10 Enkeltbarnet i fellesskapet – samarbeid til barnets beste

Innledning

Barnehagen skal være en arena der alle barn får omsorg og kan leke, lære og utvikle seg innenfor trygge pedagogiske rammer. Det fastslås i barnehageloven § 1 at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som fremmer demokrati og likestilling og motarbeider alle former for diskriminering. I barnehagen er hvert enkelt barn en viktig del av et større fellesskap. Barn er en brukergruppe som ikke på egen hånd kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Regjeringen vil derfor vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, jf. kapittel 5.

Barnehagen skal støtte barna ut fra deres egne kulturelle og individuelle forutsetninger. Både forskningslitteraturen og politiske dokumenter understreker betydningen og verdien av tidlig innsats for barn.1 Barnehagen er en viktig arena for å sette inn forebyggende tiltak som skal fremme god helse, sosial inkludering og livslang læring. I et godt barnehagemiljø deltar alle barn på egne premisser og møtes med respekt og anerkjennelse, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn. Å behandle barn likeverdig handler derfor ikke om å behandle alle barn likt. Dette kommer godt til uttrykk i et innspill fra Utdanningsforbundet til meldingsarbeidet, der forbundet uttaler:

Lærerprofesjonens oppgave handler om å VILLE på vegne av barna, SE alle, snakke MED, BEKREFTE og BERIKE barnas hverdag slik at hvert enkeltbarn opplever en meningsfull hverdag der de mestrer ulike ting hver eneste dag.

Etniske minoriteter med langvarig tilknytning til Norge defineres som nasjonale minoriteter. Både jøder, kvener/norskfinner, rom (sigøynere), romanifolk/tatere og skogfinner har en historie i Norge som går langt tilbake i tid. Disse gruppene er derfor anerkjent som nasjonale minoriteter. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver understreker at barnehagen skal støtte barn ut fra deres egne kulturelle og individuelle forutsetninger.

10.1 Barnehagemiljøet – et godt fysisk og psykososialt miljø

10.1.1 Status og utfordringer

Barnekonvensjonen artikkel 31.1 bestemmer at barn har rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

Siden barn tilbringer mye av dagen i barnehagen, er det viktig at barnehagemiljøet, både det fysiske og det psykososiale, er tilfredsstillende slik at barna får en god hverdag og gode vilkår for en positiv utvikling. Det er barnehageeier som er ansvarlig for å drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk, jf. barnehageloven § 7. I dag skal barnehager godkjennes både etter barnehageloven (kommunen som barnehagemyndighet godkjenner) og etter miljørettet helsevernregelverket (kommunen som helsemyndighet godkjenner). De krav virksomhetene vurderes opp mot er ulike for de to godkjenningene.

Barnehageloven § 10 om godkjenning av barnehager stiller et visst krav til barnehagens fysiske og psykososiale miljø på godkjenningstidspunktet. Kommunen skal foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de kravene som kan utledes av formåls- og innholdsbestemmelsene. Barnehagens fysiske rammer, det vil si lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Etter § 2 i barnehageloven skal barnehagen gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Dette stiller mange og varierte krav til barnehagens lokaler og uteområder. Lokaler, inventar og uteområder må utformes på en måte som fremmer lek, læring og omsorg samtidig som de tar hensyn til små barns behov for kroppslige utfordringer. Barnehagen skal også ta hensyn til at barn kan ha ulike funksjonsnivåer. Tilgjengelighet for alle er et viktig hensyn ved utformingen av barnehagen. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig og at tilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold.

Også annet regelverk stiller visse krav til barnehagens lokaler og uteområder. Kravene som i dag stilles til barnehagens fysiske og psykososiale miljø, er regulert i folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Forskriften stiller som overordnet krav at barnehager skal være helsemessig tilfredsstillende. Det stilles konkrete krav til valg av beliggenhet, krav til utforming og innredning, muligheter for aktiviteter og hvile og krav til egnede muligheter for måltider. Videre stiller forskriften krav til at barnehager skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold, ha forsvarlig renhold og vedlikehold og drives slik at skader og ulykker forebygges og at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som mulig. Veilederen til forskriften fra Helsedirektoratet (IS-2619) angir de mer konkrete funksjonskravene i forskriften. Kommunen som miljørettet helsevernmyndighet fører tilsyn med barnehagene etter denne forskriften.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 fastsetter prinsippet om universell utforming. Krav til universell utforming av byggverk, anlegg og utearealer har en særskilt bestemmelse i § 10 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og viser til at krav om universell utforming på disse områdene reguleres i plan- og bygningsloven. Kravene om universell utforming gjelder nye bygg og eksisterende bygg der det foretas hovedombygging i samsvar med plan- og bygningsloven. Videre kan rehabilitering, tilbygg m.m. som omfattes av plan- og bygningsloven, også innebære at reglene om universell utforming for nybygg kan komme til anvendelse.

I barnehageloven er det ikke nedfelt en tydelig plikt for barnehageeier til å sørge for et godt barnehagemiljø. Opplæringsloven § 9a gir alle elever i grunnopplæringen rett til et godt fysisk og psykososialt miljø. Skoler skal således bygges og drives for å oppfylle dette lovkravet. Dersom elever, foreldre eller råd og utvalg ved skolen ber om tiltak for å rette på miljøforhold, skal skolen snarest mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.

Et godt psykososialt miljø handler om et inkluderende fellesskap. I den senere tid har det kommet flere undersøkelser om barnas eget syn på om de trives i barnehagen.2 De fleste trives godt, men noen barn svarer at de ikke trives eller at de mangler venner. I en undersøkelse om barns opplevelser og erfaringer i barnehagen svarer vel halvparten av 1284 barn at de blir ertet slik at de blir lei seg i barnehagen.3 Av de som sier de blir ertet, er det i følge forskerne sannsynligvis også noen som blir mobbet eller på andre måter krenket i barnehagen. På spørsmål om de i løpet av det siste året har opplevd mobbing mellom barn i barnehagen, svarer seks av ti styrere i 2012 at mobbing har forekommet, men svært sjelden. Hver tiende styrer mener at mobbing forekommer jevnlig. Flere barnehager bruker ulike programmer i forebyggende arbeid mot mobbing, men det er også en økt bruk av egenutviklede opplegg. Dette kan indikere at barnehager i større grad arbeider aktivt og bevisst både med forebyggende arbeid mot mobbing og med hvordan ansatte skal håndtere utfordringer når mobbing oppstår.4

Selv om de fleste barn trives godt i barnehagen, er krenkelser, diskriminering eller mobbing et alvorlig problem for dem det gjelder. Krenkelser, diskriminering og mobbing foregår i samspill mellom mange sosiale, kulturelle, historiske, relasjonelle og individuelle krefter i og rundt en gruppe. Når mobbebegrepet brukes i barnehagesammenheng er det viktig med en vid forståelse av begrepet. Barnehageeier og personalet i barnehagen har ansvaret for å skape et godt barnehagemiljø som hindrer at uheldige atferdsmønstre utvikler seg eller fester seg over tid. En barnehage som arbeider for et godt psykososialt miljø, arbeider samtidig forebyggende mot krenkelser, diskriminering og mobbing.

Til støtte for barnehagers forebyggende arbeid mot mobbing har Utdanningsdirektoratet utgitt veilederen Barns trivsel – de voksnes ansvar. Forebyggende arbeid mot mobbing starter i barnehagen. Veilederen er et godt verktøy for refleksjon og samarbeid i personalgruppen om barnehagens ansvar for å støtte barns sosiale utvikling. Den gir god faglig støtte i arbeidet med å skape et godt psykososialt miljø og gir råd om hvordan mobbeproblematikk kan håndteres. Fylkesmannen har en sentral rolle i implementeringen av veilederen gjennom kompetansesatsingen Vennskap og deltakelse, jf. kapittel 7.

Foreldrenes tilfredshet med forhold i barnehagen kan si noe om barnehagemiljøet. Brukerundersøkelser tyder på at de fleste foreldrene er godt fornøyd med barnehagetilbudet. Barnetilsynsundersøkelsen viser at foreldrene er minst fornøyd med innemiljøet, uteareal og gruppestørrelsen i barnehagen. Foreldre med innvandrerbakgrunn og foreldre til ettåringer er minst fornøyd, jf. kapittel 3 og 4. Det vises for øvrig til omtale i kapittel 9 om samarbeid mellom hjem og barnehage.

I Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap vises det til at barnehager og skoler er sentrale arenaer for folkehelsearbeidet og forebyggende arbeid, og at dette innebærer for eksempel at barnehage og skole utvikles, tilrettelegges og sikres kompetanse som kan bidra til økt fysisk aktivitet og gode rammer for mat og måltider. Et godt fysisk miljø handler også om tilrettelegging for måltider som ivaretar måltidets totale funksjon. Betydningen av arbeid med kosthold, mat og måltider i barnehagen er omtalt i St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen, der det blant annet vises til en undersøkelse der barna uttrykker at de kan tenke seg å få delta mer i matlagingen i barnehagen.

For første gang foreligger det nå en kartlegging som gir kunnskap om skadeomfanget i norske barnehager.5 Undersøkelsen viser at det er få skader i barnehagen. I gjennomsnitt skader hvert tiende barn seg i barnehagen i løpet av året. 98 prosent av disse skadene er små skader som enten håndteres av personalet eller som kun krever enkel førstehjelp fra lege eller tannlege uten behov for videre oppfølging. Gutter er mest utsatt for mindre alvorlige skader, men både gutter og jenter er like utsatt for de alvorlige skadene. Det er ingen forskjell mellom de yngste og de eldste barna i risikoen for å skade seg. Det er flest skader i de minste barnehagene, noe som kan ha en sammenheng med personaltettheten i disse barnehagene. 98 prosent av styrerne mener at sikkerheten i barnehagen i stor grad er ivaretatt. Det må tas forbehold om at svarprosenten i undersøkelsen er lav. Forskerne som har utarbeidet undersøkelsen, mener likevel den har frambragt et tallmateriale som er representativt for barnehager i Norge. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å følge opp rapporten.

Undersøkelser viser at barnehagens fysiske miljø bør være utformet slik at barna kan leke uforstyrret med minst mulige avbrudd og forstyrrelser.6 Det er funnet signifikant sammenheng mellom barnehagens fysiske utforming og materiell og personalets omsorgsevne.7 Kvaliteten på det fysiske barnehagemiljøet synes å virke inn på barnas trygghet og tillit til egne evner.8 I studier fra Sverige er det pekt på at mange barnehager opprinnelig er bygget for mindre barnegrupper enn dagens. Når det eventuelt tas inn flere barn i disse barnehagene, begrenser dette mulighetene for både barnas utfoldelse og personalets pedagogiske arbeid.9 Barnehagens utemiljø har stor betydning for aktivitetsmulighetene.10 Uteområdet bør gi barna mulighet til variert lek og utfoldelse, slik at blant annet balanse og koordinasjon kan utvikles. Barnehagelovutvalget drøftet behovet for en sterkere rettslig regulering på dette området og foreslo å innføre en lovfestet rett til godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen. Utvalget pekte også på mulige utfordringer knyttet til å innføre en slik bestemmelse, blant annet at dette vil kunne medføre økte administrative ressurser ved at flere parter skal høres eller orienteres i enkeltsaker, og at det vil kunne virke byråkratiserende om barnehagen må fatte en del av sine avgjørelser i en mer formalisert form. Utvalgets forslag tok utgangspunkt i rettighetsbestemmelsene i opplæringsloven. Forslaget fra utvalget lyder som følger:

Alle barn i barnehager har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og barnas leke-, omsorgs- og læringsmiljø.

Alle barn har rett til et barnehagemiljø som er tilpasset den enkeltes behov.

Dersom barnehagen blir klar over sider ved barnehagemiljøet som kan ha negativ virkning for barnas helse og sikkerhet, skal foreldrene snarest mulig varsles om dette.

Barnehagelovutvalget viste til at barn tilbringer store deler av sin våkne tid i barnehagen, og at det derfor er av vesentlig betydning at barnehagens fysiske utforming er god. Etter utvalgets vurdering bør en slik bestemmelse tydeliggjøre sammenhengen mellom barnehagens fysiske miljø og pedagogiske innhold. Utvalget viste til at barnehagebygget, inventaret og uteområdet skal tåle intens bruk, og at det derfor bør utformes på en måte som tar hensyn til små barns kroppslige behov og utgjøre et miljø som fremmer lek og læring. Estetiske, sikkerhetsmessige og pedagogiske hensyn må legges til grunn for utforming av barnehagebygget og utearealet.

Barnehagelovutvalget påpekte at barnegruppens størrelse er en viktig faktor i forhold til omsorgs-, leke- og læringsmiljøet, og at tilhørighet er svært viktig for å skape trygghet og utvikle gode vennskap, jf. kapittel 6.2. Lek og vennskap står helt sentralt når barna forteller hva de gjør i de forskjellige rommene i barnehagen, og barna gir primært uttrykk for at de er i barnehagen for å leke og være sammen med vennene sine.11 Det er i vennskapsrelasjonen barnet får utviklet den sosiale kompetansen det trenger i sine relasjoner til andre mennesker, barnet får trent seg på å løse konflikter og å håndtere følelser som lojalitet og svik. De gode vennskapene i barnehagen gjør seg ikke bare gjeldende blant de eldste barna, også de yngre barna viser sterke vennskapsrelasjoner.12

I høringen av NOU 2012: 1 Til barnas beste ble forslaget om å innføre en rett til godt fysisk og psykososialt miljø godt mottatt av et flertall av de høringsinstansene som uttalte seg. Flere påpekte at siden en slik rettighet allerede eksisterer for elever, er det ingen grunn til at ikke dette skal innføres også i barnehagen. Forslaget ble støttet av de aller fleste kommunene. De aller fleste barnehagene støttet også forslaget. Blant de høringsinstansene som stilte seg mer negative til forslaget, var Oslo kommune, som påpekte at en slik bestemmelse vil påføre kommunen økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til å sikre at barnehagens styrer har den nødvendige kompetanse til å behandle klager og fatte enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

10.1.2 Vurderinger og tiltak

Undersøkelser om det fysiske og psykososiale miljøet bekrefter at dette er sentrale faktorer for barnehagen og barnas trivsel. Barnehageeier må til enhver tid sørge for at kravene som settes til det fysiske og psykososiale miljøet i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er oppfylt. I barnehageloven er det bestemmelser som krever en vurdering av egnetheten på godkjenningstidspunktet for barnehagen, men det er ingen klare bestemmelser i barnehageloven som retter seg direkte mot det enkelte barns behov for et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagehverdagen, det vil si etter godkjenningstidspunktet. Departementet mener at reguleringen av dette bør utredes nærmere.

Regjeringens mål er nulltoleranse når det gjelder mobbing. At en barnehage rapporterer om mobbing behøver imidlertid ikke bety at den totalt sett har dårlig kvalitet. Det kan være slik at de barnehagene som er mest orientert mot kvalitet, også har et begrepsapparat der mobbing inngår i forståelsesmønsteret og dermed også i større grad rapporterer om mobbing.13 På bakgrunn av denne tolkningen kan det legges til grunn at en barnehage av god kvalitet ikke nødvendigvis er en barnehage helt fri for mobbing, diskriminering eller krenkelser, men en barnehage som tar problemet på alvor og gjør noe for å motvirke og forebygge dette. At barnehagene arbeider mer med sosial kompetanse enn tidligere, kan være et uttrykk for en økt oppmerksomhet for slikt forebyggende arbeid.

En tydeligere regulering av psykososialt miljø i barnehageloven vil kunne styrke barnehagenes ansvar for å arbeide forebyggende med å fremme et trygt og inkluderende fellesskap, og ikke minst styrke ansvaret for å oppdage og stoppe mobbing i barnehagen. Barnehagelovutvalget begrunnet sitt forslag om å innføre en rett til godt fysisk og psykososialt miljø med at det er hevet over en hver tvil at miljøet i barnehagen er viktig for barna, både i dag og på lengre sikt. Et godt barnehagemiljø er viktig for å legge til rette for et miljø som fremmer helse, trivsel og utvikling.

Godt inneklima er viktig i alle typer bygninger, også barnehager. Barn er mer sensitive for dårlig innemiljø enn voksne. Med innemiljø menes temperatur, luftkvalitet, støy og klang, lys og stråling og ergonomiske forhold. Barnehager (og skoler) skal planlegges og drives slik at astma-, allergi- og inneklimaplager forebygges. At barnehagebarn ikke selv kan velge, gir samfunnet et spesielt ansvar for å sikre barn et godt fysisk og psykososialt skole- og barnehagemiljø. Folkehelseloven med forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler stiller krav til at barnehager og skoler skal bygges og drives på en helsemessig tilfredsstillende måte. Det stilles krav til det fysiske miljøet, blant annet til et tilfredsstillende inneklima.

Etter gjeldende rett er både det fysiske og dels det psykososiale miljøet regulert i regelverk som ligger under Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Kunnskapsdepartementet mener at både styrker og svakheter ved dagens lovverk for barnas skole- og barnehagemiljø må vurderes nærmere før det eventuelt innføres nye krav i barnehageloven. Målet med å eventuelt endre reglene på dette området vil være å sikre alle barnehagebarn et barnehagemiljø som henholdsvis fremmer fysisk og psykososial helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og forebygger sykdom og skade. Erfaringene med klage- og tilsynsordningene og kunnskap om den faktiske etterlevelse av opplæringsloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler vil være en nødvendig del av utredningen av eventuelle nye lovbestemmelser. Departementet ønsker en god regulering av dette, og ønsker derfor å utrede mulighetene for ny regulering av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen. I den forbindelse er det viktig å ha et samarbeid med relevante parter for å sikre en størst mulig harmonisering av regelverket.

Regjeringen vil

• utrede reguleringen av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen.

10.2 Spesialpedagogisk hjelp og PP-tjenesten

10.2.1 Status og utfordringer

Retten til spesialpedagogisk hjelp

Barn med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for særlig tilrettelegging av barnehagetilbudet. FNs barnekonvensjon artikkel 23 slår fast at et barn som er psykisk eller fysisk utviklingshemmet, bør ha et fullverdig og anstendig liv under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet.

Opplæringsloven § 5-7 gir barn under opplæringspliktig alder rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har behov for det. Kommunen har plikt til å oppfylle denne retten. Hjelpen skal være tilgjengelig uavhengig av om barnet går i barnehagen eller ikke, og kan organiseres som et eget tiltak eller knyttes til en barnehage, skole eller sosiale og medisinske institusjoner. Det er ingen nedre aldersgrense for denne rettigheten. Vilkåret for å få spesialpedagogisk hjelp er at barnet har et særlig behov for spesialpedagogisk hjelp. På bakgrunn av forslag fra Midtlyng-utvalget i NOU 2009: 18 Rett til læring går regjeringen inn for å flytte reglene om spesialpedagogisk hjelp fra opplæringsloven til barnehageloven, jf. Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap. Barnehagelovutvalget støttet en overføring av bestemmelsen og utarbeidet konkrete forslag til nye bestemmelser om dette. Utvalget understreket samtidig at dette må gjøres under forutsetning av at rettighetene til barnet og foreldrene ikke svekkes i forhold til gjeldende rett.

Tall fra SSB viser at det i 2011 var 6482 barn, det vil si 2,1 prosent av den totale barnepopulasjonen i alderen ett til fem år, som fikk spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven §5-7. Andelen barn i barnehage som mottar spesialpedagogisk hjelp er 2,3 prosent.

PP-tjenestens rolle i barnehagene

En undersøkelse fra 2012 om kvalitet i barnehagen viser at 95 prosent av barnehagene har etablert rutinemessig kontakt med PP- tjenesten.14

PP-tjenestens virksomhet er hjemlet i opplæringsloven § 5-6, hvor det fastslås at hver kommune og fylkeskommune har en plikt til å ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, alene eller i samarbeid med andre kommuner eller fylkeskommuner.

PP-tjenesten har en rolle overfor barnehagen i vurderingen av om barn har særskilte behov, det vil si barn som har behov for spesialpedagogisk hjelp i samsvar med opplæringsloven § 5-7. PP-tjenesten skal utarbeide en sakkyndig vurdering for å avdekke om et barn har rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. opplæringsloven § 5-3. PP-tjenestens rolle på individnivå er med dette klarlagt i dagens regelverk.

I opplæringsloven § 5-6 annet ledd reguleres det systemrettede arbeidet til PP-tjenesten. Når det gjelder det systemrettede arbeidet, trekker regelverket klart i retning av det er begrenset til skolen. PP-tjenesten var i den tidligere forskrift for grunnskolen av 1989 (§ 1-6 nr. 3) pålagt å gi råd til fagpersonale i barnehage, i tillegg til skole, skoleadministrasjon og foreldre. Rådgivningen skulle omfatte spesialpedagogiske og sosialpedagogiske tiltak der siktemålet var et tilpasset lærings- og utviklingstilbud. Dette ansvaret ble ikke konkret formulert videreført i den gjeldende opplæringsloven. I departementets merknader til annet ledd i Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) er dette beskrevet som at PP-tjenesten, i tillegg til ansvaret for det individrettede arbeidet, også har et ansvar for å bistå i det systemrettede arbeidet skolen må gjøre for å legge opplæringen til rette for elever med særskilte behov. Departementet understreket i Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) at tjenesten bør være en faglig støttespiller for skolen i vid mening og gi tilbud om utgreiing, praktisk rådgivning og direkte hjelp til barn og unge med særskilte behov for opplæring. Selv om ansvaret for det systemrettede arbeidet etter ordlyden i § 5-6 kan synes begrenset til å gjelde skole, viser flere undersøkelser at PP-tjenesten i mange kommuner i praksis også jobber systemrettet mot barnehager.15 Midtlyng-utvalget uttaler at systemrettet arbeid innebærer at all læring, utvikling og samhandling i barnehage og skole må forstås i lys av miljømessige forhold. Et slikt perspektiv har som konsekvens at selv når oppmerksomheten rettes mot enkeltbarnas og elevenes behov for individuell tilrettelegging, vil vurderingen av behov og tiltak måtte ses i lys av ulike betingelser i barnas/elevenes omgivelser.16

I Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap ble det påpekt at ansatte i PP-tjenesten uttrykker et klart ønske om å jobbe mer systemrettet mot barnehagen. Dette vil innebære mer vekt på barnet som en del av en sosial kontekst, hvor ansatte får veiledning i å tilrettelegge et godt miljø for alle barn.

En undersøkelse fra 2009 viser at PP-tjenesten langt på vei har tilstrekkelig kompetanse, men at praksis i hovedsak er knyttet opp mot arbeidet med sakkyndig vurdering og individrettet veiledning. Arbeidet med å hjelpe skoler og barnehager med tilrettelegging later til å være vanskeligere å lykkes med for PP-tjenesten. Systemarbeidet har fått økt oppmerksomhet i tjenesten over tid. Det er åpenbart at det har funnet sted en styrking av systemarbeid når det gjelder å få på plass forutsigbare samarbeidsrelasjoner og kvalitetssikrede tiltak, eksempelvis på utforming av tilmeldingsprosesser og sakkyndighetsarbeid. Systemarbeidet mot skolens og barnehagens organisasjoner begrenses både av PP-tjenestens kapasitet og av at institusjonene selv bare i begrenset grad ønsker at PP-tjenesten skal bidra på en slik måte.17

En annen undersøkelse viser at om lag 1,5-2 prosent av alle barn i alderen null til seks år fikk spesialpedagogisk hjelp i henhold til § 5-7 i opplæringsloven. Undersøkelsen viser imidlertid at PP-tjenesten har et betydelig større antall individuelle saker enn det antall barn som får spesialundervisning innenfor denne aldersgruppen. Barn som ikke går i barnehagen representerer en liten gruppe i PP-tjenestens arbeid, og mange ledere og ansatte kommenterer at de har liten eller ingen erfaring med denne barnegruppen. Ansatte i PP-tjenesten ønsker å arbeide mer systemrettet overfor barnehagen. Samtidig gis det også klart utrykk for at dette ikke må gå ut over fokuset på enkeltbarn. Årsaker som hindrer systemarbeid oppgis å være for stort fokus på enkeltsaker og i noen grad uklar organisering og selve mandatet i forhold til individ og systemarbeid. Barnehagens personale og barnehagen som institusjon er ikke årsaker til mangel på systemarbeid.18

Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap skisserer en ønsket dreining av PP-tjenestens arbeidsprofil, fra individorientering til å arbeide mer systemrettet. PP-tjenesten skal arbeide tettere på barnehagene og skal være en viktig veileder og kompetansegiver for barnehage og skole. På den måten kan PP-tjenesten spille en viktig rolle for tidlig innsats og forebygging. For å oppnå dette er det viktig at det legges til rette for en videreutvikling av de ansattes kompetanse. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å gjennomføre en kartlegging av eksisterende kompetanse og PP-tjenestens kompetansebehov.

Den omfattende omstillingen av Statped, jf. Meld. St. 18 (2010-2011), skal bidra til at riktig kompetanse skal være på riktig sted til rett tid. Et tydeligere Statped skal støtte kommuner og fylkeskommuner i deres arbeid og bidra til at kompetansen utvikles i barnehager, skoler og PP-tjeneste. Det er lagt opp til at Statpeds regionsentre skal ha et mer formalisert samarbeid med alle kommunene i sine respektive regioner. Statped skal i samarbeid med kommunene skaffe seg oversikt over kompetanse og kompetansebehov i regionen og arbeide aktivt for å bygge kompetanse i kommunene på områder hvor det er behov for det. På den måten kan Statped også bidra til samarbeid mellom kommunene og bedre utnyttelse av den samlede kompetansen i regionen. Den organisatoriske omorganiseringen av Statped ble fullført 1. januar 2013.

Midtlyng-utvalget påpekte at nesten tre fjerdedeler av personalet i barnehagen oppfatter tilgjengelighet til PP-tjenesten som problematisk. For barnehagene er det også et behov for mer veiledning fra PP-tjenesten i tilretteleggingen av metoder og arbeidsmåter i det pedagogiske arbeidet.19 Dette tydeliggjør et behov for bistand fra PP-tjenesten i barnehagen på organisasjonsnivå slik at hele personalgruppen får opplæring i å oppdage barn med særskilte behov og tilrettelegge for et godt utviklingsmiljø for alle barn.

Barnehagelovutvalget foreslo å hjemle PP-tjenestens systemrettede arbeid også i barnehageloven. Utvalget påpekte at PP-tjenesten i dag skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov, og at det er naturlig at PP-tjenesten får utvidet sitt mandat til også å gjelde barnehager.

10.2.2 Vurderinger og tiltak

Barnehagelovutvalget understreket i sin omtale av flytting av reglene om spesialpedagogisk hjelp at det er viktig at rettigheten ikke svekkes. Departementet er enig i denne vurderingen. Departementet er videre enig i at retten til spesialpedagogisk hjelp bør tydeliggjøres siden mange ulike tiltak kan falle inn under dagens § 5-7 i opplæringsloven. Det kan også være behov for å vurdere ulike tiltak i relasjon til det tidligere øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne, jf. kapittel 5.9. Departementet er derfor enig i at formålet og rekkevidden av spesialpedagogisk hjelp bør presiseres ved overføring av bestemmelsen.

Departementet er enig i Barnehagelovutvalgets tilrådning om at PP-tjenesten bør få et mandat overfor barnehagene, tilsvarende som for skolene. I dag framgår det av loven at PP-tjenesten kun skal gjennomføre den sakkyndige vurderingen for å avklare om barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp. I lys av at Stortinget har sluttet seg til at opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp skal overføres til barnehageloven, bør PP-tjenestens rådgivnings- og veiledningsansvar også omfatte en rettslig definert plikt til å veilede barnehagene. Vurderingen av å innføre en veiledningsplikt kan begrunnes med barnehagesektorens vekst de senere årene og det forholdsvis lave spesialpedagogiske kompetansenivået i sektoren. Både PP-tjenesten og barnehagepersonalet ønsker at PP-tjenesten skal få et større ansvar for å samarbeide systemrettet med barnehager.

Regjeringen vil

• overføre bestemmelsen om rett til spesialpedagogisk hjelp i opplæringsloven § 5-7 til barnehageloven uten at rettigheten svekkes.

• lovfeste at PP-tjenesten har et ansvar for å veilede barnehagene.

10.3 Tilbudet til barn med særskilte behov

10.3.1 Status og utfordringer

Kommunen har et overordnet ansvar for tjenestetilbudet til innbyggerne i kommunen, herunder at tilbudet er tilpasset alle borgere uavhengig av funksjonsnivå. Barnehageeier har et ansvar for å ivareta barn med særskilte behov for tilrettelegging. Kommunens og barnehageeiers ansvar følger blant annet av plikten til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven § 5-7 og i plikten til universell utforming knyttet til fysisk tilrettelegging.

Om lag 8200 barn i barnehage (om lag 55 prosent) fikk ekstra ressurser i 2011, en nedgang fra om lag 8700 barn i 2010 (om lag 58 prosent av barna).

Det var en økning i antall barn i barnehage som fikk spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven § 5-7 fra 2010 til 2011, jf. omtale tidligere i dette kapitlet. Økningen var fra om lag 6200 til 6500 barn (en økning på 2 prosentpoeng fra 2010).20

Det foreligger ingen statistikk som viser samlet ressursbruk til barn med særskilte behov. Dette er en sammensatt gruppe, i følge Folkehelseinstituttet er det om lag 15 prosent av barna det er rapportert om særskilte behov for.21 Dette omfatter blant annet atferdsvansker, uro- og konsentrasjonsvansker, emosjonelle vansker, språkforsinkelse og fysiske funksjonsvansker. Etter innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i rammetilskuddet til kommunene i 2011, har departementet fått spørsmål om barn med nedsatt funksjonsevne får de ressursene som er nødvendig for å tilrettelegge barnehagetilbudet til disse barna. Resultatene fra en undersøkelse gjennomført av Senter for økonomisk forskning viser at det ikke er grunnlag for å si at innlemming av barnehagetilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne har redusert kommunenes ressursbruk knyttet til barn med nedsatt funksjonsevne. Et forbehold er imidlertid i følge forskerne at det var en kort analyseperiode om dette etter innlemmingen.22

En undersøkelse om ulike faktorer som kan si noe om kvalitet i barnehagen, viser ingen forskjell i svarene fra barnehagene fra 2008 til 2012 på om styrerne opplever at tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne er tilstrekkelig i forhold til barnets og barnehagens behov.23 Dette kan indikere at forholdene ikke har endret seg siden rammeoverføringen av det øremerkede tilskuddet i 2011.

En rapport fra Folkehelseinstituttet viser at om lag 30 prosent av barnehagene som har barn med særskilte behov, søker om ekstra ressurser for barnet.24 Søkingen er lavere i ikke-kommunale barnehager enn i kommunale barnehager. Dette kan tyde på at barnehagene dekker kostnadene for spesiell tilrettelegging for barna fra den ordinære budsjettrammen til barnehagen. Undersøkelsen gjelder imidlertid kun femåringer, og rapporteringen er fra pedagogisk leder i den aktuelle barnehagen. Det kan være skjevheter i utvalget som må vektlegges når funnene vurderes.

Barnehagelovutvalget har foreslått at det innføres en bestemmelse i barnehageloven om at kommunen, etter søknad fra barnehagen, skal fatte vedtak om tilskudd til særlig tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne.25 Utvalget begrunner forslaget med at det er behov for å tydeliggjøre ansvaret kommunen har for å yte nødvendig tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne. Av om lag 200 høringsinstanser hadde 35 konkrete uttalelser om dette (fatting av vedtak og tilskudd). Noe i overkant av halvparten var positive til forslaget.

10.3.2 Vurderinger

Enkelte barn trenger særskilt tilrettelegging i barnehagen. En slik tilrettelegging vil ofte medføre ekstrakostnader for barnehageeier. Departementet legger vekt på kommunens overordnede ansvar for tjenestetilbudet til sine innbyggere, uavhengig av funksjonsnivå. Opplæringsloven § 5-7 og kravene til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er eksempler på bestemmelser fra andre regelverk enn barnehageloven som er sentrale i arbeidet med å tilrettelegge for barn med særskilte behov. Departementet mener det er viktig å følge med på om alle barn med særskilte behov får et godt barnehagetilbud også etter rammefinansieringen trådte i kraft. Statistikken om barn med særskilte behov er ikke tilpasset endringene etter innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne. Departementet vil derfor vurdere muligheten for å utvikle statistikken på dette området, slik at det blir mulig å følge med på om barn med særskilte behov får et godt tilrettelagt barnehagetilbud.

10.4 Tverretatlig samarbeid til barnets beste

For at barn og foreldre skal få et helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at barnehagen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen.

Kommunen har ansvaret for at de ulike tjenestene for barnefamilier fra ulike sektorer er godt kjent og koordinert. Rammeplanen framhever betydningen av tverrfaglig og helhetlig tenkning når det gjelder barn med særlige behov. De ulike tjenestene er ofte preget av arbeidsdeling og spesialisering som kan føre til at ulike sektorer, forvaltningsnivåer og profesjoner bare har ansvaret for å avhjelpe deler av barnets og familiens behov.

Det har de senere årene vært økt oppmerksomhet om betydningen av samarbeid mellom ulike instanser med ansvar for barn. Midtlyng-utvalget fikk i oppgave å foreslå en helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen, jf. NOU 2009: 18 Rett til læring. Utredningen ble fulgt opp av departementet i Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap. Flatø-utvalget fikk i oppgave å utrede en bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge, jf. NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge. I juni 2009 la regjeringen fram St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen. Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Stortingsmeldingen bygger på at bedre samhandling bør være et av helse- og omsorgssektorens viktigste utviklingsområder framover.

Brenna-utvalget viste i sin rapport til betydningen av tverrfaglig samarbeid. I en undersøkelse om kvalitet i barnehagen svarer 87 prosent av barnehagene bekreftende på spørsmål om de har etablert rutiner for kontakt med andre hjelpeinstanser i kommunen.26 Det ble spurt om hvilke hjelpeinstanser det dreide seg om. Det var mulig å oppgi flere svar, og disse er gjengitt i tabell 10.1. Det dreier seg først og fremst om PP-tjenesten som nesten alle barnehager har etablert kontakt med, hvis de først har etablert noen form for rutinemessig kontakt. Tabellen viser at barnehagen også har etablert omfattende kontakt med helsestasjonen og barnevernstjenesten.

10.4.1 Status og utfordringer

Samarbeid med barnevernet

De fleste barn begynner i dag i barnehagen når de er mellom ett og to år gamle, altså før de er i stand til å uttrykke seg tydelig verbalt. Det er derfor viktig at personalet i barnehagen er i stand til å fange opp signaler dersom et barn ikke har det bra hjemme. Barnehageansatte vil ofte være de voksne som møter de yngste barna mest regelmessig og hyppigst utenfor hjemmet. Den daglige kontakten mellom barnehageansatte, barn og foreldre gir barnehagen en svært viktig rolle når det gjelder kunnskap om barns omsorgssituasjon. Barnehagen kan også være en viktig bidragsyter til å veilede foreldre og foresatte til å opprette en dialog med barnevernet ved behov. Barnehagen har plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten ved alvorlig bekymring, jf. barnehageloven § 22 og barnevernloven § 6-4. Det følger av barnehageloven § 22 at de ansatte i barnehagen på eget initiativ skal gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt. Dette innebærer både et ansvar for å sikre en god dialog og rutiner for å komme i kontakt med de som har behov for det. Barnevernloven § 6-4 omhandler innhenting av opplysninger. Bestemmelsen pålegger ansatte i barnehagen å melde fra til den kommunale barneverntjenesten dersom det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt. Barnevernets plikt til å gi tilbakemelding til melder ble innført som en bestemmelse i barnevernloven § 6-7 a i 2009. Denne bestemmelsen forplikter barneverntjenesten til å gi nærmere bestemte opplysninger til den som har gitt melding til barneverntjenesten.

For å styrke samarbeidet mellom barnehagen og barnevernet utga Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med Kunnskapsdepartementet i 2009 veilederen «Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten». Veilederen omhandler blant annet barnehagens meldeplikt til barneverntjenesten ved alvorlig bekymring for et barn, barneverntjenestens plikt til å gi tilbakemelding når barnehagen har meldt bekymring, samarbeid og kommunikasjon mellom barneverntjeneste, barnehage, og foreldre. Det er viktig at barnehageansatte har kunnskap om hvordan de kan oppdage at et barn er utsatt for omsorgssvikt, vold eller overgrep, og at barnehagen har faste rutiner for hvordan de går fram ved bekymring for et barns omsorgssituasjon, og hvordan de skal oppfylle opplysningsplikten. Det kan hjelpe de ansatte i noe som ofte oppleves som en vanskelig situasjon.

I en undersøkelse av hvordan veilederen brukes i barnehagene ble det stilt spørsmål om det har oppstått situasjoner der barnehagen har hatt behov for å bruke veilederen. 22 prosent svarte bekreftende mens 75 prosent svarte benektende. Av de som svarte bekreftende, mente litt under halvparten at veilederen ga meget nyttige svar, en like stor andel svarte at veilederen ga nyttige svar, men ikke på alt de lurte på. Drøyt 10 prosent svarte at veilederen ga lite utover det de allerede visste fra før.27

Statistikk fra SSB viser at andelen saker meldt av barnehagen har økt de senere årene. Tallene for 2007 viser at av om lag 6100 undersøkelsessaker startet av barnevernet som gjaldt barn i alderen 1-5 år, hadde barnehagen meldt omlag 500 saker, altså 8 prosent. Tilsvarende tall for 2011 var omlag 1200 saker av totalt om lag 9200 saker, altså 13 prosent.28 En kartlegging foretatt i 2009 viser at det kan være grunn til å tro at barnehagene sender noe flere bekymringsmeldinger og har mer kontakt med barnevernet enn det som framkommer av den offisielle barnevernstatistikken.29 I kartleggingen vises det til at det ikke finnes oversikt over hvor mange anonyme drøftinger barnehagene har med barnevernet i løpet av et år. Heller ikke hvis saken er kjent av barnevernet fra før, vil en ny melding nødvendigvis bli registrert som ny sak, men bare bli lagt på den allerede eksisterende saken. Barnehageplass er et av de mest brukte hjelpetiltakene i barnevernet. Det er derfor viktig at barnehagen har rutiner for samarbeid med barnevernet, herunder hvilke særlige hensyn barnehagen bør ta om barnet er under barnevernets omsorg.

Barnevernloven § 3-2 regulerer samarbeid med andre deler av forvaltningen. Av bestemmelsens annet ledd framgår det at barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Det er viktig at det etableres et generelt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnevern. Den enkelte kommune må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og barnevern skal samarbeide. Det bør tilstrebes et samarbeid basert på jevn og formalisert kontakt, på felles mål i forhold til barnet og kunnskap om hverandres arbeidsoppgaver og arbeidsform. Barnehagen kan oppfordre og veilede foreldre til å søke hjelp hos barnevernet. Fylkesmennene skal gi råd til og motivere kommunene til samarbeid mellom tjenester og ulike institusjoner som arbeider med barn og unge og deres familier.

Flere offentlige utvalg har tatt opp betydningen av godt samarbeid mellom barnehage og barnevern. Barnehagelovutvalget foreslo en bestemmelse om at kommunen har plikt til å utarbeide rutiner for samarbeid og kunnskapsutveksling mellom barnehage, barnevern, helsestasjon og andre berørte instanser. Noe av bakgrunnen for dette var at en kartlegging viste så vidt store forskjeller mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager at utvalget så et behov for en sterkere understreking av betydningen av at kommunen tilrettelegger for samarbeidsrutiner og kompetansehevende tiltak som omfatter alle barnehagene i kommunen.30

Samarbeid med helsesektoren

Kommunen skal tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom. Helsestasjonen er den eneste helsetjenesten som møter barn og deres foreldre regelmessig i barnets første leveår. Tjenesten har en sentral rolle i kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid og folkehelsearbeid, både for psykisk og fysisk helse og sosiale forhold. Den er derfor i en gunstig posisjon for tidlig å identifisere både risikofaktorer og helseproblemer og for å kunne intervenere overfor disse problemene slik at de ikke utvikler seg til mer alvorlige lidelser. Helsestasjonen er også sentral i kartlegging av barns språk og motoriske utvikling og kan gi veiledning om kosthold og fysisk aktivitet. Tverrfaglig samarbeid er en forutsetning for at barn og unge får helhetlige tilbud og oppfølging. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er pålagt å ha rutiner for samarbeid med fastlegene, andre kommunale tjenester, herunder barnehagen, fylkeskommunen herunder tannhelsetjenesten, og spesialisthelsetjenesten. Helsestasjonen kan foreslå at det søkes om barnehageplass for barn som har særskilt behov for et pedagogisk tilbud, og kan også være sakkyndig instans ved tilråding om prioritet ved opptak. Helsestasjonen kan også være en samarbeidspart for å tilrettelegge tilbudet for barn med særskilte behov.

Barnehagen har en sentral oppgave både når det gjelder å oppdage om barn har vansker og når det gjelder å sette inn en forebyggende innsats for å hindre at barn utvikler problemer. Informasjon om og åpenhet rundt psykisk helse er en forutsetning for at barn som har det vanskelig, får tidlig hjelp. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) er et tilbud innenfor spesialisthelsetjenesten for barn og ungdom. Hovedoppgavene til BUP er å hjelpe barn fra 0 til 17 år og deres familie i form av utredning, behandling, rådgivning og tilrettelegging knyttet til psykiske vansker, atferdsvansker og læringsvansker. Videre skal BUP fungere som et tilbud for å ta hånd om problemer som ikke kan løses i den kommunale helsetjenesten. BUP består av ansatte med tverrfaglig bakgrunn.

Brenna-utvalget viste til at det ser ut til at barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barn. Barnas problemer blir i større grad oppdaget når barn ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen, og det er en betydelig økning i behandlingsraten når de begynner på skolen.31

Meld. St. 16 (2010-2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan 2011-2015 peker på at det er viktig at helsestasjoner og barnehager samarbeider om forebygging, omsorgs- og læringsmiljø og oppfølging av enkeltbarn som trenger hjelp og støtte.

Departementet viser til at det i Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap ble foreslått å innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringsloven som presiserer at barnehagene og skolene skal delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan. Forslag om ny bestemmelse som presiserer at skolen skal delta i samarbeidet om individuell plan, har vært på høring.

Barnehagelovutvalget foreslo en konkret bestemmelse om at barnehager skal få plikt til å delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan (IP) hjemlet etter helse- og omsorgslovgivningen når det er nødvendig for å ivareta barnets behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Utvalget mener at plikten til å delta også må omfatte et ansvar for å varsle om behov for individuell plan til kommunens koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet.

Samarbeid om overgangen fra barnehage til skole

Samarbeid mellom barnehage og skole er viktig for å skape sammenheng og trygge rammer rundt barnas overgang fra barnehage til skole. Planer for barns overgang fra barnehage til skole skal være nedfelt i barnehagens årsplan. Barnehagens dokumentasjon kan gi skolen informasjon om hva barna har opplevd, lært og gjort i barnehagen. Den enkelte barnehage står fritt til å velge metoder og omfang for dokumentasjonen, så lenge det utføres i tråd med foreldrenes samtykke. Brenna-utvalget framhever at det er viktig at foreldre er med i prosessen, og at de er med å påvirke og godkjenne den dokumentasjon som overføres. Kunnskapsdepartementet har utarbeidet veilederen Fra eldst til yngst. Veilederen har som mål å styrke sammenhengen mellom barnehage og skole og skape en god overgang for barn når de begynner på skolen.

St.meld. nr. 41 (2008-2009) framhevet betydningen av godt samarbeid mellom barnehage og skole og foreslo å sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling. En undersøkelse fra 2012 viser at det har vært en betydelig økning i tiltak for å lette overgangen fra barnehage til skole.32 Hele 90 prosent av barnehagene svarer at det er etablert rutiner for kunnskapsoverføring mellom barnehage og skole, en økning på 59 prosentpoeng fra 2004 til 2012. Tabell 10.2 viser en positiv utvikling på dette området.

I 2008 skåret de kommunale barnehagene høyere på alle spørsmålene enn de private barnehagene. Denne forskjellen var ikke like stor i 2012.

Det er viktig å skape kontinuitet i utdanningsløpet for samiske barn. Godt samarbeid mellom barnehage og skole er en forutsetning for at samiske barn skal få videreutviklet sitt språk og sin kultur. For å bidra til å skape god dialog har departementet oversatt veilederen Fra eldst til yngst – samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole til nord- og sørsamisk.

10.4.2 Vurdering og tiltak

Barnehagen har nær og viktig kontakt med barn og deres foresatte i det daglige og dette gir barnehagen en unik posisjon til å oppdage og hjelpe barn i utsatte livssituasjoner. Personalet i barnehagen har en daglig kontakt med barna, og barnehagens forebyggende og helsefremmende funksjon er viktig i samarbeidet med de aktuelle hjelpeinstansene. Samarbeidet mellom barnehage og barnevern er et svært viktig område. Både undersøkelser og tall fra SSB viser at det har funnet sted en positiv utvikling og at barnehagene i større grad enn tidligere melder fra til barnevernet ved bekymring. I den sammenheng vil departementet vise til at det også kan være andre former for samarbeid mellom barnehagene og barnevernet enn de formaliserte bekymringsmeldingene. Andelen barnehager som har etablert rutiner for kontakt med barnevernet har økt de senere årene.33 Departementet mener at det er viktig at de ulike sektorene samarbeider best mulig for å sikre at de rette tiltakene igangsettes når dette er nødvendig.

Det er bestemmelsene om opplysningsplikt som skal sikre en god informasjonsflyt mellom barnehagen og barnevern. Undersøkelser viser at 94 prosent av barnehagene har rutiner for personalet i saker som gjelder omsorgssvikt.34 I praksis synes noe av problemet å være usikkerhet knyttet til både vurderingen av hvorvidt det skal tas kontakt med barnevernet og forskjellen mellom taushetsplikt og opplysningsplikt. Departementet viser til Barnehagelovutvalgets vurdering av viktigheten av samarbeidsrutiner og slutter seg til dette. Departementet vurderer likevel at best mulig samarbeid mellom barnehagen og barnevernet bør sikres på andre måter enn gjennom ytterligere lovgivning om samarbeid. Videre vil departementet påpeke betydningen av at kommunen som ansvarlig for barnevernet bidrar til å sikre et best mulig samarbeid og rutiner for dette.

Det er en utfordring å sikre best mulig praktisering av dagens regelverk slik at det fungerer etter intensjonen. Videre er det praktiske samarbeidet mellom barnehagen og barnevernet, herunder varsling, et område det må arbeides systematisk med på alle områder framover. Departementet vil sammen med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet se nærmere på virkemidler som kan bidra til å styrke samarbeidet mellom barneverntjenesten og barnehagen.

Ansatte i barnehagene må ha nødvendig kompetanse til å oppdage barn i utsatte livssituasjoner og bidra til at barna får nødvendig hjelp. Temaet Barn med særskilte behov planlegges å være ett av de tematiske satsingsområdene i kompetansestrategien for 2014-2020. Dette temaområdet kan blant annet omfatte kompetansehevingstiltak knyttet til å oppdage og forebygge problemutvikling blant barn og fremme samarbeid med foreldre. Barnehagens rolle i samarbeidet med barnevernet og andre tjenester vil også stå sentralt. Den nye barnehagelærerutdanningen vektlegger også barn med særskilte behov og betydningen av samarbeid med instanser som har ansvar for barns oppvekst.

Brenna-utvalget mente at det bør sikres en tettere kontakt mellom instansene som yter tjenester til førskolebarn, og at samarbeid med PP-tjenesten, det psykiske helsevernet for barn og unge, kommunehelsetjenesten og barneverntjenesten kan bidra til kunnskapsheving for både de ansatte i barnehagen og de andre tjenestene. Departementet er enig i denne vurderingen og vil arbeide videre for å sikre et best mulig samarbeid med alle aktuelle instanser.

Barnehagen har en viktig rolle gjennom at barnehagens personale kan bidra til å avdekke om barn er utsatt for vold eller seksuelle overgrep på ulike måter. Det viktigste er å følge med på barnets allmenntilstand og endringer i denne og også ta seg tid til å finne ut hva barnet kan mene med foruroligende utsagn eller andre uttrykk, for eksempel tegninger. Det finnes også billedbøker som kan brukes som grunnlag for samtale med barn om disse vanskelige temaene.

Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet skal legge fram et strategidokument om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom. Dokumentet skal synliggjøre regjeringens politikk og gi perspektiver og peke på tiltak for å forebygge, beskytte og hjelpe barn som utsettes for vold og seksuelle overgrep i og utenfor hjemmet. Det er viktig at barnehagene har et godt samarbeid med helsestasjon og barnevern i dette arbeidet.

Overføring av informasjon om enkeltbarn fra barnehage til skole stiller etiske krav. Dersom det skal innføres en plikt om at opplysninger overføres, må det innføres en klar lovhjemmel for dette. Departementet viser til at dette vil bli vurdert i arbeidet med å tydeliggjøre reglene om dokumentasjon og vurdering i barnehageloven, jf. omtale i kapittel 8 om barnehagens innhold.

På bakgrunn av forslagene i Meld. St. nr. 18 (2010-2011) og forslagene fra barnehagelovutvalget om individuell plan, vil departementet i den kommende gjennomgangen av barnehageloven vurdere slike bestemmelser.

Regjeringen vil

• bidra til å sikre, utvikle og styrke et best mulig samarbeid med instanser som er av betydning for barnehagen.

• samle og systematisere kunnskap om forebyggende innsatser for å oppdage og hjelpe utsatte barn i alderen null til seks år, med vekt på å styrke tilknytning og samspill mellom barn og foreldre.

• vurdere å innføre bestemmelser om samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan.