3 Kunnskap om barnehagen

Innledning

St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen slo fast at kunnskapsgrunnlaget på barnehagefeltet ikke var godt nok, og at det derfor var nødvendig å satse på mer og bedre forskning og statistikk og å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren. Mer forskning om og av barnehager støttes også av blant annet Barnehagelovutvalget, som mente at det er behov for en større satsing på forskningsbasert kunnskapsproduksjon på barnehageområdet, sett i sammenheng med sektorens størrelse og samfunnsmessige betydning.1

Regjeringen har prioritert å øke forskningsinnsatsen på barnehageområdet. Kartlegginger av forskningsaktiviteten i institutt-, universitets- og høyskolesektorene viser at ressursinnsatsen til barnehageforskningen ble tredoblet fra 2007 til 2009 (fra 36 til 107 millioner kroner).2 Norske forskningsmiljøers bidrag til kunnskap om barnehagen er sterkt økende, og en kartlegging av barnehageforskningen i Skandinavia viste at Norge var det landet som publiserte mest barnehageforskning i 2011.3 Forskningsrådets programmer Utdanning2020 og Praksisrettet utdanningsforskning 2010-2014 (PRAKUT) har bidratt med ny kunnskap og med formidling til sektoren.

Departementet har de siste årene fått utført en rekke undersøkelser som til sammen gir en bedre oversikt over tilstanden i barnehagesektoren. Statistikkgrunnlaget er betydelig forbedret etter at SSB gjennomførte en ny runde av Barnetilsynsundersøkelsen på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2010.

Det finnes mer kunnskap om barnehagen enn noen gang tidligere. Ikke minst begynner det å komme forskningsresultater som viser hvordan det å gå i barnehage påvirker barna. Den nye kunnskapen kan bidra til bedre kvalitet i barnehagetilbudet gjennom videreutvikling av bedre politikk og praksis. Kunnskapen gir også et godt grunnlag for offentlig debatt om barnehager.

3.1 Barnehagedeltakelse

Kilde: SSB

I 2002 gikk 66 prosent av ett- til femåringene i barnehage. I 2011 var andelen økt til nesten 90 prosent. 47,5 prosent av barna går i private barnehager. I 2002 lå Norge som nummer 13 av 28 OECD-land på statistikken over barnehagedeltakelse for tre- til fireåringene.4 I 2010 var Norge nummer fem av 34 OECD-land.5 Nesten alle tre- til femåringer går nå i barnehage. Figur 3.1 viser at det har vært en økning i barnehagedeltakelsen for barn i alle aldersgrupper, men særlig for de yngste. I løpet av nesten ti år er hverdagen for ettåringer og deres foreldre helt forandret: Barnehagedeltakelsen er tredoblet, dagmammaordningen er så å si forsvunnet og antallet ettåringer som er hjemme med foreldrene er nesten halvert fra 2002 til 2010.6 Figur 3.2 viser hvordan barnehageutbyggingen har erstattet usikre og uformelle barnepassordninger som dagmammaer, i tråd med foreldrenes ønsker.

Kilde: Moafi og Bjørkli 2011, Pettersen 2003

Barnehagebruken har økt i alle sosiale lag. Økningen har vært størst blant barn med mødre fra Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania (unntatt Australia og New Zealand) og Europa (utenom EU/EØS).7 I 2002 gikk 46 prosent av disse barna i barnehage, mens i 2010 var deltakelsen hele 80 prosent.8 Nesten alle femåringer (97,5 prosent) gikk i barnehage i 2011. Dette gjelder også femåringer med minoritetsspråklig bakgrunn (96 prosent).9 Det har også vært relativt sterk vekst i deltakelsen blant barn av foreldre med lite utdanning og lav inntekt. De sosiale forskjellene i barnehagedeltakelse er blitt betydelig mindre, selv om det fortsatt er visse forskjeller.

Barnehagen er et av de offentlige velferdstilbudene som skårer aller høyest når det gjelder brukertilfredshet.10 Barnetilsynsundersøkelsen (BTU) viser at det har vært en klar økning fra 2002 til 2010 i foreldrenes oppslutning om barnehage som en god ordning for barn fra ett år og oppover. Dersom vi ser på treåringene, mente 41 prosent av mødrene at heltidsbarnehage var å foretrekke for treåringer i 2002. I 2010 har dette økt til 72 prosent.11 I alle sosiale lag har oppslutningen om barnehage økt i perioden, og synet på barnehagen som en god ordning varierer lite mellom ulike grupper foreldre. Samtidig har det vært en vekst i mødrenes arbeidstid i de fleste grupper. Det var imidlertid uvanlig for barn å ha to foreldre med lang arbeidstid (minst 40 timer per uke) både i 2002 og 2010.12

De fleste foreldre som ikke søker barnehageplass for barnet, oppgir at de mener det er best for barnet å være hjemme med foreldrene, eller at én av foreldrene uansett er hjemme.13

Veksten de siste årene har stort sett kommet i form av heltidsplasser, både ved etablering av nye heltidsplasser og ved at deltidsplasser er gjort om til heltidsplasser. De fleste barn har en avtalt oppholdstid på minst 41 timer, også de yngste. Dette betyr ikke at de har tilsvarende lange dager i barnehagen. Statistikk over avtalt oppholdstid kan ikke brukes til å måle hvor lange dager barna har. I BTU fra 2010 ble det for første gang innhentet opplysninger om barnas faktiske oppholdstid. Undersøkelsen bekrefter at de aller fleste barna (85 prosent) har avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer per uke, men bare 19 prosent av barna er i barnehagen så lenge. Det store flertallet av barnehagebarn oppholder seg i barnehagen i 25-40 timer i uken, og gjennomsnittet ligger på 35 timer. Den faktiske oppholdstiden er, i likhet med avtalt oppholdstid, nesten identisk for alle aldersgrupper.14

Norge har gjennom ILO-konvensjon nr. 169 anerkjent samene som urbefolkning og er dermed forpliktet til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. I 2012 var det registrert 61 barnehager som gir et samisk barnehagetilbud: 23 samiske barnehager, sju norske barnehager med samisk avdeling og 31 norske barnehager som ga tilbud om samisk språkopplæring.15 I følge Sametingets oversikt var det 806 barn som fikk samisk barnehagetilbud i 2012. Av disse får 700 tilbud på nordsamisk. Om lag 70 prosent av de samiske barnehagene er i Finnmark. Antall barnehager med samisk tilbud har vært stabilt de siste årene (det var 65 tilbud i 2005).

3.2 Barnehagens påvirkning på barna

Det er etter hvert blitt bygget opp et omfattende kunnskapsgrunnlag internasjonalt om hvordan barnehager påvirker barna. Kort oppsummert viser resultatene at gode barnehager er positivt for barns språklige og kognitive utvikling, særlig for barn fra vanskeligstilte familier. Resultatene er mer variert når det gjelder følelsesmessig og sosial utvikling. Det meste av denne forskningen er imidlertid gjort i USA, der barnehagene er av svært varierende kvalitet sammenlignet med Norge.16

De siste årene har det begynt å komme resultater fra norsk forskning som belyser hvordan barn påvirkes av å gå i barnehage. Brukerundersøkelser viser at de aller fleste foreldre er godt fornøyd med barnehagen. Foreldre med innvandrerbakgrunn og foreldre til ettåringer er minst fornøyd.17 Vi har tidligere hatt liten kunnskap om hva barna selv forteller om barnehagen. I to nye studier fra 2012 er barna observert og spurt om hva de mener.18 Studiene er ikke landsrepresentative. Studiene konkluderer med at de fleste barn trives godt, har mange venner og synes barnehagen er et fint sted å være, men det er også en betydelig andel som bare synes det er «sånn passe» å være i barnehagen. Om lag 10 prosent av barna trives ikke så godt. Gutter trives dårligere enn jenter. Foreldre vurderer i større grad at eget barn trives og er tryggere enn det barnet selv gir uttrykk for. På bakgrunn av disse resultatene bør framtidige undersøkelser om voksnes brukertilfredshet om barnehagen kompletteres med barnas perspektiv.

At en mindre gruppe barn ikke trives i barnehagen, bekreftes i Folkehelseinstituttets landsdekkende Mor-Barn-studie (MoBa). Ifølge barnehagepersonalet er det 4 prosent av femåringene som ikke finner seg til rette i barnehagen, og 8 prosent har dårlig selvtillit og vansker med å hevde seg i barnegruppen. Om lag 20 prosent mangler en venn å leke med til daglig.19

I tillegg til MoBa er det kommet resultater fra andre større studier innenfor det psykologiske forskningsfeltet. Studiene Barns sosiale utvikling (BSU) fra Buskerud og Telemark og Tidlig trygg i Trondheim omfatter et stort antall barn, barnehager og familier i begrensede geografiske områder.

BSU-studien finner at barn som begynner tidlig i barnehagen, har mer sosial kompetanse enn andre barn ved toårsalder, men at de også har noe mer aggressiv, trassig og normbrytende atferd.20 Denne studien viser videre at det ikke er noen forskjeller mellom barn som gikk i barnehage og barn som ikke gikk i barnehage ved treårsalder i foreldrerapporterte forhold som beskriver sosial kompetanse, fysisk aggresjon og trass hos barnet. For toåringene fant imidlertid forskerne at barnehagebarna var noe mer trassige/aggressive enn barna som ikke gikk i barnehage.21

Forskerne understreker at disse resultatene kun er enkle statistiske assosiasjoner som ikke gir grunnlag for å trekke slutninger om årsaksforhold. I slike studier vet forskerne ikke om denne type resultater skyldes at barna går i barnehage eller om det skyldes andre forhold, som for eksempel egenskaper ved familien. Selv om det korrigeres for mange forhold som kan påvirke barnehagebruk og barnas utvikling, er det ikke mulig å ta høyde for alle forskjeller mellom disse familiene.

Resultater fra MoBa, der det kontrolleres for en rekke andre forhold, tyder ikke på at det er noen virkning av tidlig barnehagestart på atferdsproblemer ved treårsalder.22 Barn som gikk i ordinær barnehage ved halvannet års alder hadde ved treårsalder færre emosjonelle problemer, som å være lei seg eller redd. Lange dager i barnehagen når barna er små, ser heller ikke ut til å medføre mer atferdsvansker.23 Når barna er blitt fem år, finner MoBa svært små negative statistiske sammenhenger mellom tidlig barnehagestart og barnas atferd.24 Disse er av en så liten størrelsesorden at det må anses som uten betydning for barnets atferdsutvikling hvorvidt det begynner i barnehage før eller etter fylte halvannet år – eller endog før fylte ett år. Disse resultatene gir således ingen holdepunkter for å hevde at det er uheldig med tidlig barnehagestart.

Forskerne konkluderer med at de ikke finner økte atferdsproblemer hos barn som går i barnehage i Norge, i motsetning til hva tidligere studier har funnet i USA. De ser dette i lys av at svært mange barnehager i USA har lav kvalitet.

Internasjonal forskning finner i stor grad at barnehagebruk har en positiv effekt på barns språkutvikling. MoBa finner at dette også er tilfellet for Norge, resultatene viser en positiv sammenheng mellom barnehagebruk ved halvannet års alder og barnets språk ved treårsalder. Barn som gikk i barnehage, hadde sjeldnere forsinket språkutvikling enn barn som ikke gikk i barnehage.25 Det ser også ut til at barnehageutbyggingen mellom 2002 og 2006 har ført til bedre språkkompetanse hos treåringene i Norge, og samtidig gitt en betydelig reduksjon i forskjellen mellom barn fra lavinntektsfamilier og andre barn når det gjelder språkvansker.26

Når det gjelder de langsiktige virkningene av å gå i barnehage, viser en ny forskningsoversikt at utbygging av barnehager har hatt positive effekter på barna ved skolestart, i ungdomsårene og i voksen alder.27 Dette er også konklusjonen i de norske studiene som er inkludert i oversikten. Barnehageutbyggingen i Norge på 1970-tallet førte på sikt til høyere utdanningsnivå, økt arbeidsmarkedsdeltakelse og redusert trygdeavhengighet. Effektene var størst for barn med lavt utdannede mødre. Dette støttes også av en ny upublisert oppsummering av i hovedsak amerikansk forskning om virkningen av barnehager på lang sikt. Denne viser blant annet at barnehager er samfunnsøkonomisk lønnsomt, men at størrelsen på gevinsten avhenger av kvaliteten på barnehagetilbudet.28 Barnehagedeltakelse har også positiv effekt på eksamenskarakterene ved 16-årsalder, særlig blant barn fra lavinntektsfamilier. Gratis kjernetid i barnehagen for femåringer i 1988 førte til at jentene som hadde fått dette tilbudet, hadde bedre karakterer ved utgang av grunnskolen. For guttene fant forskerne ingen effekt.29

Gjennomsnittsfunn rapportert i forskningen kan selvsagt skjule variasjoner. En forsiktig konklusjon på funnene fra de norske forskningsprosjektene så langt ser ut til å være at de aller fleste barn trives i barnehagen, men en liten gruppe trives ikke. Foreldrene er noe mer fornøyd enn barna. Forskningen indikerer ikke at det er risiko forbundet med tidlig barnehagestart i Norge. En oppsummering av forskning om tidlig barnehagestart viser lavere sannsynlighet for sen språkutvikling og heller ikke flere atferdsproblemer hos barna.30

3.3 Kunnskap om kvaliteten i barnehagen

Kvaliteten på det som foregår til daglig i barnehagen – prosesskvaliteten – er i følge forskningen avgjørende for hvordan barnehagen påvirker barnets trivsel og utvikling. Særlig viktig er kvaliteten på relasjonene og samhandlingen mellom voksne og barn og barna i mellom. Rammene rundt – strukturkvaliteten – bidrar til å legge til rette for eller begrense prosesskvaliteten. God strukturkvalitet er imidlertid ingen garanti for at barn trives og utvikler seg. Et strukturtiltak som det å ha små grupper, vil i teorien gjøre det lettere for personalet å støtte og stimulere hvert enkelt barn. Hvorvidt dette skjer i praksis, avhenger av personalets holdninger og kunnskap. Sammenhengen mellom strukturkvalitet, prosesskvalitet og virkning på barnet er illustrert i figur 3.3.

Det finnes foreløpig lite empirisk, systematisk norsk forskning om hvordan kvaliteten i barnehagen påvirker barna. En studie av barns trivsel og medvirkning finner at det er positive sammenhenger mellom barns generelle trivsel i barnehagen, og at de har medvirkning i form av muligheter til selv å påvirke hvor de skal være.31 Forhold som ser ut til å bidra til at barna trives dårligere i barnehagen, er at voksne ikke støtter og videreutvikler samspill mellom barn eller mellom seg selv og barnet, at voksne kjefter og har dårlig tid, at barna ikke føler seg sett av de voksne, at de selv eller andre barn ofte blir plaget eller at de må delta i aktiviteter som de ikke ønsker å delta i. Dette illustrerer blant annet hvordan relasjonene og samhandlingen mellom barna og mellom voksne og barn har betydning for trivsel i barnehagen. Strukturfaktorer som det å ha for store barnegrupper og for få ansatte, kan derfor gjøre det vanskeligere å oppnå målet om barns medvirkning og mulighet til innflytelse i egen hverdag.

Ved bruk av dataene fra prosjektet Barns sosiale utvikling er det gjort forsøk på å analysere hvordan barnehagens strukturkvalitet påvirker barna. Analysene tyder på at de yngste barnas sosiale kompetanse utvikles best i små, tradisjonelle småbarnsgrupper.32

3.3.1 Prosesskvaliteten i norske barnehager

Nasjonale mål for prosesskvaliteten i barnehagen er nedfelt i barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold og utdypet i rammeplanen. Prosesskvaliteten er avgjørende for barnets trivsel og utvikling i barnehagen, men det finnes foreløpig ingen nasjonal oversikt over prosesskvaliteten i norske barnehager. Kunnskapen vi har i dag kommer fra småskalaundersøkelser og kan ikke generaliseres til hele barnehagesektoren i Norge. De gir likevel et innblikk i hvordan situasjonen er enkelte steder.

I studien av barns trivsel og medvirkning finner man at de fleste barna opplever både at de voksne ser dem, anerkjenner dem og er oppmerksomme på hva som er deres meninger, og at de således er enige i foreldres og ansattes vurderinger.33 Men en del barn opplever at voksne er vanskelig tilgjengelige og at de ikke bidrar til samspill med barna. Forskerne ser også at det er stor variasjon i ansattes kompetanse om små barns medvirkning og samspill med andre. Det finnes mange voksne i barnehagen som fullt ut ser, forstår og tar hensyn til barnet og er bevisst på å fremme godt samspill mellom barn og mellom barn og voksne. Men det er også en del ansatte som kanskje ikke alltid forstår barnets intensjoner, eller rett og slett ikke tar hensyn til hva barnet ønsker, og som heller ikke klarer å fremme godt samspill mellom barn og voksne. Prosesskvaliteten er med andre ord varierende. Det at barnehager har varierende prosesskvalitet, støttes av funnene i en annen systematisk kvalitativ studie.34

Den kvantitative MoBa-undersøkelsen bekrefter at det er store variasjoner barnehagene i mellom når det gjelder hvor ofte de tilrettelegger for strukturerte aktiviteter. Det er også relativt stor variasjon når det gjelder barnehagens tilrettelegging for lek og kreative aktiviteter, men de fleste barnehagene ser ut til å prioritere det pedagogiske innholdet høyt.35 Disse spørreskjemadataene fra barnehagene vil i kommende studier bli koblet til øvrige data fra MoBa slik at forskerne kan studere effekter av kvalitet på barnas utvikling.

Barnehagen er en viktig arena for språkstimulering. Et forskningsprosjekt ledet av Høgskolen i Vestfold har omhandlet hvordan barnehagene bruker det store potensialet som ligger i de daglige samtalene til å utvikle barnas språk og forståelse. Prosjektet finner at de ansatte i liten grad utnytter mulighetene og i stedet stort sett snakker med barna i form av lukkede spørsmål som kan besvares med «ja», «nei» eller «vet ikke». De voksne er imøtekommende og anerkjennende for barnas ytringer, men inviterer sjelden barna til å utdype svarene. Samtalene fungerer dermed bra for å styrke barnas selvtillit, men mindre bra når det gjelder å styrke språket. Se nærmere i kapittel 8 om språk.36

Vi har ikke empirisk grunnlag for å trekke generelle konklusjoner om nivået på prosesskvaliteten i hele barnehagesektoren, men foreliggende studier viser at prosesskvaliteten varierer ganske mye mellom barnehager. Prosjektet Better provision for Norway's children in ECEC (Early Childhood Education and Care): A study of children's wellbeing and development in ECEC, and new tool for Quality Evaluation ledes av Høgskolen i Oslo og Akershus i samarbeid med internasjonale og norske fagmiljøer. Prosjektet skal kartlegge sammenhengen mellom struktur og organisering, pedagogiske prosesser, trivsel og barns utvikling og læring på samme måte som det internasjonalt anerkjente EPPE-prosjektet fra England.37 Prosjektet ferdigstilles først i 2018, og det vil derfor ta noe tid før resultatene foreligger. Prosjektet vil også utvikle et forskningsbasert verktøy som kan brukes av barnehager som ønsker å arbeide systematisk med vurdering og utvikling av egen prosesskvalitet. Departementet vil se dette i sammenheng med utviklingen av et nasjonalt system for å følge med på kvaliteten i barnehagen, jf. kapittel 3.4.

3.3.2 Strukturkvaliteten i norske barnehager

Statlige og kommunale myndigheter kan først og fremst påvirke strukturkvaliteten, og da primært gjennom styringsverktøy som finansiering og regelverk. Kunnskapen om strukturkvaliteten i barnehagene er betydelig styrket i løpet av de siste årene. IRIS gjennomførte i 2011 en omfattende undersøkelse om hvordan barnehagenes organisering og strukturelle faktorer kan ha betydning for kvalitet.38 Kartleggingen viser et sammensatt bilde av hvordan strukturell kvalitet, som blant annet personalets kompetanse, gruppestørrelse og antall barn per voksen, ivaretas i barnehager med ulik organisering og av ulik størrelse. Barnehagens størrelse og organisering er nærmere beskrevet i kapittel 6. NOVA har gjennomført tilnærmet likelydende spørreundersøkelser i 2002, 2004, 2008 og 2012.39 I disse undersøkelsene har barnehagestyrere svart på spørsmål om faktorer som kan si noe om barnehagens kvalitet. Resultatene viser at barnehagene er blitt større (medianen har økt fra 35 til 47 barn) fra 2002 til 2012. Stabiliteten og kompetansen i personalet har økt. Den totale andelen menn har ikke økt nevneverdig, men andelen barnehager som har mannlige ansatte har økt. Flere barnehager jobber mye med temaområdene i rammeplanen. Informasjonsutvekslingen mellom barnehage og foreldre er forbedret. En stadig større andel av barnehageeierne har etablert et felles system for kvalitetssikring av sine barnehager, og det satses mer på kompetanseutvikling for de ansatte. En nedadgående tendens i antall kommunale tilsynsbesøk har snudd, og forskjellene mellom private og kommunale barnehagers kontakthyppighet med kommunen er blitt redusert. Språkkartlegging foretas i økende grad når de ansatte ser det er et behov, det brukes flere ulike kartleggingsverktøy og kartleggingen gjøres av mer kompetente ansatte enn før. Så godt som alle barnehager har nå skoleforberedende tiltak for femåringene. Samarbeid med skoler, PP-tjenesten, helsetjenester og barnevern har økt. På den mindre positive siden ser man at det er økende misnøye med barnehagenes økonomiske rammebetingelser, særlig i de kommunale barnehagene.

En kunnskapsgjennomgang fra OECD konkluderer med at personalets kompetanse og voksentettheten er de strukturfaktorene som har størst betydning for barnas trivsel og utvikling.40 Forskningen viser også at gruppestørrelsen i barnehagen har betydning for kvaliteten i barnehagen, det vil si det som skjer mellom barna og mellom barn og voksne. Forskningsresultatene er imidlertid ikke entydige knyttet til virkningen av barnegruppens størrelse på barns utvikling.41 Personalets kompetanse er den viktigste faktoren, og den virker gjennom å øke prosesskvaliteten: Høyt kvalifisert personale har bedre relasjoner til barna, og det er bedre kvalitet på deres samhandling med barna sammenlignet med personale med lavere kvalifikasjoner. Høyt kvalifiserte ansatte bidrar også til å heve kvaliteten på det øvrige personalet. Også forholdstallet mellom barn og voksen påvirker prosesskvaliteten: Flere voksne gir mulighet for bedre kvalitet på relasjoner og samhandling. Høyt gjennomtrekk av ansatte hindrer etablering av gode, stabile relasjoner.

Nedenfor gis en statusbeskrivelse for de tre viktigste kvalitetsfaktorene, som er personalets kompetanse, antall barn per voksen og gruppestørrelse.

Kompetanse som kvalitetsfaktor

Av de nær 82 000 ansatte i barnehagen i 2011, har 53 prosent en barnefaglig utdanning i form av en pedagogisk høyere utdanning eller fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfag. Om lag 40 000 ansatte mangler barnefaglig utdanning. Blant disse er det litt over halvparten som ikke har fullført noen utdanning utover grunnskole. Nærmere 4000 pedagogiske ledere og 200 styrere i barnehagen tilfredsstiller ikke utdanningskravene om barnehagelærerutdanning42 eller tilsvarende.43

Det er også store forskjeller mellom barnehagene med hensyn til personalets utdanning jf. tabell 3.1. I noen barnehager har hele personalet relevant utdanning, samtidig som noen barnehager står helt uten utdannet personale. I de 10 prosent av barnehagene med høyest kompetansenivå har minst 72 prosent av personalet relevant utdanning. I den andre enden av skalaen finner vi 10 prosent barnehager med under 25 prosent utdannet personale. Også spredningen i sentrum av fordelingen er stor: I den halvparten av barnehagene som ligger rundt snittet (det vil si fra 25- til 75-persentilen), varierer andelen utdannet personale fra 35 til 60 prosent.

Det er et lavere utdanningsnivå i de ikke-kommunale barnehagene enn i de kommunale. Dette skyldes ikke forskjeller i barnehagelærerandelen, den er ganske lik. Ikke-kommunale barnehager har imidlertid en lavere andel fagarbeidere, det vil si assistenter med fagbrev som barne- og ungdomsarbeidere.

Bemanning som kvalitetsfaktor

Norge har i gjennomsnitt 4,9 barn per voksen44 i barnehagen (jf. figur 3.4), mot 5,3 i Sverige og over 20 i en rekke land der barnehagen er organisert mer som en skole for barn over tre år.45 Antall barn per ansatt i norske barnehager må ses i sammenheng med høy deltakelse blant de aller yngste barna, relativt lange åpningstider og et pedagogisk innhold som forutsetter mange voksne (turer, lek ute, lite formalisert undervisning og så videre).

Kilde: SSB

Antall årsverk har vokst mer enn antall barn i barnehage (jf. nederste linje i figur 3.4). Hvis det tas hensyn til at det har vært sterkest vekst i barnehagedeltakelsen til de yngste barna og at oppholdstiden har økt, viser statistikken at antall barn per voksen i barnehagen har vært tilnærmet konstant de siste ti årene. Dette forholdstallet var i 2012 på 6,2.46

Gruppestørrelse som kvalitetsfaktor

Det finnes ikke statistikk over utviklingen i størrelsen på barnegruppene over tid, men det finnes tall fra ulike undersøkelser. Gruppene er større i nyere enn i eldre barnehager.47 Det kan tyde på at gruppestørrelsen i gjennomsnitt er økende. Erfaringsmessig besto de tradisjonelle barnehageavdelingene for 20 år siden som hovedregel av 18 store barn i alderen tre til fem år eller ni små barn i alderen ett til to år. I dag går en tredel av tre- til femåringene i avdelinger/grupper med minst 19 barn, og mer enn tre av fire ett- til toåringer i grupper med minst 10 barn.48

Hele 20 prosent av ettåringene og 27 prosent av toåringene går i grupper på 15 barn eller mer.49 Flertallet av de minste barna er i grupper på 10-14 barn, og i gjennomsnitt har de rene småbarnsgruppene 12,4 barn.50 I de aldersblandede gruppene (ett- til femåringer) er det hele 17,6 barn i gjennomsnitt. Gjennomsnittsstørrelsen er 18,6 barn i rene storbarnsgrupper. Til sammenligning hadde Sverige en gjennomsnittlig gruppestørrelse på 16,8 barn i 2011, men det er stor variasjon mellom aldersgruppene.51

Offentlige bevilgninger

Offentlige bevilgninger til barnehager har hatt en sterk økning siden barnehageforliket i 2003, fra 12 til om lag 35 mrd. kroner årlig jf. figur 3.5. I 2011 ble den statlige finansieringsordningen for barnehagene endret fra å bestå av øremerkede midler over Kunnskapsdepartementets del av statsbudsjettet til at midlene ble innlemmet i det generelle rammetilskuddet til kommunene, jf. kapittel 5.5.

Kilde: Statsregnskapet, Finansdepartmentet. KOSTRA, Statistisk sentralbyrå.Offentlige bevilgninger: nettodriftsutgifter (KOSTRA) og bevilgninger over budsjettkapittel 231 (kapittel 856 fram til 2006)

Tallene for voksentetthet tyder ikke på at rammefinansieringen har påvirket den ordinære bemanningen i særlig grad.

Departementet vurderer at strukturkvaliteten i norske barnehager i gjennomsnitt er god. Foreliggende forskning kan imidlertid indikere at det er kvalitetsforskjeller mellom barnehagene på en del områder. Dette er nærmere omtalt i kapitlene 6 og 7. På bakgrunn av kunnskap om hva som er viktig for kvaliteten i barnehagen, kombinert med kunnskap om hvordan sektoren i Norge ligger an, foreslår departementet tiltak for å heve personalets kompetanse, bevare den høye grunnbemanningen og unngå for store barnegrupper.

3.4 Kunnskapsbehov og prioriteringer framover

Som nevnt i innledningen er det satset sterkt på barnehageforskning de siste årene. Regjeringens ambisjoner er å videreføre arbeidet med å styrke barnehageforskningen. Kunnskapsdepartmentets strategi for utdanningsforskning Kunnskap for kvalitet 2008-2013 peker ut retningen for den samlede innsatsen departementet har for sektorforskningen. Departementet vil legge fram en ny strategi i 2013.

Både St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen, Brenna-utvalget og Barnehagelovutvalget konkluderte med at det er behov for mer kunnskap om kvaliteten i barnehagene og om hvordan barnehagen påvirker barna, særlig de aller yngste. Dette er fulgt opp av departementet med en kunnskapsoversikt om de yngste barna.52 I løpet av de siste årene har det skjedd mye innenfor forskningen på disse områdene, og de første resultatene er omtalt tidligere i dette kapitlet.

Et tema som det fortsatt finnes lite kunnskap om, er styringen av sektoren. Hva er effekten av de statlige virkemidlene? Kommunene har en viktig rolle i utviklingen av sektoren og har ansvaret for å sikre et helhetlig og likeverdig barnehagetilbud til alle barn. Det finnes for lite kunnskap om hvordan kommunene arbeider for å sikre likeverdige tilbud og om effekten av dette arbeidet. Departementet vil vurdere tiltak for å framskaffe mer kunnskap om styringen av sektoren.

Barnehageforskningen var tidligere dominert av små, kvalitative studier. De siste årene er metodegrunnlaget blitt mer balansert ved at det er utviklet mange kvantitative prosjekter, herunder longitudinelle studier.53 Det er viktig at de longitudinelle studiene videreføres slik at vi får kunnskap om de langsiktige effektene av barnehage. Det er også kommet flere studier som benytter særskilte metoder for å belyse barnehagekvalitet ut fra barnas synspunkt, og det benyttes mer systematiske metoder for å studere den pedagogiske praksisen i barnehager.

Det er blitt mer samarbeid mellom forskere på tvers av fag, særlig mellom pedagogikk og psykologi, men det er fortsatt behov for mer samarbeid for å sikre kvaliteten i store og brede forskningsprosjekter. Det er for få intervensjonsstudier i barnehageforskningen, definert som bruk av randomiserte, kontrollerte forsøk. Slike intervensjonsstudier gir bedre mål på effekt av tiltak enn andre metodiske tilnærminger. Departementet vil vurdere tiltak for å stimulere til flere intervensjonsstudier i barnehageforskningen. I boks 3.1 vises et eksempel på en slik studie.

Formidling av forskningsresultater til sektoren er en utfordring. Det har vært satset relativt mye på praksisrettet FOU der barnehagene utvikler kompetanse og kunnskap gjennom å delta i prosjekter. Departementet har også etablert et nasjonalt kunnskapssenter for utdanning. Kunnskapssenteret skal blant annet oppsummere resultater fra den nasjonale og internasjonale utdanningsforskningen, herunder forskning om barnehager. Kunnskapen skal gjøres tilgjengelig for myndighetene, barnehageeiere, ansatte i barnehagen og andre brukere. Senteret skal identifisere områder der det er behov for ny kunnskap og stimulere til forskning. Senteret vil også spille en viktig rolle når det gjelder dialog om møteplasser mellom forskere og brukere. Det er en viktig oppgave for Utdanningsdirektoratet å formidle ny og relevant kunnskap til sektoren og allmennheten. Også barnehagelærerutdanningene har et stort ansvar for å formidle forskningsresultater gjennom undervisningen, både når det gjelder utdanning av nye barnehagelærere og i etter- og videreutdanningen.

Departementet har bidratt til at den skandinaviske barnehageforskningen systematiseres og gjøres tilgjengelig.54 I et samarbeid med det danske Evalueringinstituttet (EVA) og det svenske Skolverket er det etablert en skandinavisk forskningsdatabase, Nordic Base of Early Childhood Education and Care (NB-ECEC).55 Databasen inneholder kvalitetsvurdert barnehageforskning fra Danmark, Norge og Sverige for perioden 2006-2010. Den oppdateres årlig og inneholder søkemuligheter på stikkord og årstall. Databasen bidrar til å gjøre forskning lettere tilgjengelig.

Departementet legger til grunn at resultater fra offentlig finansiert barnehageforskning som hovedregel skal gjøres gratis tilgjengelig. Regjeringens politikk for åpen tilgang til forskningsresultater er nærmere omtalt i forskningsmeldingen.56

Selv om barnehagesystemene varierer mye mellom land, er det alltid nyttig å sammenligne og lære av andre lands styrker og svakheter. OECD påpeker i sin rapport Starting Strong III at Norge har gjort en innsats på alle de fem områdene for barnehagepolitikk som anses som viktige. Disse områdene omfatter å sette klare mål for kvalitet og sikre god regulering. De omfatter også å utforme og implementere rammeplaner for barnehagenes innhold, å forbedre personalets kvalifikasjoner, opplæring og arbeidsbetingelser, å involvere foreldre og lokalsamfunn og å fremme datainnsamling og forskning. Til slutt påpeker OECD at det er viktig å ha systemer for å følge med på kvaliteten på tilbudene. OECD viser samtidig at Norge har forbedringsområder og peker blant annet på at forholdstallet mellom barn og voksen er en viktig kvalitetsindikator. Norge kommer forholdsvis dårlig ut på denne statistikken fordi indikatoren kun omfatter forholdstallet mellom antall barn og barnehagelærer. Det viser ikke forholdstallet mellom barn og voksne. I perioden 2013-2014 følges rapporten opp gjennom prosjektet «Review of Policies and Practices for Monitoring and Evaluating Quality in Early Learning and Development». Prosjektet skal utvide kunnskapsgrunnlaget ved å gjennomgå forskning, studere ulike systemer for vurdering av kvalitet på barnehageområdet og utvikle internasjonale indikatorer.

I St.meld. nr. 41 (2008-2009) framkommer det at departementet ønsker å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren. I tildelingsbrevet for 2013 har Utdanningsdirektoratet fått i oppdrag å etablere et slikt system. Formålet med systemet skal være å følge med på kvaliteten i barnehagesektoren og identifisere områder hvor kvaliteten kan forbedres. Systemet skal legge til rette for dialog og samtaler om kvalitet og kvalitetsforbedring på ulike nivåer i sektoren, og skal bidra til kunnskapsbasert politikkutforming. Systemet skal bidra med styringsinformasjon og gi grunnlag for arbeid med risiko- og vesentlighetsvurdering i tilsynsarbeid. For lokalt nivå skal systemet bidra med informasjon som kan gi grunnlag for lokalt kvalitetsutviklingsarbeid og grunnlag for lokal styring og kontroll. I tillegg vil departementet etablere et samarbeid med kommunene om hvordan de best kan gi informasjon om arbeidet i barnehagene til innbyggerne i sin kommune.

Gjennom det nye systemet skal det også utvikles en årlig rapport om tilstanden og kvaliteten i sektoren. Utdanningsdirektoratet har utgitt publikasjonen Norske barnehagar i tal 2012 som en del av sin årlige publikasjon Utdanningsspeilet. Arbeidet med nettbasert publisering av statistikk og kvalitetsindikatorer er igangsatt i 2012 og skal også ses i sammenheng med utviklingen av systemet.

Regjeringen vil

• styrke barnehageforskningen ytterligere.

• satse mer på forskning om styring av sektoren.

• få fram flere intervensjonsstudier på barnehageområdet.

• styrke formidlingen av forskningsresultater til barnehagesektoren.