig arbeidssted, og for andre som trenger å kjenne til hvordan NAV fungerer. Også forskning viser betydningen av god praksisundervisning for at studentene skal bli godt forberedt på yrkeslivet. I forskningsprosjektet «I kryssilden mellom utdannelse og praksisfeltets krav» dokumenteres det betydelige avvik mellom hva som læres i sosionom-, vernepleier- og barnevernspedagogutdanningene og de faktiske faglige utfordringene i yrkesfeltet. Forskerne skisserer en ny utdanningsmodell som legger vekt på praksisstudienes betydning for utvikling av relevant handlingskompetanse.32

Fra KS og Spekter har det kommet kritikk mot gjennomføringen og finansieringen av praksisstudiene. Det gjelder både innrettingen av utdanningene og valget av læringsformer, som de mener må bli mer oppdatert i lys av endringene i tjenestenes innhold og organisering. Utdanningsinstitusjonenes krav om en til en-veiledning eller bare profesjonsspesifikk veiledning oppleves som både urealistisk og uhensiktsmessig. Hver veileder kan med fordel veilede flere studenter samtidig, gjerne fra flere utdanninger som bruker samme praksisarena, jf. drøftingen av TPS i Kapittel 9.1.2.

I dag er omfanget av praksisstudier for de korte profesjonsutdanningene målt i antall studentukeverk omtrent dobbelt så stort i spesialisthelsetjenesten som i de øvrige helse- og velferdstjenestene. Særlig som følge av Samhandlingsreformen må flere studenter få praksis i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Også i NAV og barnevernet er det behov for å styrke praksisstudiene. Det innebærer at utdanningsinstitusjonene må ta i bruk et bredere spekter av praksissteder og legge til rette for god koordinering av praksis og teoretisk undervisning. Økt bruk av kommunene, NAV og barnevernet som praksisarena vil være krevende, særlig for de små tjenestestedene, men er nødvendig for at kandidatene skal opparbeide relevant kompetanse med tanke på framtidig arbeid i disse delene av tjenestene.

Praksisstudienes plassering i studieåret er i hovedsak styrt av utdanningsinstitusjonenes fagplaner. Resultatet blir en ujevn bruk av praksisfeltet gjennom året. Dette gjør det vanskelig for praksisstedene å finne gode løsninger. Spesielt krevende er det for dem som mottar studenter fra flere utdanningsinstitusjoner. Det er derfor behov for bedre koordinering slik at praksisstudienes plassering i studieåret og lengden på periodene tar hensyn til tjenestenes behov og muligheter for å ta imot studentene.

Det er store variasjoner mellom utdanningene med hensyn til hvem som tar ansvar for studentene mens de er i praksis, fra integrert klinisk opplæring i universitetssykehusene for medisinstudentene, via sykepleierutdanningene med stort nærvær av høyskolelærere i praksisperiodene, til utdanninger der det faglige ansvaret for praksisstudiene tradisjonelt overlates til praksisveileder. Alle studenter har krav på veiledning av en kompetent veileder; det eksisterer imidlertid ingen felles forståelse av hva dette innebærer eller hvilken tidsressurs som skal settes av til veiledning. I en hverdag med krevende oppgaver og mange kryssende krav er det fare for at veiledning av studenter må vike for oppgaver knyttet mer direkte til pasienter og brukere så lenge det ikke eksisterer klare retningslinjer.

Ulikt omfang av praksis

Det er stor variasjon i omfanget av praksisundervisning i utdanningene.33 Rammeplanene for de treårige grunnutdanningene inneholder detaljerte bestemmelser om antall praksisuker. De grunnutdanningene som ikke har rammeplan bestemmer selv omfanget, og det kan dermed variere fra lærested til lærested. Praksisundervisning har relativt sett mindre omfang i de lange utdanningene enn i de treårige profesjonsutdanningene, men studiemodellen er også en annen. For eksempel har medisin- og odontologistudiene lange tradisjoner for integrering av teori og praksis i klinisk undervisning ved universitetssykehus eller i egne universitetsklinikker. Forskning viser at kandidatene fra de lengre og mer teoritunge studiene er tryggere i yrkesrollen tre år etter endt utdanning enn for eksempel sykepleierutdannet personell, som har mest ekstern praksis av alle.34 Slike funn gir grunnlag for å stille spørsmål ved forholdet mellom undervisning ved institusjonen, typen praksis og tid i praksis.

Ulikhet i lov- og regelverk

Praksisfeltets ansvar for å ta imot og veilede studenter og elever i praksisperiodene kan være hjemlet i lov, forskrift, vedtekter, instruks, ulike styringsdokumenter som tildelingsbrev og oppdragsdokumenter eller i samarbeidsavtaler mellom utdanningsinstitusjonen og praksisstedet. Det varierer fra utdanning til utdanning og fra sektor til sektor i hvilken grad det er fastsatt et slikt ansvar. På enkelte områder er det lovfestet klare forpliktelser for praksisstedene til å sørge for at studenter og elever får den nødvendige opplæringen. Dette gjelder for eksempel i apotekloven og i spesialisthelsetjenesten. I lov av 2. februar 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. § 3-5 står det:

De regionale helseforetakene skal sørge for at behovet for undervisning og opplæring av helsefaglige elever, lærlinger, studenter, turnuskandidater og spesialister dekkes innen helseregionen.

De regionale helseforetakene har altså et selvstendig, lovpålagt ansvar for å sørge for at studenter og elever får gjennomført praksisopplæringen. I det årlige oppdragsdokumentet fra Helse- og omsorgsdepartementet blir det fastsatt hvor mange praksisplasser helseforetaket må stille til disposisjon. Helseforetakenes utdanningsoppgaver, herunder veiledning av studenter i praksis, finansieres gjennom deres basisbevilgninger, og det er etablert regionale samarbeidsorganer mellom de høyere utdanningsinstitusjonene og foretakene.

Som en følge av reformer i velferdstjenestene er det som nevnt behov for en tyngdeforskyvning i bruk av praksisarenaer slik at flere studenter får praksis i kommunal sektor, NAV og barnevernet. I tannhelsetjenesteloven er fylkeskommunene pålagt å medvirketil undervisning og praktisk opplæring av tannhelsepersonell. På tilsvarende måte er kommuner pålagt å medvirketil opplæring av helsepersonell. I lov av 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 8-1 står det bl.a.:

Enhver kommune plikter å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell, herunder videre- og etterutdanning.

Tilsvarende formulering var brukt i kommunehelsetjenesteloven som ble opphevet 1. januar 2012.

Kommunesektorens ansvar er altså definert som et medvirkningsansvar og ikke som et selvstendig ansvar slik det er i spesialisthelsetjenesteloven. En annen forskjell er at de regionale helseforetakene styres gjennom oppdragsdokument og foretaksmøter. Oppdragsdokumentet har et eget kapittel om utdanning av helsepersonell der ansvaret for praksisundervisningen er nærmere omtalt. Det er i dag mangel på praksisplasser i kommunene, og universiteter og høyskoler benytter dermed i for stor grad spesialisthelsetjenesten som praksisarena. Resultatet er at kandidatene kommer ut med en kompetanse som ikke i tilstrekkelig grad er orientert mot arbeid i kommunene. Med gjennomføringen av Samhandlingsreformen forsterkes behovet for en tyngdeforskyvning i bruken av praksissteder.

I barnevernloven, lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og lov om arbeids- og velferdsforvaltningen er det ingen bestemmelser som omtaler tjenestenes ansvar for praksisveiledning av elever og studenter. Det er dermed opp til hvert tjenestested om de ønsker å ta imot elever og studenter i praksis. Både i kommunesektoren og innenfor disse tjenestene er derfor utdanningsinstitusjonene avhengige av avtaler med den enkelte arbeidsgiver eller den enkelte veileder i yrkesfeltet om tilgang til praksisplasser og veiledning.

9.2.2 Vurdering av tiltak

Det er behov for en nærmere vurdering av organisering og innhold i praksisstudiene og rammebetingelsene for praksis. God og relevant praksisopplæring er en forutsetning for at helse- og velferdstjenestene skal få tilført kvalifisert personell med riktig kompetanse. Regjeringen vil sette i gang et utviklingsarbeid for å heve kvaliteten og relevansen i praksisstudiene og utrede hvordan praksis kan knyttes nærmere opp til kontakt med brukerne i ulike sektorer.

Mulig lovfesting

Variasjonene mellom utdanninger og mellom sektorområder når det gjelder ansvaret for praksisopplæringen, skaper uforutsigbarhet i gjennomføringen av praksisstudier. Det kan være en årsak til at viktige tjenesteområder med stort behov for kompetent arbeidskraft ikke benyttes godt nok som praksisarena. Regjeringen vil vurdere om en lovfestet plikt for alle sektorene og forvaltningsnivåene kan bidra til at elever og studenter får den nødvendige praksisopplæringen, men har ikke tatt stilling til lovfesting. I den videre prosessen må det vurderes nærmere hvilket omfang en slik plikt eventuelt skal ha, og hvilke tjenestesteder som skal kunne pålegges å ta imot elever og studenter. Dette må blant annet ses i sammenheng med kravene til kvalitet, jf. nedenfor. Erfaringer med tilsvarende lovfesting for barnehage- og skolesektoren er gode, jf. Boks 9.4. Andre alternativer for å sikre tilgang til gode og relevante praksisplasser vil også bli vurdert, herunder utvidet bruk av avtaler.

Avtaler

Uavhengig av spørsmålet om lovregulering kan det i større grad enn i dag inngås forpliktende avtaler om praksisundervisning som fastsetter hvordan samarbeidet om praksisopplæringen skal foregå, hvordan ansvar og oppgaver skal fordeles mellom partene, samt hvilke andre områder det kan være aktuelt å samarbeide om. Slik kan det skapes en vinn-vinn-situasjon for yrkesfeltet, utdanningsinstitusjonene og studentene. Avtaler som også omhandler andre samarbeidsområder, vil gi praksisstedene fordeler ut over det at de bidrar til å sikre kvalifisert arbeidskraft i framtiden. Avtalene må tilpasses de ulike praksisarenaene og utdanningene, og må omfatte kvalitetskrav til praksisstedene og kompetansekrav til veilederne.

I tillegg til praksisopplæring kan avtaler mellom helse- og velferdstjenestene og utdanningsinstitusjonene for eksempel omfatte:

• forskning og fagutvikling

• etter- og videreutdanning

• personalutveksling og hospitering

• fag- og studieplanutvikling

I avtalen kan det også inngå at det skal opprettes et samarbeidsorgan som har ansvar for iverksettelse og oppfølging av den.

Utviklingsarbeid for økt kvalitet og relevans

De kvalitetsmessige svakhetene ved dagens praksisstudier er godt dokumentert. Det er derfor behov for kvalitetssikring og -utvikling av praksisstudiene i samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og praksisstedene. Enkelte institusjoner som for eksempel Høgskolen i Oslo og Akershus, har kommet langt i arbeidet med å utvikle nye veiledningsmodeller og gode samarbeidsstrukturer med både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Denne typen utviklingsarbeid er et viktig grunnlag for det videre arbeidet nasjonalt med utvikling av kvaliteten i praksisstudiene.

Kunnskapsdepartementet vil sette i gang et utviklingsarbeid for økt kvalitet og relevans i praksisstudiene i helse- og sosialfaglig høyere utdanning. Omfang, innhold, organisering, krav til praksissteder og -veiledere og tverrprofesjonell samarbeidslæring vil være viktige temaer.35 Det skal også utarbeides kvalitetsindikatorer for gode praksisstudier og praksissteder, herunder veiledningskompetanse. Arbeidet vil skje i et samarbeid mellom universitets- og høyskolesektoren, helse- og velferdstjenestene og ansvarlige myndigheter.

9.3 Styring av innhold og struktur i høyere utdanning36

9.3.1 Kompetansekrav

Det er en klar forventning til universitetene og høyskolene, enkeltvis og som system, at de utdanner kandidater med kompetanse i tråd med arbeidslivets behov. Den samfunnsmessige betydningen av at helse- og velferdstjenestene får tilført personell med riktig kompetanse, tilsier at det er behov for mekanismer på nasjonalt nivå for å sikre at denne forventningen oppfylles. En viktig forutsetning er at utdanningsinstitusjonene får kjennskap til hvilke krav og forventninger tjenestene har til utdanningene. Samtidig har institusjonene stor frihet til å bestemme fagprofil og innretning av studiene. Godt samspill mellom utdanning og arbeidsliv er derfor nødvendig for å sikre hensiktsmessige kompetansekrav.

I dag er rammeplaner den viktigste styringsmekanismen når det gjelder innhold og organisering av utdanningene, men ikke alle utdanningene har rammeplan, og planene har klare svakheter. I tillegg legger rammeplanene stor vekt på innsatsfaktorer, mens de siste årenes utvikling i styring av høyere utdanning legger vekt på resultater og kandidatenes sluttkompetanse. Det kan likevel fortsatt være behov for å ha styringsmekanismer som sikrer at sentrale innsatsfaktorer er på plass på noen områder.

Som tidligere beskrevet etterlyser tjenestene bedre generell kompetanse og større breddekunnskaper hos kandidatene i tillegg til den fag- og profesjonsspesifikke kompetansen. Kravene til generell kompetanse vil til en viss grad bli ivaretatt gjennom innføringen av det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket, der blant annet kommunikasjonskompetanse og evne til etisk refleksjon inngår i læringsutbyttebeskrivelsene for alle gradsnivåene. Kvalifikasjonsrammeverket går imidlertid ikke inn på enkeltutdanninger eller fagområder, men stiller felles krav til all utdanning på samme nivå i utdanningssystemet.

Kvalifikasjonsrammeverk beskriver kvalifikasjonene i utdanningssystemet i form av læringsutbytte. Slike rammeverk er under innføring i hele Europa og finnes også i andre deler av verden. Formålet er blant annet å gjøre det lettere å sammenligne kvalifikasjoner over landegrensene. I Norge ble læringsutbyttebeskrivelser for gradsnivåene i høyere utdanning fastsatt i 2009, mens Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, som omfatter alle nivåene i utdanningssystemet, ble fastsatt i desember 2011.37

At kandidatene faktisk får den kompetansen som kvalifikasjonsrammeverket fastsetter, vil i framtiden være tema for NOKUTs akkrediteringer, siden kravene er felles for all høyere utdanning. Det har vært foreslått at NOKUT i tillegg kan få en utvidet rolle overfor visse profesjonsutdanninger ved at det stilles egne akkrediteringskrav og på den måten legges føringer for organisering og innhold i utdanningene. Andre land, for eksempel Canada, har systemer for akkreditering av profesjonsutdanninger der grunnlaget ikke er generelle akademiske kriterier, men om kandidaten har oppnådd fastsatte kompetansemål for den aktuelle yrkesgruppen. Kunnskapsdepartementet mener imidlertid at det er prinsipielt viktig at NOKUTs kvalitetskrav og -kriterier er de samme for all høyere utdanning, og vil ikke innføre spesifikke akkrediteringskrav for enkeltutdanninger.

Et annet, mer indirekte styringsmiddel er autorisasjon. 29 yrker i helse- og velferdstjenestene er underlagt krav om autorisasjon etter lov om helsepersonell, og det finnes også autorisasjonsordninger på andre områder, for eksempel for revisorer. I dag gis det automatisk autorisasjon ved fullført utdanning, unntatt for yrker der det kreves turnustjeneste.38 Dermed er det utdanningsmyndighetene og ikke sektormyndighetene som fastsetter (gjennom rammeplanene) hva for eksempel en sykepleier eller fysioterapeut skal kunne. Der det ikke finnes rammeplaner, formuleres læringsmålene av hver enkelt utdanningsinstitusjon.

Styringen av utdanningene må sørge for at studentene forberedes på arbeidsoppgavene og arbeidsmåtene i framtidens helse- og velferdstjenester. Styringen må videre ivareta både utdanningsinstitusjonenes faglige og metodiske frihet og tjenestenes behov for å kunne stille krav til kandidatenes kompetanse. Det vil derfor bli satt i gang et tverrdepartementalt utviklingsarbeid for å vurdere nærmere på hvilken måte kompetansekrav knyttet til den enkelte utdanning skal utformes, fastsettes og formidles i framtiden. En mulighet kan være at kravene fastsettes av relevante sektormyndigheter i forbindelse med autorisasjon, men dette må eventuelt utredes nærmere. Universitetene og høyskolene vil uansett måtte fastsette mål for læringsutbytte i sine studieplaner med utgangspunkt i kravene, på samme måte som rammeplanene danner utgangspunkt i dag. Slik sikres forbindelsen mellom yrkesfeltets krav til kompetanse og innholdet i utdanningene. Samtidig må læringsutbyttebeskrivelsene være i overensstemmelse med de generelle kravene til nivåene i høyere utdanning i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket.

9.3.2 Rammeplan og forskrift

Av de 18 helse- og sosialfaglige grunnutdanningene i Tabell 9.1 er åtte i dag regulert med rammeplan, mens ti ikke har rammeplan. I tillegg finnes det rammeplaner for en rekke videreutdanninger. Rammeplanene regulerer oppbygningen av og innholdet i utdanningene, og fastlegger dermed også strukturen av utdanninger. De er forpliktende og skal sikre et nasjonalt likeverdig faglig nivå, slik at utdanningene framstår som enhetlige og gjenkjennelige uavhengig av institusjon. På den annen side har de lenge vært kritisert for å begrense institusjonenes faglige autonomi, hemme nytenkning og hindre lokale tilpasninger i gjennomføringen av utdanningene. I noen tilfeller er de i utakt med utviklingen i tjenestene; rammeplanen for sykepleierutdanning stiller for eksempel detaljerte krav til praksis ved sengepost, mens dette gradvis både har blitt mindre relevant og samtidig en belastning for praksisstedene på grunn av færre liggedøgn ved sykehusene. Stjernø-utvalget pekte i tillegg på at rammeplanene ikke gir noen garanti for kvalitet, og at undersøkelser har vist at det er svært forskjellig hvordan de ulike utdanningsinstitusjonene følger dem opp i sine fagplaner. Utvalget foreslo å avvikle rammeplanene forutsatt at nødvendige nasjonale kompetansekrav til kandidatene fastsettes på annen måte.

Alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene, inkludert de lange profesjonsutdanningene, bør styres på samme måte. I en situasjon der tjenestene etterlyser tverrfaglighet og samhandling, tjener enkeltvise rammeplaner til å befeste skiller mellom utdanningene. På sikt vurderer Kunnskapsdepartementet derfor å erstatte de nåværende rammeplanene med en felles forskrift for alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene på universitets- og høyskolenivå. Forskriften vil i så fall omfatte felles innhold og krav til praksisperiodene, men vil til forskjell fra rammeplanene ikke inneholde kompetansemål knyttet til den enkelte utdanning. Et system for fastsettelse av kompetansekrav må derfor være på plass før rammeplanene kan oppheves, jf. forrige punkt.

Dersom det innføres en slik forskrift, vil den omfatte alle de 18 grunnutdanningene som i dag er regulert på nasjonalt nivå gjennom rammeplan og/eller autorisasjon. Det kan også være aktuelt å inkludere enkelte andre utdanninger. Kriteriet for innlemming vil være at den aktuelle utdanningen vurderes som viktig for helse- og velferdstjenestene. Utvelgelsen må skje i et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet og de relevante sektormyndighetene. Det må også etableres en mekanisme for å vurdere innlemming av nye utdanninger i framtiden.

9.3.3 Faglig samordning

Universitets- og høgskolerådet og dets underliggende faglige rådsorganer har en viktig funksjon i å samordne innholdet i ulike utdanninger på frivillig basis slik at kandidatene som utdannes har en felles kjernekompetanse. Dette er ikke til hinder for lokal profilering i form av ulik vektlegging, spesielle fordypninger osv. Innenfor det overordnede rammeverket for styring som foreslås ovenfor for helse- og sosialfagene i høyere utdanning, vil denne oppgaven bli enda viktigere, og Kunnskapsdepartementet vil drøfte med rådet hvordan den kan styrkes.

9.3.4 Skikkethet

Med dagens ordning der autorisasjon gis automatisk på grunnlag av fullført utdanning, faller ansvaret for å vurdere kandidatenes skikkethet i sin helhet på de høyere utdanningsinstitusjonene. Grunnlaget for vurderingen finnes i lov om universiteter og høyskoler § 4 – 10. Skikkethetsvurdering er definert slik:

Løpende skikkethetsvurdering av alle studenter skal foregå gjennom hele studiet og skal inngå i en helhetsvurdering av studentens faglige og personlige forutsetninger for å kunne fungere som lærer eller som helse- eller sosialpersonell. En student som utgjør en mulig fare for barnehagebarns og elevers eller pasienters, klienters og brukeres liv, fysiske og psykiske helse, rettigheter og sikkerhet, er ikke skikket for yrket.39

En fersk rapport tyder på at det er svakheter knyttet til rammene for og gjennomføringen av skikkethetsarbeidet ved institusjonene.40 Rapporten peker på uklarheter i lov- og regelverk, samtidig som skikkethetsarbeidet i mange tilfeller får for svak oppmerksomhet. Svært få studenter blir vurdert som uskikket.

Et godt system for skikkethetsvurdering er avgjørende for tilliten til helse- og velferdstjenestene. Kunnskapsdepartementet vil videreføre ordningen med skikkethetsvurdering i utdanningene og vurdere rapportens forslag til forbedringer.

9.4 Styring av kapasitet

Mens universitetene og høyskolene tidligere fikk finansiering per aktivitet, med utstrakt bruk av måltall for enkeltutdanninger, er de nå rammefinansiert og kan selv opprette studietilbud og omstille kapasitet i tråd med studentenes og samfunnets etterspørsel. For 15 helsefaglige grunnutdanninger og seks videreutdanninger for sykepleiere setter imidlertid Kunnskapsdepartementet aktivitetskrav for hver av utdanningsinstitusjonene. Aktivitetskravene skal sikre at utdanningene gis mange steder i landet og at det utdannes tilstrekkelig mange kandidater både nasjonalt og regionalt.

For de fleste av utdanningene defineres aktivitetskravet som et minimum antall 60-studiepoengsenheter som må være avlagt det første studieåret. For enkelte videreutdanninger innenfor sykepleie som ikke har årlig opptak, settes det krav til gjennomsnittlig studiepoengproduksjon. Aktivitetskravene gjelder med andre ord ikke antall ferdige kandidater, som påvirkes av frafall underveis i studieløpet, inkludert skifte av studium eller institusjon. Det kan argumenteres for at et måltall for ferdige kandidater ville fange opp bedre om arbeidslivet får tilstrekkelig tilgang på utdannet arbeidskraft.

Universitetene og høyskolene er fra 2012 underlagt en ny nasjonal målstruktur som innebærer ytterligere delegering av myndighet til institusjonene ved at de selv fastsetter mål for virksomheten. Dermed kan de fastsette virksomhetsmålene i tråd med egne strategier og prioriteringer. Den nye målstrukturen kan også få betydning for bruken av aktivitetskrav som styringsvirkemiddel. Kunnskapsdepartementet vil vurdere aktivitetskravene og samarbeide med institusjonene og andre aktører om hvilke styringsvirkemidler som best kan sikre at det utdannes et tilstrekkelig antall kandidater til helse- og velferdstjenestene på nasjonalt og regionalt nivå.

Tildeling av midler til studieplasser er et annet virkemiddel for styring av kapasitet. Departementet kan da både prioritere utdanningsområder der det er særlig stort behov i arbeidsmarkedet, og gi midler til studieplasser som institusjonene kan bruke på fagområder de selv velger ut fra sin profil og strategi. Gjennom tildelingene i 2009-2011 er de helse- og sosialfaglige utdanningene tilført nærmere 1100 nye studieplasser, tilsvarende nesten 3000 plasser fullt utbygd. I tillegg kommer eventuelle plasser innenfor disse fagområdene som institusjonene har opprettet innenfor rammen av de frie studieplassene som ble tildelt samtidig.

Som beskrevet i Vedlegg 2 viser SSBs framskrivninger samlet sett god balanse mellom tilbud og etterspørsel etter universitets- og høyskoleutdannet personell i årene framover på nasjonalt nivå. De helse- og sosialfaglige utdanningene har gjennomgående god rekruttering, men det er store regionale variasjoner, og svak søkning til enkelte institusjoner kan over tid gi dårligere tilgang på kandidater noen steder. Departementet følger kontinuerlig med på utviklingen og vil vurdere behovet for studieplasser i forbindelse med de årlige budsjettprosessene.

9.5 Mer om utdanningskvalitet

Utgangspunktet for denne stortingsmeldingen er befolkningens behov for helse- og velferdstjenester og hvordan utdanningene kan bidra til at tjenestene svarer best mulig på disse behovene. Hovedvekten ligger derfor på innretningen av de aktuelle utdanningene og nødvendige endringer i innhold og organisering. Parallelt fortsetter det løpende arbeidet med å sikre og heve kvaliteten i all høyere utdanning.

Kvalitetsreformen, med etableringen av NOKUT som et viktig element, har gitt en ny og helhetlig systematikk for kvalitetssikring av norsk høyere utdanning. Det er likevel behov for mer kunnskap om kvaliteten som grunnlag for videre utvikling.

NOKUT har fått endret sitt mandat i retning av større vekt på kvalitetsutvikling i tillegg til kontrollfunksjonen. Hovedansvaret for kvaliteten ligger likevel hos institusjonene selv. Endringene som må skje i de helse- og sosialfaglige utdanningene i årene framover, vil kreve godt arbeid og god ledelse på alle nivåer.

Norge har en desentralisert struktur av universiteter og høyskoler som gir god tilgang til høyere utdanning i alle deler av landet. Stjernø-utvalgets analyse i NOU 2008:3 Sett under ett viste imidlertid at mange av fagmiljøene trenger å styrkes. Det gjelder også på det helse- og sosialfaglige området, og Kunnskapsdepartementet vil følge opp dette gjennom politikken for samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK). Også etablering av forskerskoler med deltakelse av flere institusjoner vil bidra til å utnytte de samlede faglige ressursene bedre, jf. Kapittel 10.3.4.

9.5.1 Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk

Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket inneholder som nevnt overordnede læringsutbyttebeskrivelser knyttet til nivåene i utdanningssystemet, som så konkretiseres i institusjonenes fag- og studieplaner. Dermed dreies tenkningen om innholdet i studieprogrammene mot hvilken kompetanse de skal gi, og denne kompetansen synliggjøres på en tydelig måte for potensielle studenter, arbeidsgivere og institusjonene selv. Slik blir det også enklere for yrkesfeltet å bedømme relevansen av programmene og gi innspill til endringer.

Innføringen av kvalifikasjonsrammeverket i 2012 vil være et viktig bidrag til kvalitetsheving også av de helse- og sosialfaglige utdanningene. Samtidig vil kravene til generell kompetanse i læringsutbyttebeskrivelsene bidra til å styrke kandidatenes kompetanse på områder der tjenestene mener den er for svak i dag, som kommunikasjon og samhandling og evne til kritisk og etisk refleksjon.

9.5.2 Internasjonalisering

Internasjonal utveksling og deltakelse på kunnskapsfronten er et viktig korrektiv til norsk kunnskapspolitikk. Det er bare i samhandling og i sammenligning med andre at vi vet hva vi selv står for. Gjennom internasjonalt orienterte fagmiljøer og en høy andel norske studenter som tar utdanning i utlandet, utdanner vi studenter som er kvalifiserte for deltakelse i et flerkulturelt samfunn og et globalisert arbeidsmarked.

Studentmobilitet både inn i og ut av Norge er et viktig element i internasjonaliseringsstrategiene for høyere utdanning. Norske institusjoner skal være attraktive læresteder for gode internasjonale studenter, og et høyt antall norske studenter skal velge å ta studier i utlandet. Imidlertid favner internasjonalisering og internasjonalt samarbeid bredere, som for eksempel bruk av utenlandske gjesteforelesere, flerkulturelle og internasjonale perspektiver i pensum og undervisning, samarbeid om studieprogrammer og undervisningsopplegg mellom norske og utenlandske læresteder og engelskspråklige programmer.

Det flerkulturelle og internasjonale perspektivet skal prege utviklingen av utdanningsinstitusjonene. På bakgrunn av kulturmangfoldet blant både medarbeidere og pasienter og brukere i helse- og velferdstjenestene er det spesielt viktig at disse perspektivene integreres i videreutviklingen av helse- og sosialfagutdanningene.

9.5.3 Sentre for fremragende utdanning

Kunnskapsdepartementet har innført en ordning med Sentre for fremragende utdanning (SFU). Etter utlysning er det tildelt midler til et pilotsenter innenfor lærerutdanningen med en ramme på 4 mill. kr. i inntil 10 år. Senteret er et samarbeid mellom Universitetet i Oslo og Universitetet i Tromsø.41 Sentre for fremragende utdanning skal bidra til å samle og styrke kompetanse knyttet til læringsformer, undervisningsopplegg og effekten av disse, og vil dermed indirekte ha både en SAK-effekt og en kompetansehevingseffekt. Gjennom økt oppmerksomhet rundt undervisning og pedagogisk tilrettelegging vil sentrene videre kunne bidra til å gjøre den alternative karriereveien mot førstelektor og dosent mer attraktiv, jf. Kapittel 10.3.5. På samme måte som det er knyttet stipendiater til Sentrene for fremragende forskning, er det naturlig å tenke seg at det vil være knyttet både stipendiater og kandidater i førstelektorprogram til SFUene. Kunnskapsdepartementet vil vurdere muligheten for å etablere Sentre for fremragende utdanning på det helse- og sosialfaglige området i forbindelse med de årlige budsjettprosessene.

9.6 Tiltak

For å utvikle de høyere utdanningene i helse- og sosialfag slik at de svarer på framtidens kompetansebehov i helse- og velferdstjenestene, vil regjeringen sette i gang en rekke nasjonale prosesser og utviklingsprosjekter. Disse vil for en stor del være felles for alle de aktuelle grunnutdanningene. I tillegg må hver enkelt utdanning gjennomgås med tanke på både de generelle kravene og mer spesifikke kompetansebehov knyttet til utdanningen. Samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og med yrkesfeltet vil være sentralt i begge tilfellene. Oppfølgingen av denne stortingsmeldingen innebærer et langsiktig utviklingsarbeid ved den enkelte utdanningsinstitusjonen og for universitets- og høyskolesektoren samlet sett. Det innebærer også samarbeid mellom berørte departementer og innsats og deltakelse fra helse- og velferdstjenestene, partene i arbeidslivet, studentene, brukerorganisasjonene og andre relevante aktører. Godt samarbeid og opplevelsen av felles mål på tvers av sektorer, tjenester, forvaltningsnivåer og aktører er avgjørende for å lykkes. Kunnskapsdepartementet vil lede arbeidet og sørge for at de ulike prosessene til sammen driver utviklingen av helse- og sosialfagutdanningene i ønsket retning.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle hovedmodellen for de helse- og sosialfaglige profesjonsutdanningene i høyere utdanning basert på brede grunnutdanninger og spesialisering på videreutdannings- og mastergradsnivå. På sikt bør alle kortere videreutdanninger kunne innpasses i en mastergrad forutsatt at de holder nødvendig faglig nivå.

• Sikre god balanse mellom en felles velferdsfaglig kompetanseplattform og den fag- og profesjonsspesifikke kompetansen i den enkelte utdanning, herunder:

  • sette i gang et arbeid for å utvikle felles innhold i alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene

  • vurdere nærmere på hvilken måte kompetansekrav knyttet til den enkelte utdanning skal utformes, fastsettes og formidles

• Sette i gang et arbeid med sikte på økt kvalitet og relevans i praksisstudiene i helse- og sosialfaglig høyere utdanning, herunder:

  • vurdere omfang og type av praksis for hver utdanning

  • utvikle indikatorer for hva som kjennetegner kvalitet og relevans i praksisstudiene

  • innføre tverrprofesjonell samarbeidslæring (TPS) som del av praksisstudiene

  • vurdere krav til veiledningskompetanse

  • vurdere å lovfeste en plikt for alle helse- og velferdstjenestene til å stille til rådighet praksisplasser for elever og studenter og gi dem veiledning innenfor nærmere avtalte rammer

• Vurdere å erstatte rammeplaner for enkeltutdanninger med en felles forskrift for alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene i høyere utdanning. En slik forskrift vil eventuelt ha som formål å fastsette krav til felles innhold i utdanningene og til kvalitet og omfang i praksisstudiene, herunder krav om tverrprofesjonell samarbeidslæring.

• Vurdere behovet for ulike former for veiledningsordninger for nyutdannede kandidater i helse- og velferdstjenestene i samarbeid med arbeidsgiverne.

• Videreføre og forbedre systemet med skikkethetsvurdering i utdanningene.

• Drøfte med Universitets- og høgskolerådet hvordan den faglige samordningen av utdanningene kan styrkes innenfor rammen av nasjonale krav.

9.7 Nærmere om enkelte utdanningsområder

Nedenfor omtales noen utdanningsområder der det er behov for særskilte tiltak. Alle vurderingene og tiltakene som er omtalt tidligere i kapitlet, gjelder også for disse områdene.

9.7.1 Sosialfaglig arbeid og kompetanse

For å sikre et godt samspill mellom helsefaglig og sosialfaglig kompetanse innenfor alle deler av velferdstjenestene er det behov for å styrke den sosialfaglige kompetansen. Styrking av sosialfaglig kompetanse skal bidra til å sikre helhetlige tjenestetilbud til grupper i befolkningen med sammensatte problemer, jf. omtalen av sentrale faktorer av betydning for folkehelse og velferd i Del II. I det følgende omtales de sosialfaglige utdanningene spesielt. Det er imidlertid også behov for å styrke sosialfaglige perspektiver og forståelse i de helsefaglige utdanningene.

Vanligvis omtales følgende fire bachelorutdanninger som sosialfagutdanninger: sosionomutdanning, barnevernspedagogutdanning, vernepleierutdanning og bachelor i velferdsfag/arbeids- og velferdsfag. Den siste er langt mindre enn de tre andre og er kommet til i de senere årene. Vernepleierutdanningen gir grunnlag for autorisasjon som helsepersonell, men har samtidig en sosialfaglig profil med vekt på miljøterapeutisk arbeid og rehabilitering. Utdanningene representerer og produserer hver for seg viktig kunnskap og kompetanse som trengs i velferdstjenestene. Sosialfagene har imidlertid svake forskningstradisjoner, og fagmiljøene er i noen tilfeller små og lite robuste. Det har flere ganger vært foreslått å samordne utdanningene eller slå dem sammen.

I 2010 leverte Rambøll en rapport til Arbeidsdepartementet som så på forholdet mellom kompetansebehovene i arbeids- og velferdsforvaltningen og innrettingen av aktuelle utdanninger i universitets- og høyskolesektoren.42 Her kom det fram behov for større grad av praksisnærhet i mange av utdanningene, det vil si mer relevante utdanninger gjennom tettere tilknytning til den praktiske arbeidshverdagen. Rapporten legger vekt på at det generelt er for lite pensum og forskning i de sosialfaglige utdanningene som omhandler arbeidslivs- og arbeidsmarkedskunnskap og system- og forvaltningskunnskap. Utdanningene ser dermed ikke ut til å ha tilpasset innholdet til nye arbeidsoppgaver og -metoder.

I 2009 la Befring-utvalget fram utredningen Kompetanseutvikling i barnevernet: Kvalifisering til arbeid i barnevernet gjennom praksisnær og forskningsbasert utdanning.43 Utredningen er en gjennomgang av kvalitet og relevans i utdanninger som kvalifiserer til arbeid i barnevernet generelt, og sosionom- og barnevernspedagogutdanningene spesielt. En av konklusjonene er at

…kartleggingen indikerer også at begge utdanninger har vesentlige mangler når det gjelder undervisning/pensum, knyttet til flere av barnevernfeltets kjerneområder, og at praksisstudier ikke er tilstrekkelig prioritert i flere av utdanningene.

Utvalget pekte på 14 emneområder som beskriver kompetansebehovene i barnevernet og derigjennom hvilke emner utdanningene bør omfatte.

Helsedirektoratet har i oppfølgingen av Ansvarsreformen vist til at utviklingshemmede ikke har tilstrekkelig tilgang til et koordinert og kvalitativt godt helsetilbud.44 Vernepleiere er autorisert helsepersonell, og fagmiljøene legger vekt på betydningen av den helsefaglige delen av utdanningene for å kunne fange opp og reagere på behov for helsehjelp hos personer med psykisk utviklingshemning eller andre former for kognitiv svikt. Likevel viser NAKUs rapport fra 2007 om helseoppfølging av utviklingshemmede at mange opplever å være utsatt for både helsesvikt og mangel på gode helsetjenester oftere enn befolkningen generelt.45 Det blir derfor argumentert for å «…endre profilen på vernepleierutdanningens undervisning i psykisk helsevern, med økt fokus på psykiske tilstander og diagnoser hos personer hvor slike tilstander lett kan maskeres av andre og sammensatte funksjonsvansker.»

Vurdering av behov for endringer

Regjeringen mener at den sosialfaglige kompetansen bør styrkes med utgangspunkt i de tre store grunnutdanningene på området, og at det er behov for endringer både innenfor hver av utdanningene og i samspillet mellom dem. Utdanningene har til felles at de er innrettet mot å kvalifisere kandidater til sosialfaglig inkluderings- og endringsarbeid for marginaliserte grupper, samt til å vurdere tildeling av offentlige ytelser. I tillegg til ulike teoretiske og metodiske tradisjoner ligger forskjellene mellom dem særlig i tidlig spesialisering mot visse målgrupper og tjenester. Den sosialfaglige kompetansen trengs imidlertid innenfor alle tjenesteområder og i arbeid med en rekke ulike brukergrupper, og begrensingen i utdanningenes orientering mot utvalgte grupper eller tjenester er derfor uheldig. Det betyr ikke at barnevernsbarn, psykisk utviklingshemmede eller sosialklienter ikke lenger vil være viktige målgrupper, men kompetansen må ikke begrenses til utelukkende å gjelde disse gruppene eller de tjenesteområdene som har hovedansvaret for dem.

Den pågående utviklingen går i retning av at utdanningene orienterer seg bredere, både med hensyn til målgrupper og arbeidsfelt.

• Vernepleierutdanningen, slik den er i dag, er et særnorsk fenomen. I land som Sverige, Danmark og Island har tilsvarende utdanninger utviklet seg i andre retninger, med mer vekt på pedagogikk og ledelse i arbeidet med eldre og personer med funksjonshemninger, og mindre vekt på helsefaglige aspekter.46 Fagmiljøene innenfor vernepleie i Norge legger stor vekt på betydningen av å være autorisert som helsepersonell. Dette knyttes til Samhandlingsreformen og behovet for å innrette arbeidet og fagutviklingen mer generelt mot tilbud til personer med kognitiv svikt. Studielederne ved vernepleierutdanningene har gitt uttrykk for at vernepleie som en miljøterapeutisk utdanning innenfor rammen av habiliterings- og rehabiliteringsarbeidet, er en interessant mulighet.

• Barnevernspedagogutdanningen er også en særnorsk utdanning. Barn og ungdom, og særlig utsatte barn og unge, er en sårbar og viktig målgruppe for helse- og velferdstjenestene. Likevel er det ulike synspunkter på om en spesialisert barnevernspedagogisk utdanningsstige fra bachelor- til doktorgradsnivå er riktig vei å gå, eller om ulike grunnutdanninger kan tenkes relevante for spesialisering inn mot arbeid med utsatte barn og unge. En spesialisert utdanningsstige kan bli en for smal modell både for studenter som er på leting etter framtidig yrke, og for barnevernet og andre deler av velferdstjenestene som trenger mange typer kompetanse for å møte barn og unge der de er. Samtidig er det av stor betydning at tilstrekkelig mange har solid kompetanse om utsatte barn og unge, deres behov, barnets perspektiv og barns rett til beskyttelse, utvikling og medvirkning i eget liv.47

• Sosionomutdanningen er generalistutdanningen på sosialfaglig side. Hovedtyngden av sosionomer arbeider i arbeids- og velferdsforvaltningen og barnevernet, men en del finnes også i helse- og omsorgstjenestene og oppvekst- og skolesektoren. Velferdsviterutdanningen er en ny utdanning som i hovedsak har utviklet seg parallelt med etableringen av NAV. En slik smal utdanning som bare finnes på ett eller to steder i landet, vil i liten grad bidra til å møte behovet for økt kunnskap om arbeidslivet, økt veiledningskompetanse mv. ikke bare i NAV, men også i andre deler av helse- og velferdstjenestene.

Vernepleierutdanningen ble opprinnelig etablert som en utdanning for arbeid med utviklingshemmede, og dette vil fortsatt være en viktig målgruppe. I dag jobber imidlertid vernepleiere mye bredere, med en rekke målgrupper og i ulike funksjoner. Dette må gjenspeiles i utdanningen. En videreutvikling av utdanningen med fortsatt vekt på miljøterapeutisk arbeid og helsefaglig kompetanse vil kunne bidra til å styrke tjenestene innenfor både habilitering og rehabilitering og danne grunnlag for et godt tverrprofesjonelt samarbeid. Balansen mellom helsefaglig og sosialfaglig kompetanse må vurderes i nært samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene, tjenesteområdene og brukerorganisasjonene.

Barnevernspedagogutdanningen bør videreutvikles med utgangspunkt i Befring-utvalgets utredning om kompetansebehovene i barnevernet. Imidlertid vil ingen utdanning alene kunne dekke alle kompetansebehovene i barnevernet, og derfor må også andre utdanninger vurdere å ta opp i seg enkelte av de emneområdene utvalget beskriver. Likeledes er sosialpedagogikken som barnevernspedagogutdanningen er basert på, også relevant for andre deler av helse- og velferdstjenestene. Utdanningen bør derfor ikke anses som en etatsutdanning for barnevernet, men som en utdanning som også kvalifiserer for arbeid med barn og unge i andre sammenhenger.

Videre bør det skje en utvikling i retning av en samordning av dagens sosionomutdanning og velferdsviterutdanning i en bachelor i sosialt arbeid. Dette krever en sterkere arbeidslivsorientering i utdanningen og mer vekt på veiledningskompetanse. Det er viktig at studentene tidlig i utdanningsløpet får en innføring i den brede kunnskapen om helse- og velferdssystemets helhet og oppbygning. Samordningen vil sørge for at kompetansebehovene som er forsøkt ivaretatt gjennom velferdsviterutdanningen, vil inngå i kompetansen til langt flere studenter ved flere utdanningsinstitusjoner i landet. Slik vil ikke bare arbeids- og velferdsforvaltningen, men også andre tjenester få tilgang på økt sosial- og arbeidsfaglig kompetanse.

Med utgangspunkt i disse endringene i de tre profesjonsutdanningene vil regjeringen styrke den samlede sosialfaglige kompetansen. Prinsippet om brede grunnutdanninger må gjelde, og det blir særlig viktig å utvikle og styrke de sosialfaglige felleselementene og den velferdsfaglige basiskompetansen. Det må skje en styrking av fagmiljøene i tråd med den generelle politikken for samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK), og på en måte som gjør at de ansatte ved ulike utdanninger innenfor samme institusjon oppfattes og opptrer som ett fagmiljø.

For å øke kvaliteten i utdanningene og forskningen på feltet trengs det videre en helhetlig gjennomgang av fagmiljøene og deres utdanningstilbud og forskningsinnsats. Evalueringer i regi av NOKUT og Norges forskningsråd er nyttige verktøy ikke bare for å undersøke kvaliteten i virksomheten, men også for å heve bevisstheten om kvalitet og stimulere til utvikling ved institusjonene. Kunnskapsdepartementet vil derfor ta initiativ til en samlet evaluering av de sosialfaglige utdanningene og fagmiljøene med tilhørende forskningsvirksomhet.

Regjeringen vil:

• Styrke den samlede sosialfaglige kompetansen gjennom videreutvikling av dagens tre hovedutdanninger, barnevernspedagog, sosionom og vernepleier, slik at både profesjonsspesifikk og felles sosialfaglig kompetanse videreutvikles i tråd med kompetansebehovene i helse- og velferdstjenestene.

• Stimulere til et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene om innhold og organisering av de sosialfaglige utdanningene i dialog med relevante yrkesfelt. Det er et ønske at UHR tar en koordinerende rolle i dette arbeidet.

• Stimulere til en mer samordnet forskningsinnsats i nært samarbeid med yrkesfeltene på tvers av studieprogrammer og utdanningsinstitusjoner som ledd i arbeidet med å utvikle mer robuste fag- og forskningsmiljøer.

• Gi Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) og Norges forskningsråd i oppdrag å iverksette en samlet evaluering av de sosialfaglige grunnutdanningene og forskningen i de aktuelle fagmiljøene.

9.7.2 Medisin

Profesjonsstudiet i medisin tilbys ved universitetene i Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsø. I forbindelse med Kvalitetsreformen vedtok Stortinget at studiet fortsatt skulle være en integrert seksårig utdanning. Det er en grunnutdanning for all videre spesialisering i medisin. Etter endt utdanning følger en obligatorisk turnusperiode på ett og et halvt år. Modellen med turnustjeneste er for tiden til vurdering.48

Samhandlingsreformen forutsetter en dreining av det faglige innholdet i grunnutdanningen i retning av mer allmennmedisinsk teori og mer praksis i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Videre må utdanningen i større grad enn i dag gi kompetanse om helseovervåking, forebygging og tidlig intervensjon, brukermedvirkning, IKT og forbedringsarbeid. Det er også viktig at leger som arbeider i spesialisthelsetjenesten, har grunnleggende kunnskap om allmennmedisin og kommunenes arbeid.

Norge har en høy dekningsgrad av leger. Beregninger viser at dagens utdanningskapasitet, inkludert de som utdannes i andre land og søker jobb i Norge, vil gi et overskudd på nærmere 3000 årsverk i 2030 med videreføring av dagens tjenestenivå. I stortingsmeldingen om Samhandlingsreformen fastslås det at veksten i legeressursene primært skal komme i kommunene.49 Uten en tilsvarende lavere vekst ved sykehusene kan resultatet bli et underskudd. Helsedirektoratet har foreslått å øke kapasiteten ved de norske universitetene slik at en økt andel leger har gjennomgått en utdanning med vekt på norske forhold og behov.50

Utviklingen internasjonalt går mot inndeling av medisinutdanningen i bachelor- og mastergrad, blant annet som følge av Bologna-prosessen. Danmark har innført en slik modell, med treårig mastergrad slik at samlet studielengde fortsatt blir seks år. I Norge ønsker Universitetet i Bergen å gjøre det samme, og det pågår diskusjoner også ved de andre universitetene som tilbyr medisinutdanning. Det er viktig at en bachelorgrad i medisin blir en selvstendig yrkeskvalifikasjon. På linje med bachelorgrad i psykologi vil den kunne gi relevant kompetanse for eksempel for helseadministrativt arbeid, gjerne i kombinasjon med tilleggsutdanning i for eksempel økonomi og ledelse eller jus. Det vil være positivt at studenter som finner ut underveis i medisinstudiene at de ikke ønsker å bli lege, har mulighet til å avslutte studiet med en fullført grad som kan brukes i arbeidslivet. Fullført og bestått seksårig medisinutdanning vil fortsatt være kravet for å kunne arbeide som lege.

Regjeringen vil:

• Gå i dialog med universitetene om endringer i grunnutdanningen i medisin i lys av endrede behov i yrkesfeltet.

• Åpne for at medisinstudiet kan organiseres i en treårig bachelorgrad fulgt av en treårig mastergrad, forutsatt at bachelorgraden fungerer som en selvstendig yrkeskvalifikasjon.

9.7.3 Prehospitale tjenester

Prehospitale tjenester er en del av den akuttmedisinske behandlingskjeden som omfatter både primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Det arbeider flere helsepersonellgrupper i de prehospitale tjenestene. I ambulansetjenesten er de fleste utdannet som ambulansefagarbeidere eller er ambulansepersonell med tilsvarende kompetanse. Sykepleiere og leger med spesialistutdanning innenfor akuttmedisin og anestesi benyttes avhengig av pasientens tilstand, men utgjør per i dag en mindre del av ambulansetjenesten. I NOU 1998:9 Hvis det haster og St.meld. nr. 43 (1999-2000) Om akuttmedisinsk beredskap kommer det særlig fram at det er behov for å styrke kompetansen i ambulansetjenesten.

Helse- og omsorgsdepartementet har i to rapporter gjennomgått problemstillinger knyttet til de prehospitale tjenestene og kompetansebehovene.51 I rapportene vises det til at de demografiske endringene i befolkningen, økende krav til helsetjenesten og den teknologiske utviklingen vil føre til behov for bedre akuttmedisinsk kompetanse blant flere yrkesgrupper. Det gjelder særlig fastleger og personell som arbeider ved legevakt, sykehjem, AMK-sentraler og i ambulansetjenesten. Team- og samhandlingskompetanse er særlig viktig for kvaliteten i de prehospitale tjenestene, både mellom yrkesgruppene og ikke minst når det gjelder pasienter og pårørende. Det kreves både spiss- og breddekompetanse på flere nivåer for å kunne vurdere og behandle pasienter med sammensatte og uavklarte tilstander.

Utdanningen til ambulansefagarbeider skjer i videregående skole og fører fram til fagbrev. Opplæringen er knyttet til det medisinske og operative fagfeltet og skal bidra til at ambulansefagarbeidere kan fungere godt i tverrfaglige akuttmedisinske team og i samarbeid med en kommunikasjonssentral. Sykepleiere må komplettere sin utdanning med enkelte fag for å bli autorisert som ambulansefagarbeidere. På grunn av det endrede behovet for kompetanse har flere helseforetak gått sammen med høyskoler om å etablere utdanning i prehospitalt arbeid på høyskolenivå etter internasjonale modeller. Høgskolen i Lillehammer startet i 2003 en modulbasert utdanning for ambulansepersonell med et omfang på 60 studiepoeng. Fra 2008 tilbyr høyskolen også et halvt års påbygging. Den samarbeider med flere helseforetak og andre høyskoler om videreutdanning i prehospitalt arbeid. Høgskolen i Østfold startet en tilsvarende utdanning i 2005.

På kort tid har ambulansetjenesten utviklet seg fra å være en transporttjeneste for båretrengende pasienter til å bli et spesialisert behandlingstilbud utenfor sykehus ved ulykker, akutt sykdom og forverring av kronisk sykdom. Den raske teknologiske utviklingen i det akuttmedisinske arbeidet utenfor sykehus, sammen med store krav til faglig kunnskap når det gjelder rask vurdering og diagnostikk, tilsier økt behov for kompetanse i ambulansetjenesten. Tilsvarende har etablering og utvikling av nye nødmeldetjenester ført til et behov for styrket kompetanse innenfor akuttmedisin og ambulansekoordinering.

Regjeringen ser på bakgrunn av denne utviklingen at det er behov for å gjennomgå dagens struktur, organisering og innhold i akuttmedisinsk og prehospital utdanning for å sikre tilstrekkelig akuttmedisinsk kompetanse i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, ambulansetjenesten og nødmeldetjenesten. For å dekke kompetansebehovet innenfor prehospitale tjenester trengs det grunnutdanninger på flere nivåer med muligheter for relevant videreutdanning for de ulike personellgruppene.

Regjeringen vil:

• Vurdere struktur, organisering og faglig innhold for utdanning i prehospitalt arbeid i yrkesfaglig videregående opplæring, fagskole og høyere utdanning.

9.7.4 Farmasi

Farmasifaget skal dekke samfunnets behov for kunnskap og ekspertise knyttet til legemidler og legemiddelbruk. Farmasøytisk kunnskap står sentralt i all virksomhet i apotekvesenet og i andre sammenhenger der det er nødvendig å veilede og følge opp bruken av legemidler. Den inngår også i et bredt spekter av forskningsområder og danner grunnlaget for farmasøytisk industri.

Farmasøytisk kompetanse etterspørres på stadig nye områder i kommune- og spesialisthelsetjenesten. Her er det viktig å få den inn som en naturlig del av det tverrprofesjonelle samarbeidet. For eksempel har Helsetilsynet ført tilsyn med legemiddelbehandlingen i sykehjem og mener det er grunn til uro over situasjonen på grunn av mangel på personell og fagkompetanse.

Utviklingen i farmasøytenes yrkesrolle og arbeidsområder og innføringen av Samhandlingsreformen har igjen aktualisert spørsmålet om struktur og innhold i farmasiutdanningene. Det er i dag utdanning på tre nivåer til arbeid med legemidler:

• Utdanning til apotektekniker med fagbrev fra videregående opplæring. Dette er den største yrkesgruppen i apotek, med vel 5000 personer i arbeidsstyrken.

• Utdanning til reseptarfarmasøyt med bachelorgrad fra høyskole. Utdanningen ble utviklet rundt 1960 for å kvalifisere til mellomstillinger i apotek, underordnet farmasøyter med en cand.pharm.-grad fra universitetet. Reseptarer kan ikke bli apotekere, men kan bestyre filialapotek.

• Utdanning til provisorfarmasøyt, en femårig integrert mastergrad (tidligere cand.pharm.) som gis ved tre universiteter. Autoriserte provisorfarmasøyter kan søke om konsesjon for apotekdrift.

Det er til sammen nesten 4000 reseptarer og provisorer i arbeidsstyrken, hvorav ca. 2400 arbeider i primærapotek og sykehusapotek.52

Reseptarutdanningen ved høyskolene og provisorutdanningen ved universitetene har utviklet seg relativt uavhengig av hverandre, selv om personell fra begge faggruppene har vært engasjert i studieplanarbeid, undervisning og vurdering av studentene på bachelornivå. Cand.pharm.-/provisorstudiet har hele tiden vært et integrert studium av fem års varighet, og det har ikke vært mulig for bachelorkandidater fra reseptarutdanningen å gå direkte videre til master, det vil si å gå inn i fjerde studieår. I stedet har det over det siste tiåret utviklet seg tre forskjellige overgangsordninger ved de tre universitetene som tilbyr masterstudiet (UiB, UiO og UiT), der den samlede studietiden til provisor blir 6-6 ½ år.

Forholdet mellom utdanningene har vært diskutert i fagmiljøene over mange år, og allerede i 1987 forelå det en egen utredning. I 2008 nedsatte det nasjonale Profesjonsrådet for farmasiutdanning under Universitets- og høgskolerådet et utvalg (Sande-utvalget) som fikk som mandat å foreslå «mulige alternative modeller for en framtidig farmasøytisk utdanning i Norge». Målet var å få til en utdanningsmodell som hindrer unødig ressurstap både for reseptarer som ønsker å ta en mastergrad i farmasi, og for provisorstudenter som avbryter det integrerte masterstudiet.

Rapporten fra Sande-utvalget ble levert i november 2009. Den skisserte fire mulige modeller for samordning av bachelor- og masterutdanningene, men uten å komme med anbefaling om en spesifikk modell. Norges Farmaceutiske Forening har lagt rapporten til grunn for sitt videre arbeid i saken, og har foreslått at det legges til rette for et samordnet 3+2-løp for bachelor- og mastergrad i farmasi, men parallelt med at det nåværende femårige, integrerte mastergradsløpet til provisor videreføres.

Fra universitetenes side har det vært argumentert med at dagens bachelorstudium (reseptarutdanning ved høyskole) ikke er faglig på nivå med innholdet i de tre første årene i provisorutdanningen. Blant annet er det forskjeller i studieplaner, opptaksreglement og til dels kompetanseprofil mellom utdanningene.

Etter Kvalitetsreformen har 3+2-modellen vært hovedmodellen i den norske gradsstrukturen. Etter ønske fra universitetene ble utdanningen til provisorfarmasøyt videreført som et integrert femårig studium. Provisorer og reseptarer utfører imidlertid overlappende oppgaver i apotekene, og dagens ordninger der reseptarer må bruke ekstra tid hvis de ønsker å kvalifisere seg videre til provisor, synes uhensiktsmessige og svakt begrunnet. I stedet bør bachelor- og mastergrad i farmasi utgjøre et gjennomgående utdanningsløp i tråd med hovedmodellen i gradsstrukturen. Dette er også drøftet med representanter for utdanningsmiljøene.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for innføring av en 3+2-modell for farmasiutdanning i høyere utdanning der bachelorgraden gir kompetanse som reseptar og mastergraden som provisor. Dagens femårige integrerte mastergradsutdanning fases ut. Reseptarfarmasøyter med bachelorgrad skal i denne modellen være kvalifisert for opptak til masterstudiet uten tap av tid.

• Gi institusjonene en tidsfrist for å samordne opptakskrav og andre bestemmelser slik at den nye modellen kan settes i verk.

9.7.5 Kiropraktorutdanning

Det tilbys ikke kiropraktorutdanning i Norge i dag. Omtrent 300 nordmenn studerer kiropraktikk i utlandet hvert år, de fleste i England, Danmark, Australia og USA. Etter initiativ fra Nordisk Ministerråd ble det i 1994 etablert en kiropraktorutdanning ved Syddansk Universitet i Danmark under forutsetning av at studiet skulle tilbys studenter fra alle de nordiske landene. Utdanningen består av en bachelorgrad og en toårig kandidatutdannelse i klinisk biomekanikk. Den er integrert med medisinutdanningen ved universitetet. Det kreves ett års turnustjeneste i Norge for å få autorisasjon som kiropraktor. Kiropraktor er en av tre autoriserte helseprofesjoner som ikke har tilbud om norsk utdanning. I 2010 fikk 106 personer autorisasjon. De fleste av disse var utdannet i Europa.

Norsk kiropraktorforening (NKF) og relevante forsknings- og utdanningsmiljøer har flere ganger tatt opp behovet for en norsk kiropraktorutdanning med helse- og utdanningsmyndighetene. I 2004 vedtok Stortinget å be regjeringen legge til rette for å etablere et kiropraktorstudium i Norge. Dette ble fulgt opp av Helse- og sosialdepartementet, som i samråd med Kunnskapsdepartementet ba Helsedirektoratet om å utrede spørsmålet. Utvalget som ble nedsatt i 2006, konkluderte med at det først burde opprettes en nasjonal enhet for forskning og fagutvikling innenfor muskel- og skjelettlidelser med særlig vekt på kiropraktikk. Først etter det ville det på sikt kunne være aktuelt å etablere en kiropraktorutdanning.53

I 2007 ba Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen regjeringen om å legge til rette for etablering av kiropraktorutdanning i Norge gjennom utvikling av forskning på feltet og dermed oppbygging av kompetanse som kunne benyttes også i undervisning. For å framskaffe et godt faglig grunnlag for videre planer gjennomførte Kunnskapsdepartementet i 2010 en evaluering av forskningen innenfor muskel- og skjelettlidelser avgrenset til kiropraktorenes fagfelt og yrkesutøvelse. Evalueringsutvalget pekte på at helse- og utdanningsmyndighetene må ta høyde for at det i framtiden vil bli stor etterspørsel etter kunnskap, diagnostikk og behandling av problemer i bevegelsesapparatet. Det er behov for forskning som kan legge et kunnskapsbasert grunnlag for presis diagnose, bedre behandling og ikke minst forebygging. En ny mastergrad innenfor muskel- og skjelettlidelser med vekt på kiropraktikk kan være mulig å etablere i Norge gjennom forpliktende samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjoner nasjonalt eller i Norden.54

Regjeringen vil:

• Følge opp Stortingets vedtak med sikte på å etablere en kiropraktorutdanning i Norge med utgangspunkt i de faglige anbefalingene.

9.7.6 Ernæring

Behov for ernæringskompetanse

Det blir stadig viktigere at helsepersonell har spisskompetanse om ernæring. Med økende forekomst av livsstilssykdommer, matallergi og -intoleranse, underernæring hos eldre mv. er det stort behov for kostrådgivning og ernæringsbehandling innenfor helsetjenesten. Mangelen på ernæringskompetanse ikke minst i primærhelsetjenesten er påpekt i flere utredninger fra Helsedirektoratet, i St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester og i Meld. St. 16 (2010 -2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan(2011-2015).

Klinisk ernæring

Fagområdet klinisk ernæring omfatter utredning/diagnostisering, forebygging, behandling og lindring av kostholdsrelaterte sykdommer og tilstander. Kompetanse i klinisk ernæring er også viktig i overordnet plan- og systemarbeid i både spesialist- og kommunehelsetjenesten. Det er omtrent 140 årsverk for kliniske ernæringsfysiologer i norsk helsevesen. Bare ca. 3 % er i kommunehelsetjenesten, noe som er en utfordring i et samhandlingsperspektiv der kommunene skal ha et større ansvar for oppfølging av pasienter og brukere. Helsetilsynet har avdekket svikt i ernæringsarbeidet både i pleie- og omsorgstjenesten og i helseforetakene, noe som gir dårligere pasientsikkerhet.

Klinisk ernæringsfysiolog er som den eneste ernæringsfaglige yrkesgruppen autorisert helsepersonell. Utdanningen, som er på mastergradsnivå, tilbys ved medisinsk fakultet og det medisinsk-odontologiske fakultet ved henholdsvis Universitetet i Oslo og Universitetet i Bergen. Det er i 2012 totalt 45 studieplasser per år fordelt på 35 ved UiO og 10 ved UiB. I dag har studentene praksis i spesialisthelsetjenesten, men med økt behov på kommunenivå som følge av Samhandlingsreformen bør det opprettes praksisplasser også i kommunehelsetjenesten.

Over halvparten av alle autoriserte kliniske ernæringsfysiologer i Norge er sysselsatt i det sentrale østlandsområdet. I andre deler av landet er det mangel på denne kompetansen. Utdanningene har høy søkning. I statsbudsjettet for 2011 ble det tildelt midler til fem nye studieplasser ved Universitetet i Bergen og 15 ved Universitetet i Oslo.

Andre ernæringsutdanninger

Flere utdanningsinstitusjoner tilbyr andre ernæringsutdanninger. Eksempler er Høgskolen i Oslo og Akershus (treårig bachelorstudium, med påfølgende toårig masterutdanning i samfunnsernæring), Universitetet i Agder (treårig bachelorstudium i ernæring, mat og matkultur, med påfølgende toårig master i folkehelsevitenskap) og Atlantis medisinske høgskole (treårig bachelorstudium i ernæringsfysiologi). Ved Universitetet i Bergen tilbys masterutdanning i samfunnsernæring. Slike utdanninger kan kvalifisere til å arbeide med forebygging av livsstilssykdommer, men ikke for klinisk arbeid. De som uteksamineres, kan for eksempel ansettes i kommunene for å bistå i folkehelsearbeidet.

Kosthold og ernæring er et fagområde der det også finnes en rekke korte utdanninger og kurs utenfor det formelle utdanningssystemet, og der rådene som gis, ikke nødvendigvis er i tråd med helsemyndighetenes anbefalinger og faglige retningslinjer. Det er stort behov for å kvalitetssikre rådgivningen på området, og gode utdanninger vil bidra til dette. Regjeringen ønsker å styrke kunnskapen om ernæring innenfor alle de helse- og sosialfaglige utdanningene. I den sammenheng vil samarbeid og utveksling av kompetanse mellom utdanningene og norske matprodusenter kunne gi positive effekter i næring og utdanning for både landbruket og velferdssektoren, jf. vektleggingen av produksjon av trygg mat i Meld. St. 9 (2011-2012) Om landbruks- og matpolitikken.

Regjeringen vil:

• Styrke og kvalitetssikre rådgivningen på ernæringsområdet gjennom gode utdanninger.

• Vurdere tiltak for å sikre tilstrekkelig tilgang på kliniske ernæringsfysiologer over hele landet.

• Styrke kunnskapen om ernæring innenfor alle de helse- og sosialfaglige utdanningene.

10 Forskning for økt kvalitet i tjenestene og i utdanningene

Forskning spiller en viktig rolle for utvikling av offentlig sektor og for utvikling av de helse- og sosialfaglige utdanningene. Et mer kunnskapsbasert arbeidsliv forutsetter, foruten forskningsaktivitet i arbeidslivet selv, en god infrastruktur av universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter, som alle bidrar til utviklingen av det samfunnet vi lever i.

10.1 Utfordringer og framtidige behov

Forskningen for en kunnskapsbasert helse- og velferdssektor må hente inspirasjon fra flere fagområder. Fra helseforskningen må det utvikles innsikt og metoder som kan gjøre forebyggende helse- og sosialarbeid mer effektivt. Fra samfunnsvitenskapen må det komme kunnskap om hvordan hjelpebehov og livskvalitet varierer med den enkeltes totale livssituasjon, tjenestenes organisering og ressursbruk. Fra arkitekt-, design- og teknologifagene må det komme praktiske bidrag og innsikt i hvordan boligløsninger og teknologi kan øke brukerens livskvalitet og tjenestenes effektivitet.

I St.meld. nr. 30 (2008-2009) Klima for forskning er ett av målene at norsk forskning skal bidra til forskningsbasert profesjonsutøvelse i helse- og velferdssektorens yrker. Det krever høy kvalitet og relevans i forskningen. Meldingen framhever også betydningen av samspill mellom yrkesutøvelse, utdanning og forskning, jf. Kapittel 5.3. Denne tilnærmingen er gjennomgående også i europeisk forsknings- og utdanningspolitikk.

St.meld. nr. 44 (2008-2009) Utdanningslinja påpeker at det moderne arbeidslivet krever økt kunnskap og endringskompetanse. Arbeidslivet vil i større grad ha behov for medarbeidere som kan bruke forskningsresultater kritisk og benytte metoder fra forskning i yrkesutøvelsen.

Forskningen knyttet til de helse- og sosialfaglige utdanningsmiljøene har to hovedformål: å styrke kunnskapsgrunnlaget for yrkesutøvelsen, og å bidra til å sikre at utdanningene er basert på det fremste av kunnskap innenfor det aktuelle fagområdet. I tillegg er forskning en viktig bidragsyter til innovasjon i tjenestene. Innovasjon blir stadig mer nødvendig i lys av utfordringene helse- og velferdstjenestene står overfor.

10.1.1 Kunnskapsbasert tjenesteutøvelse

Begrepet kunnskapsbasert praksis har sitt utspring i «Evidence-based medicine», som ble introdusert på midten av 1990-tallet og omtalt for første gang i Norge mot slutten av tiåret. Kunnskapsbasert praksis innebærer at den samlede yrkesutøvelsen er basert på flere ulike kunnskapskilder, og at yrkesutøverne holder seg faglig oppdatert og bruker oppsummert forskningsbasert kunnskap når dette foreligger. En helse- og velferdsarbeider som skal jobbe kunnskapsbasert, må ha et bevisst forhold til bruk av ulike kilder til kunnskap. Fagmiljøene som gir utdanning, må selv være godt orientert og formidle erfaringsbasert og forskningsbasert kunnskap og metoder til bruk i tjenesteutøvelsen.

I løpet av det siste tiåret har kunnskapsbasert praksis fått økende oppmerksomhet. Både internasjonalt og nasjonalt har det vært mest oppmerksomhet om det i helsefagene, i de senere årene også innenfor sosialfagene. Innenfor helsefagene har både fysioterapi-, sykepleie-, ergoterapi- og radiografiutdanningene arbeidet systematisk for å legge et grunnlag for kunnskapsbasert praksis i yrkesutøvelsen.

Helse- og velferdstjenestene blir mer og mer kompliserte og utfordringene mer sammensatte. Det er derfor avgjørende at tjenestene forholder seg systematisk til kunnskap. Trinn som er utarbeidet for en kunnskapsbasert yrkesutøvelse, kan være en nyttig tilnærming for å sikre kvalitativt gode tjenester:

• refleksjon over egen praksis

• formulere gode spørsmål

• finne forskningsbasert kunnskap

• vurdere kunnskapen kritisk

• integrere gyldig og anvendbar forskningsbasert kunnskap med erfaringsbasert kunnskap og brukerens preferanser og overføre dette til praksis

• evaluere egen praksis

Det stilles i dag større krav til effektivitet og mulighet for etterprøvbarhet av iverksatte tiltak fra både brukere av tjenestene og samfunnet for øvrig. Mer kompetente brukere av tjenestene vil i større grad spørre om hvorfor et spesielt tiltak blir iverksatt framfor et annet. Bruk av forskning og oppdatert kunnskap blir derfor et viktig element for å øke kvaliteten og troverdigheten i tjenestene.

I den nasjonale kvalitetsstrategien for helse- og sosialtjenestene er kunnskapsbasert praksis sentralt.55 Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten ble etablert i 2004 som en ressurs for å forbedre kvaliteten i tjenesten. Innenfor sosialfeltet vokser det også fram miljøer som produserer systematiske oversikter og systemer for kunnskapsbasert beslutningsstøtte. Campbell Collaboration lager oversikter innenfor utdanningsfeltet, kriminologi og sosialområdet. Norge har spilt en viktig rolle i etableringen av Campbell Collaboration, der Kunnskapssenteret har huset sekretariatet fra etableringen i 2005. Den nyeste tilveksten på dette området i Norge er Velferdsseksjonen i Kunnskapssenteret, som skal produsere oversikter på bestilling fra forvaltningen.

Kunnskapssenteret og blant andre Senter for kunnskapsbasert praksis ved Høgskolen i Bergen har hatt sentrale roller i å fremme kunnskapsbasert praksis og forvaltning, blant annet ved å produsere kunnskapsoppsummeringer og etablere helsebibliotek. Kunnskapsoppsummeringer vil si at fagpersonell har gjort jobben med å søke, vurdere og sammenstille foreliggende forskning på området og utarbeide systematiseringer som gir grunnlag for utvikling av metoder og tiltak i tjenestene. I Norge representerer Helsebiblioteket en kilde til forskning og kunnskapsbaserte ressurser og Nasjonalt bibliotek for barnevern og familievern en annen. Helsebiblioteket er et elektronisk bibliotek konsentrert om helsetjenesten, men det er mange overlappende fagfelt med andre velferdsfag, for eksempel finnes det emnebibliotek for psykisk helse og om eldre.

Praksisrettet forskning tar utgangspunkt i praksisutøvelse og erfaringskunnskap. Feltet omfatter kunnskapsutvikling med ulike teoretiske perspektiver og metodiske tilnærminger som for eksempel klinisk forskning eller annen empirisk forskning. Tjenestenes og samfunnets behov for kunnskap vil være veiledende for valg av problemstillinger. Forskningen skal bidra til å utvikle og evaluere tiltak, metoder og organisering av tjenestene for å søke de beste og mest effektive tiltakene for brukerne.

For å sikre et best mulig tjenestetilbud ønsker regjeringen å fremme kunnskapsbasert praksis. Helse- og velferdstjenestene skal bygge sin virksomhet på og ta faglige avgjørelser basert på systematisk innhentet forskningsbasert kunnskap, erfaringskunnskap og pasientens/brukerens/klientens ønsker og behov i den gitte situasjonen.

10.1.2 Forskningsbasert utdanning

Helse- og sosialfagene henter forskningsbasert kunnskap fra mange fagområder og disipliner, og slik har de vokst fram og utviklet seg som egne fagområder. De siste ti årene har det skjedd en sterk fagutvikling og økt forskningsvirksomhet innenfor fagene. Utdanningsmiljøene ved høyskolene og de nye universitetene har vært viktige bidragsytere i denne utviklingen sammen med den samfunnsvitenskapelige instituttsektoren. Det er likevel langt igjen før de korte profesjonsutdanningene oppnår den samme forskningsforankringen som i de lange profesjonsutdanningene ved universitetene.

Målet om kunnskapsbasert praksis krever at utdanningene har sterke fagmiljøer som driver, kjenner til og bruker forskning. Fagmiljøene må ha personell med forskningskompetanse som deltar i kunnskapsproduksjonen innenfor sine fagområder. Dette er avgjørende for kvaliteten i utdanningene og kandidatenes senere yrkesutøvelse. For å sikre god kvalitet i tjenestene og gode utdanninger må forskningsbasen øke og kvaliteten og relevansen i forskningsinnsatsen styrkes, og det må legges til rette for godt samarbeid og dialog mellom forskning, utdanning og yrkesutøvelse. I tillegg til at fagmiljøene formidler forskningsbasert kunnskap, må studentene trenes opp i selv å søke etter og vurdere den fremste kunnskapen innenfor et område.

Lov om universiteter og høyskoler fastslår at høyere utdanning i Norge skal være forskningsbasert. Det er derfor nødvendig at det samlede fagmiljøet er oppdatert om det siste av vitenskapelig litteratur, metoder og tilnærmingsmåter på både nasjonalt og internasjonalt nivå. Denne kunnskapen må gjenspeiles i pensumlister og undervisning. Det kan være varierende grad av tematisk samsvar mellom det faglige personalets forskning og deres undervisning.

Norge har valgt å legge til rette for forskningsbasert utdanning ved at fagmiljøene som gir undervisning, også skal ha forskningskompetanse og drive egen forskningsvirksomhet. En slik kobling mellom forskning og utdanning i profesjonsutdanningene og i høyskolesektoren spesielt er et særtrekk i internasjonal sammenheng. Ingen andre land bruker så mye ressurser på forsknings- og utviklingsarbeid i sin høyskolesektor.56 Norge ligger godt framme i koblingen mellom utdanning og forskning inn mot profesjonsutdanningene, men dette kan utvikles videre. Det vil være en prioritert oppgave å fortsatt øke forskningsinnsatsen innenfor disse fagområdene og styrke kompetansen i de miljøene som gir utdanning.

Kunnskapsdepartementet vil komme tilbake til forståelsen av begrepet forskningsbasert utdanning i stortingsmeldingen om forskning som skal legges fram i 2013.

10.1.3 Innovative tjenester

Analyser viser at personellbehovet i helse- og velferdstjenestene framover vil være større enn tilgangen, jf. Kapittel 2.3. Det må derfor finnes nye organisatoriske og teknologiske løsninger for å redusere behovet for arbeidskraft. Teknologi kan ikke erstatte menneskelig innsats, men kan bidra til å gjøre den mer effektiv. På dette området er det mye å hente. Framtidens helse- og omsorgstjenester skal i større grad gis der folk bor og i samarbeid med pasienter og brukere. Dette stiller økte krav til informasjonssystemer og mobile tjenester. Ny helse- og omsorgsteknologi, som nettbaserte tjenester, mobile helsetjenester (mobil røntgen i sykehjem, mobile laboratorietjenester) og smarthusløsninger, vil kunne inngå som en integrert del av helse- og omsorgstilbudet.

Hagen-utvalget ble nedsatt av regjeringen for å finne nye løsninger på framtidens omsorgsutfordringer med vekt på nye boformer, teknologi, brukerorganisering og ny kunnskap. Utvalget avga NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg i juni 2011.57 Når det gjelder kompetanse, er utvalget opptatt av at omsorgssektoren må tilføres mer teknisk kompetanse både gjennom helse- og sosialfagutdanningene og ved at den skaffer seg teknisk kyndig personell som kan stå for innføring, tilpasning, vedlikehold og bruk av ny teknologi. Utvalget peker spesielt på ergoterapeutenes kompetanse og rolle som viktige brobyggere mellom teknologimiljøer, hjelpemiddelsentraler og helse- og omsorgstjenestene, med en metodisk tilnærming med vekt på aktivisering og rehabilitering.

Den teknologiske utviklingen i helse- og velferdstjenestene krever personell som har positive holdninger til bruk av ny teknologi og tilstrekkelig kompetanse til å kunne ta den i bruk. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved utvikling og bruk av ny teknologi kan være særlig stor i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene, som har et stort og økende omfang. Store kostnader og relativt liten bruk av teknologi i dag betyr at selv små forbedringer vil gi et viktig samfunnsøkonomisk bidrag. Helseteknologi kan også utvikles til å bli en framtidig eksportnæring.

10.1.4 Forskning tilknyttet de helse- og sosialfaglige utdanningene

Det er 33 universiteter og høyskoler som tilbyr helse- og sosialfaglige utdanninger i Norge. I tillegg er det flere forskningsinstitutter og helseforetak som driver forskning om og for helse- og velferdstjenestene. Det betyr at forskningsressursene er fordelt på mange fagmiljøer. For å utnytte de samlede ressursene best mulig kreves det økt grad av samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon mellom fagmiljøene, jf. Kapittel 10.3.1. Det er viktig at forskning med relevans for helse- og velferdstjenestene knyttes til de fagmiljøene som tilbyr utdanninger på området.

Størstedelen av FoU-virksomheten i helse- og sosialfagmiljøene skjer i regi av universitetene og høyskolene selv over grunnbevilgningen. Unntaket er medisin, der mye forskning skjer i regi av helseforetakene. Fagmiljøene med ansvar for de kortere profesjonsutdanningene særlig ved høyskolene og til dels de nye universitetene mottar lite penger fra Norges forskningsråd, selv om omfanget er økende. Høyskolene har imidlertid omtrent samme innvilgelsesprosent som universitetene i forhold til antall innsendte søknader og søknadsbeløp. Høyskolene får innvilget 33 % av søknadene, mens universitetene får 27 % av sine søknader innvilget. Universitetene søker imidlertid om langt mer penger.58

Mens høyskolene har en andel på 2 % forskningsrådsmidler i forhold til statlige overføringer, er tallet for universitetene nær 15 %. Det er ikke et mål at høyskolene skal bli lik universitetene, men en sterkere forskningsforankring er ønskelig. Det må derfor vurderes mer målrettede virkemidler gjennom Norges forskningsråd for å øke forskningsevnen og bidra i den nasjonale kunnskapsbyggingen også i fagmiljøene som gir helse- og sosialfaglige utdanninger. Dette fordrer samarbeid og arbeidsdeling i universitets- og høyskolesektoren og et styrket samspill med øvrige fagmiljøer på feltet.

Forskningen innenfor biologi, medisin og helse i Norge har nylig blitt evaluert av et internasjonalt ekspertpanel oppnevnt av Norges forskningsråd. Helse-/sykepleieforskningen blir generelt vurdert som svak og i stor grad fragmentert. Ikke alle miljøer er vurdert, men det er grunn til å tro at bildet som framkommer, gjelder feltet generelt. Panelet påpeker at det generelt er svak forskningstradisjon, og at det mangler forskningskunnskap som er kvalitativt god nok til å danne grunnlag for kunnskapsbasert praksis. De påpeker at det er en vanskelig oppgave å forene avansert forskning og ambisjonen om forskningsbasert høyere utdanning. Spesielt problematisk blir det når dette kravet blir forstått som at undervisningspersonalet skal undervise fra sin egen forskning, jf. Kapittel 10.1.2.

Panelet fant at det foregår mye god forskning, men at dagens system bidrar til å spre ressursene. Forskningen ved de mindre enhetene er til dels fragmentert, og fagmiljøene bærer preg av å være metodologisk svake. Mye av den samme forskningen foregikk ifølge panelet også i flere miljøer uten at de visste om hverandre.59

10.2 Pågående programmer og satsinger

Det er en rekke sektorfinansierte forskningsprogrammer med relevans for helse- og velferdstjenestene i Norges forskningsråd. Noen av disse er omtalt nedenfor. I tillegg er helse- og sosialforskning ett av flere temaer i utlysningene fra de regionale forskningsfondene.

Strategiske høyskoleprosjekter (SHP) er en satsing fra Kunnskapsdepartementet som ble satt i gang i 2002 for å styrke forskning, faglig utvikingsarbeid og kompetanseheving ved høyskolene. Evalueringen av SHP viser at programmet har bidratt til å styrke det forskningsstrategiske arbeidet ved høyskolene gjennom å kreve at prosjektene forankres i institusjonenes strategiske planer og rangeres fra deres side. SHP har styrket bevisstheten om forskning i høyskolesektoren. Programmet blir videreført fra 2012, med en særlig vektlegging av helse- og sosialfag slik at høyskolene kan bygge solide forskningsmiljøer på dette området.

10.2.1 Arbeids- og velferdsforskning

Arbeidsdepartementet utviklet et strategidokument for FoU i 2006. I gjeldende strategi er ikke utfordringer knyttet til forholdet mellom utdanning, praksis og forskning innenfor velferdsyrkene drøftet spesielt. Dokumentet er for tiden under revisjon, og Arbeids- og velferdsdirektoratet og andre underliggende organer er bedt om å utvikle strategier for kunnskaps- og kompetanseutvikling på sine områder. Samspillet mellom utdanning, praksis og forskning vil da være et aktuelt tema.

Departementet har prioritert programfinansiering i regi av Norges forskningsråd. Det omfatter programmet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM), Sykefraværsprogrammet og evalueringer av store reformer. I den delen av VAM-programmet som omhandler trygdeforskning, er det lagt vekt på at institusjonsforankrede strategiske prosjekter også skal ha tilknytning til undervisning på fagfeltet. Videre har Sykefraværsprogrammet som ett av flere mål å «styrke forutsetningene for at undervisningsvirksomheten til relevante utdanninger blir mer forskningsbasert».

Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet iverksatte i 2006 et femårig forsøk med nye samarbeidsformer mellom forskning, utdanning, praksis og brukere i sosialtjenesten (HUSK). Formålet med forsøket var å etablere strukturer og arenaer for forpliktende og likeverdig samarbeid, samt å styrke praksisbasert forskning og kunnskap som grunnlag for utvikling av god praksis. HUSK har vært organisert i fire regionale prosjekter, der universiteter og høyskoler i de respektive regionene har samarbeidet med kommuner, arbeids- og velferdsforvaltningen og brukerorganisasjoner om en lang rekke delprosjekter. Evalueringen av HUSK konkluderer med at forsøket har bidratt med verdifull kunnskap og erfaringer som bør ivaretas etter at det er avsluttet. Målene for forsøket og bevilgningen til formålet er derfor videreført i statsbudsjettet for 2012.

10.2.2 Barnevernforskning

På barnevernområdet er det utarbeidet en egen strategi for FoU-arbeidet for perioden 2009-2012 under tittelen Et kunnskapsbasert barnevern. Fra denne avledes en årlig FoU-plan. Prosjekter finansiert fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har som mål å styrke og utvikle hele barnevernet og å øke kunnskapen i forskningsmiljøene og kvaliteten på forskningen som utføres. Eksempler på prosjekter er Det nye barnevernet, Praxis sør, et strategisk program for forskning om fosterhjem og et forskningsprosjekt basert på registerdata: Barnevern i Norge(1990-2011). Bufdir gir også driftsstøtte til den mer grunnforskningsorienterte Enhet for kognitiv utviklingspsykologi ved Universitetet i Oslo og til Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge. Sammen med Helsedirektoratet bidrar Bufdir videre til finansieringen av to regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU) i region Nord-Norge og i region Vest. Direktoratet arrangerer jevnlige FoU-møter med regionkontorene i Barne-, ungdoms- og familieetaten og med aktuelle forskningsmiljøer.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet gir driftsstøtte til forskning ved Atferdssenteret og bidrar til finansieringen av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress. I 2011 ble det også gitt midler til ulike evalueringsprosjekter. Eksempler er fem delprosjekter knyttet til evalueringen av forvaltningsreformen i barnevernet samt evaluering av Alarmtelefonen for barn og unge, mentorprosjektet Nattergalen, forsøksarbeidet Losprosjektet og utviklingsprosjektet Sammen for barn og unge. Dessuten finansierer departementet to prosjekter om økningen av antallet tilmeldte saker til barnevernet i tillegg til å delfinansiere programmet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (VAM) i regi av Norges forskningsråd.

10.2.3 Helseforskning

Det har vært en markant økning i forskningsinnsatsen innenfor medisin og helse siden 2003. Økningen har vært særlig stor når det gjelder klinisk pasientrettet forskning og omsorgsforskning, men også innenfor psykisk helse og andre fagområder der det har vært behov for oppbygging av forskningsaktivitet. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) finansierer NFR-programmet Helse- og omsorgstjenesteforskning med 73 millioner kroner årlig. Gjennom programmet er det bl.a. etablert fem sentre for omsorgsforskning. Sentrene er lagt til høyskoler og universiteter for å utnytte koblingen mellom utdanning og forskning. Fra 2011 er det også etablert et Program for offentlig initierte studier på kreftområdet i regi av Norges forskningsråd. Programmet er viktig for å få fram tjenestenes forskningsbehov.

Det er etablert fire allmennmedisinske forskningsenheter knyttet til universitetene i Bergen, Oslo, Trondheim og Tromsø. Videre er det etablert både regionale og nasjonale kompetansetjenester med ansvar for blant annet forskning og kompetansespredning.

Forskning er en av spesialisthelsetjenestens fire lovpålagte oppgaver. Helseforetakene har et særskilt ansvar for den kliniske pasientrettede forskningen. Forskningen finansieres gjennom både rammebevilgninger og resultatbasert finansiering.

Hagen-utvalget leverte som tidligere nevnt sin rapport i juni 2011 om hvordan det kan legges bedre til rette for innovasjon i omsorgssektoren. Utvalgets rapport har vært på høring. HOD arbeider nå med hvordan forslagene i rapporten og høringsuttalelsene skal følges opp. HOD samarbeider også med Nærings- og handelsdepartementet om en satsing på behovsdrevet innovasjon og næringsutvikling i helsesektoren. Virkemidlene i dette arbeidet er InnoMed (lagt under Helsedirektoratet), Norges forskningsråd og Innovasjon Norge.

Det er etablert regionale samarbeidsorganer for forskning og utdanning mellom de regionale helseforetakene og universiteter og høyskoler og utarbeidet en egen instruks for samarbeidet. Nasjonal samarbeidsgruppe for forskning (NSG) er etablert som et koordinerende organ for forskning innenfor spesialisthelsetjenesten. I gruppen deltar representanter for de fire regionale helseforetakene, universitetene, høyskolene, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, Helsedirektoratet og Norges forskningsråd. KD og HOD samt de allmennmedisinske forskningsenhetene er observatører. NSG har besluttet å etablere noen nasjonale satsinger, blant annet på nevrologisk forskning, psykisk helse og hjerte/kar-forskning. Det arbeides med å utrede nasjonalt forskningssamarbeid innenfor muskel- og skjelettlidelser og helsetjenesteforskning.

Tannhelsetjenesten har sin egen organisering av forskning, og ett av hovedformålene med statens finansiering av de regionale odontologiske kompetansesentrene er at de skal drive praksisnær klinisk forskning og fagutvikling. Oppbygging og deltakelse i forskningsvirksomhet, i kombinasjon med at den fylkeskommunale tannhelsetjenesten står for veiledningen i store deler av tannpleier- og tannlegestudentenes kliniske trening, bidrar samlet til betydelig kompetanseutvikling i sektoren.

10.3 Målrettet forskningsinnsats

Regjeringen vil styrke forskningen som grunnlag for kunnskapsbaserte helse- og velferdstjenester gjennom en helhetlig FoU-politikk som bidrar til utvikling av bedre og mer koordinerte tjenester og en kvalitativt bedre utdanning. Samspill mellom forskning, utdanning og yrkesutøvelse står sentralt, jf. Kapittel 5.3.

10.3.1 SAK – samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon

Forskning er ressurskrevende. Med en desentralisert utdanningsstruktur kombinert med forventningen om at alle utdanningsmiljøene skal drive FoU-virksomhet, er det behov for samarbeid og arbeidsdeling for å sikre kvalitet og god ressursutnyttelse. All utdanning skal være tuftet på forskningsbasert kunnskap gjennom pensum og læringsmetoder, og alle utdanningsmiljøer må kunne bruke forskning i sin undervisning. Men alle miljøer kan ikke forventes å være like forskningsaktive. Det er nødvendig å etablere forskergrupper og forskningssamarbeid på tvers av fag, tradisjonelle profesjonsgrenser og institusjoner. Sterke fagmiljøer må fungere som knutepunkter i den nasjonale kunnskapsbyggingen og trekke med seg andre.

Felles for helse- og velferdsyrkene er behovet for økt samhandling, og dette må også reflekteres innenfor forskningen. Relevant tverr- og flerfaglig kompetanse er et nødvendig utgangspunkt for god samhandling, samtidig som det er behov for forskning om selve samhandlingen. God forskningsbasert utdanning må også formidle forskning fra andre relevante fagfelter og fagmiljøer.

Forskningsinstituttene driver mye forskning som er relevant for helse- og velferdstjenestene. Økt samarbeid mellom instituttsektoren og utdanningssektoren kan bidra til nødvendig kunnskapsoverføring. Forskningen som gjøres og kompetansen ved instituttene må komme bedre til nytte i utdanningene, ikke minst i doktorgradsutdanningen. Kunnskapsdepartementet ønsker å styrke samarbeidet mellom universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren og har blant annet støttet en utredning om dette med strategiske SAK-midler.

10.3.2 Bedre koordinering på tvers av sektorene

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for forskningspolitikken, mens de ulike sektordepartementene har et ansvar for forskningen innenfor sine områder. Det trengs derfor en koordinert tilnærming og felles strategier for å sikre god sammenheng mellom utdanning, forskning og yrkesutøvelse på det helse- og sosialfaglige området. En helhetlig nasjonal politikk for bruk av forskning krever nye grep for departementenes dialog med forskningsmiljøene, lærestedene og Norges forskningsråd.

De ansvarlige departementene vil styrke koordineringen av forskningsinnsatsen gjennom gode arenaer for samarbeid. Eksisterende samarbeidsarenaer skal videreutvikles og behovet for nye vurderes. Dette skal bidra til å få fram relevant forskning på sentrale kompetanseområder for helse- og velferdstjenestene og til kompetansebygging blant undervisningspersonellet. Samordning vil bidra til å bygge ned barrierer mellom fag og mellom de ulike aktørene i forsknings- og utdanningssystemet, og til å styrke forholdet mellom forskning, utdanning og yrkesutøvelse.

10.3.3 Nytt program i Norges forskningsråd

Regjeringen tar sikte på å etablere et forskningsprogram i Norges forskningsråd der målet er å styrke forskningen for helse- og velferdstjenestene og samtidig bidra til å øke forskningsforankringen i fagmiljøene som gir helse- og sosialfaglig utdanning. En nær kobling mellom tjenestene, forskningen som blir gjort og studentene som blir uteksaminert, gir bedre overføring av kunnskap mellom forskningen, utdanningene og yrkesutøvelsen. Det vil bli vurdert hvordan programmet kan bygge videre på erfaringene med firepartssamarbeid, der også brukerne er involvert, som er utviklet gjennom HUSK-prosjektet, jf. punkt 10.2.1. Bruk av den nasjonale konkurransearenaen i Norges forskningsråd vil ivareta kvalitetsvurdering, styrke forskningsorganiseringen og legge til rette for samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon.

Programmet skal:

• styrke grunnlaget for kunnskapsbasert yrkesutøvelse, både for den enkelte sektor og på tvers av sektorer, gjennom styrking av praksisnær forskning

• ha en innretning som understøtter samarbeid mellom institusjoner og fagmiljøer på tvers av profesjoner og med brukerorganisasjoner

• styrke kvaliteten på og relevansen av forskningen

• styrke forskningsorienteringen i utdanningene for å utdanne mer kompetent personell til å bemanne og utvikle framtidens helse- og velferdstjenester

• styrke forskerrekrutteringen for å sikre framtidig god og relevant kunnskapsproduksjon

• styrke kunnskapsgrunnlaget for å forstå profesjonenes rolle og funksjon i et moderne samfunn

10.3.4 Nasjonale forskerskoler

Økt vekt på forskeropplæring og kvalifisering i profesjonsfagene vil bidra til økt kvalitet i utdanningene og på sikt øke den nasjonale forskningsevnen på de aktuelle områdene. For at doktorgradsutdanningen skal ha tilstrekkelig kvalitet og relevans, må den ha gode organisatoriske rammer der stipendiatene inngår i prosjektsamarbeid og nettverk med andre stipendiater og forskere. De nasjonale forskerskolene skal sikre dette ved å binde sammen forskermiljøer, tilrettelegge for godt strukturerte utdanningsløp og bidra til internasjonalisering. Forskerskoler kan videre gi tilgang til økt veiledningskompetanse i utdanningene gjennom å tilby en pool av veiledere.

I statsbudsjettet for 2012 er bevilgningen til nasjonale forskerskoler økt med 20 millioner kroner. Økningen skal særlig styrke doktorgradsutdanningen og forskningsinnsatsen innenfor profesjonsfagene.

10.3.5 Robuste og kompetente fagmiljøer

På alle nivåer i utdanningssystemet er lærere, veiledere og instruktører nøkkelen til god kvalitet. Det har skjedd en positiv kompetanseutvikling i universitets- og høyskolesektoren over mange år. Til tross for dette er det dokumentert at mange fagmiljøer er for lite robuste, og at de ansatte trenger økt kompetanse og mer oppdatert kunnskap om yrkesfeltene det utdannes til. Blant annet evalueringer foretatt av NOKUT og undersøkelser i regi av NIFU viser at det er behov for flere ansatte med forskerkompetanse i helse- og sosialfagutdanningene. Forskningsbasen for flere utdanninger er for svak. Kompetanseheving av ansatte er derfor nødvendig for å sikre og heve kvaliteten på forskning og utdanning. Særlig er dette viktig for institusjoner som i utgangspunktet ikke har hatt tilstrekkelig formell kompetanse i personalet til å innfri kravene som NOKUT stiller til utdanningene.

Universitets- og høyskolesektoren har to sidestilte faglige karriereveier: kvalifisering til førsteamanuensis og professor gjennom doktorgrad og vitenskapelig produksjon, og et løp med stillingskategoriene lektor, førstelektor og dosent, der det også kreves publikasjoner for kvalifisering, men med større vekt på praksisnær fagutvikling. Førstelektorstillingen ble tatt i bruk i 1993 med kompetansekrav på samme nivå som for førsteamanuensis, men med et bredere kvalifiseringsgrunnlag. Dosentstillingen i sin nåværende form har vært i bruk fra 2006. Muligheten for faglig opprykk er et virkemiddel for kompetanseheving ved institusjonene og et insentiv til utvikling for de ansatte.

Kompetansenivået varierer mellom utdanningene og mellom ulike institusjoner. For de statlige høyskolene samlet har det totalt på alle fagområder vært en positiv utvikling de siste årene, fra 26 % med førstestillingskompetanse (inkludert post.doc., eksklusiv stipendiater) i 2001 til 43,5 % i 2010. Til sammenligning var det om lag 80 % med tilsvarende kompetanse ved universitetene. Antall årsverk i førstelektorstilling har økt jevnt fra 7 % av de faglig ansatte i 2001 til 11 % i 2010. I samme tidsrom har andelen førsteamanuenser ved statlige høyskoler økt fra 16 % til 20 %. Det er også et økende antall stipendiater ved høyskolene.

For å sikre høy kvalitet i utdanning og forskning må både universiteter og høyskoler finne en god balanse i bruken av karriereveiene og sammensetningen av fagmiljøene i samsvar med hver institusjons profil og egenart.

10.4 Tiltak

Regjeringen vil:

• Utvikle en mer helhetlig og strategisk bruk av de samlede FoU-ressursene innenfor helse- og sosialfag gjennom koordinering og samarbeidsarenaer på tvers av sektorene.

• Øke kvaliteten på forskningen ved å legge til rette for felles forskningsinnsats på tvers av fagmiljøer og institusjoner som en del av SAK-politikken.

• Etablere et forskningsprogram i Norges forskningsråd for å utvikle helse- og velferdstjenestene og de helse- og sosialfaglige utdanningene.

• Vurdere nye tiltak for kvalifisering av fagpersonalet i utdanningene.

• Prioritere helse- og velferdsområdet innenfor forskningsprogrammet Strategiske høyskoleprosjekter (SHP).

• Etablere flere nasjonale forskerskoler som knytter sammen stipendiater innenfor samme fagfelt ved ulike institusjoner.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utdanningssystemet har en lang planleggingshorisont. Det tar mange år før den enkelte og samfunnet kan dra nytte av investeringene som gjøres i utdanning og forskning. Denne stortingsmeldingen skal danne grunnlaget for et langsiktig utviklingsarbeid. Meldingen angir retning for arbeidet, og Kunnskapsdepartementet vil i samarbeid med departementene som er ansvarlige for helse- og velferdstjenestene, følge opp de ulike aktørene og prosessene gjennom dialog og styringsdokumenter i årene framover. Gitt tidshorisonten for meldingen vil flere av de økonomiske og administrative konsekvensene knyttet til langsiktige behov og ambisjoner måtte vurderes og tas stilling til i senere budsjettår. De konkrete tiltakene som er beskrevet, dekkes innenfor budsjettrammen for 2012.

11.1 Videregående opplæring

Tiltakene innenfor videregående opplæring antas ikke å ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Det forutsettes at gjennomføring av opplæringen organisert i en vekslingsmodell ikke innebærer endring i den samlede tiden i skole og bedrift. Vekslingsmodellen medfører slik sett ikke merkostnader sammenlignet med 2+2-modellen. Derimot vil den kunne medføre kostnader i forbindelse med administrativt merarbeid. De samfunnsøkonomiske gevinstene av å nå målene vil imidlertid være betydelige, ved at flere gjennomfører helse- og sosialfaglig videregående opplæring og at helse- og velferdstjenestene får tilgang på flere helsefagarbeidere og barne- og ungdomsarbeidere.

11.2 Fagskoleutdanning

Tiltakene innenfor fagskoleutdanning vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Innføring av et bredere opptaksgrunnlag for fagskoleutdanning vil sannsynligvis øke rekrutteringen, men kan gjennomføres innenfor dagens utdanningskapasitet. Etablering av eventuelle nye fagskoletilbud må vurderes i samråd mellom utdanningssystemet og tjenestene som etterspør arbeidskraft med denne typen kompetanse.

11.3 Høyere utdanning

Tiltakene innenfor høyere utdanning har en særlig lang planleggingshorisont. Endret innretning og organisering av alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene i tråd med føringene som gis i denne meldingen, medfører et betydelig utviklingsarbeid ved universiteter og høyskoler og hos deres samarbeidspartnere. Dette arbeidet må prioriteres som en del av det ordinære faglige og organisatoriske utviklingsarbeidet ved hver institusjon. De nasjonale prosessene med å videreutvikle grunnlaget for arbeidet vil innebære nedsetting av arbeidsgrupper, utvalg osv. som vil kreve deltakelse både fra universitets- og høyskolesektoren, helse- og velferdssektoren og berørte departementer. De nærmere økonomiske og administrative konsekvensene vil avhenge av resultatene av prosessene og må utredes som en del av utviklingsarbeidet.

11.4 Forskning og utvikling

Tiltakene innenfor forskning og utvikling vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Kunnskapsbehovene for helse- og velferdstjenestene forventes imidlertid ikke å bli mindre i årene framover, og dette vil inngå i vurderingene av prioriteringer i forskningspolitikken.