4 Et tilgjengelig barnehagetilbud for alle

Innledning

Regjeringen vil legge til rette for at alle barn og unge gis muligheter til å delta og utvikle seg i samfunnet uavhengig av foreldrenes økonomiske og sosiale situasjon. Regjeringen har derfor satset på maksimalpris i foreldrebetalingen, utbygging av barnehageplasser og rett til barnehageplass for å sikre tilgjengeligheten. I kapittel 3 er det vist at barnehagedekningen har økt kraftig fra 2002. Under Stoltenberg II-regjeringen har om lag 60 500 nye barn begynt i barnehage, og antall minoritetsspråklige barn i barnehage er mer enn fordoblet, fra om lag 13 900 barn i 2005 til 30 500 barn i 2011.

Regjeringen er opptatt av å nå alle førskolebarn, blant annet for å sikre at de behersker norsk så godt som mulig ved skolestart. For barn som ikke går i barnehage og som har behov for ekstra støtte til å lære språk, er det større risiko for at dette ikke blir oppdaget. I Meld. St. 6 (2012-2013) En helhetlig integreringspolitikk – mangfold og fellesskap varsles en utredning om hvordan man, innenfor dagens regelverk og budsjettrammer, best kan nå førskolebarn i alderen tre til fem år som ikke går i barnehage, for å sikre at de med behov for stimulering i norsk språk kan fanges opp. I utredningsarbeidet skal det ikke vurderes en individuell rett og plikt eller en kommunal plikt til språkstimulering, og samisktalende barn vil være utenfor målgruppen for tiltaket.

Familier med lav utdanning og/eller lav inntekt har tradisjonelt brukt barnehage i mindre grad enn andre. Denne forskjellen er redusert, men Barnetilsynsundersøkelsen fra SSB (BTU) viser at barnehagedeltakelsen i 2010 er lavere jo lavere inntekt og utdanning foreldrene har.1 Den er også lavere blant barn med mødre fra Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania (unntatt Australia og New Zealand) og Europa (utenom EU/EØS). Noen foreldre ønsker ikke at barna er i barnehage, og det er ulike årsaker til dette. Det kan se ut som om prisen på en plass har mindre betydning enn forventet. 54 prosent av familiene som ikke har plass og som ikke har søkt barnehageplass, ønsker ikke barnehageplass selv om prisen er lav (500 – 2330 kroner) eller barnehagetilbudet er gratis. Årsakene som nevnes av foreldre er at barnet ikke trenger plass fordi én eller begge foreldre ikke er yrkesaktive, at barnet er for ungt eller at foreldre, primært mor, ønsker å være sammen med barnet. I BTU oppgis ønsket om mer fleksible barnetilsynsformer som den viktigste grunnen til å velge kontantstøtte. I en undersøkelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2010 om foreldrenes preferanser for barnetilsyn. oppga 26 prosent av kontantstøttemottakerne at de egentlig ønsket heltidsplass i barnehage fra barnet var ett år, men ikke hadde fått plass på ønsket tidspunkt.2

4.1 Rett til barnehageplass

4.1.1 Status og utfordringer

Rett til plass i barnehage fra august gjelder for barn som fyller ett år innen utgangen av august, og der foreldrene har søkt om plass innen fristens utløp. Familier med barn født 1. september eller senere kan derfor måtte vente opp til 11 måneder etter at barnet er fylt ett år. Mange barnehageeiere tar imidlertid opp barn i barnehage som ikke har rett til plass, i den grad de har kapasitet til dette. I 2011 var det om lag 13 800 barn som i utgangspunktet ikke hadde rett til plass som likevel gikk i barnehage, noe som er en liten nedgang fra 2010.3 Av disse gikk 62 prosent i en ikke-kommunal barnehage og 38 prosent i en kommunal barnehage. Den høyere andelen barn uten rett til plass i ikke-kommunale barnehager må blant annet ses i sammenheng med bestemmelsen i barnehageloven § 7 om at ikke-kommunale barnehager kan fastsette egne opptakskriterier, herunder bestemme at de kan ta inn barn uten rett til plass ut fra egne opptakskriterier, jf. kapittel 4.2.

Utdanningsdirektoratet har, gjennom Fylkesmannen, gjennomført en kartlegging av kommunenes opptaksrutiner til barnehage og gjennomsnittlig ventetid for en barnehageplass. Kartleggingen omfatter om lag 170 kommuner. Den viser at de fleste kommunene oppgir at de har løpende opptak av barn, men kun i den betydning at de tar opp barn når det blir ledige barnehageplasser. Gjennomsnittlig ventetid er vanskelig å beregne. Noen barn uten rett til plass i barnehage får plass i løpet av barnehageåret når det blir ledig kapasitet, mens andre må vente til hovedopptaket for det påfølgende barnehageåret. Generelt er ventetiden kortere i små kommuner enn i store.

Tabellen viser at andelen ettåringer i barnehage uten rett til plass er høyest i de rikeste kommunene (kommunene i gruppe 16). De største byene, med unntak av Oslo, har den laveste andelen ettåringer uten rett til plass i barnehage av totalt antall ettåringer i barnehage, mens de andre kommunegruppene har tilnærmet lik andel ikke-rettighetsbarn i barnehage.

4.1.2 Vurderinger og tiltak

Regjeringens mål er på sikt å innføre to barnehageopptak i året for å redusere ventetiden for familier med barn født 1. september eller senere. To opptak i året vil imidlertid kunne gi en del praktiske konsekvenser for kommunene. Årsaken er at det i dag kun er ett hovedopptak om høsten tilknyttet skolestart. Når seksåringene slutter i barnehagen i august for å begynne på skolen, blir det ledig kapasitet tilsvarende ett årskull.

Undersøkelsen om opptak utført av fylkesmennene viser at ingen kommuner tilbyr løpende opptak i den forstand at de kan garantere plass kort tid etter utløpet av foreldrepermisjonen. To opptak vil innebære at kommunene må etablere en ny organisering for barnehageopptak, og at de må øke barnehagekapasiteten. Det vil føre til at det frigjøres kapasitet deler av året. De økonomiske konsekvensene av tiltaket er omtalt i kapittel 11.

To opptak årlig vil også øke etterspørselen etter pedagoger. På den andre siden vil to opptak i året føre til at flere foreldre vil kunne gå ut i arbeid tidligere. Foreldre vil sannsynligvis unngå andre dårlige barnepassordninger, ventetid og ustabile forhold. Regjeringen er opptatt av at det skal være en barnehageplass tilgjengelig når foreldre trenger den, og ønsker derfor å innføre to opptak i barnehage på sikt. Av hensyn til at to opptak må ses i sammenheng med muligheten for å ansette de pedagoger som trengs for å sikre kvaliteten på tilbudet, og at barnehageeiere må få god tid til å forberede seg på å bygge ut kapasiteten og planlegge bruk av eventuell ledig kapasitet, vurderer departementet at det er en fordel med en gradvis opptrapping til to opptak. Tiltaket vil innføres i forbindelse med framtidige statsbudsjetter. Departementet vil i tillegg komme tilbake til endelig innretning og konkrete regelverksendringer.

Regjeringen vil

• på sikt innføre krav om to barnehageopptak i året.

4.2 Mangfold i barnehagetilbudet

4.2.1 Status og utfordringer

Dagens barnehagetilbud er preget av mangfold. Driftsmessig kan barnehager være organisert som aksjeselskap, eneeierforetak, forening, stiftelse eller samvirke/andelsslag. Det er også stor variasjon i pedagogisk innhold. Det finnes for eksempel temabarnehager, som frilufts- og musikkbarnehager, og barnehager med alternativt pedagogisk tilbud, som Montessori- og Steinerbarnehager. Samiske barnehager skal ha et innhold spesielt tilpasset samiske barns kultur- og språkbakgrunn. Åpne barnehager er et alternativt tilbud for foreldre eller andre som er hjemme med barnet. Familiebarnehager er en barnehageform med få barn, der barna får tilbud i private hjem.

Regjeringen er opptatt av å bevare et mangfoldig barnehagetilbud og foreldrenes mulighet til å velge mellom ulike barnehager. I lovforslaget om rett til plass i barnehage ble det understreket at søkernes ønsker og behov skal tillegges vekt ved selve opptaket, og at foreldrenes valg må være styrende så langt som mulig.4 De kan søke om den type tilbud de ønsker for barnet sitt, for eksempel barnehage med et alternativt pedagogisk innhold, dersom det finnes der de bor.

Et mangfold i barnehagetilbudet kan også ses i sammenheng med deltidstilbud. Dette tilbudet er en måte å tilrettelegge for et barnehagetilbud til barn av foreldre som i utgangspunktet ikke har behov for barnehage, eller som trenger det deler av tiden. Det er ikke fastsatt maksimalpris på en deltidsplass, jf. kapittel 4.4.1.

Foreldrenes tilfredshet med ulike forhold ved barnehagen kan gi en indikasjon på hva foreldrene legger vekt på i barnehagetilbudet. De aller fleste foreldre er fornøyd med personalets omsorg for barn (85 prosent) og åpningstider (82 prosent). Foreldrene er minst fornøyd med innemiljø (67 prosent), uteareal og gruppestørrelse (begge 71 prosent). 75 prosent av foreldrene er fornøyd med personalets kompetanse.5 Undersøkelsen gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av den pedagogiske kvaliteten.

Barns oppholdstid i barnehagen har vært debattert, særlig når det gjelder de yngste barna. Sju av ti barn har en faktisk oppholdstid på 25-40 timer i uka, mens det er kun 19 prosent av barna som faktisk har oppholdstid på over 41 timer i uka. Tallene fra BTU viser at like mange ettåringer oppholder seg 41 timer og mer i barnehage som femåringer (19 prosent av barna).6 Kun 1,2 prosent av barna oppholder seg 47 timer eller i gjennomsnitt 9,5 timer per dag, i barnehage.7 Barnehagelovutvalget drøftet regulering av oppholdstid i barnehagen og anbefalte at oppholdstiden ikke reguleres. Utvalget begrunnet dette blant annet med at foreldrenes fleksibilitet i hverdagen er viktig, og at barna kan bli stresset som følge av at foreldrene får dårligere tid dersom oppholdstiden reguleres. Det legges også fram av utvalget at foreldre kan måtte redusere sin arbeidstid ved en slik regulering.

Ikke-kommunale barnehager har i dag rett til å fastsette egen opptakskrets, det vil si at de kan ha egne opptakskriterier og ta opp barn i barnehage som ikke har rett til plass. Kommunene er forpliktet til å finansiere disse plassene. Departementet har fått tilbakemeldinger fra enkelte kommuner og KS om at dette er urimelig. Grunnen er at kommunene får en ekstra økonomisk belastning ved å finansiere disse plassene.

Et flertall i Barnehagelovutvalget mente at friheten til å bestemme egen opptakskrets er viktig og har hatt stor betydning for den innsatsen ikke-kommunale barnehager har lagt ned i barnehageutbyggingen. Dette flertallet mener at fjerning av denne muligheten kan gjøre det mindre attraktivt å drive barnehage. Flertallet presiserer at eier og kommune bør inngå et samarbeid som gir best mulige løsninger om opptak av barn i barnehage, og at eier i rimelig god tid før hovedopptaket bør varsle kommunemyndigheten om eventuelle endringer i opptakskrets. Mindretallet i utvalget mener at regelverket knyttet til denne ordningen bør endres. Mindretallet mener at kommunene må ha en reell økonomisk styringsmulighet overfor de ikke-kommunale barnehagene.

4.2.2 Vurderinger og tiltak

Tildelingen av barnehageplass gjelder i dag innenfor kommunegrensen, noe som kan innebære lang reiseavstand for noen familier. Innføring av geografiske barnehagekretser, slik vi har for skolen, kan for enkelte gi kortere reiseavstand og vil også sikre at barn som bor i samme nabolag går i samme barnehage. Ordningen vil imidlertid kunne føre til et press på kommunen om å omstrukturere barnehagetilbudet. Dette vil sannsynligvis særlig gjelde spredtbygde kommuner og de største byene der tilgangen på egnede tomter er dårligere. Forslag om innføring av rett til plass innenfor barnehagekrets ble vurdert i arbeidet med rett til plass i barnehage.8 Departementet mente at foresattes ønsker skal ha betydning for tildeling av plass i den grad kommunen kan oppfylle dette. Høringsinstansene var enige i at retten må tilbys innenfor kommunegrensen. Regjeringen vil at tildeling av plass fortsatt skal gjelde innenfor kommunegrensen.

Det er etter departementets syn viktig å ha et variert og mangfoldig barnehagetilbud. I dag har vi både kommunale og ikke-kommunale barnehager og barnehager med ulike pedagogiske retninger. Dette gir foreldre valgmuligheter og kan samtidig virke inspirerende for barnehageeierne. Det er imidlertid viktig at barna får et likeverdig pedagogisk tilbud som bygger på formålet om felles verdigrunnlag, barnehageloven og rammeplanen for barnehagenes innhold og oppgaver, uansett type barnehage. Selv om formålet gir adgang til å vedtektsfeste særlige bestemmelser om livssynsformål, gir § 1 i loven ikke-kommunale barnehager adgang til å unnta seg fra verdiene i formålsbestemmelsen som er forankret i menneskerettighetene.

Folkehelseinstituttet finner en sammenheng mellom rapporterte symptomer på atferdsvansker ved femårsalder og det å være passet i mer enn 40 timer per uke av andre enn foreldrene.9 En ny artikkel anser imidlertid at det ikke kan påvises sammenhenger mellom tid i barnehagen og barns utvikling, jf. kapittel 3.10 Departementet mener at barnehager bør ha mulighet å ha fleksible åpningstider, og at det ikke bør fastsettes en maksimal oppholdstid for barn i barnehage. Noen foreldre har lang reisetid til barnehage, og noen er eneforsørgere med liten mulighet for fleksibilitet. Dette kan bidra til stressede situasjoner i forbindelse med følging og henting av barn dersom oppholdstiden reguleres. Begrensning i oppholdstid kan også bidra til at foreldre må gå ned i arbeidstid og dermed også i inntekt. Det bør være opp til foreldrene å ta ansvar for at barna ikke får for lang oppholdstid i barnehagen. Barnehagepersonalet bør kunne ha en dialog med foreldrene om oppholdstid der barnets beste blir drøftet dersom det er grunn til bekymring.

Det er viktig at alle barn med rett til plass får innfridd sin rett. Departementet viser likevel til at så lenge ikke-kommunale barnehager har ledig kapasitet, så har de mulighet til å ta opp barn som i utgangpunktet ikke har rett til plass. Denne ordningen er med på å sikre at barnefamilier får større grad av frihet til å velge barnehagetilbud for sine barn. Samtidig vil dette bidra til å gi disse kommunene en enklere oppgave med å skaffe nok barnehageplasser når to opptak innføres fordi det allerede er mange ikke-rettighetsbarn som har plass i barnehagen. Departementet vil peke på at da barnehagetilskuddene ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, fulgte det med midler til alle barnehageplasser som var i drift ved utgangen av 2010, inkludert plasser for barn som ikke hadde rett til plass. Departementet vil følge med på utviklingen når det gjelder antall barn i barnehage uten rett til plass. Det er viktig å se ikke-kommunale barnehagers mulighet til å ta opp barn uten rett til plass i barnehage i sammenheng med kommunenes mulighet til å planlegge behovet for plasser, inkludert en eventuell vekst i antall barn uten rett til plass utover nivået i 2010.

4.3 Fortsatt frivillig barnehagedeltakelse

Obligatorisk barnehage kan være et virkemiddel for å øke andelen barn i barnehage, bidra til å utjevne sosiale forskjeller og i større grad enn i dag sikre at alle barn har et godt grunnlag når de begynner på skolen. Informasjon fra OECD viser at det kun er Østerrike og Mexico som har obligatorisk barnehage for visse aldersgrupper.11

Brenna-utvalget vurderte obligatorisk barnehage, men anbefalte at barnehagetilbudet fortsatt skal være frivillig. Deler av utvalget mente imidlertid at «det er mange gode argumenter for å innføre obligatorisk barnehage på lik linje med obligatorisk skole, men da må kvaliteten på innholdet i barnehagen bli bedre og pedagogtettheten være høyere». En annen del av utvalget ønsket ikke obligatorisk barnehage, heller ikke på sikt, og viste blant annet til foreldrenes valgfrihet. Høringsinstansene til Brenna-utvalgets rapport var enige i forslaget om at barnehagen fortsatt skal være et frivillig tilbud. Også Fordelingsutvalget la til grunn at barnehagen fremdeles skal være et frivillig tilbud.12

På bakgrunn av vurderingene til de nevnte offentlige utvalgene anser regjeringen at det ikke er aktuelt å innføre obligatorisk barnehage. Det er likevel viktig å påpeke at barnehagen er det første trinn i utdanningen fordi så å si alle barn har erfaring fra barnehage i dag før de begynner på skolen.

4.4 Foreldrebetaling

4.4.1 Status og utfordringer

Prisen på en barnehageplass er regjeringens viktigste virkemiddel for høy deltakelse i barnehage og for å redusere kostnaden til foreldrene for en barnehageplass. Målet i Soria Moria I er en maksimalgrense for foreldrebetalingen på 1750 kroner (2005-kroner). Det har i de årlige statsbudsjettene blitt bevilget midler til nominell videreføring av maksimalprisen, første gang i statsbudsjettet for 2008. I 2013 ble det bevilget 336 mill. kroner til tiltaket.13

Forskriften om foreldrebetaling regulerer maksimalprisen for foreldrebetalingen, jf. boks 4.1. Maksimalprisen er i 2013 på 2330 kroner i måneden for en heltidsplass. Forskriften gir også bestemmelser om at det skal være søskenmoderasjon og inntektsgradering for foreldre med lav betalingsevne.14 I lov om sosiale tjenester er kommunenes hjemmel til å yte økonomisk hjelp til barnefamilier hjemlet i § 18 Stønad til lovsopphold og § 19 Stønad i særskilte tilfeller. Det finnes videre moderasjonsordninger etter vedtak med hjemmel i barnevernloven. I tillegg gis det moderasjoner i oppholdsbetalingen i barnehage for den tiden barnet får spesialpedagogisk hjelp med hjemmel i opplæringsloven § 5-7.

Figur 4.1 viser utviklingen i årlig foreldrebetaling (maksimalprisen) fra 2003 til 2013, som viser en betydelig nedgang i denne perioden. Maksimalprisen har etter innføringen i 2004 reelt gått ned med 37,5 prosent.

Kilde: Kunnskapsdepartementet

BTU viser at gjennomsnittlige utgifter per barn i barnehage utgjør 2110 kroner per måned, noe lavere enn maksimalprisen som følge av moderasjonsordninger og at noen har deltidsopphold. For deltidsopphold utgjør den gjennomsnittlige barnehagesatsen 1855 kroner per måned (avtalt oppholdstid på 25-40 timer per uke).15 BTU viser videre at 40 prosent av husholdningene betalte i gjennomsnitt mer enn 4000 kroner i måneden for barnetilsyn i 2002, mens bare 16 prosent hadde tilsvarende høye utgifter i 2010. Utgiftene har imidlertid gått mer ned fra 2002 til 2010 for de med høyest inntekt (om lag 1600 kroner per måned) enn for de med lavest inntekt (om lag 750 kroner per måned).16 Dette må ses i sammenheng med innføringen av maksimalprisen i 2004, som blant annet førte til en større reduksjon i utgiftene til barnehage for husholdninger med forholdsvis høy inntekt enn for husholdninger med lav inntekt. Dette skyldes at husholdningene med lav inntekt allerede hadde lavere utgifter til barnehage enn husholdningene med høy inntekt.

9 prosent av husholdningene opplyser at de ikke søker om barnehageplass fordi det er for dyrt. Av familier med lav inntekt, er det imidlertid 19 prosent som ikke søker plass fordi det er for dyrt.17^,18 Den tilsvarende andelen for familier med høy inntekt er 6 prosent. Familier med lav inntekt betaler dessuten en høyere andel av inntekten til barnehager enn foreldre med høy inntekt. Samtidig har andelen barnefamilier med vedvarende lav inntekt økt og utgjorde i treårsperioden 2009-2011 7 prosent av befolkningen der yngste barn er i førskolealder, mot 5 prosent i perioden 2001-2003.19

Når vi ser alle moderasjonsordningene under ett, med unntak av søskenmoderasjonen, har i overkant av 40 prosent av kommunene en eller annen form for inntektsgradert foreldrebetaling/moderasjon i oppholdsbetalingen på grunn av lav betalingsevne. Ordningene omfatter 2,8 prosent av alle barnehagebarn.20 I tillegg er det i følge BTU 3 prosent av barna i barnehagen som har gratis barnehageplass.21 Til tross for at ordningene omfatter kun 2,8 prosent av alle barnehagebarn, har ikke departementet informasjon om kommunene likevel oppfyller forskriften om foreldrebetaling, jf. at den inneholder få konkrete bestemmelser om innhold. Før maksimalprisen ble innført var det 67 prosent av kommunene som hadde tilbud om friplasser, økonomisk hjelp eller rabatt til foreldre med barn i barnehage gjennom det ordinære betalingssystemet. Departementet kjenner imidlertid ikke til omfanget av barn som ble omfattet.22 Flere kommuner reduserte trolig moderasjonsordningene for de med lavest betalingsevne etter innføringen av maksimalprisen fordi alle inntektsgrupper fikk redusert pris som følge av innføringen av maksimalprisen i 2004.23

Det skal gis søskenmoderasjon i foreldrebetalingen, jf. innledningen til dette kapitlet. Familier med ett barnehagebarn betaler gjennomsnittlig 2208 kroner per barn per måned, mens familier med to eller flere barn gjennomsnittlig betaler 1875 kroner per barn.24

Brenna-utvalget, Fordelingsutvalget, Østberg-utvalget og Barnehagelovutvalget foreslo alle inntektsgraderte satser i foreldrebetalingen, men med ulikt omfang og innretning. Østberg-utvalget foreslo i tillegg presisering av regler for søskenmoderasjon slik at søskenmoderasjonen ble mer effektiv og treffsikker. Begrunnelsen fra utvalgene for inntektsgradering er fordelingsmessige hensyn og å få økt barnehagebruken.25

Flertallet i Barnehagelovutvalget foreslo også å fjerne muligheten for å gå ut over maksimalprisen ut fra en bekymring for at flere ikke-kommunale barnehager skulle øke prisen, særlig knyttet til kostpenger. Utvalget mente for øvrig at regler om moderasjonsordninger burde overføres fra forskrift til lov for å tydeliggjøre kravet om moderasjonsordninger overfor kommunene.

I forskriften om foreldrebetaling § 4 gis det mulighet for å gjøre unntak fra maksimalprisen. Barnehageeier kan fastsette en høyere foreldrebetaling enn maksimalgrensen i tilfeller der barnehagen ellers vil måtte nedlegges av økonomiske grunner eller der kvaliteten på barnehagetilbudet ellers vil rammes. BTU viser at ikke-kommunale barnehager har høyere foreldrebetaling enn kommunale barnehager. Kostpenger kan i noen tilfeller være inkludert i foreldrebetalingen i denne undersøkelsen. 95 prosent av de kommunale barnehagene krever kostpenger per januar 2012, en økning på 3 prosent fra januar 2011, og 85 prosent av de ikke-kommunale barnehagene krevde kostpenger i samme periode.26 Selv om en større andel av de kommunale barnehagene krever kostpenger enn de ikke-kommunale barnehagene, kan nivået på denne være høyere i ikke-kommunale barnehager enn i de kommunale barnehagene. Høyt nivå på kostpenger kan være en barriere for familier med lav betalingsevne. Departementet har for eksempel merket seg at kommersielle aktører tilbyr ferdige måltider som barnehagene kan abonnere på, og at mange barnehager benytter seg av et slikt tilbud. En slik abonnementsordning, som også tilbys på skoler, kan bidra til forskjeller i mattilbud avhengig av foreldrenes betalingsevne. Departementet mener for øvrig at barnehager som benytter seg av et slikt tilbud, mister en unik mulighet til å bruke matlaging og forberedelser til måltid i pedagogisk, sosial og kulturell sammenheng. I følge SSBs barnehagestatistikk var det om lag 1,5 prosent av barnehagene som lå over maksimalprisen i 2011. Det kan imidlertid være noe feil i tallene fordi noen barnehager som tar kostpenger, som de etter bestemmelsen kan gjøre, kan ha rapportert at de går over maksimalprisen. Dersom barnehagen ønsker å fastsette høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen, kreves det samtykke fra foreldrerådet.

Flere offentlige utvalg har foreslått å innføre gratis barnehagetilbud deler av dagen. Østberg-utvalget foreslo innføring av gratis barnehage 20 timer ukentlig for alle barn i barnehage. Brenna-utvalget foreslo innføring av gratis barnehage 20 timer ukentlig for tre- til femåringer. Utvalgene mente at dette kunne bidra til sosial utjevning, sikre tidlig innsats og øke andelen minoritetsspråklige barn i barnehage. Gratis barnehagetilbud vil gi en høy økonomisk kostnad, og Brenna-utvalget beregnet at forslaget om gratis barnehagetilbud 20 timer i uken for tre til femåringene vil koste om lag 3 mrd. kroner (2010-kroner).

For å øke barnehagedeltakelsen for barn som bor i områder med høy andel barn med innvandrerbakgrunn, har staten siden 2006 finansiert forsøk med gratis korttidsopphold i barnehage (gratis kjernetid) i noen slike utvalgte områder.27 Ordningen har gradvis blitt utvidet i samsvar med regjeringserklæringen Soria Moria II. Formålet med forsøket er å forberede barn på skolestart, å bidra til sosialisering og å bedre norskkunnskapene til minoritetsspråklige barn. Et annet formål er å sikre en målrettet oppfølging av foresatte med minoritetsspråklig bakgrunn, slik at de kan medvirke til at barna kan følge ordinær undervisning på skolen. Gratis kjernetid i barnehage er et virkemiddel i satsingen knyttet til områder med høy andel barn med innvandrerbakgrunn (områdesatsingen).

I 2013 gjelder forsøket seks bydeler i Oslo (de fire bydelene i Groruddalen og bydelene Søndre Nordstrand og Gamle Oslo), to områder i Drammen (Fjell og deler av Strømsø) og tre skolekretser i Årstad i Bergen. Forsøket innebærer at alle barn i aktuelle årskull i disse områdene får tilbud om gratis opphold i barnehage 20 timer per uke. Målgruppen for ordningen er hovedsakelig fire- og femåringer, mens i Drammen er også treåringer med i forsøket. I barnehagen får barna systematisk språkstimulering.

Etter oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet startet Fafo i 2011 en treårig ekstern evaluering av forsøket med gratis kjernetid. De endelige resultatene vil foreligge høsten 2014, men en delrapport forelå i desember 2012.28 Delrapporten viser at forsøket ser ut til å lykkes med å øke barnehagedeltakelsen i Oslo, særlig for barn med minoritetsspråklig bakgrunn i Oslo-bydelene som tilbyr gratis kjernetid. Om lag 80 prosent av femåringene med minoritetsspråklig bakgrunn som bor i bydeler med tilbud om gratis kjernetid, går i barnehage. For femåringer med minoritetsspråklig bakgrunn som bor i bydeler som ikke har tilbud om gratis kjernetid, utgjør denne andelen 70 prosent. Dekningsgraden på landsbasis for femåringer med minoritetsspråklig bakgrunn var i 2011 på 96,4 prosent. Andelen barn i barnehage er høyere i fem av de seks Oslo-bydelene som tilbyr gratis kjernetid allerede før barnet har krav på gratis kjernetid, det vil si allerede da barna var tre år. Forskerne peker på flere mulige forklaringer, som at yngre barn får tilbud om å fylle opp ledige korttidsplasser, at familier med erfaring fra gratis kjernetid oftere bruker barnehage også til yngre barn og at disse bydelene har andre rekrutteringstiltak.

4.4.2 Vurderinger og tiltak

Nominell videreføring av maksimalprisen for en barnehageplass er regjeringens politikk for å sikre at alle som ønsker det skal ha råd til å ha barn i barnehage. Tiltaket har vært et svært viktig bidrag for økt barnehagedeltakelse og for å redusere foreldres andel av barnehagekostnaden. Endringen i kontantstøtteordningen i 2012 kan også ha bidratt til å øke deltakelsen i barnehagen, særlig for toåringer.

Regjeringen ønsker at barnehagedeltakelsen er frivillig, jf. kapittel 4.3. Samtidig ønsker regjeringen at flest mulig barn skal ha gått i barnehage før de begynner på skolen. Det er om lag 32 100 barn i alderen ett til fem år som ikke går i barnehage. Departementet registrerer imidlertid at flertallet av dagens foreldre oppgir andre grunner enn pris som årsak til at de ikke søker plass i barnehage for sitt barn. Redusert barnehagepris kan likevel være viktig for å redusere utgiftene for en barnehageplass og for å få noen flere til å velge barnehage for sine barn.

Alle foreldre har fått en reelt sett billigere barnehageplass over tid, der maksimalprisen er blitt redusert med om lag 35 prosent fra 2005 til 2013. Regjeringen ønsker fortsatt å satse på den universelle ordningen med maksimalpris i foreldrebetalingen som hovedvirkemiddel for å sikre tilgjengelighet og lave utgifter til en barnehageplass. Et universelt tilbud vil sannsynligvis, i motsetning til en statlig gratisordning for enkeltgrupper, være en mer sikker måte å nå ut til alle på, inkludert grupper som ikke, eller i liten grad, benytter seg av barnehage. Departementet vurderer at vi har tilfredsstillende ordninger som skal gi foreldre med lavest betalingsevne lavere utgifter til barnehageplass. Departementet vurderer at ordningen med søskenmoderasjon, som det stilles krav om i forskriften om foreldrebetaling, fungerer godt. Departementet registrerer på bakgrunn av kunnskapen som finnes om omfanget av moderasjoner knyttet til foreldre med lavest betalingsevne, at det likevel kun er i underkant av 6 prosent av barnehagebarna som i praksis er omfattet av moderasjonsordningene, inkludert gratis tilbud. Det er en noe høyere andel av familier med barn i førskolealder som har vedvarende lavinntekt. Departementet vil derfor veilede kommunene i forståelsen av regelverket knyttet til reduksjon i eller fritak fra foreldrebetaling for barnefamilier med lavest betalingsevne. Departementet ser også behovet for å fortsette med søskenmoderasjon i foreldrebetalingen. Antall barn i husholdningen bør ikke være et hinder for deltakelse i barnehage. Departementet ønsker ikke å fjerne muligheten for å gå utover maksimalprisen. Dette ser ut til å ha lite omfang, og det kan være økonomiske grunner til at barnehageeierne må gå utover maksimalprisen. Det er imidlertid viktig at prisendringer tas opp med foreldrene først. Departementet vil følge med på utviklingen av bruk av kostpenger i barnehagene og se dette i sammenheng med at alle barn skal sikres et godt kosthold.

Barnehager med høy kvalitet har stor betydning for barns utvikling, særlig for barn fra familier med lav inntekt. Gratis barnehage deler av dagen vil bidra til større integrering og bedre språkforståelse hos barna, jf. foreløpig evaluering av gratis kjernetid i Oslo. Tiltaket vil imidlertid ikke være tilstrekkelig for å få alle foreldre til å velge barnehage for sine barn, jf. innledningen til dette kapitlet. Regjeringen er snart i mål med å innfri maksimalprisen på 1750 kr i måneden (2005-nivå). Regjeringen ønsker å prioritere midler til kvalitetsheving i barnehagen framfor å satse på gratis barnehagetilbud. Regjeringen vil imidlertid videreføre tilbudet med gratis kjernetid i barnehage som et virkemiddel i områdesatsingen, som foreslått i Integreringsmeldingen.29 Tiltaket er også foreslått i Fordelingsmeldingen.30

Regjeringen vil

• veilede kommunene i regelverket om foreldrebetalingen.

4.5 Familiebarnehager

4.5.1 Status og utfordringer

Ordningen med familiebarnehager har eksistert i om lag 50 år. Familiebarnehager er i dag den eneste særskilte barnehageformen som er regulert i barnehageloven (§ 11). Det er i hovedsak barn under tre år som har plass i familiebarnehage. Ut over reglene som gis i forskriften om familiebarnehager, gjelder de bestemmelser som er fastsatt i eller med hjemmel i barnehageloven.

Intensjonen bak ordningen med familiebarnehager har vært å kunne tilby et pedagogisk alternativ til dagmammavirksomhet og å tilby et barnehagetilbud med få barn og med hjemlig preg. I familiebarnehagene skal det gis pedagogisk veiledning til assistenten i det enkelte hjem i barnehagens åpningstid, jf. forskriften § 3. Grunnlaget for veiledningen skal blant annet bygge på observasjoner av samspillet mellom barn og mellom barn og voksen. Det stilles videre krav om at assistenten i familiebarnehagene skal veiledes av barnehagelærere for å sikre det pedagogiske tilbudet, og at bemanningen setter et tak på 30 barn per pedagogisk veileder (bestemmelsen om bemanning skiller for øvrig ikke mellom barn over og under tre år).

Regelverket åpner i dag for at kommunen i særlige tilfeller kan godkjenne ubebodde lokaler som en familiebarnehage. Familiebarnehagene kan ha fem barn over tre år til stede samtidig. Er flertallet av barna under tre år, må antallet reduseres. Regelverket åpner likevel for å godkjenne familiebarnehagen for doble grupper dersom hjemmet er egnet (det vil si maksimalt 10 barn over tre år til stede samtidig). Familiebarnehagene skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem eller et hjem og en ordinær barnehage, men lovverket åpner også for at enkeltstående hjem alene kan godkjennes som en familiebarnehage. Kommunene kan innfri et barns rett til plass ved å tilby plass i familiebarnehage.

Det var i 2011 registrert 876 familiebarnehager som ga plass til i overkant av 7000 barn. De fleste familiebarnehagene er privateide (96 prosent). Siden 2006 har det vært en markant nedgang i antallet familiebarnehager, målt i antall hjem (en familiebarnehage kan bestå av flere hjem), jf. figur 4.2. Nedgangen har kommet i takt med at det ordinære barnehagetilbudet har blitt utbygd i kommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2011, barnehagestatistikk

Kostnadsanalysen for barnehagene for 2011 viser en reell kostnadsøkning per heltidsplass for familiebarnehagene både fra 2007-2011 og fra 2010-2011 selv om vi har hatt en nedgang i antallet familiebarnehager.31 Kostnadsveksten skyldes blant annet at kostnadene til særskilt tilrettelegging økte med 51 prosent fra 2010 til 2011 reelt sett. Vi ser imidlertid en nedgang i nettooverskuddet i familiebarnehagene fra 2010-2011. Endringen i forholdstallet mellom små og store barn i familiebarnehager har medført at familiebarnehagene har fått mindre tilskudd for de små barna enn tidligere, noe som har redusert muligheten til å ta ut store utbytter.

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) drøftet regjeringen hvorvidt familiebarnehagen i sin nåværende driftsform var forenlig med målet om høy kvalitet. Det ble varslet at departementet ville sette i gang en utredning om familiebarnehagene for å vurdere behovet for å endre forskriften om familiebarnehager. Rambøll gjennomførte i 2012 en undersøkelse om faktorer som kan si noe om kvaliteten i familiebarnehagene.32 Svarprosenten i undersøkelsen blant familiebarnehagene var imidlertid noe lav (44 prosent). Det kan derfor være utvalgsskjevhet i datamaterialet. Hovedresultatene viser at 44 prosent av familiebarnehagene ikke drives i fellesskap med andre barnehager. 67 prosent av familiebarnehagene som svarte, var etablert i bebodde hjem. Over halvparten (55 prosent) av familiebarnehagene hadde doble grupper, og 4,4 prosent av familiebarnehagene oppga at de drev doble grupper i ubebodde hjem. Halvparten av assistentene i familiebarnehagene har, som for alle barnehagene under ett, ingen avsluttet utdanning. Rambøll konkluderer med at kommuner tolker regelverket for familiebarnehagene noe ulikt, og det pekes blant annet på uklarhet rundt hva «hjemlig kvalitet» innebærer i forbindelse med å godkjenne lokaler. Rambøll sier i sin helhetlige vurdering av kartleggingen av familiebarnehagene at mange familiebarnehager både er organisert og driftet på en god måte, og at det jobbes systematisk og godt med det pedagogiske innholdet. Det er i gjennomsnitt 5,7 heltidsplasser per årsverk i familiebarnehagene i 2012 (korrigert for oppholdstid og alder). Dette er en bedring siden 2011, da andelen var på 6,0 heltidsplasser per årsverk.33

Barnehagelovutvalget påpeker en rekke svakheter med dagens familiebarnehager og mener dagens regelverk inneholder for mange unntaksmuligheter til at kvalitet i tilbudet kan sikres. Utvalget vil derfor regulere tilbudet i familiebarnehagene strengere, men ønsker ikke å avvikle dem. Etter utvalgets vurdering bør familiebarnehager av høy kvalitet fortsatt være en del av kommunenes samlede barnehagetilbud. Barnehagelovutvalget begrunner forslaget om opprydding i unntaksbestemmelsene med at det vil forenkle regelverket og lette kommunens saksbehandling. Det vil også bli klarere hva foreldrene kan forvente av familiebarnehager.34

4.5.2 Vurderinger og tiltak

Departementet ønsker at det fremdeles skal være rom for gode familiebarnehager. For mange kommuner er familiebarnehager med på å sikre nødvendig fleksibilitet for å kunne oppfylle retten til barnehageplass. Noen foreldre vil fremdeles ønske mulighet til å velge mindre og mer «hjemlige» barnehageløsninger for sine barn. Dette gjelder særlig for de yngste barna. Familiebarnehager er også en viktig løsning for foreldre som bor i spredtbygde strøk med lange avstander til de ordinære barnehagene. Departementet har merket seg at det ser ut som om familiebarnehagene som er kartlagt, arbeider tilfredsstillende innenfor regelverket knyttet til det pedagogiske arbeidet.

Familiebarnehager er sårbare som pedagogiske institusjoner. I mange tilfeller vil en pedagogisk veileder være eneste pedagogiske ressurs for barnehagen. Likevel kan familiebarnehagene få adgang til midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk veileder. Kompetansen hos personalet er den viktigste faktoren for kvalitet i barnehagetilbudet og for utviklingen til det enkelte barn, jf. kapittel 7. Uten pedagogiske ressurser er det problematisk å hevde at familiebarnehager i det hele tatt er pedagogiske institusjoner, som det stilles krav om i barnehageloven. Manglende kompetanse er alvorlig når vi vet at det først og fremst er de minste barna som går i familiebarnehagene. Departementet ønsker å styrke kompetansen i familiebarnehagene. På denne bakgrunn mener departementet at det er nødvendig å fjerne dagens adgang til dispensasjon fra utdanningskravet som barnehagelærer eller annen godkjent utdanning, og å gi kommunen ansvar for å sørge for pedagogisk veiledning i familiebarnehager som ikke får ansatt veiledere.

Familiebarnehagene skal oppleves som trygge lokaler, der omsorg og tilsyn gis i et vanlig hjem. Doble grupper innebærer at familiebarnehagen kan ha ti barn til stede samtidig, og da har enkelte familiebarnehager fjernet seg fra de små barnegruppene som skal være familiebarnehagenes særpreg. At mange familiebarnehager er i ubebodde hjem og ikke inngår i et fellesskap med andre hjem eller ordinære barnehager, kan gjøre innsyn i barnehagevirksomheten vanskelig og antas å svekke den pedagogiske kvaliteten på tilbudet. Det er viktig både for barn og voksne at familiebarnehagen ikke drives isolert. Barna trenger lekekamerater i barnehagen og kvalifiserte voksne. Voksne trenger fellesskap der de kan dele erfaringer og reflektere over god praksis, slik det er i ordinære barnehager. Departementet mener at unntaksbestemmelsene i barnehageloven om barnegruppens størrelse i familiebarnehagene og om kommunenes godkjenning av familiebarnehagene, kan redusere kvaliteten i familiebarnehagene. Departementet ønsker derfor å fjerne unntaksbestemmelsene i barnehageloven for familiebarnehager som etableres etter at lovendringen trer i kraft. Dette vil følges opp i kommende lovarbeid.

Regjeringen vil

• fjerne unntaksbestemmelsene for familiebarnehagene i dagens regelverk om å kunne godkjenne familiebarnehager i ubebodde hjem og enkeltstående hjem, og om å drive doble grupper ved godkjenning av nye familiebarnehager.

• fjerne adgangen til dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder for veiledere av familiebarnehagene for både eksisterende familiebarnehager og for godkjenning av nye familiebarnehager.

• legge til rette for at kommunene skal sørge for pedagogisk veiledning for de familiebarnehagene som ikke evner å finne egne pedagogiske veiledere for både eksisterende og nye familiebarnehager.

4.6 Åpne barnehager

4.6.1 Status og utfordringer

Åpne barnehager har eksistert siden 1988, og er regulert gjennom lov om barnehager. Formålet med åpne barnehager er at de skal være et lavterskeltilbud. Barnehagen skal være en åpen og tilgjengelig arena for foreldre og barn som av ulike årsaker ikke benytter seg av ordinært barnehagetilbud. Åpne barnehager kan være en viktig arena for rekruttering av barn til ordinær barnehage. De kan også bidra til at småbarnsforeldre får et sosialt nettverk i lokalmiljøet, og de kan spille en rolle når det gjelder tidlig innsats for barn med særskilte behov. Åpne barnehager kan også bidra til at barn som ikke går i barnehage og som har behov for språkstimulering i norsk, får dette. Åpne barnehager skal følge rammeplanen ved blant annet å ha årsplan som gir brukerne oversikt over mål og aktiviteter i den åpne barnehagen. Eiere av åpne barnehager er både kommunale og private (om lag halvparten hver), og barnehageformen er organisert på ulike måter. Noen åpne barnehager er samlokalisert med ordinære barnehager, mens andre kan være samlokalisert med andre tjenester i kommunene, for eksempel familiesentre.35 Mange av de åpne barnehagene er kombinert med drift som familiebarnehage.

Tall fra SSB viser at det i 2011 var 219 åpne barnehager med plass til 5730 barn.36 Tilbudet har hatt en klar nedgang fra 2005, da det var registrert 278 åpne barnehager med plass til nær 7900 barn. De åpne barnehagene finansieres fra 2011 gjennom rammetilskuddet til kommunene. Ikke-kommunale åpne barnehager har krav på kommunalt tilskudd etter forskriften om likeverdig behandling. Tilbudet er hovedsakelig gratis for brukerne, men i enkelte tilfeller betaler foreldrene et mindre beløp per oppmøte.

En undersøkelse om foreldre som benytter åpen barnehage, viser at tilbudet kan ha stor betydning for brukerne. Det pekes blant annet på verdien av å treffe andre barn og foreldre, at barna fikk venner og at foreldrene fikk kontakt med andre foreldre. Den åpne barnehagen framsto som en møteplass for fellesskap og vennskap, nettverk og relasjoner. For innvandrerforeldre fungerer de åpne barnehagene som en mulighet til å ta del i norsk kultur og barnehagetradisjon. De fortalte at det var viktig for dem at barna utviklet et godt morsmål, og at åpen barnehage ga barna en anledning til å praktisere morsmålet, samtidig som de fikk norskferdigheter gjennom samhandling med andre.37

Østberg-utvalget mente at alle kommunene skulle være forpliktet til å gi tilbud om åpne barnehager.38 Barnehagelovutvalget har foreslått at det i ny barnehagelov bør gis en hjemmel til å fastsette forskrift om organisert barnetilsyn som ikke er barnehage, herunder om åpen barnehage, jf. utvalgets forslag til ny barnehagelov § 4. Telemarksforskning sier i sin rapport om kostnader i barnehagene for 2011 at departementet bør se på regulering av åpne barnehager, inkludert finansieringsordningen.39

4.6.2 Vurderinger og tiltak

Departementet ser at det er viktig med et alternativ til ordinær barnehage der barn som ikke går i barnehage og deres foreldre kan møtes, og der barna kan delta i et pedagogisk tilbud noen timer per uke. Departementet støtter imidlertid ikke Østberg-utvalgets forslag om at kommunen skal forpliktes til å gi et tilbud om åpen barnehage. Det er indikasjoner på at behov for åpne barnehager varierer mellom og innad i kommuner. Innføring av en slik kommunal plikt vil følgelig ikke være hensiktsmessig. Departementet mangler imidlertid systematisk kunnskap om de åpne barnehagene. Departementet vil derfor i løpet av 2013 sette i gang en undersøkelse om åpne barnehager, om blant annet omfang, åpningstider, type tilbud, kompetanse hos personalet og betydningen for brukerne. Finansieringen av åpne barnehager vil bli vurdert i forbindelse med gjennomgangen av forskriften om likeverdig behandling, som vil bli vurdert på sikt, jf. kapittel 5.5.

Regjeringen vil

• gjennomføre en undersøkelse om åpne barnehager som omfatter omfang, åpningstider, type tilbud, kompetanse hos personalet og betydningen for brukerne.