6 Bemanning og barnegruppen

Innledning

Bemanningen i barnehagen, barnegruppens størrelse og personalets kompetanse er de viktigste strukturelle faktorene for barnehagens kvalitet, jf. kapittel 3. OECD påpeker generelt at bemanningen i barnehagen er vesentlig for å sikre kvalitet i barnehagene, som bidrar til bedre utvikling for barna.1 Små barnegrupper er særlig viktig for de yngste barna og barn med særskilte behov fordi små grupper gir de voksne bedre muligheter til å dekke det enkelte barns behov for omsorg og nærhet. Samtidig gir mindre barnegrupper gode strukturelle rammer for utvikling av gode relasjoner mellom barn og voksne og mellom barn.

De fleste internasjonale studier finner en negativ sammenheng mellom antall barn per voksen og barns utvikling, jf. kapittel 3. Lav grunnbemanning gjør at barna får mindre oppmerksomhet, omsorg, respons og stimulering og gjør barna mindre gode på samarbeid seg i mellom.

Antall barn i gruppen påvirker kvaliteten i barnehagen gjennom samhandlingen mellom voksne og barn og barn imellom (prosesskvaliteten).2 Forskningsresultatene er imidlertid ikke entydig knyttet til virkningene av barnegruppens størrelse på barns utvikling, jf. kapittel 3. Årsaken til dette kan være at det er en sterk sammenheng mellom gruppestørrelse, voksentetthet og ansattes kvalifikasjoner, noe som gjør det vanskelig å identifisere effekten av gruppestørrelse alene. Vi har imidlertid en liten norsk studie om gruppestørrelsens betydning for barns sosiale kompetanse og atferd, jf. kapittel 3 og 6.2.

Tiltak knyttet til strukturelle forhold i barnehagen er svært viktig for å sikre et likeverdig og godt kvalitetsnivå i barnehagene. Samtidig vil det gi forutsigbarhet for eiere og brukere og forenkle saksbehandlingen for barnehagemyndighetene. Personalets kompetanse er omtalt i kapittel 7.

6.1 Bemanning

6.1.1 Status og utfordringer

Etter barnehageloven § 18 femte ledd må bemanningen være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette innebærer at det er barnehageeier som bestemmer hva som regnes som tilstrekkelig bemanning i barnehagen. Det finnes imidlertid et krav om pedagogisk utdanning og en forskrift om pedagogisk bemanning, som er 7-9 barn per pedagogisk leder for barn under tre år og 14-18 barn per pedagogisk leder for barn over tre år. I 2011 ga departementet ut en veileder som tydeliggjør kravene til pedagogisk bemanning i barnehagen.3

Antall ansatte i barnehagene har økt i takt med den sterke utbyggingen av barnehageplasser. I 2005 var 64 700 personer ansatt i barnehagene, mens tallet var 88 800 ansatte i 2011, en vekst på 37 prosent. I samme periode var det en vekst i antall barn i barnehage på om lag 27 prosent. At antall ansatte har økt mer enn antall barn skyldes økningen i antall små barn i barnehage, og at oppholdstiden til barna har økt.

Som det framkommer i kapittel 3 har forholdstallet mellom antall barn og voksen i barnehagene, justert for oppholdstid og alder, vært tilnærmet stabilt de siste ti årene. I dette tallet er assistenter og pedagogiske ledere inkludert i beregningsgrunnlaget for antall voksne, det vil si de som til daglig er sammen med barna i barnehagen. Det finnes ingen statistikk over antall barn per voksen for henholdsvis små barn og store barn. En undersøkelse viser imidlertid at gjennomsnittlig antall barn per voksen i Norge i 2010 var 3,4 for grupper med barn inntil tre år og 5,5 for grupper med barn over tre år. For blandede grupper var gjennomsnittet 4,6 barn per voksen.4

Norge har en høyere grunnbemanning enn Sverige, jf. kapittel 3. Den er også høyere enn Danmark. Danmark har i gjennomsnitt om lag 7,5 barn per ansatt i barnehagen, mens den sammenlignbare størrelsen for Norge utgjør 5,6 barn per ansatt.56 Sverige og Danmark har ingen lovregulering av voksentetthet, mens Finland har statlige føringer på dette.7 I Finland er det i forskrift lagt inn en føring på én voksen per fire barn under tre år og én voksen per sju barn over tre år.

Forholdstallet mellom antall barn og antall voksne varierer mellom barnehagene. I de ti prosent dårligst bemannede barnehagene er det nesten to barn mer per ansatt (6,9) enn i de ti prosent best bemannede barnehagene (5,1).8 Antallet barn per voksen er lavere i kommunale barnehager enn i ikke-kommunale barnehager. Det er ingen forskjeller i barn per voksen mellom avdelingsbaserte og avdelingsfrie barnehager.9

Enkelte undersøkelser peker på noen negative konsekvenser av for få voksne i barnehagen. En undersøkelse bestilt av Riksrevisjonen viser at en fjerdedel av de pedagogiske lederne mener det sjelden eller aldri er nok personale i avdelingen til at barna får tilstrekkelig oppmerksomhet.10 Små barns utvikling av sosial kompetanse og språk er dårligere der det er mange barn per ansatt enn i barnehager der det er få barn per ansatt.11 I grupper der bemanningen er høy, deltar barna i flere og ulike typer aktiviteter.12

Mange studier antyder at antall barn per voksen ikke bør være mer enn tre eller fire for barn under to år og sju til ni barn per voksen for del eldste barna.13

OECD har uttalt seg om betydningen av god bemanning i barnehagen.14 OECD viser til at barn samarbeider bedre i aktivitetene, og relasjonene mellom barna er bedre når det er få barn per voksen. De sier videre at det ser ut som om barna får bedre kognitiv og språklig utvikling når den generelle grunnbemanningen er høy. OECD viser også til at høy bemanning er svært viktig for de aller yngste barna. Høy bemanning gir også bedre arbeidsforhold for de voksne, med mindre stress. Personalet gir mer støtte til andre når de har ansvaret for en mindre gruppe barn. De kan gi mer oppmerksomhet til forskjellige aktiviteter, de blir mer omsorgsfulle og relasjonene til barna blir bedre. Når grunnbemanningen er lav, vil personalet bruke mer tid på rutinemessig kommunikasjon med barna og mindre tid på positiv verbal interaksjon.

Barnehagelovutvalget foreslår at krav til grunnbemanning reguleres i barnehageloven. Dette betyr å tallfeste et krav til hvor mange barn hver ansatt maksimalt skal ha ansvaret for. Utvalgets flertall foreslår en voksen per tre barn for barn under tre år og en voksen per seks barn når barna er over tre år.15 Et mindretall i utvalget ønsket et enda sterkere bemanningskrav (forholdstall mellom voksne og barn på 1:2 for de yngste barna og 1:5 for de eldste barna). Kravet til bemanningen ses i sammenheng med utvalgets forslag om en bedre norm for den pedagogiske bemanningen enn i dag, som til sammen sikrer minst 50 prosent pedagoger i barnehagen. Forslaget er begrunnet i forskning og bemanningstradisjoner i Norge. Forslaget vil kreve en styrking av bemanningen, inkludert flere pedagoger. Forslaget om krav til grunnbemanning fikk bred støtte hos høringsinstansene. 73 prosent av kommunene som uttalte seg om grunnbemanningen i barnehagene, var positive til forslaget. KS er imidlertid i mot fordi det vil svekke kommunenes handlefrihet.

Av de om lag 250 innleggene Kunnskapsdepartementet mottok på sin barnehageblogg om stortingsmeldingen, påpeker svært mange at høyere grunnbemanning generelt og høyere andel pedagoger spesielt er en nødvendig forutsetning for å gi barna en trygg og stabil hverdag, god voksentilknytning og et godt pedagogisk tilbud.

6.1.2 Vurderinger og tiltak

Departementet har merket seg at Barnehagelovutvalgets forslag om innføring av krav til den generelle grunnbemanningen i barnehagene fikk bred støtte i høringsrunden. Departementet registrerer videre at vi har en relativ god bemanning i forhold til resten av Skandinavia. Departementet mener at det er viktig å opprettholde en god grunnbemanning i barnehagene. Å fastsette krav til generell grunnbemanning vil sette en standard for nivået på bemanningen og er et treffsikkert tiltak som vil kunne bidra til å sikre kvaliteten i barnehagene og ivareta det enkelte barnet på en god måte. Dagens regelverk om at barnehageeier skal vurdere barnehagens totale bemanning, vil kunne føre til store forskjeller mellom barnehagene og dermed motvirke at alle barnehager gir et likeverdig tilbud. En god barnehage bidrar til at barna får venner, gode relasjoner til voksne og andre barn, at barna utvikler seg og får trygghet og glede, lærer, får omsorg og får god språkutvikling. Nok voksne er nødvendig for å kunne ivareta et sikkerhetsmessig og pedagogisk forsvarlig tilbud i barnehagen, som for eksempel ved lek ute eller ved ulike turer. Flere voksne per barn vil i tillegg kunne sikre at de voksne fanger opp barns ulike behov for støtte og hjelp på et tidligst mulig tidspunkt.

Departementet viser til hensynet til barnets beste som et viktig nasjonalt argument for å innføre kvalitetssikrende tiltak i barnehagen, utformet som et krav til grunnbemanningen, jf. kapittel 5.2. På bakgrunn av målet om å utjevne kvalitetsforskjellene i barnehagene vil regjeringen innen 2020 innføre et krav til grunnbemanningen der forholdstallet mellom voksne og barn fastsettes til 1:3 for barn under tre år (én voksen per tre barn målt i heltidsplass per årsverk) og 1:6 for barn over tre år (én voksen per seks barn målt i heltidsplass per årsverk). Dette vil gjelde for barnehagen i sin helhet. Departementet mener det er viktig at barnehagen tilstreber at bemanningen er tilstrekkelig gjennom hele dagen og ved sykdom. Tidspunktet 2020 er valgt for å gi barnehageeiere tid til blant annet å rekruttere tilstrekkelig personale, jf. kapittel 11. Barnehageeier i ikke-kommunale barnehager må sørge for at kravet blir oppfylt og må finne økonomisk rom for dette innenfor det tilskuddet som kommunen tildeler. Innføringen av krav til grunnbemanningen vil bli fulgt opp i kommende lovgjennomgang av barnehageloven og i samarbeid med kommunesektoren.

Regjeringen vil

• innføre et krav om grunnbemanning i barnehagen på én voksen per tre småbarnsplasser (1:3) og én voksen per seks storbarnsplasser (1:6) innen 2020.

6.2 Barnegruppen

6.2.1 Status og utfordringer

Gruppestørrelsen i barnehagene er i dag ikke regulert i barnehageloven, jf. kapittel 6.1.1. Spørsmål om barnegruppens størrelse er aktualisert som følge av veksten i antall store barnehager, flere små barn i barnehagen og nye driftsformer, som blant annet basebarnehager.

St.meld. nr. 41 (2008-2009) om kvalitet i barnehagen vektla betydningen av gruppestørrelse. Departementet presiserte i denne meldingen at det er barnehageeier som har ansvar for at barnegruppen har en hensiktsmessig størrelse og sammensetning, slik at det pedagogiske tilbudet er godt ivaretatt.

Barnehagelovutvalget mener at gruppestørrelsen i barnehagene har vært økende over tid. Utvalget baserer dette på utviklingen i pedagognormen. Pedagognormen kan i praksis ha fungert som en norm på gruppestørrelsen.16 Fram til 1990 var det åtte barn per pedagog for barn under tre år, og deretter ble normen for barnetallet per pedagog fleksibel og fastsatt til sju til ni i samme aldersgruppe. Utvalget mener det er grunn til å tro at de fleste barnehager praktiserer normen på ni barn per pedagog.

En undersøkelse viser at de nyeste barnehagene (de som ble etablert i 2005-2010) har gjennomsnittlig høyere gruppestørrelse enn de eldste barnehagene (etablert i 2004 og tidligere).17 Dette kan gi indikasjon på at gjennomsnittlig gruppestørrelse i 2010 er høyere enn tidligere år, jf. kapittel 3.

Det er viktig at ansatte evner å være nærværende overfor gruppen og barnas relasjoner til hverandre. Samtidig må de ansatte kunne inngå i samspill med enkeltbarn. De fleste barnehager med små barn søker å løse dette ved å innføre smågrupper og/eller en ordning der hver voksenperson tar et særlig ansvar for noen av barna. I overkant av halvparten av barnehagene har organisert de yngste barna i grupper på færre enn fem barn.18

Det har blitt anbefalt grenser for gruppestørrelsen for små barn (seks måneder til tre år) i en rekke studier. Dette varierer fra seks til 14 barn per voksen.19

Det finnes ingen årlig statistikk fra SSB på barnas gruppestørrelse, men tall for 2010 for utvalgte barnehager viser blant annet et gjennomsnitt på 12,4 barn for barn i grupper med småbarn (inntil tre år), jf. kapittel 3. Barnetilsynsundersøkelsen viser at mange små barn er i store barnegrupper, jf. kapittel 3. Det er også en tredel av de eldste barna som går i grupper med minst 19 barn. En annen undersøkelse fra 2009 viser at gruppen for småbarn varierer fra 11,5 til 16,5 barn20, og at størrelsen på barnegruppene øker med barnehagens størrelse.21 I 6 prosent av barnehagene forholder de voksne seg til minst 15 småbarn.22 Det har også blitt påpekt at store barnegrupper ikke kan kompenseres med en ekstra voksen fordi det vil bli mindre muligheter for gjennomføring av aktiviteter (utflukter, språkarbeid, og individuell oppfølging).23 Spørsmål til foreldre viser at gruppestørrelsen er en av faktorene ved barnehagen de er minst fornøyd med, jf. kapittel 4 og 9.

Små barn i barnehagen må forholde seg til mange voksne, og dette er mer utbredt i de avdelingsfrie og store barnehagene enn for de avdelingsbaserte og små barnehagene.24

Atferdssenteret konkluderer med at «smått er godt», jf. kapittel 3. I studien om barnehagebarns sosiale utvikling finner forskerne at det er en negativ sammenheng mellom gruppestørrelse og sosial kompetanse når barnet er tre år. Studien viser at treåringer som befinner seg i småbarnsgrupper (grupper der det eldste barnet er tre år), ble vurdert av pedagogiske ledere til å være mer sosial kompetente sammenliknet med treåringer som befinner seg i storbarnsgrupper (grupper der det yngste barnet er tre år).25

Sverige har tidligere hatt tallfesting av gruppestørrelsen, men gikk bort fra dette i 1984. De har etter dette hatt et forsvarlighetskrav i loven («lämplig sammensättning og storlek…»). Om lag halvparten av kommunene i Sverige har utformet retningslinjer for barnegruppens størrelse, enten ved politiske beslutninger eller på bakgrunn av kommunens praksis. I kommuner der gruppestørrelsen er fastsatt politisk, er gruppene for eldre barn i gjennomsnitt noe mindre enn i andre kommuner. Danmark har ingen retningslinjer for gruppestørrelsen i barnehagen.26

Barnehagelovutvalget foreslår at barn skal ha rett til å tilhøre en barnegruppe. Utvalget har i merknaden til forslaget om bestemmelsen om å tilhøre en barnegruppe omtalt hva en barnegruppe skal forstås som: «en gruppe som er stabil og består av et avgrenset antall barn som en pedagogisk leder og en personalgruppe har ansvar for».27 Utvalget anbefaler ikke detaljerte regler om tallfesting av gruppestørrelsen eller barnegruppens alderssammensetning, da det vurderes at dette vil overstyre det lokale skjønnet. Utvalget mener at barnehageeier må ha fleksibilitet til å fastsette gruppestørrelsen ut fra lokale behov. Utvalget foreslår imidlertid at departementet bør ha mulighet til å fastsette krav om maksimal gruppestørrelse i forskrift dersom gruppestørrelsen utvikler seg i uheldig retning. Videre foreslås at nivået på gruppestørrelsen skal inngå i det framtidige systemet for å vurdere kvaliteten i barnehagen. Utvalget begrunner en ny bestemmelse om barnegruppen i barnehageloven med at det må sikres at barn daglig møter kjente barn og voksne, slik at de får mulighet til å knytte nære relasjoner til et avgrenset antall mennesker. Utvalget foreslår blant annet at «det skal foretas en helhetsvurdering av om barnegruppen har en størrelse som er trygg og pedagogisk forsvarlig». Utvalget viser videre til at minoritetsspråklige barn, barn med nedsatt funksjonsevne og de yngste barna vil kunne ha mest negative virkninger av store barnegrupper.28

Et stort flertall av høringsuttalelsene gir støtte til utvalgets forslag om at barn har rett til å tilhøre en barnegruppe. Enkelte høringsinstanser ønsker at staten fastsetter maksimal gruppestørrelse. De fleste kommuner er for forslaget om at barn skal ha rett til å tilhøre en gruppe. Forslaget støttes imidlertid ikke av KS og Oslo kommune. Deres begrunnelse er at barnehager med ulik størrelse og sammensetning tilsier at eier må kunne ha valgfriheten til å organisere grupper etter behov. Eierorganisasjonen KANVAS mener at gruppetilhørighet er overflødig dersom det innføres en bemanningsnorm. Private barnehagers landsforbund er også i mot at departementet kan fastsette maksimal gruppestørrelse, og mener at dette må barnehageeier selv kunne avgjøre. De legger også vekt på at dette har betydelige økonomiske konsekvenser.

I innleggene til barnehagebloggen til departementet om forbedringer av barnehagene, er det mange som har pekt på at barnegruppene ikke bør være for store. Dette begrunnes med at barna skal bli sett av de voksne, og at hverdagen for barna skal være stabil og trygg.

6.2.2 Vurderinger og tiltak

Departementet har merket seg Barnehagelovutvalgets bekymring for at det kan se ut til at det er for store grupper i barnehagen. Regelmessighet og stabilitet i barnegruppens samvær er viktig for at barna skal utvikle en følelse av fellesskap og få individuell omsorg. Stabilitet i barnegruppen vil samtidig bidra til at de ansatte i barnehagen kan få større muligheter til å ivareta rammeplanens krav om variert og allsidig pedagogisk tilbud.

Eventuell fastsetting av krav til gruppestørrelsen vil kunne forhindre en uheldig utvikling av gruppestørrelsen i barnehagen. Videre vil fastsettelse av et slikt krav innebære at barnehageeierne mister sin mulighet til å fastsette gruppestørrelsen skjønnsmessig. Det er også vanskelig å fastsette en tallstørrelse på barnegruppen som skal kunne passe for ulike lokale forhold. Departementet mener at som følge av store variasjoner mellom barnehagene bør gruppestørrelsen fastsettes lokalt. Variasjonene gjelder barnas behov, antall barn i barnehagen, barnehagens pedagogiske profil, barnehagens rominndeling og byggets størrelse, aldersfordelingen på barna, aktiviteten som gjennomføres daglig og barnehagens geografiske opptaksområde.

En noe mer hensiktsmessig regulering av barnegruppen kan være å innføre en rettslig standard for forsvarlige grupper, jf. ordningen i Sverige. Dette gir barnehagene frihet til å fastsette størrelsen, men innenfor en føring fra staten om at gruppene ikke kan være uforsvarlig store.

Departementet vektlegger at små barn trenger omsorg og oppfølging av voksne. Størrelsen på gruppen og sammensetningen av barna i barnehagen må være slik at det er mulig for barna å føle seg trygge sammen med de voksne, ha tilhørighet og gis mulighet til å leke sammen og knytte vennskap. En viss stabilitet og regelmessighet i barnegruppen og barnegruppens samvær er nødvendig for at barna skal kunne utvikle en følelse av fellesskap. Barna må få oppleve at dagen har en rytme som de kan kjenne seg igjen i. At barna tilhører en barnegruppe er viktig for at gruppen skal oppleves som en enhet. Det er særlig viktig å ta hensyn til at barn med særskilte behov, yngre barn og barn med minoritetsspråklig bakgrunn trenger tilhørighet, stabilitet og trygghet. Departementet vil derfor vurdere om det bør innføres en bestemmelse om at barna har rett til å tilhøre en barnegruppe, jf. forslaget til Barnehagelovutvalget. Departementet vil komme tilbake til dette i gjennomgangen av barnehageloven.

Departementet ønsker ikke å innføre en tallfestet norm for størrelsen på barnegruppen fordi det vil være vanskelig å finne en tallstørrelse som passer de varierte forholdene i ulike barnehager. Departementet registrer imidlertid at gruppestørrelsen i nyere barnehager er høyere enn i eldre barnehager, noe som tyder på at gjennomsnittet har økt over tid. Departementet ønsker ikke en utvikling mot større barnegrupper. På denne bakgrunn vil departementet vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om forsvarlighet i gruppestørrelsen. Departementet vil komme tilbake til dette i kommende lovarbeid.

En eventuell rett til å tilhøre en barnegruppe og en forsvarlig gruppestørrelse vil påvirke den daglige organiseringen i barnehagen. De ansatte får ansvar for å påse at disse forpliktelsene blir fulgt. Samtidig vil disse rettighetene innebære en styrking av rettsstillingen til barna og bidra til at hensynet til barns beste legges til grunn. Rettighetene vil bidra til å sikre stabilitet, god omsorg og sosial trygghet hos barna.

Departementets eventuelle valg om regulering knyttet til barnegruppen må ses i sammenheng med innføringen av en tallfesting av krav om størrelsen på bemanningen, jf. kapittel 6.1. Effekten av å innføre en bemanningsnorm vil trolig være at motivasjonen til å organisere driften i større barnegrupper vil synke.

Regjeringen vil

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barn har rett til å tilhøre en barnegruppe.

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnegruppens størrelse skal være forsvarlig.

6.3 Barnehagens størrelse og organisering

6.3.1 Status og utfordringer

Det er om lag 6450 barnehager i Norge. Noe over halvparten er private. 31 prosent av barnehagene har mindre enn 30 barn, mens om lag 20 prosent av barnehagene har henholdsvis 30-44 barn, 45-59 barn og 60-79 barn. 11 prosent av barnehagene har fra 80 barn og mer.29 Gjennomsnittlig størrelse er 47 barn i barnehagen, jf. kapittel 3. Størrelsen har vært økende over tid, særlig fra 2005.30 NOVAs undersøkelse om kvalitetsfaktorer i barnehagen tyder også på at barnehagene har blitt større over tid.31

56 prosent av barnehagene er helt eller delvis organisert som tradisjonelle avdelingsbarnehager. 25 prosent av barnehagene har innslag av både avdelingsbasert og avdelingsfri drift. Kun 6 prosent av barnehagene er helt avdelingsfri, mens 13 prosent av barnehagene har kun én gruppe.32 Resultatene fra IRIS-undersøkelsen kan tyde på at det er både fordeler og ulemper med store og små barnehager og hvordan de er organisert (avdelingsfrie eller avdelingsbasert) med hensyn til struktur i barnehagen og kompetansen til personalet. Store barnehager og avdelingsfrie barnehager har større barnegrupper sammenliknet med de små barnehagene og de avdelingsorganiserte barnehagene. Videre ser vi at jo større barnehagen er, desto flere ett- og toåringer forholder de voksne seg til. Dette slår også ut for avdelingsfrie barnehager. Pedagogiske ledere i store barnehager tilbringer mindre tid med barna enn de gjør i små barnehager. Gruppestørrelsen øker med barnehagens størrelse.

Flertallet av de største barnehagene (100 barn eller mer) er organisert helt eller delvis avdelingsfritt eller som en mellomform. Resultatene viser på den annen side at personalet i store barnehager oftere oppfyller kravene om formell utdanning og noe oftere har tilleggsutdanning enn personalet i små barnehager.33 Store barnehager etterlever i større grad pedagognormen enn små barnehager, og den oppfylles i større grad i avdelingsfrie barnehager enn i de tradisjonelle avdelingsbarnehagene.

6.3.2 Vurdering

Departementet mener at en eventuell bestemmelse om barnets rett til å tilhøre en barnegruppe, at barnegruppen skal være forsvarlig og et krav om tallfesting av bemanningen i barnehagen vil veie opp for de strukturelle ulempene som kan forekomme i store barnehager og avdelingsfrie barnehager, jf. omtalen over. Departementet mener på denne bakgrunn at det fortsatt må være barnehageeierne som må vurdere størrelsen på barnehagen og hvordan barnehagene organiseres (avdelingsfrie eller avdelingsbaserte). Dette må bestemmes ut fra blant annet tilgjengelighet, barnetall og tilgjengelig bygge- og tomteareal. Departementet ser derfor ikke behov for å innføre tiltak for å regulere barnehagens størrelse og organisering. Barnehagelovutvalget anbefaler heller ikke detaljerte regler om barnehagens organisering.