5 Styring av barnehagesektoren

5.1 Ansvarsfordelingen i sektoren

Styringen av barnehagesektoren skjer gjennom barnehageloven med forskrifter, herunder forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver og forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. I tillegg benyttes pedagogiske og økonomiske virkemidler for å oppnå nasjonale målsettinger for barnehagesektoren.

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for barnehagesektoren og er det øverste statlige myndighetsnivået. Fra 2012 er en rekke forvaltnings- og utviklingsoppgaver delegert til Utdanningsdirektoratet. Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å forvalte tilskudd og kompetansemidler til barnehagesektoren. Direktoratet har forvaltningsoppgaver knyttet til tilsyn og fortolkning av regelverk på nasjonalt nivå. Videre har direktoratet ansvar for kvalitetsutvikling, kvalitetsvurdering, dokumentasjon, forskning, statistikk og analyse. Direktoratet har også fått delegert ansvaret for embetsstyringen av Fylkesmannen. Delegering av oppgaver og ansvar på barnehageområdet til direktoratet er et viktig tiltak for å styrke den statlige kapasiteten for styring og kvalitetsutvikling i barnehagesektoren og skal bidra til større helhet og sammenheng i utdanningsløpet.

Fylkesmannen er statens regionale ledd og har oppgaver som er knyttet til veiledning og forvaltning av barnehageloven. Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen oppfyller sitt ansvar som lokal barnehagemyndighet. Fylkesmannen er klageinstans for en rekke vedtak truffet av kommunen som lokal barnehagemyndighet, herunder vedtak om godkjenning av barnehager, dispensasjoner fra utdannings- og bemanningskrav og vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager. I tillegg koordinerer og initierer Fylkesmannen utviklingsarbeid og kompetansetiltak via kommunene ut til alle ansatte i barnehagene.

Kommunene har lovpålagte myndighets- og forvaltningsoppgaver etter barnehageloven. Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen har som oppgave å fatte vedtak om godkjenning av barnehager, finansiere ikke-kommunale barnehager og føre tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Videre er kommunen bindeledd og koordinator når statlige myndigheter gir tilskudd til kvalitetsutvikling i barnehagene. Kommunens rolle i kvalitetsutviklingsarbeid, enten dette er egeninitiert eller videreformidling av statlige midler og styringssignaler, er avgjørende for å sikre god kvalitetsutvikling i hele barnehagesektoren.

Rett til barnehageplass ble lovfestet i 2009. Det er kommunens ansvar å oppfylle denne retten. Kommunen må i dimensjoneringen av antall barnehageplasser ta hensyn til barnehagenes vedtekter, tilflytting, brukernes ønsker og behov og barnas alder.

Kommunen har en todelt rolle i barnehagesektoren. Kommunen er som nevnt barnehagemyndighet for alle barnehager, både kommunale og ikke-kommunale. Samtidig er kommunen eier av de kommunale barnehagene. Ikke-kommunale barnehageeiere forholder seg dermed til kommunen både som overordnet barnehagemyndighet og som sideordnet barnehageeier.

Barnehager skal også godkjennes og føres tilsyn med etter kravene som stilles i folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehage og skole. Kommunen er som miljørettet helsevernmyndighet gitt ansvar for godkjenning og tilsyn med barnehager etter dette regelverket.

Det er de ulike barnehageeierne som har ansvaret for at den enkelte barnehage drives i samsvar med gjeldende regelverk.

Sametinget forvalter tilskudd til samiske barnehager, til språkopplæring og til informasjons-, utviklings- og veiledningsarbeid i samiske barnehager og barnehager med samiske barn. Sametinget rådgir departementet i spørsmål som angår den samiske barnehagesektoren.

5.2 Helhetlig gjennomgang av barnehageloven

5.2.1 Status og utfordringer

Barnehagesektoren har i løpet av kort tid gjennomgått omfattende forandringer når det gjelder struktur, omfang og ansvarsfordeling, og dette har gitt en helt ny situasjon sammenlignet med tidligere. Kommunene har fått et langt større ansvar for barnehagesektoren, blant annet ved innføring av rett til barnehageplass, rammefinansiering og lovregler som gir kommunene ansvar for å kontrollere barnehagenes bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunenes mangfoldige oppgaver i barnehagesektoren, både gjennom eierskap, forvaltning og ansvar for finansiering, gir mange muligheter og innebærer et stort ansvar. Det store innslaget av private aktører gjør at barnehagesektoren skiller seg fra de fleste andre offentlige tjenestetilbud. Det er også en særordning i velferdssektoren at eier av kommunale barnehager også er myndighetsorgan for kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Regjeringen oppnevnte i 2010 et offentlig utvalg, Barnehagelovutvalget, som skulle gjennomgå styringsverktøyene i barnehagesektoren. Hensikten var å sikre at regelverket er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor. Sentralt i utvalgets mandat var å vurdere gjeldende barnehagelov med forskrifter som styringsvirkemiddel for en rammefinansiert barnehagesektor, og foreslå eventuelle nødvendige endringer i regelverket. Barnehagelovutvalget fremmet i NOU 2012: 1 Til barnas beste et helhetlig forslag til kvalitetssikrende bestemmelser i lovgivningen og anbefalte at det burde vedtas en ny barnehagelov. Utvalget begrunnet forslaget om ny barnehagelov slik:

På bakgrunn av oppdraget som utvalget er gitt, synes det for utvalget mest fornuftig at det utarbeides en ny lov fremfor en endringslov. Regelverk vil alltid stilles overfor utfordringen at samfunnsutviklingen går raskt og at regelverket utdateres og derfor må endres. Etter overgangen til rammefinansiering og den enorme utviklingen som har funnet sted de senere årene, mener utvalget at det vil være å foretrekke å utarbeide en ny lov, blant annet for å synliggjøre de endringer sektoren har gjennomgått. Det gir videre muligheten til å konsolidere merknader til bestemmelsene og re-paragrafere hele loven. En anledning til å foreta en helhetlig gjennomgang av regelverket vil også kunne gi en mer brukervennlig utforming. I arbeidet vil det være viktig å ta høyde for hvordan regelverket best mulig kan utformes slik at det også blir enkelt å foreta endringer ved behov i fremtiden.

Utvalget har videre vurdert hva slags type lov som er ønskelig i fremtiden. I gjeldende lov åpner mange av bestemmelsene for stor grad av skjønn og inneholder få bundne normer. Dette er i mange tilfeller en styrke, men kan også være krevende når loven skal praktiseres. Riksrevisjonen (2009) har eksempelvis pekt på at når regelverket og rammeplanen åpner for mangfold i barnehagene, gir dette større risiko for uheldige variasjoner i tilbudet og skaper et større behov for overordnet styring. Etter overgangen til rammefinansiering vil et så vidt stort skjønnsrom forventes å bli mer krevende, noe som blant annet kommer til uttrykk i Ot.prp. nr. 57 (2007-2008).

Kilde: NOU 2012: 1 Til barnas beste

Barnehagelovutvalget foreslo også at FNs barnekonvensjonbestemmelse om barnets beste ble inntatt i ny barnehagelov.

I høringen framhevet flere høringsinstanser at overgangen til rammefinansiering hadde skapt et sterkt behov for en ny innretning av barnehageloven, blant annet med flere kvalitetssikrende bestemmelser. Høringen viste også stor støtte for å vedta en ny barnehagelov tilpasset framtidens barnehagesektor og for å innta prinsippet om barnets beste i loven.

5.2.2 Vurderinger og tiltak

Kommunen har viktige myndighetsoppgaver i barnehagesektoren. Samtidig er kommunen også eier av barnehager i en sektor der omtrent halvparten av barnehagene er ikke-kommunale. Denne situasjonen må møtes med et hensiktsmessig nasjonalt rammeverk og styringssignaler som legger til rette for at kommunen som lokal barnehagemyndighet har kompetente ansatte med en transparent og uhildet myndighetsutøvelse. Regjeringens politikk for styring og samhandling med kommunene skal baseres på gjensidig tillit, jf. Meld. St. 12 (2011-2012).1 Det er viktig at regelverket er utformet slik at barnehageeiere, ansatte, foreldre og andre kan sette seg inn i hvilke lovbestemte forpliktelser barnehagene har. Departementet har merket seg at Barnehagelovutvalget mener at dagens regelverk ikke er hensiktsmessig utformet sett i sammenheng med de endringer sektoren har gjennomgått de seneste årene.

Gjennomgang av regelverket

Departmentet mener at de omfattende endringene barnehagesektoren har gjennomgått, gjør at det er nødvendig å gjennomgå og foreta nødvendige endringer i dagens regelverk. Både Barnehagelovutvalgets forslag og høringsinstansenes syn vil være et særlig viktig grunnlag i dette arbeidet. Departementet er enig med utvalget i at dette fortrinnsvis bør gjøres gjennom en helhetlig gjennomgang av loven, der både strukturen og innholdet i loven må kunne vurderes. I en slik gjennomgang er det også naturlig å se på sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene, herunder det samiske perspektivet. Videre mener departementet at det må tas stilling til om sentrale forskriftsbestemmelser bør overføres til barnehageloven. Dette vil kunne gi et mer brukervennlig og tilgjengelig utformet regelverk, noe som vil fremme rettssikkerheten og bidra til å sikre kvaliteten i barnehagesektoren.

Barnets beste

Departementet har merket seg Barnehagelovutvalgets vurdering om at et nytt regelverk skal bygge på hensynet til barnets beste. Departementet vil derfor vurdere å innføre en ny bestemmelse om barnets beste i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. En eventuell styrking og klargjøring av det nasjonale regelverket om barnets beste harmonerer med Norges folkerettslige forpliktelser og vil kunne bidra til å fremme barnas og barndommens egenverdi og sikre barn en trygg framtid. Både en enkeltbestemmelse om hensynet til barnets beste i seg selv og praktiseringen av de øvrige bestemmelsene i loven, skal bidra til at barnehageloven først og fremst skal ivareta barnas behov og interesser.

Regjeringen vil

• i 2013 sette i gang en helhetlig gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å sikre et best mulig styringsverktøy i framtidens barnehagesektor.

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

5.3 Behov for ny tilsynsmyndighet

5.3.1 Status og utfordringer

Tilsynet med barnehagesektoren er todelt. For det første fører kommunen som barnehagemyndighet tilsyn med alle barnehager i kommunen, både de som er eid av kommunen selv og de som har ikke-kommunal eier. Et flertall av kommunene har både kommunale og ikke-kommunale barnehager. For det andre fører staten ved Fylkesmannen tilsyn med kommunen som lokal barnehagemyndighet.

I St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen ble det foreslått at departementet skulle vurdere organiseringen av tilsynet med barnehagene i framtiden og videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet på barnehageområdet. I flere sammenhenger har det blitt påpekt svakheter ved dagens tilsynsordning.2

Departementet har tidligere utarbeidet en veileder for hvordan det kommunale tilsynet med barnehagene skal og bør utføres.3 Tilsyn har også vært et sentralt tema i styringsdialogen mellom departementet og Fylkesmannen, og departementet har brukt det årlige embetsoppdraget til Fylkesmannen til å gi føringer om fokusområder for tilsynet. Fylkesmannens tilsyn med kommunene ble styrket ressursmessig i 2011 med en halv stilling til hvert fylke. Fra 2012 er det Utdanningsdirektoratet som har ansvaret for embetsstyringen av Fylkesmannen.

Etter barnehageloven er kommunen gitt ansvar for veiledning og for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Som barnehagemyndighet har kommunen plikt til å føre tilsyn etter barnehageloven med de enkelte barnehager, både kommunale og ikke-kommunale. Dette gjelder både ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Plikten til å føre tilsyn skal bidra til å sikre at barnehagelovens bestemmelser etterleves, herunder at barna har det trygt mens de er i barnehagen, og at det pedagogiske innholdet er i tråd med lov og rammeplan. Det kommunale tilsynet skal oppfylle de rettslige kravene som barnehageloven stiller til tilsynsaktiviteten. Slike rettslige krav er blant annet at tilsynet skal rette seg mot myndighetskravene i barnehageloven og at tilsynet må utføres i samsvar med kravene i forvaltningsloven.

Kommunen har hatt tilsynsansvar med barnehagene siden den første barnehageloven kom i 1975. Dagens tilsynsbestemmelse er en videreføring av kommunens tilsynsansvar i barnehageloven av 1995, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) Om lov om barnehager (barnehageloven). Departementet uttalte i proposisjonen at man hadde tro på at kommunene er seg sine roller bevisst, og viste til at Fylkesmannen fortsatt skulle være klageinstans for vedtak fattet av kommunen som tilsynsmyndighet.

Fram til barnehageloven trådte i kraft 1. januar 2006 hadde både kommunen og Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Det er nå bare kommunen som har hjemmel til dette. Fylkesmannen fikk i stedet hjemmel til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgavene den er pålagt som barnehagemyndighet.

Tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav stilt i lov og forskrifter. Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Barnehageloven er imidlertid utformet slik at den gir barnehageeier stor frihet og fleksibilitet når det gjelder organisering og drift av den enkelte barnehage.

Det er kommunen som miljørettet helsevernmyndighet som fører tilsyn med at kravene som stilles til det fysiske og psykososiale miljøet i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er oppfylt.

Undersøkelser fra de siste ti årene viser at det er stor variasjon i kommunenes tilsynsaktivitet og tilsynspraksis. Fire rapporter for perioden 2002-2012 viser en relativ stabil tilsynsfrekvens på nasjonalt nivå der om lag halvparten av barnehagene har tilsynsbesøk én gang i året.4 Samtidig viser andre undersøkelser at en del kommuner sjelden fører stedlig tilsyn i barnehagene.5 En relativt ny undersøkelse om kommunen som barnehagemyndighet viser at om lag 30 prosent av kommunene utførte stedlig tilsyn i alle sine barnehager i 2011. 18 prosent av kommunene gjennomførte ikke noen form for tilsyn i ordinære barnehager i 2011, verken stedlig eller dokumentbasert. Over halvparten av disse kommunene er små kommuner med få barnehager som i hovedsak er kommunale. En årsak til manglende tilsyn kan være at kommuneadministrasjonen har en så tett kontakt med barnehagene at formelt tilsyn nedprioriteres.

En undersøkelse viser at i perioden 2003-2010 økte kommunenes samlede tidsbruk til arbeid som barnehagemyndighet med om lag 19 prosent, til litt over ett årsverk (1,05). Tidsbruken på tilsyn økte med om lag 61 prosent, til et kvart årsverk (0,26). De fleste kommunene har gode rutiner for å føre tilsyn. I rapporten sies det at kommunene kan gjennomføre organisatoriske grep for å styrke tilsynets uavhengighet i forhold til eierrollen, men at det vil kunne være situasjoner der det kan oppstå tvil om hvorvidt tilsynsoppgaven kan utøves uavhengig av kommunens eierinteresser og driftsansvar.6

En undersøkelse fra 2012 viser at kommunenes samlede tidsbruk på arbeidet som barnehagemyndighet har holdt seg stabilt på litt over ett årsverk fra 2010 til 2011, men at tidsbruken på tilsynsoppgaver har økt, fra gjennomsnittlig 0,26 årsverk til 0,43 årsverk. En hovedkonklusjon i undersøkelsen er at det har skjedd en økt systematikk og profesjonalisering av kommunenes tilsyn med barnehagene ved at flere kommuner har utarbeidet tilsynskriterier og færre benytter ansatte i barnehagene til å utføre tilsyn. Tilsynet preges imidlertid av å være rutinemessige kontroller framfor risikovurderinger og strategier for å avdekke uforsvarlige og ulovlige forhold. Noen unntak er enkelte store kommuner som fører hyppig tilsyn og som jobber strategisk med utvelgelse. En del store kommuner opplever imidlertid at de har for lite ressurser. For en del av de minste kommunene er det mangel på kompetanse som er hovedutfordringen.7

Minst 70 prosent av ansatte i lokal barnehagemyndighet mener at de i liten grad opplever dilemmaer knyttet til at kommunen både er barnehagemyndighet og barnehageeier. Når det gjelder spørsmål om konklusjoner eller reaksjoner etter tilsyn, opplever 25 prosent at dette kan være problematisk, blant annet det å håndtere kommunens ulike roller.8

Barnehagelovutvalget vurderte ulike modeller for organisering av tilsynet med den enkelte barnehage. Flertallets tilrådning var at kommunen fortsatt skal ha tilsynsansvaret etter barnehageloven. Utvalgets flertall påpeker at kommunen har en rekke myndighetsoppgaver. Det å trekke ut én enkelt forvaltningsoppgave endrer ikke det forholdet at kommunen fortsatt vil ha ansvaret når det gjelder finansiering av både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Mindretallet foreslo opprettelse av et eget statlig tilsyn, og at tilsynet organiseres uavhengig av de instanser som har myndighets- og veiledningsansvar, som Utdanningsdirektoratet og Fylkesmannen.

Både undersøkelser og høringsuttalelsene til Barnehagelovutvalget viser at det er noe skepsis til kommunenes habilitet i tilsynsarbeidet. Høringsuttalelser til Barnehagelovutvalgets rapport viste at flertallet av barnehagene som uttalte seg, ikke støtter at kommunen fortsatt skal være tilsynsinstans. Det samme gjelder Private Barnehagers Landsforbund (PBL). KS på sin side støtter dagens ordning der kommunene har tilsynsansvaret.

5.3.2 Vurderinger og tiltak

Utfordringene knyttet til kommunens tilsynsrolle dreier seg i korthet om at kommunen har ulike roller og oppgaver i barnehagesektoren som kan skape utfordringer for tilsynets habilitet. For det første er kommunen eier av kommunale barnehager. For det andre har kommunen som barnehagemyndighet viktige forvaltningsoppgaver knyttet til blant annet finansiering og oppfyllelse av rett til plass. I enkelttilfeller kan det bli reist spørsmål ved om det er tilstrekkelig forvaltningsmessig distanse mellom kommunen som tilsynsorgan og de øvrige rollene og oppgavene den har i barnehagesektoren.

Barnehagelovutvalget uttalte følgende:

«Det vises til at kommunene både er tilsyns- og godkjenningsmyndighet, er eier av barnehager, og har ansvaret for finansieringen av alle barnehagene i kommunen. Når kommunen er eier av barnehager, som i tillegg kan være i konkurransesituasjon med ikke-kommunale barnehager, vil det både prinsipielt og i enkeltsaker kunne oppstå diskusjoner om habilitet knyttet til myndighetsoppgavene. Det ovennevnte, og særlig forholdet at kommunen også er eier av barnehager, har vært brukt som argument for at tilsynsansvaret bør legges til et annet forvaltningsnivå enn kommunen.»

Barnehageloven med forskrifter må oppfylles for at alle barn skal få oppfylt sin rett til et barnehagetilbud med høy og likeverdig kvalitet. Tilsynet etter barnehageloven skal kontrollere at barnehagene oppfyller gjeldende regelverk. Det er derfor viktig at tilsynet fungerer, det vil si at det både har tilstrekkelig kompetanse, er habilt og har legitimitet. Dette er avgjørende for at kommunen skal kunne fylle tilsynsrollen på en god måte.

Til tross for at det er iverksatt tiltak for å støtte opp om tilsynet med lokal barnehagemyndighet, er departementet i tvil om om dagens forvaltningsmodell i tilstrekkelig grad ivaretar kravet om et selvstendig og effektivt tilsyn.

Det er gode argumenter både for og mot å endre gjeldende forvaltningsstruktur der kommunene fører tilsyn med barnehagene etter barnehageloven. Departementet merker seg imidlertid at kritikken mot kommunenes habilitet har vedvart over tid, jf. blant annet Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) Om lov om barnehager (barnehageloven). Videre har rett til barnehageplass blitt en individuell rettighet som nesten alle barnefamilier benytter seg av, og foreldre flest vil i praksis oppleve at de er nødt til å overlate ansvaret for sine barn til barnehagen en vesentlig del av dagen. En velfungerende tilsynsinstans som har tillit i befolkningen og som er uten eieransvar eller andre bindinger til sektoren, vil være med på å bidra til et trygt og godt barnehagetilbud med høy kvalitet.

Departementet mener det kan være formålstjenlig å legge tilsynsansvaret for den enkelte barnehage etter barnehageloven til Fylkesmannen. Fylkesmannen vil ha en forvaltningsmessig distanse til barnehagene slik at det vil kunne bli lettere å ivareta tilsynets habilitet og legitimitet. Fylkesmannen vil også være bedre rustet enn mindre kommuner til å rekruttere personale med relevant kompetanse. Overføring av tilsynsansvaret til Fylkesmannen vil kunne være et tiltak for å fremme likebehandling mellom kommunene i det enkelte fylke og i landet som helhet. Dersom ansvaret for tilsyn etter barnehageloven plasseres hos Fylkesmannen, vil myndighetsutøvelsen på regionalt nivå lettere ses i sammenheng med andre områder som er betydningsfulle for barn, for eksempel grunnopplæring, barnevern, sosiale tjenester og kommunehelsetjeneste.

Departementet viser til St.meld. nr. 7 (2009-2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene. Bakgrunnen for stortingsmeldingen var Stortingets ønske om en samlet gjennomgang av særlovgivningen med sikte på en klarere avgrensning av hvilke områder av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet som skal være gjenstand for statlig tilsyn. Vurderingene av hvilke områder som bør underlegges statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Valg av tilsyn som virkemiddel må i tillegg kunne forsvares gjennom kost-nytteanalyser, jf. Ot.prp. nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) og Innst. O. nr. 19 (2006-2007).

Overføring av tilsynsansvar etter barnehageloven fra kommunen til Fylkesmannen vil innebære innføring av statlig tilsyn med kommunen som barnehageeier. Tilsvarende vil også ikke-kommunale barnehageeiere måtte forholde seg til en statlig tilsynsinstans i stedet for en kommunal tilsynsinstans. Et statlig tilsyn vil imidlertid være en materiell videreføring av det tilsynet kommunen har ansvar for i dag. En overføring av tilsynsansvaret innebærer ikke nye forpliktelser for barnehageeier, verken når det gjelder det generelle regelverket eller når det gjelder eiers medvirkning og samarbeid ved tilsyn. Videre vurderer departementet at hensynet til risiko og sårbarhet taler for å opprettholde et tilsyn på barnehagenivå, uavhengig av om dette er kommunalt eller statlig. Det vises i denne sammenheng til at barn i barnehagen ikke kan ivareta sin rettsstilling på egen hånd. Det vises forøvrig til kapittel 10.1 om barnehagemiljøet.

Dersom tilsynsansvaret etter barnehageloven overføres fra kommunen til Fylkesmannen, vil kommunen fremdeles ha en viktig rolle i barnehagesektoren. Kommunens veiledningsansvar og forvaltningsoppgaver videreføres.

Regjeringen vil

• ta sikte på at ansvaret for å føre tilsyn med enkeltbarnehager etter barnehageloven overføres fra kommunen til Fylkesmannen.

5.4 Krav om forsvarlig system for barnehagemyndigheten og barnehageeier

5.4.1 Status og utfordringer for barnehagemyndigheten

Kommunens oppgaver på barnehageområdet har de siste årene blitt flere og mer komplekse. Kommunens internkontroll med egen virksomhet blir derfor viktigere enn tidligere. Internkontroll skal sikre at kommunen oppfyller sine oppgaver og bidra til at tilsynsmyndighetene kan påse at barnehageloven følges.

Internkontroll kan defineres som alle systematiske tiltak virksomheten setter i verk for å sikre at aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift.

Kommuneloven § 23 nr. 2 har bestemmelser om administrasjonssjefens ansvar for kommunens virksomhet og omtales ofte som kommunelovens internkontrollkrav. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.

Alle sektorlover som innebærer at kommunen skal tilby velferdstjenester, bortsett fra barnehageloven, inneholder krav om at kommunen skal ha internkontroll. Dette gjelder blant annet sosialtjenesteloven, barnevernloven, introduksjonsloven og kommunehelsetjenesteloven. I opplæringsloven omtales bestemmelsen om internkontroll som et krav om forsvarlig system for å vurdere om lovkrav oppfylles og for å følge opp resultatet av disse vurderingene.

Barnehagelovutvalget har foreslått at det bør innføres et krav om internkontroll for lokal barnehagemyndighet. Utvalgets vurdering er å omtale internkontrollkravet som et krav til forsvarlig system. Dette begrunnes med at systemkravet dermed løsrives fra ulike internkontrolldefinisjoner og standarder.

67 prosent av kommunene har skriftlige rutiner for å sikre etterlevelse av pliktene som barnehagemyndighet, og rutinene inneholder i stor grad de elementene i et forsvarlig system som foreslås av Barnehagelovutvalget.9 Dette kan tyde på at en betydelig andel kommuner allerede har et godt utgangspunkt for å imøtekomme et eventuelt krav om forsvarlig system for å etterleve lovpålagte oppgaver. Om lag en tredel av kommunene vil måtte utarbeide et slikt system.

5.4.2 Vurderinger og tiltak

God styring av barnehagesektoren vil kunne bidra til å redusere kvalitetsforskjellene mellom barnehagene i Norge. Departementet er derfor opptatt av at de styringsvirkemidlene som benyttes i barnehagesektoren har effekt. Når barnehageloven stiller et krav til kommunen, for eksempel plikt til å tilby barnehageplasser, ligger det i dette at kommunen skal innrette sin virksomhet slik at det lovpålagte kravet oppfylles. Departementet har i denne sammenheng merket seg at 67 prosent av kommunene har valgt å skriftliggjøre sine rutiner for å oppfylle sine myndighetsoppgaver, uten at det finnes en direkte lovhjemmel som pålegger kommunene dette. Tilsynsinstansen kan imidlertid ikke pålegge en virksomhet å ha slike rutiner uten at dette er lovbestemt i et regelverk tilsynsinstansen forvalter.

Selv om det legges til grunn at også kommuneloven § 23 nr. 3 innebærer et internkontrollkrav, vurderer departementet at det kan være behov for en bestemmelse i barnehageloven som pålegger internkontroll for lokal barnehagemyndighet. Hensynet til forsvarlig drift og et hensiktsmessig tilsyn i barnehagesektoren kan tilsi at det etableres et klart, tilgjengelig og kjent rettsgrunnlag for internkontroll i barnehageloven.

Innføring av et internkontrollkrav i barnehageloven kan ha visse administrative konsekvenser for kommunen, særlig ved implementeringen og særlig for det mindretallet av kommuner som i liten grad allerede har dokumentert sitt styringssystem. Departementet mener imidlertid at et internkontrollkrav vil kunne hjelpe barnehagemyndigheten i å oppfylle sine oppgaver, samtidig som det vil effektivisere tilsynet. Uten et internkontrollkrav vil et tilsyn være avgrenset til å rette seg mot å finne enkeltlovbrudd i kommunens praksis. Et tilsyn med en virksomhet som har et internkontrollkrav, vil i stedet rette fokus på om kommunens virksomhet er innrettet på en slik måte at de lovpålage oppgavene kan oppfylles og dermed gi innbyggerne bedre tjenester. Departementet vurderer at det kan være konstruktivt at tilsynsinstansen tar utgangspunkt i om kommunen har internkontroll for å sikre at framtidige myndighetshandlinger er i samsvar med loven.

En velfungerende lokal barnehagemyndighet forutsetter ansatte med høy og riktig kompetanse. Departementet vil fortsatt støtte opp om tiltak som kan bidra til kompetanseheving i kommunene. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utvikle og igangsette videreutdanningstilbud på masternivå fortrinnsvis for ansatte i barnehagemyndigheten med oppstart høsten 2013.10 Videreutdanningstilbudet har som formål å styrke og utvikle kommunen som barnehagemyndighet. Studiet, som tas ved siden av/som del av arbeid og gjennomføres over ett år, skal være på 15 studiepoeng på masternivå. Studiet kan eventuelt strekkes over tre semestre. Studietilbudet skal kunne benyttes av barnehagemyndigheten i alle landets kommuner.

Utdanningsdirektoratets regelverksforvaltning og veiledning om barnehageområdets rettsregler skal bidra til å oppklare og løse sektorens utfordringer. Videre vil departementets helhetlige gjennomgang av regelverket for barnehagesektoren søke å lage et mer tilgjengelig og praktikabelt regelverk som vil lette regelverkspraktiseringen for lokal barnehagemyndighet.

Regjeringen vil

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehagemyndigheten skal ha et forsvarlig system.

5.4.3 Status og utfordringer for barnehageeier

Barnehageeier har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med regelverket. Barnehageloven pålegger ikke internkontroll i den enkelte barnehage. Det følger av eieransvaret å ha en forsvarlig styring, herunder stille til disposisjon de nødvendige rammebetingelsene for å kunne oppfylle barnehagelovens krav.

Barnehagen må systematisk vurdere om egen praksis bidrar til å fremme verdiene som skal ligge til grunn for barnehagens virksomhet. Som pedagogisk samfunnsinstitusjon må barnehagen være i endring og utvikling, jf. rammeplanen punkt 1.7. Barnehagen skal være en lærende organisasjon slik at den er rustet til å møte nye krav og utfordringer.

Etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. skal hver barnehage ha et internkontrollsystem for å oppfylle forskriftens bestemmelser. Det er barnehageeier som har ansvaret for at slik internkontroll etableres.

Det er en faglig og administrativt krevende oppgave å ha ansvaret for at en barnehage drives i samsvar med et regelverk som blant annet inneholder skjønnsmessige føringer.

Barnehagelovutvalget foreslår at det inntas et internkontrollkrav for barnehageeier i barnehageloven, omtalt i rapporten som forsvarlig system for å sikre at regelverket etterleves. En slik plikt vil etter utvalgets vurdering bidra til å sikre at lovkrav oppfylles og i tillegg effektivisere, målrette og systematisere tilsynet. Ved eventuell lovfesting av systemkrav vurderer utvalget det som hensiktsmessig med en rettslig presisering av barnehageeiers ansvar for å oppfylle barnehagelovens krav til barnehagedriften, og at dette innebærer å stille til disposisjon de ressurser som er nødvendig. Dette følger allerede av gjeldende rett.

5.4.4 Vurderinger og tiltak

Det må forventes at barnehageeier, på samme måte som barnehagemyndigheten, organiserer sin virksomhet på en slik måte at den er egnet til å oppfylle gjeldende krav i barnehageloven. Men det må foreligge et klart rettslig grunnlag for internkontrollplikt for at barnehagemyndigheten skal kunne føre tilsyn med den enkelte barnehageeiers internkontroll. En slik hjemmel foreligger ikke etter gjeldende rett.

Det tas sikte på å innføre et internkontrollkrav for barnehageeier i barnehageloven. Internkontrollkravet skal sikre at barnehageloven med forskrifter faktisk blir oppfylt i den enkelte barnehage slik at tjenestetilbudet til brukerne blir best mulig. Systemet må kunne sette virksomheten og de ansatte i stand til å avdekke lovbrudd og sørge for tiltak der lovbrudd blir avdekket. Både av hensyn til barnehageeiers styring med egen virksomhet og etterprøvbarheten ved barnehagemyndighetens tilsyn må barnehageeiers system være skriftlig. Internkontrollkravet må samtidig være innrettet slik at det ikke innebærer unødig byråkratisering og tidsbruk for eier og de ansatte i barnehagen. Det vises for øvrig til departementets vurderinger under pkt. 5.4.2.

Regjeringen vil

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehageeier skal ha et forsvarlig system.

5.5 Rammefinansiering av barnehagene

5.5.1 Status og utfordringer

Finansiering av barnehagene

Barnehager har vært et av de viktigste satsingsområdene til regjeringen, og kommunene har bidratt til den betydelige satsingen med blant annet veksten i utbyggingen av barnehageplasser. De offentlige bevilgningene til barnehager har økt med 15,5 mrd. kroner siden 2005, målt i 2013-kroner. Hoveddelen av de øremerkede tilskuddene til barnehager ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011. Dette var den største innlemmingen siden inntektssystemet ble innført i 1986. Om lag 28 mrd. kroner ble overført til rammetilskuddet til kommunene.11 Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet innebærer at midlene blir fordelt etter kriteriene i inntektssystemet. Behovet for kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse tjenestene varierer betydelig mellom kommunene. Ved beregning av kommunenes rammetilskudd gjennom dette systemet tas det hensyn til ufrivillige forskjeller i utgiftsbehovet mellom kommuner. Gjennom denne utgiftsutjevningen kompenseres i prinsippet kommunene fullt ut for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov. Kostnadsnøkkelen er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, herunder barnehagenøkkelen, som har ulik vekting i den samlede kostnadsnøkkelen. I delkostnadsnøkkelen for barnehager fanges variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass i kommunen opp av kriteriene barn 2–5 år, barn 1 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå.12 Kriteriet barn 1 år uten kontantstøtte erstattet i 2013 kriteriet barn 1-2 år uten kontantstøtte som følge av at kontantstøtten for toåringer ble fjernet fra august 2012.

Innføringstidspunktet for innlemmingen kom som følge av at full barnehagedekning var nådd. Driftstilskudd til barnehager, tilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne og skjønnsmidler til barnehager ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 2011.13 Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder ble opprettholdt som et øremerket tilskudd.

Kunnskapsdepartementet gir tilskudd til samiske barnehagetilbud, jf. budsjettkapittel 231 post 50. I statsbudsjettet for 2013 ble det bevilget 14,6 mill. kroner til Sametinget til tiltak på barnehageområdet.14 Midlene nyttes blant annet til tilskudd til barnehager og veilednings- og informasjonsarbeid. Målet med tilskuddet er å bidra til at samiske barn får et barnehagetilbud som bygger på samisk språk og kultur. I 2012 ble det tildelt blant annet i underkant av 6 mill. kroner til samiske barnehager og barnehager med samiske barn, om lag 800 000 kroner til norske barnehager med samisk avdeling og 1,7 mill. kroner til barnehager med tilbud om samisk språkopplæring.15 Sametinget fikk tilskuddsordningen evaluert i 2010. Resultatene fra evalueringen viser at tilskuddet har betydning for samisk språk, kultur og identitetsutvikling i barnehagene. Det har også betydning for opprettholdelse av antall barnehager og antall barn som får språkopplæring.16 Anbefalingen i evalueringen er at det bør fastsettes klarere mål for tilskuddsordningene, at det foretas en forenkling av søknadsprosessen og at antall tildelingskriterier reduseres i tilknytning til søking av tilskudd. Til slutt er anbefalingen at Sametinget bør hjelpe til med å finne personer med relevant kompetanse til språkopplæringen. Tilskuddskriteriene ble revidert på bakgrunn av evalueringen. Sametinget skal evaluere tilskuddsordningen på nytt i 2014.17 Videre nytter Sametinget midler til utvikling av pedagogisk materiell, informasjons- og veiledningsarbeid og andre kompetanse- og utviklingstiltak.

Utdanningsdirektoratet gir midler til forskning, utviklingsarbeid, kartlegginger, utredninger, kompetansetiltak, rekrutteringstiltak, informasjons- og erfaringsspredning, jf. budsjettkapittel 231 post 21.

I tillegg til at kostnader til barnehager dekkes gjennom rammetilskuddet, finansierer foreldrene deler av kostnaden for en barnehageplass. Foreldrene finansierer nesten 14 prosent av kostnadene i kommunale barnehager. I ordinære ikke-kommunale barnehager finansierer foreldrene 17 prosent av kostnadene.18 I 2005 utgjorde disse andelene henholdsvis 22,5 og 28,5 prosent som viser at foreldrenes del av barnehagekostnaden har blitt redusert betydelig over tid.19 Foreldrebetalingens andel av finansieringen er høyere i ikke-kommunale barnehager enn i kommunale barnehager som følge av at ikke-kommunale barnehager har lavere driftskostnader enn kommunale barnehager.

Finansiering av ikke-kommunale barnehager i en rammefinansiert sektor

Det har vært bred politisk enighet om at barnehagesektoren, i likhet med andre sentrale velferdssektorer som blant annet skole og pleie og omsorg, bør være rammefinansiert. Fordi full barnehagedekning har vært et nasjonalt prioritert mål, har imidlertid tilskuddene til barnehager vært øremerkede i oppbyggingsfasen av sektoren.

I Soria Moria II står det at regjeringen tar sikte på å trappe opp bevilgningene til ikke-kommunale barnehager i en periode på inntil fem år for å sikre økonomisk likebehandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Første trinn i opptrappingen ble iverksatt 1. august 2010 da minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager ble økt fra 85 til 88 prosent av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt mottok i offentlig finansiering. I 2011 og 2012 ble tilskuddet økt til henholdsvis 91 og 92 prosent. Det vil bli økt til 94 prosent i 2013, gjeldende fra august 2013.20 Regjeringen tar sikte på å oppnå full likeverdig behandling i løpet av 2014.

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Midlene som fordeles gjennom inntektssystemet, tildeles som frie midler til kommunene. De frie midlene kan benyttes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler. Den sentrale begrunnelsen for rammefinansiering er at det gir rom for lokale løsninger og medvirker til kommunalt tilpasset ressursbruk.

Parallelt med innlemmingen av barnehagetilskuddene i kommunerammen ble det innført en ny forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (forskriften om likeverdig behandling). Denne forskriften har hjemmel i barnehageloven § 14 første ledd som sier at kommunene skal yte tilskudd til ordinær drift av alle godkjente ikke-kommunale barnehager i kommunen, forutsatt at barnehagen har søkt om godkjenning før 2011. Intensjonen med forskriften er å sikre ikke-kommunale barnehager gode og stabile rammevilkår i en rammefinansiert sektor.

Forskriften om likeverdig behandling av barnehager krever at ikke-kommunale barnehager får 100 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i den aktuelle kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd (per heltidsplass). Dette skal gjelde når full likeverdig behandling er innfaset i statsbudsjettet. Kommunene skal fastsette separate tilskuddsatser for henholdsvis drift og kapital, og det skal fastsettes separate satser for ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Kommuner som ikke har egne barnehager, skal bruke nasjonale tilskuddsatser til drift. Kommuner som ikke vil foreta beregninger av kapitalkostnader i egne barnehager, skal benytte nasjonale gjennomsnittssatser for kapitaltilskudd. De nasjonale satsene beregnes årlig på bakgrunn av rapporterte kostnadstall for barnehagene.

Rammevilkårene for de ikke-kommunale barnehagene har vært et tema siden innlemmingen av barnehagetilskuddene i kommunerammen. Det er blant annet stilt spørsmål om overgangen fra øremerkede tilskudd til rammetilskudd fortsatt vil sikre ikke-kommunale barnehager tilstrekkelige økonomiske rammevilkår til å drive barnehager i samsvar med regelverket. En indikasjon på tilstanden i barnehagesektoren er kostnaden per barnehageplass, både for kommunale og ikke-kommunale barnehager. Da tas det hensyn til aktivitetsveksten og øvrige midler knyttet til statlige satsinger på barnehager. Begrunnelsen for også å se på kostnaden for kommunale barnehager er at utmålingen av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager baseres på kostnaden til kommunale barnehager. Kostnaden per heltidsplass i kommunale og ikke-kommunale barnehager utgjorde henholdsvis 109 640 og 107 630 kroner i 2011 for plasser for barn fra tre til seks år. Dette gir en nominell vekst på 1,8 prosent for kommunale barnehager og 2,7 prosent for ikke-kommunale barnehager fra 2010 til 2011.21 Fra 2009 til 2010 var kostnadsveksten høyere nominelt sett for begge barnehagetypene sammenliknet med veksten fra 2010 til 2011. Et forhold som kan gi lavere kostnad per barn er at det har vært en utvikling mot større barnehager med flere barn per barnehage, jf. kapittel 6.3. Dette vil gi stordriftsfordeler og lavere kostnad per barn. Departementet viser også til omtalen over om at midlene kan benyttes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler. KOSTRA-tall for 2012 viser at nettodriftsutgifter til barnehager økte med 7,1 prosent fra 2011 til 2012. Dette sier direkte hva kommunene brukte på barnehager i de to årene.

Tall fra KOSTRA viser videre at kommunene totalt utgiftsførte om lag 15,5 mrd. kroner i overføringer til ikke-kommunale barnehager i 2011, en nominell økning på 8 prosent fra 2010 (14,2 mrd. kroner). Dette utgjør en reell vekst på 3,9 prosent. Veksten skyldes blant annet aktivitetsvekst i ikke-kommunale barnehager, reell nedgang i foreldrebetalingen og i noen grad en økning i kommunenes finansieringsforpliktelse overfor ikke-kommunale barnehager.

Udanningsdirektoratets oppsummering av årsrapporter fra fylkesmennene for 2011 viser at kommunene i hovedsak har ivaretatt overgangen til rammefinansiering på en tilfredsstillende måte Enkelte embeter peker på at kommunene har hatt noen utfordringer knyttet til beregning av kostnader i egne barnehager som grunnlag for å utmåle tilskuddene til ikke-kommunale barnehager. Oppsummeringen viser det var nesten en dobling av antall klagesaker på barnehageområdet fra 2010 til 2011. 143 klager (83 prosent av alle klager på barnehageområdet) til Fylkesmannen gjaldt forskriften om likeverdig behandling i 2011, en dobling i forhold til antall klager i 2010. En gjennomgang av alle årsrapportene fra fylkesmennene fra 2012 viser at fylkesmennene fortsatt mottar mange henvendelser fra kommunene om forskriften om likeverdig behandling. Mange kommuner mener at forskriften om likeverdig behandling er vanskelig å tolke. Flere kommuner ser imidlertid ut til å ha opparbeidet mer kompetanse på området i 2012 sammenliknet med 2011. Videre ser det ut som om antall klager om forskriften om likeverdig behandling i 2012 har økt i forhold til 2011.

En ny rapport fra Senter for økonomisk forskning (SØF) fra slutten av 2012 viser at nesten to av tre kommuner mener overgangen til rammefinansiering og ny forskrift om likeverdig behandling har medført overgangsproblemer.22 I følge flertallet av de som svarer, er problemet at forskriften er vanskelig å tolke og at presiseringer og nye tolkninger har vært vanskelig å håndtere. Både Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene har vært aktive i å informere om forskriften om likeverdig behandling.23 Fylkesmennene og Utdanningsdirektoratet følger med på situasjonen og veileder kommunene i forskriften. Private barnehagers landsforbund (PBL) og KS har i 2011 og 2012 vært i dialog med staten om situasjonen for de private barnehagene etter innføringen av rammefinansiering.

Rapporten fra SØF viser en reell økning i tilskuddene per barnehageplass til ordinære ikke-kommunale barnehager fra 2008 til 2009. Tilskuddet flater deretter ut, men vi ser en liten nedgang fra 2010 til 2011. Dette har sammenheng med lavere vekst i kostnadsnivået i kommunale barnehager. Utmåling av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager baseres på kostnaden i kommunale barnehager. KS og PBL ferdigstilte høsten 2012 en veileder om dokumentasjonskrav som kommunene kan benytte i tilskuddutmålingen.24 Kunnskapsdepartementet ga økonomisk støtte til dette arbeidet.

I henhold til forskriften om likeverdig behandling er det viktig at kommunene dokumenterer grunnlaget for beregning av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager. Spørreundersøkelsen til kommunene som ble gjennomført av SØF, viser at 70 prosent av kommunene har vedlagt detaljert eller summarisk budsjett på barnehagenivå i vedtakene om tilskudd (kommunene kan fylle ut flere svar på spørsmålet). 30 prosent av kommunene svarer at de har lagt ved budsjett på kommunenivå. 5 prosent av kommunene har ikke vedlagt budsjett i det hele tatt. Selv om det kun er 63 kommuner som er spurt, har SØF vurdert at kommunene som har besvart undersøkelsen er representative i forhold til de 288 kommunene som har både kommunale og ikke-kommunale barnehager.

SØF sier at det har vært utbredt med feilaktige tilskuddsberegninger siden innlemmingen ble innført. Om lag halvparten av kommunene som svarte på undersøkelsen til SØF har mottatt klager om tilskuddet fra ikke-kommunale barnehager i løpet av 2011 og 2012. Av denne andelen opplyser halvparten av kommunene at de har gitt de ikke-kommunale barnehagene medhold i alle enkeltsaker. Av kommunene som har fått klager behandlet hos Fylkesmannen, oppgir blant annet 35 prosent av kommunene at de har fått medhold, mens nær 35 prosent av kommunene oppgav at de ikke hadde fått medhold. For å undersøke grad av økonomisk likebehandling av barnehagene har kommunene svart på om hvor mye tilskudd de gir til ikke-kommunale barnehager i forhold til det kommunens egne barnehager mottar. Det er 36,5 prosent av kommunene som oppgir at de benytter laveste tillatte tilskuddsandel for alle ikke-kommunale barnehager. Det er altså mer enn 60 prosent av kommunene som yter mer enn minimum til noen eller alle ikke-kommunale barnehager.

Kommunene kan i henhold til forskriften om likeverdig behandling benytte nasjonal sats for kapitaltilskudd til ikke-kommunale barnehager selv om de har egne tilsvarende barnehager. Tre av fire kommuner brukte nasjonale satser for kapitaltilskudd både for 2011 og 2012.25 I følge enkelte kommuner er begrunnelsen at dette er med på å sikre stabile inntekter til de ikke-kommunale barnehagene, og at forskjeller fra kommunenes egne utgifter trolig vil balanseres over tid.

I gjennomsnitt var de budsjetterte tilskuddssatsene lavere enn de endelige tilskuddssatsene basert på regnskap.26 Dette betyr at barnehagene får etterbetalt tilskudd. 40 prosent av kommunene forventer at de endelige tilskuddssatsene også blir høyere enn de budsjetterte i 2012.

Barnehagelovutvalget har merket seg at hoveddelen av de oppgitte kommunale tilskuddssatsene ligger under de nasjonale gjennomsnittssatsene, særlig for barn under tre år. Utvalget oppfordrer på denne bakgrunn departementet til å følge nøye med på utviklingen i de kommunale satsene.27

Likeverdige lønns- og arbeidsvilkår

Regjeringen har i Soria Moria II-erklæringen uttalt et mål om å legge til rette for likeverdige lønns- og arbeidsforhold i kommunale og private barnehager.28Barnehagelovutvalget mener at ansatte i ikke-kommunale barnehager bør ha rett på likeverdige lønns- og arbeidsvilkår når kommunale og ikke-kommunale barnehager får 100 prosent lik finansiering.

Kostnadsanalysen for 2011 viser at personalkostnader per årsverk(til ordinær drift) er 19 prosent høyere i kommunale barnehager enn i ikke-kommunale barnehager.29 Pensjonskostnadene utgjør en betydelig del av forskjellene. Korrigert for dette er personalkostnadene per årsverk 10 prosent høyere i kommunale enn i ikke-kommunale barnehager. Også i 2005 var personalkostnadene per årsverk 19 prosent høyere i kommunale barnehager.30 Til tross for opptrappingen av tilskuddene til ikke-kommunale barnehager har ikke forskjellen i personalkostnader per årsverk mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager blitt vesentlig mindre så langt.

Fra 1. januar 2013 ble det fastsatt i barnehageloven at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Kommunen skal føre tilsyn med at barnehagene etterlever dette kravet. Kommunene gis også adgang til å anvende økonomiske sanksjoner der det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen ikke brukes i samsvar med intensjonen og formålet fastsatt i barnehageloven.

Studentbarnehager

21 av 23 studentsamskipnader har i dag studentbarnehager. Om lag 2 100 barn går i disse barnehagene.31 Studentbarnehagene regnes som ikke-kommunale barnehager. Departementet har fått tilbakemeldinger fra studentsamskipnadene om at studentbarnehager har opplevd kutt i tilskudd etter overgangen til rammefinansiering. Studentbarnehagene behandles på lik linje med andre ikke-kommunale barnehager ved tildeling av offentlig tilskudd.

Det ble bevilget om lag 75 mill. kroner til studentvelferdsarbeid i 2013, herav om lag 70 mill. kroner til studentsamskipnadene, jf. budsjettkapittel 270 post 74.32 Disse midlene brukes også til studentbarnehager. Fra 2009 er det ikke satt av øremerkede midler til studentbarnehagene, men midlene fordeles som et ekstratilskudd i tråd med tidligere fordelingsnøkkel. Studentsamskipnadene får ikke tildelt mindre midler totalt sett etter denne omleggingen, men må selv velge hvilke velferdstilbud de ønsker å prioritere. Velferdsmidler som studentsamskipnadene eventuelt velger å bruke på sine barnehager, skal derfor komme i tillegg til finansieringen fra kommunen til barnehagene. Dette innebærer at kommunene ikke kan trekke fra sitt kommunale tilskudd til studentbarnehagene med det tilskuddet samskipnaden yter til sine barnehager.

5.5.2 Vurderinger og tiltak

Ressursbruken på barnehager har totalt sett økt fra 2011 til 2012. På denne bakgrunn mener departementet at den totale ressursbruken på barnehagene ser ut til å være relativt god. Departementet ønsker fortsatt å sikre gode rammevilkår for de ikke-kommunale barnehagene. Dette er viktig fordi ikke-kommunale barnehager gir mange barn et godt pedagogisk tilbud og bidrar til å sikre at kommunene kan oppfylle retten til plass i barnehage. Rammefinansieringen av barnehagene fra 2011 har vært en stor overgang for kommunene, men forskriften om likeverdig behandling har imidlertid virket kort tid. Det vil derfor ta noe tid for kommunene å tilpasse seg en så stor finansieringsreform. Departementet vil følge med på kostnadene i barnehagene for å få et grunnlag for fastsetting av nasjonale tilskuddssatser for ikke-kommunale barnehager knyttet til forskriften om likeverdig behandling.

Det har vært behov for veiledning fra Fylkesmannen og dialog mellom kommunene og den enkelte barnehage for å løse uklarheter i forskriften. Det har også vært dialog mellom departementet, Utdanningsdirektoratet og Private barnehagers landsforbund (PBL) om forhold rundt forskriften. Videre kan de ikke-kommunale barnehagene påklage vedtak om kommunalt tilskudd til Fylkesmannen om de ikke-kommunale barnehagene mener kommunene ikke har fulgt forskriften. Departementet vurderer for øvrig at veilederen for dokumentasjon for tilskuddsutmåling utarbeidet av KS og PBL, har vært nyttig for blant annet å sikre at kostnadselementer som skal inngå i tilskuddsgrunnlaget, blir tatt med. Dialogen med aktørene i barnehagesektoren vil også fortsette for å sikre at forskriften om likeverdig behandling følges opp i kommunene og eventuelt avdekke feil eller misforståelser om denne. Departementet vil, sammen med Utdanningsdirektoratet, fortløpende vurdere endringer i rundskrivet om likeverdig behandling for å gjøre regelverket tydeligere. Departementet vil følge med på utviklingen knyttet til likeverdig behandling og foreta en vurdering av behovet for endringer i forskrift om likeverdig behandling på sikt. Departementet har merket seg den høye andelen kommuner som benytter nasjonale satser for kapitaltilskudd. Disse satsene gjenspeiler ikke nødvendigvis de reelle kapitalkostnadene til den enkelte ikke-kommunale barnehage. Departementet mener det er viktig at tilskuddet i størst mulig grad gjenspeiler de reelle kapitalkostnadene i kommunale barnehager, og vurderingen av kapitaltilskuddet vil derfor bli en del av arbeidet med å vurdere behovet for endringer i forskriften om likeverdig behandling.

Departementet vil, gjennom Utdanningsdirektoratet, også følge med på hvordan kommunene forvalter det ansvaret som er gitt dem i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager knyttet til studentbarnehagene.

Som nevnt tidligere i kapitlet, er regjeringens mål å sikre økonomisk likebehandling ved å trappe opp tilskuddene over en periode på inntil fem år og å legge til rette for likeverdig lønns- og arbeidsvilkår. Full innfasing av likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager vil bidra til utjevning av personalkostnadene, og dette vil legge til rette for likeverdige lønns- og arbeidsvilkår i kommunale og ikke-kommunale barnehager og sikre likeverdig kvalitet i barnehagene. Bestemmelsen om bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling begrenser videre muligheten for de ikke-kommunale barnehagene til å ha vesentlig lavere personalkostnader enn de kommunale barnehagene.

Som følge av at kontantstøtten for toåringene ble avviklet i august 2012, ble det foretatt tekniske justeringer i inntektssystemet i 2013.33 Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for å vurdere behovet for å oppdaterte analyser av kostnadsnøkkelen, og i kommuneproposisjonen er det varslet en slik gjennomgang om lag hvert fjerde år.

Regjeringen vil

• følge med på utviklingen knyttet til likeverdig behandling og på sikt vurdere behovet for endringer i forskriften.