2 Statens eierskap i Posten

2.1 Mål med statens eierskap

Det primære målet med statens eierskap i Posten knytter seg til selskapets samfunnsoppdrag, som er å sikre et landsdekkende tilbud av leveringspliktige tjenester til rimelig pris og med god kvalitet. Samtidig skal selskapet også sikre en god forvaltning av statens verdier og en god industriell utvikling av selskapet. Dette innebærer at det ligger både sektorpolitiske og forretningsmessige mål til grunn for statens eierskap i Posten.

2.1.1 Selskapets samfunnsoppdrag

Postens samfunnsoppdrag er å oppfylle myndighetspålagte krav til gode og rimelige posttjenester i hele landet. En slik sikring av samfunnsmessige verdier uttrykkes gjennom lovgivning, forskrifter og konsesjonskrav til service, produkter og priser, samt til tilgjengelighet til leveringspliktige tjenester i ekspedisjonsnettet. Videre benyttes en ordning med statlig kjøp av leveringspliktige post- og banktjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. I henhold til postloven er Posten gitt enerett til formidling av lukket adressert brevpost innenfor en definert vekt- og prisgrense.1 Postens etterlevelse av konsesjonskravene blir ført tilsyn med av Post- og teletilsynet og rapportert til Samferdselsdepartementet. Selskapets oppfyllelse av konsesjonsforpliktelsene blir nærmere omtalt i kapittel 5.2.

2.1.2 Krav til verdiskaping

I tillegg til sektorpolitiske mål stiller staten som eier krav til verdiutvikling på investert kapital. Verdiutviklingen kommer generelt til uttrykk i form av utbetaling av utbytter og selskapets verdivekst. Mer konkret innebærer dette at Samferdselsdepartementet stiller krav til avkastning på investert kapital og uttrykker forventninger til utbytte som gir incentiver til effektiv drift. Departementets arbeid knyttet til fastsettelse av avkastningskrav og utbyttepolitikken blir nærmere redegjort for i kapittel 2.3.2.

2.1.3 Krav til god industriell utvikling

Et tredje mål med statens eierskap er å sikre en god industriell utvikling av selskapet, noe som innebærer at Samferdselsdepartementet foretar en bredere vurdering av Postens virksomhet og økonomi enn hva som følger av et rent finansielt eierskap. Som grunnlag for en slik vurdering stilles det i vedtektene krav om at samferdselsministeren blir forelagt en plan for den overordnede virksomheten samt alle saker av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning.

2.2 Rammer for eierskapsutøvelsen

Som eier er Samferdselsdepartementet ansvarlig for å forvalte statens eierinteresser i Posten. Departementet utøver sin eierstyring innenfor fire rammer:

• konstitusjonelle rammer

• selskapslovgivning og annen relevant lovgivning

• statens eierskapspolitiske rammer og prinsipper for god eierstyring

• selskapets vedtekter.

2.2.1 Konstitusjonelle rammer

I henhold til Grunnloven § 3 er det regjeringen som forvalter statens aksjeeierskap, mens Stortinget gis en utrykkelig hjemmel til å instruere regjeringen i saker som angår det statlige eierskapet. Videre er forvaltningen av eierskapet delegert til det departement selskapet hører inn under, jf. Grunnloven § 12 tredje ledd. Statsrådens forvaltning av eierskapet utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar.

I rollen som bevilgende myndighet har Stortinget medvirkning i saker som gjelder endring av statens eierandeler (kjøp og salg av aksjer) og vedtak om kapitalforhøyelse. Statlige selskaper vil likevel normalt selv kunne kjøpe og selge aksjer i andre selskaper, samt kjøpe opp eller avhende deler av sin virksomhet uten at Stortingets samtykke er påkrevd når dette er et naturlig ledd i tilpasningen av selskapets formålsbestemte virksomhet. Posten vil dermed normalt kunne foreta kjøps- og salgsdisposisjoner innenfor post- og logistikkvirksomheten samt annen virksomhet som står i direkte sammenheng med dette, jf. § 3 i Postens vedtekter (formålsparagrafen). I selskaper som er heleid av staten må det imidlertid innhentes samtykke fra Stortinget til beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement eller virksomhetens karakter, jf. også § 10-bestemmelsen i Postens vedtekter som beskrevet i kapittel 2.2.5 nedenfor. Samtykke fra Stortinget kreves også for vedtak om kapitalforhøyelse.

Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens (eierdepartementets) forvaltning av det statlige eierskapet, og rapporterer til Stortinget om denne.

2.2.2 Selskapslovgivning og annen relevant lovgivning

Aksjeloven

Det rettslige grunnlaget for eierdepartementets ansvar og myndighet følger av aksjeloven, som foreskriver en klar rollefordeling mellom staten som eier, styret og daglig ledelse. Generelt innebærer dette at departementet ikke skal gripe inn i den løpende driften av selskapet, men må benytte formelle kanaler.

Grunnlaget for statsrådens eiermyndighet er regulert i aksjeloven § 5-1 og innebærer at statsråden utøver sin myndighet gjennom generalforsamlingen. På denne måten står statsråden i et overordningsforhold til styret i statsaksjeselskaper, og kan gi instrukser som styret har plikt til å følge. Styreleder og daglig leder plikter å være til stede på generalforsamlingen, mens øvrige medlemmer av styret, eventuelt medlemmer av bedriftsforsamlingen samt selskapets revisor skal innkalles og har rett til å være til stede og til å uttale seg i generalforsamlingen. Dessuten skal Riksrevisjonen varsles om møter i generalforsamlingen og ha rett til å være til stede. Det skal føres protokoll fra generalforsamlingen. Reglene om protokollering og varsling av Riksrevisjonen gir grunnlag for konstitusjonell kontroll med forvaltningen av statens eierskap.

De alminnelige reglene i aksjelovgivningen gjelder også for statsaksjeselskapene. I tillegg er det gitt enkelte særregler som gir staten en utvidet kontroll med eierskapet, jf. aksjeloven § 20-4 til § 20-7. For Postens vedkommende innebærer disse særreglene at generalforsamlingen ikke er bundet av styrets forslag om utdeling av utbytte. Videre har Posten plikt til representasjon av begge kjønn i selskapets styre og i Postens heleide datterselskaper. Riksrevisjonen har også utvidet rett til kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjeinteresser i Posten. I særskilte tilfeller kan statsråden gjennom generalforsamling dessuten pålegge styret å treffe eller omgjøre et styrevedtak. En slik instruksjon av styret må imidlertid begrunnes ut fra vesentlige samfunnsmessige hensyn eller at det foreligger brudd med tidligere stortingsvedtak.

EØS-avtalen og forbudet mot offentlig støtte

EØS-avtalen er i utgangspunktet nøytral med hensyn til offentlig og privat eierskap, jf. artikkel 125 og 59 (2). Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen artikkel 61 (1) gjelder således også overfor statlig eide selskaper som opererer i konkurranseutsatte markeder. Dette setter skranker for regjeringens muligheter til å vektlegge ikke-kommersielle hensyn i eierskapsutøvelsen, herunder sektorpolitiske oppgaver som er dokumentert å være ulønnsomme for selskapet.

Mer konkret følger det av EØS-avtalens markedsinvestorprinsipp at staten ikke kan tilføre kapital på andre vilkår enn hva en sammenlignbar privat investor antas å ville ha gjort. Dette innebærer også at staten, i de tilfeller der selskapet opererer i konkurranse med andre, ikke kan kompensere selskapet for utførelse av «andre mål» gjennom å kreve lavere avkastning på investert kapital og/eller lavere utbyttebetalinger. I slike tilfeller skal selskapet normalt kompenseres særskilt for dokumenterte ekstrakostnader, jf. kapittel 3 om behovet for statlig kjøp av samfunnspålagte, ulønnsomme post- og banktjenester. I den norske kompensasjonsmodellen (statlig kjøp av ulønnsomme posttjenester) beregnes ulønnsomheten knyttet til samfunnsoppdraget før Postens overskudd fra enerettsområdet trekkes fra. Selskapet kompenseres så for nettokostnaden knyttet til de leveringspliktige tjenestene.

Konkurranseregelverket

I utgangspunktet vil endringer i statlig eierskap også kunne omfatte forhold som vil bli behandlet av norske eller andre konkurransemyndigheter. Dette gjelder blant annet fusjoner, som konkurransemyndighetene i henhold til konkurranseregelverket for foretak skal føre kontroll med. I slike saker vil det i regjerings- og/eller stortingsbehandling bli foreslått at det tas forbehold om slike myndigheters behandling, jf. for eksempel forutsetningen om konkurransemyndighetenes godkjennelse av fusjonen mellom Postens heleide datterselskap ErgoGroup AS og EDB Business Partner ASA.

2.2.3 Regjeringens eierskapspolitikk

Regjeringens eierskapspolitikk følger av Meld. St. 13 (2010-2011). Stortinget sluttet seg til innholdet i regjeringens eierskapsmelding gjennom sin behandling 9. juni 2011. Av eierskapsmeldingen følger det at regjeringen vil utøve et aktivt eierskap preget av langsiktighet, forutsigbarhet og tydelighet, og gjennom en profesjonell eierskapsutøvelse bidra til selskapenes avkastning og øvrige mål med statens eierskap. Hovedtrekkene i regjeringens eierskapspolitikk videreføres fra forrige stortingsmelding, jf. St.meld. nr. 13 (2006-2007), med ansvarsdelingen mellom styret og eier som et bærende element sammen med overholdelse av allment aksepterte prinsipper for eierstyring og selskapsledelse.

Samtidig har regjeringen sett behov for å videreutvikle den statlige eierskapspolitikken. Endringsbehovet har sammenheng med en økende grad av globalisering og internasjonalisering av selskapene, en raskere teknologisk utvikling med tilhørende økt dynamikk i næringslivet, samt et bredere perspektiv på hva det er som bidrar til selskapenes utvikling på lang sikt.

Det er særlig på fire områder hvor regjeringens eierskapspolitikk er videreutviklet. Disse fire er økt fleksibilitet i eierskapet, en styrking av eierskapsforvaltningen, revisjon av statens retningslinjer for godtgjørelse til ledende ansatte og en tydeliggjøring av den statlige eierens forventninger til selskapenes håndtering av samfunnsansvar.

Når det gjelder regjeringens eierskapspolitiske rammer for Posten, er Posten definert som et selskap med «forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål», hvorav de spesifikke målene knytter seg til selskapets grunnleggende rolle og oppgaver innenfor postsektoren. Ut fra forutsetningen om at den sektorfaglige kompetansen best vil kunne ivaretas ved at selskapet forvaltes av sektordepartementet, er statens eierskap i Posten lagt til Samferdselsdepartementet. Fordi Samferdselsdepartementet også opptrer som regulerende og finansierende myndighet på postområdet, kreves det imidlertid at departementet er bevisst på å skille eierrollen fra sine øvrige roller, jf. kapittel 2.4 nedenfor. Posten er 100 prosent eid av staten og regjeringen legger ikke opp til endringer i eierstrukturen.

2.2.4 Prinsipper for god eierstyring

Staten har utformet egne hovedprinsipper for god eierstyring i statlig eide selskaper. Prinsippene er i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper og omhandler vesentlige forhold som likebehandling av aksjonærer, åpenhet, uavhengighet, styresammensetting og styrets rolle m.v. Det vises for øvrig til nærmere omtale i Meld. St. 13 (2010-2011).

Utover statens generelle prinsipper for god eierstyring, og i tråd med § 10 i Reglement for økonomistyring i staten, har Samferdselsdepartementet også fastsatt interne retningslinjer for forvaltningen av eierinteressene i Posten. Den siste versjonen av disse retningslinjene ble sendt Riksrevisjonen i 2010.

2.2.5 Vedtektsbestemmelser

Selskapets vedtekter gir en generell beskrivelse av selskapets virksomhetsområder og styringsstruktur. I samsvar med regjeringens eierskapspolitiske rammer som beskrevet i Meld. St. 13 (2010-2011), der det ble tatt initiativ til innføring av ny vedtektsbestemmelse om fremlegg og behandling av en lederlønnserklæring på generalforsamlingen i statsdominerte selskaper, ble Postens vedtekter sist endret 13. desember 2011.

Posten er et selskap som historisk har hatt, og fremdeles har, stor samfunnsmessig betydning. På bakgrunn av dette er det i Postens vedtekter tatt inn en bestemmelse (i § 10) om at selskapets styre annethvert år skal legge frem for samferdselsministeren en plan for virksomheten. I henhold til denne bestemmelsen skal selskapet også legge frem for samferdselsministeren alle enkeltsaker av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning. Det forutsettes at dette vil være større saker som kan få betydning for selskapets etterlevelse av samfunnsoppdraget og/eller har betydelige personalmessige konsekvenser eller som er prinsipielle i forhold til videreutvikling av tjenestetilbudet m.v. På denne måten sikres staten som eier en tettere oppfølging av selskapet enn hva som følger av selskapslovgivningen, fordi statsråden gis en særskilt fullmakt til å påvirke selskapets beslutninger. Samtidig forutsettes det at fremleggingsplikten ikke pulveriserer styrets ansvar for den forretningmessige driften av selskapet eller i unødig grad kompliserer og forsinker nødvendige forretningsmessige beslutninger i selskapet.

2.3 Virkemidler i departementets eierstyring

De beskrevne rammene for departementets eierskapsutøvelse vil i ulik grad kunne påvirkes av departementet i rollen som eier, og kan således også oppfattes som styringsverktøy. Dette gjelder spesielt de eierskapspolitiske rammene, prinsippene for god eierstyring og selskapets vedtekter. Samtidig vil disse i mindre grad være å anse som operative styringsverktøy som er gjenstand for løpende oppfølging. Blant de mer operative styringsverktøyene benytter departementet følgende virkemidler for å realisere statens mål med eierskap i Posten:

• styrevalg

• finansiell styring

• fora for eierdialog.

2.3.1 Styrevalg

I henhold til gjeldende praksis kan ikke sittende politikere inneha styreverv i statlig eide selskaper. Det er videre fastsatt bestemmelser om at departementsansatte som behandler saker vedrørende selskapet eller selskapets bransje ikke bør velges til styremedlemmer. En slik ordning stiller særlig høye krav til at eierdepartementet utnevner styremedlemmer som er godt egnet til å ivareta statens interesser i selskapet. I denne sammenheng arbeider Samferdselsdepartementet systematisk med utarbeidelse av en kompetanseprofil for Postens styre med tilhørende kravspesifikasjoner til nye styremedlemmer. Videre legger departementet vekt på å styrke sitt arbeid med å klargjøre hvilke krav og forventninger som stilles til styremedlemmene, noe som er viktig for at departementet skal kunne evaluere hvorvidt styrets arbeid er i tråd med de eierskapspolitiske forutsetningene.

I samsvar med plikten til å ha representasjon av begge kjønn i styrene til statsaksjeselskaper, jf. aksjeloven § 20-6 første ledd, har Postens styre tre medlemmer av hvert kjønn. I tillegg legger departementet vekt på at det av hensyn til Postens landsdekkende virksomhet bør tilstrebes en rimelig geografisk spredning av styremedlemmenes bosted.

2.3.2 Finansiell styring

I tråd med kravet om verdiskaping utøver departementet finansiell styring av Posten. Den finansielle styringen tar form av at departementet fremsetter krav til avkastning på investert kapital og uttrykker langsiktige utbytteforventninger til selskapet. Videre kreves det at departementet følger opp eventuelle avvik fra forventede avkastningskrav og vurderer hvorvidt slike krav bør justeres som følge av endrede rammebetingelser. Når det gjelder utbyttepolitikken legger departementet vekt på at denne bør fastsettes på bakgrunn av en avveining av flere kriterier, herunder utbyttets kontroll- og incentivfunksjon, selskapets strategi og investeringsmuligheter, livssyklus, kapitalstruktur samt markedssituasjonen for øvrig, jf. også Meld. St. 13 (2010-2011). På tilsvarende vis mener departementet at forhold i det enkelte år kan tilsi at faktiske utbyttebetalinger bør avvike fra langsiktige utbytteforventninger. I kapittel 5 gis det en nærmere omtale og vurdering av realisert avkastning og utbyttebetalinger i perioden 2006-2010, mens det i kapittel 6 gis en beskrivelse av avkastningskravet og utbyttepolitikken for planperioden.

2.3.3 Fora for eierdialog

Som eier tilligger det Samferdselsdepartementets ansvar å følge opp at Posten innfrir eiers avkastningskrav samt de strategiske og økonomiske planer som følger av selskapets § 10-plan. Formelt skjer eiers styring og kontroll med selskapet gjennom generalforsamlingen, hvor statens aksjer er representert ved samferdselsministeren eller den ministeren delegerer fullmakt til. Til generalforsamlingens myndighet i statsaksjeselskaper ligger valg av styremedlemmer, godkjenning av selskapets årsregnskap og årsberetning, fastsettelse av utbytte samt øvrige saker som etter selskapsloven eller selskapets vedtekter hører under generalforsamlingen. Basert på behovet for en regelmessig oppfølging av selskapets resultater og utfordringer avholder departementet også kvartalsmøter med selskapets ledelse. Utover slike møter forekommer i tillegg annen kontakt mellom departementet og selskapet i tilknytning til enkeltsaker.

2.4 Andre styringsvirkemidler

For å realisere målene med statens eierskap i Posten benytter departementet flere virkemidler. I tillegg til eierstyringen styrer departementet Postens atferd gjennom sektorspesifikk regulering, som er gitt i form av lovgivning, forskrifter og konsesjonskrav. Videre benytter departementet en ordning med statlig kjøp av leveringspliktige post- og banktjenester som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme.

I styringen og oppfølgingen av selskapet skiller departementet klart mellom de ulike rollene. Ut fra hensynet til helhetlig sektorstyring finnes det likevel viktige skjæringspunkter mellom rollene. For eksempel er det slik at mens selve håndhevelsen av de statlige reguleringene på postområdet blir ivaretatt av Post- og teletilsynet og fulgt opp av departementet som regulatorisk myndighet, spiller eierskapsutøvelsen en selvstendig rolle når det gjelder oppfyllelsen av sektorpolitiske mål. Dette skjer ved at Samferdselsdepartementet som eier sørger for at Posten har de nødvendige organisatoriske og økonomiske ressursene til å oppfylle sitt samfunnsoppdrag. For å vurdere disse sidene ved Postens virksomhet stiller vedtektene derfor krav om at samferdselsministeren blir forelagt en plan for den overordnede virksomheten samt alle saker av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning.

Som eier er Samferdselsdepartementet også særskilt opptatt av at ordningen med statlig kjøp er forutsigbar og fullt ut kompenserer Posten for merkostnadene ved å levere ulønnsomme, leveringspliktige post- og banktjenester (dvs. de kostnadene som ikke dekkes gjennom enerettsoverskuddet). Dersom en slik ordning ikke er til stede, vil dette ha vesentlig betydning for departementets mulighet til å kreve normal markedsmessig avkastning på investert kapital og for selskapets utbytteevne.

2.5 Om Riksrevisjonens kontroll og departementets oppfølging

Med utgangspunkt i forrige stortingsmelding om Postens virksomhet gjennomførte Riksrevisjonen i 2009 en utvidet kontroll med Postens ekspansjon og økonomiske utvikling, jf. Dokument 3:2 (2009-2010). Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at de delte Riksrevisjonens kritikk mot Posten, som i perioden 2004-2008 ikke oppnådde forventet lønnsomhet på de nye tjenestene, jf. Innst. 132 S (2009-2010).

Samferdselsdepartementet har senere redegjort overfor Riksrevisjonen for hvilke tiltak som er iverksatt for å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Som et utgangspunkt legger departementet til grunn at de virkemidler som benyttes i oppfølgingen og styringen av selskapets økonomiske resultater og utfordringer må ligge innenfor de rammer som følger av selskapslovgivningen. Av dette følger det at oppfølgingen av Postens økonomiske resultater og finansielle situasjon hovedsakelig skjer i forbindelse med kvartalsmøtene mellom Postens ledelse og administrasjonen i departementet. Som et mer generelt tiltak har departementet også iverksatt kompetansehevende tiltak knyttet til bruken av avkastningskravet som styringsverktøy overfor selskaper med sektorpolitiske oppgaver. Departementet vil vurdere ytterligere tiltak for å styrke sitt arbeid ved utøvelse av eierrollen. Departementet legger videre vekt på at styret i Posten samlet sett skal ha en god forretningsmessig og økonomisk/finansiell kompetanse, noe som følges opp gjennom den årlige evalueringen av Postens styresammensetning. I denne sammenheng er det departementets vurdering at det nåværende styret og styrets revisjonsutvalg spesielt har bidratt til å styrke selskapets arbeid med risikostyring og internkontroll.

I vurderingen av Postens økonomiske utvikling fant departementet grunn til å påpeke at det på grunn av nedgangskonjunkturen knyttet til finanskrisen, som ble dypere i Sverige enn i Norge, er nødvendig å vurdere oppkjøpte virksomheter i et lengre perspektiv. Dette gjelder både i forhold til virksomhetenes resultatutvikling og hvorvidt de aktuelle virksomhetene bidrar til meraktivitet inn i den norske postvirksomheten. Når det gjelder de mer konkrete tiltak som Posten har iverksatt, og som departementet har vurdert er i samsvar med de eierpolitiske rammene for selskapets virksomhet, gis det en nærmere omtale av disse i kapittel 5.