1 Framtidens barnehage

1.1 Bakgrunnen for barnehagemeldingen

I 2013 er det ti år siden barnehageforliket ble vedtatt av Stortinget. Saken hadde sin bakgrunn i en avtale fra 2002 mellom opposisjonspartiene Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti om finansiering og styring av barnehagesektoren. Regjeringen ble bedt om å komme tilbake med forslag til hvordan avtalen kunne gjennomføres. Våren 2003 la regjeringen Bondevik II fram St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om endringer i barnehageloven. Utfallet av Stortingets behandling ble et bredt politisk forlik om endringer i økonomiske og juridiske virkemidler i sektoren, det såkalte barnehageforliket. Hovedmålene i forliket var lavere foreldrebetaling og utbygging av sektoren. Virkemidlene var økt statlig satsing og et forsterket kommunalt ansvar for barnehagesektoren.

For å skape helhet og sammenheng i utdanningsløpet flyttet regjeringen Stoltenberg I ved regjeringsskiftet i 2005 barnehageområdet fra daværende Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Barnehageforliket var et løfte til foreldre om full barnehagedekning, høy kvalitet og lav pris. Barnehageløftet er en av de viktigste velferdsreformene i Norge i moderne tid.

For å nå de ambisiøse målene for barnehagesektoren var regjeringen avhengig av et utstrakt samarbeid med kommunene og privat sektor. Kunnskapsdepartementet og KS inngikk en avtale der partene blant annet forpliktet seg til å få etablert et tilstrekkelig antall barnehageplasser, klargjøre kommunenes rolle som lokal barnehagemyndighet og gå over til rammefinansiering av sektoren når full barnehagedekning var oppnådd. Kommunene gjorde en imponerende innsats i tilretteleggingen for full barnehagedekning. Både kommunene og private barnehageeiere bidro i den store dugnaden for bygging av nye og utvidelse av eksisterende barnehager.

Det er lett å glemme de mange tiårene med mangelfull barnehagedekning, der foreldre og barn var prisgitt usikre og uformelle barnepassordninger i privat regi. Den formidable satsingen siden barnehageforliket i 2003 har resultert i at ni av ti barn i dag går i barnehage, om lag 77 500 flere barn har fått plass, 97 prosent av alle femåringer har barnehageerfaring før skolestart og over 30 000 flere er ansatt i barnehagene. De offentlige bevilgningene til barnehageformål har økt reelt med 19 mrd. kroner fra 2003 til 2011. Prisreduksjon gjennom innføring av maksimalpris i foreldrebetalingen har ført til at flere familier har råd til barnehageplass. Innføring av en individuell rett til plass og gode stimuleringsordninger har vært drivkraften for å øke tempoet i barnehageutbyggingen.

I Soria Moria II-erklæringen, som utgjør regjeringens politiske plattform for perioden 2009- 2013, sies blant annet følgende:

Mennesker har evne til og behov for å lære hele livet. Små barn tilegner seg nye kunnskaper og ferdigheter i et tempo som aldri seinere i livet. I voksen alder har mange behov for kompetanse for å takle omstillinger i arbeidslivet, fullføre ufullstendig opplæring eller for selvutvikling. Regjeringen vil legge til rette for et utdanningssystem som både gir tidlig innsats og livslang læring.

(..)

Regjeringens mål er at alle barn er sikret et barnehagetilbud med høy kvalitet og lav pris. Barnehagen skal være et sted for lek, læring og omsorg. Regjeringen vil legge vekt på å utvikle kvaliteten i barnehagetilbudet, og videreføre tradisjonen med barnehager som legger til grunn et helhetlig syn på barn og læring.

I St.meld. nr. 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen foreslo regjeringen tre hovedmål og en rekke kvalitetsfremmende tiltak. Mange av disse er fulgt opp og inngår dermed i grunnlaget for meldingen om framtidens barnehage. Regjeringen holder fast ved målene om å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager, styrke barnehagen som læringsarena og at alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Målene er i de påfølgende årene videreutviklet, slik at de for 2013 framstår slik:1

• Retten til plass blir innfridd.

• Det skal være likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager.

• Alle barnehager skal være en god arena for omsorg, lek, læring og danning.

• Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap.

• Prisen skal være så lav at alle som ønsker det, skal ha råd til å ha barn i barnehage.

Stortinget vedtok i 2008 en ny formålsparagraf for barnehagene som trådte i kraft i 2010. Bestemmelsen omhandler barnehagens samfunnsmandat og presiserer hvilke verdier som skal ligge til grunn for barnehagens virksomhet og hvilke tradisjoner vi skal bygge videre på. Samtidig er formålet framoverskuende. For første gang skal barnehage og skole bygge sine samfunnsmandater på felles verdier som understreker helhet og sammenheng i barn og unges læring og utvikling. Formålsbestemmelsen bygger på grunnleggende respekt for at vi lever i et flerkulturelt og mangfoldig samfunn, og at vi har felles verdier på tvers av ulike kulturer. Samtidig synliggjør formålsbestemmelsen barnehagens egenart og hva som skiller barnehagen fra skolen. Formålet uttrykker samfunnets endring i synet på barn og voksnes ansvar for å behandle barn som likeverdige individer. I henhold til barnehagens overordnede målsetting skal barnehagen både skape en god barndom her og nå, og gi barnet et godt grunnlag for livslang læring og aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn.

I kjølvannet av St.meld. nr. 41 (2008-2009) har flere offentlige utvalg lagt fram rapporter med anbefalinger om tiltak. Forslagene inngår i drøftingsgrunnlaget for meldingen om framtidens barnehage, jf. følgende liste:

• Midtlyng-utvalget fikk i oppdrag å foreslå en helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen: NOU 2009: 8 Rett til læring. Utvalgets innstilling er blant annet fulgt opp i Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap.

• Fordelingsutvalget fikk i oppdrag å vurdere tiltak som kan redusere økonomiske forskjeller over tid: NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget. Utvalgets innstilling er blant annet fulgt opp i Meld. St. 30 (2010-2011) Fordelingsmeldingen.

• Østberg-utvalget fikk i oppdrag å vurdere opplæringstilbudet for minoritetsspråklige barn, unge og voksne: NOU 2010: 7 Mangfold og mestring. Utvalgets innstilling er blant annet fulgt opp i Meld. St. 6 (2012-2013) En helhetlig integreringspolitikk. Mangfold og fellesskap.

• Brenna-utvalget fikk i oppdrag å vurdere et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn: NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst.

• Barnehagelovutvalget fikk i oppdrag å foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor: NOU 2012: 1 Til barnas beste.

• Kunnskapsdepartementet oppnevnte i 2010 et ekspertutvalg som fikk i oppdrag å gi en forskningsbasert vurdering av ulike språkkartleggingsverktøy som er i bruk i Norge. Ekspertutvalget leverte rapporten Vurdering av verktøy som brukes til å kartlegge barns språk i norske barnehager i desember 2011.

• Sametinget la i november 2012 fram en sametingsmelding om samisk barnehagetilbud. Med meldingen ønsker Sametinget å forme en overordnet politikk på barnehageområdet. I meldingen drøftes hvilken rolle Sametinget skal ha i barnehagespørsmål.

Regjeringen har vært opptatt av å stimulere til kvalitetsutvikling av barnehagens innhold samtidig med den historiske satsingen på utbygging av barnehageplasser. Dagens barnehagetilbud holder god kvalitet, og brukerundersøkelser viser at foreldre generelt er svært fornøyd med det tilbudet barna deres får.

En rangering av barnehagetilbudet i 45 land, målt etter fire forhold som kan si noe om kvaliteten på barnehagene, viser at Norge kommer ut som tredje beste land, etter Finland og Sverige. Norge har høy skåre på dekningsgrad og lav brukerbetaling, men noe lavere på barnehagelærerdekningen og foreldreveiledning.2

Bevilgningene til kvalitetstiltak i barnehagene er mer enn femdoblet siden 2005. Regjeringens mål om å styrke innholdet er blant annet fulgt opp gjennom ny barnehagelærerutdanning, strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren 2007-2010, kompetansesatsingen Vennskap og deltakelse, styrket satsing på flerkulturelt arbeid i barnehagene og Handlingsplan for samiske språk.3Midler til forskning og utviklingsarbeid i barnehagene er tredoblet. Regjeringen har også etablert et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager (FUB). For ytterligere å styrke arbeidet med kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren fikk Utdanningsdirektoratet ansvar for viktige oppgaver på barnehageområdet fra januar 2011.

Hoveddelen av de statlige tilskuddene til barnehager ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011. Som følge av dette er oppgavefordelingen i sektoren blitt endret, og kommunen som barnehagemyndighet har fått et større ansvar for barnehagene. Meldingen drøfter derfor forhold tilknyttet styringen av barnehagesektoren.

I årene etter St.meld. nr. 41 (2008-2009) er kunnskapsgrunnlaget om barnehager blitt betydelig utvidet. Meldingen gir et overblikk over forskningsresultater, og disse inngår også i drøftingsgrunnlaget for de vurderingene og tiltakene som blir presentert.

1.2 Den gode barnehagen

Den gode barnehagen skal fylle mange roller. Foruten å være en fleksibel velferdsordning skal den også være en god barndomsarena og det første frivillige trinnet i utdanningen. Tilretteleggingen og det pedagogiske arbeidet som foregår i barnehagen, er helt avgjørende for hvordan barna trives og utvikler seg, og for at samarbeidet med foreldrene fungerer godt.

Barnehagen som velferdsordning

Regjeringen har en sterk tro på at det å leve i et samfunn der fordelingen oppleves som riktig og rettferdig, gir mindre motsetninger og fører til lavere konfliktnivå. Å gi flest mulig en sjanse til å delta og bidra aktivt motvirker passivitet og følelsen av å stå på siden av samfunnet. Gode universelle velferdsordninger kan bidra til sosial utjevning og skape et trygt og bærekraftig samfunn. Barnehagen er en slik velferdsordning for både barn og foreldre. Den barnehagerevolusjonen som har skjedd på få år, er et viktig bidrag for å sikre sosial utjevning.

Barnehagens betydning og anseelse i samfunnet har økt de senere årene. Både norsk og internasjonal forskning viser at barnehager med høy kvalitet virker positivt på barns utvikling og at virkningen varer hele livet. Å bruke ressurser på et godt utdanningssystem med gode barnehager gir høy avkastning både for barna og samfunnet, og er dermed en av de viktigste investeringene vi kan gjøre for framtiden. OECD er én av aktørene som påpeker den økonomiske betydningen av barnehager.4 Forskning viser at barnehage gir en samfunnsøkonomisk gevinst, blant annet som følge av positive effekter på barns utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder. Samtidig reduseres offentlige utgifter knyttet til spesialundervisning, trygdeutbetalinger, kriminalitet og helseutgifter. Særlig for barn fra vanskeligstilte familier kan en god barnehage utgjøre en forskjell.

Regjeringens politikk for å utjevne sosiale forskjeller skjer ikke bare gjennom skattesystemet og de målrettede ordningene, som for eksempel sosialhjelpsstønad og annen trygd, men også gjennom en høy grad av offentlig finansiering av utdanning, herunder barnehage. Et viktig kjennetegn ved norske barnehager er den høye graden av offentlig finansiering og lav brukerbetaling gjennom innføringen av maksimalpris. Alle som ønsker det, skal ha råd til en barnehageplass. Innføringen av rett til barnehageplass i 2009 var viktig for å sikre barnehagens status som universelt velferdsgode. Alle barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om plass til hovedopptaket, har rett til en barnehageplass. Nesten 90 prosent av alle barn i alderen ett til fem år går nå i barnehage, mot 7 prosent i 1975.5

Barnehagen er et velferdsgode som blant annet innebærer at barn får et trygt og utviklende pedagogisk tilbud når foreldre er på jobb eller tar utdanning. Norge er et samfunn kjennetegnet ved høy yrkesdeltakelse, relativt høy fødselsrate og stor grad av likestilling mellom kjønnene. Barnehagesektoren hang i mange år etter utviklingen fordi etterspørselen etter barnehageplass var større enn tilbudet. I dag bidrar barnehagen som samfunnsinstitusjon til å støtte opp om et likestilt samfunn der kvinner har høy yrkesaktivitet. Dette er viktig, men likevel ikke den viktigste begrunnelsen for regjeringens ønske om å satse på gode barnehager til alle som ønsker barnehageplass til sine barn. Barnas behov har hele tiden stått i sentrum, og slik skal det fortsatt være.

Det er mange ulike faktorer som påvirker barndommen. Forholdene i hjemmet, foreldrenes inntekts- og utdanningsnivå, deltakelse i barnehage og fritidsaktiviteter preger hverdagen og former framtiden. Mye av grunnlaget for god helse i oppveksten og gjennom livsløpet legges i tidlige barne- og ungdomsår. Nå som nesten alle barn går i barnehagen, blir barnehagen en enda viktigere arena for helsefremmende og forebyggende arbeid.

Et godt samarbeid med foreldrene er viktig i barnehagen. God dialog gir bedre tilrettelegging, trivsel og trygghet for barna. Hva slags samfunn barn vokser opp i, virker inn på deres følelse av tilhørighet og mulighet til deltakelse. Norge er i dag et flerkulturelt samfunn og skal være et land der alle mennesker skal oppleve å ha lik verdi, og der hvert enkelt menneske skal ha likeverdige muligheter. Barnehagen er en viktig bidragsyter til dette.

Barnehagen som barndomsarena og første trinn i utdanningen

Barnehageutviklingen har endret samfunnet og gitt oss en ny felles barndomsarena for de aller fleste barn. Barnehagen spiller en stadig større rolle – både i det enkelte barns liv, for familiene deres og for samfunnet rundt. I dag tilbringer ni av ti barn i førskolealder store og viktige deler av hverdagen sin i en barnehage. Ved siden av hjemmet er barnehagen vår tids viktigste barndomsarena. Barnehagen skal bidra til en god barndom og gi alle barn en god start, uavhengig av bakgrunn og behov.

I dagens kunnskapssamfunn er utdanning blitt stadig viktigere, og den oppvoksende generasjon må utvikle bred kompetanse på en rekke områder. Barnehagen er første frivillige trinn i et langt utdanningsløp og skal gi barn en god start, uavhengig av bakgrunn og behov. Barnehagen legger dermed det første grunnlaget for livslang læring. Dette står ikke i motstrid til den norske barnehagetradisjonen med en helhetlig tilnærming og vektlegging av barndommens egenverdi. Denne tradisjonen skal videreføres, og barna skal utvikle kunnskap, ferdigheter og holdninger som setter dem i stand til å møte et mangfoldig samfunns muligheter og utfordringer både i dag og i framtiden. Den norske barnehagemodellen får positiv internasjonal oppmerksomhet for hvordan vi ivaretar denne tosidigheten gjennom et helhetlig læringssyn. Utviklingen av barnehagen i årene framover må gå i takt med de samfunnsendringene som finner sted, og vi må ta i bruk ny kunnskap om barn og barndom.

Kreativitet, nysgjerrighet og vilje til samarbeid og problemløsning er bare noen av de egenskapene barnehagen vektlegger. Det er egenskaper som fremmer en forståelse langt utover faktiske ferdigheter. Dersom vi evner å gi alle barnehagebarn god omsorg og gode lærings- og utviklingsmuligheter, og samtidig klarer å ta tak i utfordringer tidlig, kan vi bidra til at enkeltindivider får et bedre liv og et godt grunnlag for deltakelse i framtidens samfunn.

Dagens barn vokser opp i et samfunn hvor globalisering og kontakt med ulike mennesker og kulturer er en naturlig del av hverdagen, og barnehagen kan bidra til økt forståelse for andre kulturer og levevis. Barnehagedeltakelse er på mange måter en trening i demokratiforståelse. Å delta i lek og finne venner er utgangspunktet for barns trivsel, danning og læring i barnehagen. Barn utvikler seg både sammen med voksne, men også sammen med andre barn. Å få være en del av et barnefellesskap som ledes av kompetent personale, fremmer følelsen av tilhørighet, respekt og forståelse for andre og bidrar til å utvikle sosial kompetanse. Barn som går i gode barnehager, har derfor et godt grunnlag for å delta aktivt i framtidens samfunn.

Likestilling er en sentral verdi i det norske samfunnet, og likestillingsperspektivet skal være integrert i barnehagens daglige virksomhet. FNs barnekonvensjon, barnehageloven og rammeplanen pålegger barnehagen som institusjon å arbeide med likestilling og fremme likestilling som et demokratisk prinsipp. I formålsparagrafen står det at barnehagen skal bygge på grunnleggende verdier som respekt for menneskeverdet, og fremme demokrati og likestilling og motarbeide alle former for diskriminering.

Gjennom økt satsing på forskning har vi fått et bredere kunnskapsgrunnlag om barn og barnehager. Dette har gitt ny innsikt i hvor viktige de første barneårene er, og en større forståelse for betydningen av tidlig innsats og investering i gode omsorgs- og læringsmiljøer for alle barn.

FNs konvensjon om barnets rettigheter sier blant annet at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. I meldingen om framtidens barnehage ønsker regjeringen nettopp å legge vekt på at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i utviklingen av barnehagen.

Norge har, med bakgrunn i urfolks rettigheter, en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. Barnehagen er en av samfunnets viktigste arenaer for å vedlikeholde og utvikle samisk språk, kultur og identitet.

Utviklingen de første leveårene er formidabel. Barn lærer både fra første stund og hver eneste dag, og nettopp derfor blir barnas opplevelser og erfaringer i hverdagen så viktige. Barnehagen skal være til barnas beste, og formålsparagrafen gir en god beskrivelse av hvilke verdier som ligger til grunn for virksomheten. Småbarnsalderen er ikke en livsfase som i hovedsak handler om forberedelser til en voksenverden, men en fase der det enkelte barn skal vokse ut fra egne forutsetninger og oppleve å bli sett og respektert som seg selv.

1.3 Hva kreves av framtidens barnehage?

Barnehagesektoren er av interesse for mange aktører i samfunnet, og i utarbeidelsen av meldingen har departementet mottatt mange innspill fra ulikt hold. Her kan nevnes Sametinget, Foreldreutvalget for barnehager (FUB), alle de nasjonale sentrene rettet mot barnehage og grunnopplæring og de store interesseorganisasjonene KS, Private barnehagers landsforbund (PBL) og Utdanningsforbundet. Også andre departementer har gitt innspill.

I forbindelse med utarbeidelsen av meldingen opprettet Kunnskapsdepartementet en blogg over en periode på fire måneder for å få innspill fra interesserte. I motsetning til en offentlig høringsrunde er en blogg en mer ustrukturert metode for å få innspill til ulike problemstillinger. Bidragsyterne kan velge å være anonyme, og samme person kan poste flere innlegg. Det kom inn i overkant av 250 innlegg. Også barn har gjennom tegninger og samtaler gitt innspill til hva de ønsker av fremtidens barnehage.

Regjeringens mål for framtidens barnehage

Regjeringen fastholder sitt overordnede mål om å sikre høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager for å bidra til at alle barn får en god start i livet. Prisen skal være så lav at alle som ønsker det, skal ha råd til å ha barn i barnehage. Hensynet til barnets beste skal tillegges vekt. Regjeringen mener at tidlig innsats og tilpasning av tilbudet til hvert enkelt barns behov, skal stå sentralt i barnehagen. Gjennom meldingen gir regjeringen en tydelig retning for framtidens barnehagepolitikk, både når det gjelder kvalitet og innhold, ansattes kompetanse og styringen av sektoren. Mangfoldsperspektivet, det å inkludere og verdsette kulturelle variasjoner, står sentralt for å videreutvikle barnehagens rolle som arena for forebygging, inkludering og sosial utjevning.

For å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager må barnehagene ha god bemanning. Regjeringen vil innføre et krav om grunnbemanning i barnehagen på én voksen per tre småbarnsplasser (1:3) og én voksen per seks storbarnsplasser (1:6) innen 2020. Bemanningsnormen skal utformes i dialog med kommunesektoren.

Formålsparagrafen og rammeplanen legger grunnlaget for den pedagogiske virksomheten. Den nye formålsparagrafen som trådte i kraft i 2010, gir barnehagen et samfunnsoppdrag som er tydelig på hvilke verdier vi ønsker skal stå sentralt. Det kan være en utfordring for barnehagene å omsette disse verdiene til den praktiske barnehagehverdagen. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver skal være en hjelp i dette arbeidet, og en revidering i samsvar med formålet vil være nødvendig.

De store endringene i barnehagesektoren de senere årene tilsier en gjennomgang av styringen av sektoren. Det tas sikte på å overføre tilsynsansvaret etter barnehageloven fra kommunene til Fylkesmannen. Dette kan bidra til å rendyrke og tydeliggjøre kommunenes ansvar som lokal barnehagemyndighet. Det skal foretas en helhetlig gjennomgang av barnehageloven.

Til sammen vil tiltakene i meldingen bidra til å gjøre barnehagetilbudet enda bedre for alle barn.

Det tas forbehold om at tiltak først kan gjennomføres når det er budsjettmessig dekning for det. Bevilgningsforslag vil bli fremmet i de årlige statsbudsjettene for Kunnskapsdepartementet.