6 Statlig idrettspolitikk – status

Dette kapitlet beskriver status for den statlige idrettspolitikken.

Den statlige idrettspolitikken hviler på to grunnpilarer: Tilskudd til bygging og rehabilitering av idrettsanlegg og tilskudd til aktivitetsformål. I St.meld. nr. 14 (1999–2000) Idrettslivet i endring legges det til grunn at de statlige midlene til idrettsformål skal fordeles slik at de både kommer:

• den frivillige, medlemsbaserte idretten til gode, og at

• de styrker egenorganisert fysisk aktivitet i befolkningen

Ut fra dette ble det utledet følgende overordnede mål:

1. Staten vil støtte den frivillige, medlemsbaserte idretten økonomisk slik at idrettsorganisasjonene kan opprettholde og utvikle et omfattende og godt aktivitetstilbud, primært på lokalt nivå.

2. Den samlede anleggsmassen skal gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet. Anleggsmassen bør tilpasses aktivitetsprofilen i befolkningen.

3. Den statlige idrettspolitikken skal bidra til at befolkningen har et bredt spekter av lokalt forankrede aktivitetstilbud, både i regi av den frivillige medlemsbaserte idretten og gjennom muligheten for egenorganisert aktivitet.

4. Staten vil støtte norsk toppidrett økonomisk slik at grunnlaget for et etisk og faglig kvalifisert toppidrettsmiljø sikres, og at toppidretten fortsatt kan framstå som en kulturell identitetsskaper i det norske samfunn.

De to første målene må ses i sammenheng med at de primære målgruppene for den statlige idrettspolitikken er barn og ungdom.

6.1 Spillemidler til aktivitetsformål

Den statlige idrettspolitikken bygger på at selve aktiviteten skapes og organiseres av andre enn det offentlige. Idrett, trening og fysisk aktivitet på fritiden drives som regel enten i idrettslag, i egen regi eller i kommersielle treningssentre.

Virkemidlene som staten benytter er derfor tilskudd fra spillemidlene til organisasjoner, lag og i noen grad særskilte tiltak som har som formål å drive eller stimulere til idrett og fysisk aktivitet.

Det er et mål å støtte aktivt opp om et levende sivilsamfunn. Spillemidler til aktivitetsformål skal derfor både bidra til et omfattende og godt aktivitetstilbud, og understøtte frivillige, medlemsbaserte virksomheter ut fra deres rolle som sosiale møteplasser og demokratiske aktører.

De to store tilskuddene til aktivitetsformål gis til NIF med medlemsorganisasjoner og til lokale lag og foreninger. Tilskuddet til NIF omtales nærmere nedenfor.

Målet med tilskuddet til lokale lag og foreninger (LAM-midler) er å bidra til aktivitet og deltakelse i medlemsbaserte foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Det er lagenes primæraktiviteter som skal støttes. Det er videre et mål at ordningen skal understøtte den frivillige innsatsen i lagene.

Det har vært en årlig målsetting at inntil 10 prosent av overskuddet fra Norsk Tipping AS til idrettsformål avsettes til tilskuddsordningen for lokale lag og foreninger. Tilskuddet for 2011 er på 156 mill. kroner.

Av andre større tilskuddsordninger er det grunn til å trekke fram tilskuddet til friluftstiltak for barn og ungdom. Målet med ordningen er å øke omfanget av friluftslivsaktiviteter for barn og ungdom. Tiltakene som gis støtte skal medvirke til at barn og ungdom skal få oppleve naturen og utfolde seg fysisk på en god måte. Tilskuddet til dette formålet har blitt kraftig styrket i perioden siden forrige idrettsmelding.

Videre finnes det en særskilt tilskuddsordning for å inkludere flere i idrettslagenes virksomhet. Utgangspunktet er at flere av de største byene står overfor spesielle utfordringer knyttet til å rekruttere barn og ungdom til idrettslagene.

Det overordnede målet med tilskuddsordningen er å inkludere nye grupper inn i lagenes ordinære aktivitetstilbud, gjennom å motvirke økonomiske og kulturelle barrierer som kan være til hinder for å delta i organisert idrettsaktivitet.

Målgruppen er barn og ungdom som står overfor økonomiske og/eller kulturelle barrierer som kan være til hinder for å delta i organisert idrett.

Utviklingen i tilskudd fra spillemidlene til ulike aktivitesformål den siste tiårsperioden framgår av tabell 6.1.

Tabellen viser at det har vært en markant økning i tilskuddet til NIF og til lokale lag og foreninger den siste 10-årsperioden. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at de tidligere gevinstautomatene ble forbudt fra 1. juli 2007 (jf. kapittel 5).

Som en delvis kompensasjon for tapte inntekter som følge av dette forbudet ble tilskuddet til NIF styrket med 117,5 mill. kroner i 2008 og 188 mill. kroner i 2009 fra Norsk Tippings investeringsfond. Tilskuddet til lokale lag og foreninger ble tilsvarende styrket med 50,5 mill kroner i 2008 og 55 mill. kroner i 2009.

6.1.1 Tilskudd til Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité (NIF)

Avsnittet over viser at staten benytter ulike virkemidler for å nå målet om at befolkningen har et bredt spekter av lokalt forankrede aktivitetstilbud. Innenfor rammen av det som kan karakteriseres som statlig aktivitetspolitikk skiller likevel tilskuddet til NIF seg ut som det mest sentrale virkemiddelet.

6.1.2 NIFs organisering og visjon

NIF er fellesorganisasjonen for idrett i Norge. Et trekk ved den norske idrettsmodellen som ofte framheves er at organisert idrett er samlet i én organisasjon. Det innebærer at både særidrettsforbund og idrettskretser er i samme organisasjon, og at NIF også er nasjonal olympisk og paralympisk komité.

Idrettslag og særforbund er medlemmer i NIF. Alle idrettslag er frivillige, medlemsbaserte organisasjoner. Det alt vesentlige av idrettsaktiviteten foregår i regi av lagene.

Særforbundene er sin idretts høyeste myndighet og er tilsluttet sine respektive internasjonale forbund. Særforbundene har ansvar for organisering av toppidretten innenfor sin idrett. I tillegg har Olympiatoppen det operative ansvar og myndighet til å utvikle norsk toppidrett, og et helhetlig ansvar for resultatene i norsk toppidrett. Olympiatoppen har gjennomføringsansvar for Norges deltakelse i de olympiske leker og Paralympics.

Idrettskretser og idrettsråd er organisasjonsledd i NIF og fellesorgan for idretten innenfor sine geografiske områder (fylker og kommuner).

Idrettstinget er den organiserte idrettens høyeste myndighet og avholdes hvert fjerde år. Idrettstinget vedtar Idrettspolitisk dokument for hver tingperiode. I henhold til Idrettspolitisk dokument for perioden 2011–2015 skal utviklingen av norsk idrett være kunnskaps- og verdibasert. Norsk idrett skal kjennetegnes av faglig og organisatorisk samarbeid og erfaringsutvikling på alle nivåer og skal vektlegge en helhetlig tilnærming til mennesket.

NIF ønsker å inkludere flest mulig i barneidretten. Det er et mål å gi opplevelser, kunnskap og idrettslige ferdigheter og skape et grunnlag for livslang glede av idrett og fysisk utfoldelse.

Når det gjelder ungdomsidretten er det flere utfordringer. NIF har en vedtatt ambisjon om å utvikle ungdomsidretten gjennom å gi ungdom mulighet til å ta eierskap og utvikle egen aktivitet. Ungdom skal finne sin plass i den organiserte idretten, med mulighet til å utvikle seg som utøvere på alle nivåer, og som ledere, trenere og fagpersoner.

NIFs visjon om toppidretten har en helhetlig tilnærming til utøverne og legger stor vekt på tverridrettslig samarbeid, integrering av ny kunnskap og forskning i det praktiske arbeidet. Toppidrettsutøverne er viktige forbilder og inspirasjonskilder for hele norsk idrett.

NIF har også en ambisjon om å opprettholde og videreutvikle et godt tilbud til voksne.

6.1.3 Det statlige tilskuddet til NIF

Tilskuddet til NIF fra spillemidlene er delt opp i fire store rammeposter. Siden 2000 har tilskuddet vært delt i følgende poster:

• Post 1: Grunnstøtte til NIF sentralt og regionalt

• Post 2: Grunnstøtte til særforbund

• Post 3: Barn, ungdom og bredde

• Post 4: Toppidrett

Innretningen på tilskuddet skal sørge for at de statlige idrettspolitiske målene kommer tydelig til uttrykk. Tilskuddssystemet skal videre sikre gode rammebetingelser for de deler av den organiserte idretten hvor aktiviteten skapes.

Postinndelingen skal også sikre grunnlaget for en god rapportering fra NIF på måloppnåelse og tilstrekkelig innsyn i virksomheten og måloppnåelse til å ivareta offentlige dokumentasjonsbehov.

Etter Kulturdepartementets vurdering fungerer ordningen med å dele opp tilskuddet til NIF i fire store rammeposter tilfredsstillende. Modellen gir et grunnlag for kontroll og mulighet til å følge opp at de overordnede statlige målene for tilskuddet til NIF ivaretas.

Samtidig markerer modellen på en god måte at staten har flere ulike målsettinger med tilskuddet til organisert idrett. Postinndelingen skal sikre at midler tilfaller hhv. barne- og ungdomsidrett og toppidrett i en størrelsesorden som gjør det mulig å følge opp statens og idrettens egne målsettinger på disse områdene.

Det er også grunn til å trekke fram at modellen er et godt utgangspunkt for å klargjøre ansvarsdelingen mellom staten og idretten. Dette gjøres ved at målformuleringene og detaljnivået på føringene fra staten varierer mellom de enkelte postene.

For post 1 og 2 er det tydelig fastslått at det dreier seg om grunnstøtte med stor grad av frihet for mottakerorganisasjonene. For post 3 (i særlig grad) og 4 er målene tydeligere formulert, noe som medfører større krav til rapportering.

Det er likevel departementets vurdering at det er rom for tydeliggjøringer og forbedringer innenfor den eksisterende postinndelingen. Målet er å videreutvikle tilskuddssystemet slik at det på en enda bedre måte enn i dag ivaretar hensynene som ligger til grunn.

Kulturdepartementet og NIF er derfor i løpende dialog om hvordan tilskuddssystemet kan videreutvikles og forbedres.

6.1.4 Mål for tilskuddet til NIF

I de årlige tilskuddsbrevene til NIF er det formulert tre overordnede mål for tilskuddet:

• Bidra til å opprettholde og utvikle NIF som en frivillig, medlemsbasert organisasjon.

• Bidra til å opprettholde og utvikle et godt aktivitetstilbud gjennom den organiserte idretten.

• Bidra til å bevare og sikre NIF som en åpen og inkluderende organisasjon, og til at idrettslagene framstår som arenaer for meningsdannelse og verdifulle rammer for sosialt fellesskap.

Disse målene ligger også til grunn for grunnstøtten til NIFs sentralledd, idrettskretsene og særforbundene (post 1 og 2).

For tilskuddene til barn, ungdom og breddeaktivitet (post 3) og til toppidrett (post 4) er det utarbeidet egne mål i tillegg til de ovennevnte. Målene for barne-, ungdoms- og breddetiltakene bør gjenspeile et helhetlig perspektiv på idrettsutviklingen og bidra til å skape varig interesse for trening og fysisk aktivitet.

Målene for tilskuddet på post 3 er å bidra til:

• et godt tilbud for barn (6–12 år) i idretten

• et godt tilbud for ungdom (13–19 år) i idretten

• best mulige rammebetingelser for de lokale idrettslagene

Målene for tilskuddet på post 4 er å:

• sikre grunnlaget for en etisk og faglig kvalifisert toppidrettssatsing

• sikre en bredde innenfor toppidretten

Målene er formulert på et overordnet nivå. Det er NIFs oppgave å formulere konkrete mål og prioriteringer for bruken av spillemidler innenfor de fire tilskuddspostene.

Målene og prioriteringene skal reflektere behovene blant medlemmer og medlemsorganisasjoner. Søknaden om spillemidler skal synliggjøre organisasjonsleddenes roller og vise hvordan bruken av spillemidler på de fire tilskuddspostene skal ivareta de formulerte målene.

6.1.5 Vurdering av måloppnåelse

Den store utfordringen når det gjelder vurderingen av måloppnåelse er at de overordnede målene for tilskuddet til NIF er nært knyttet til den aktiviteten som foregår lokalt i idrettslagene, mens det statlige tilskuddet gis til idretten på sentralt og regionalt nivå.

Vurdering av måloppnåelse kompliseres ytterligere av at de største tilskuddspostene (post 1 og 2) er definert som grunnstøtte, der mottakerne per definisjon skal ha stor frihet ved anvendelse av midlene.

Det er derfor et iboende dilemma når man på den ene siden opererer med en klar grunnstøtteordning, men samtidig har noen mål og forutsetninger for tilskuddet som vanskelig lar seg løse av de organisasjonsleddene som faktisk mottar de økonomiske ressursene.

Tilskuddet til NIF og særforbundene hviler på forutsetningen om at deres virksomhet er direkte eller indirekte med på å legge til rette for aktiviteten i lagene. I stor grad er det slik. Særforbundene (og deres særidrettskretser) sørger for eksempel for å organisere konkurranser. Det er også en betydelig aktivitet innenfor kompetanseheving, herunder leder-, trener- og dommerutvikling i regi av NIF, særforbund og idrettskretser.

En vurdering av måloppnåelse for post 1 og 2 vil i første rekke være knyttet til om det i tilstrekkelig grad er en sammenheng mellom virksomheten i idrettens nasjonale ledd og aktiviteten lokalt. I forlengelsen av dette må det løpende vurderes om størrelsen på det statlige tilskuddet har et rimelig omfang, særlig sett i forhold til andre tilskuddsformål på idrettsområdet.

Et annet mulig utviklingstrekk er at dersom fokus i idrettens sentrale ledd i stor grad er på ulike typer velferdsproduksjon (idrettens samfunnsansvar), kan dette medføre at lagene gis oppgaver ut over deres primærvirksomhet.

Når det ses nærmere på måloppnåelse på den enkelte tilskuddspost, er det innenfor tilskuddet til toppidrett (post 4) det i størst grad er mulig å dokumentere måloppnåelse. Dette har sammenheng med at det for dette tilskuddet er nær kobling mellom mottaker av tilskuddet og den aktiviteten som er målet for tilskuddet.

Resultatene innenfor norsk toppidrett indikerer i seg selv at satsingen som i stor grad finansieres fra spillemidlene er vellykket. Rapporteringen fra NIF gir også grunnlag for å konkludere med at de statlige målene for tilskuddet til toppidrett ivaretas.

Post 3 er en satsing på barne-, ungdoms- og breddeidrett. I 2008 leverte International Research Institute of Stavanger (IRIS) en rapport om aktivitetsmidlene på post 3. Rapporten konkluderte med at midlene har gitt positive resultater når det gjelder aktivitet blant barn og ungdom, kvaliteten på tilbudet og strategisk vektlegging av barn og ungdom i særforbundene.

Kulturdepartementet mener på denne bakgrunn at det er grunn til å konkludere med at aktivitetsmidlene har bidratt til et bedre kvalitativt tilbud ved at flere trenere og ledere har fått hevet sin kompetanse, og ved at det har blitt arrangert klubbutviklingstiltak.

Midlene har bidratt til en reell økning av antall aktive barn og ungdom. Særskilt synes en del nye idretter og idretter med lav andel barn og ungdom å ha dreid innsatsen mot barn og ungdom som følge av innføringen av aktivitetsmidlene.

6.2 Spillemidler til anlegg for idrett og fysisk aktivitet

I St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alle slås det fast at tilskudd til utbygging og rehabilitering av anlegg er statens viktigste virkemiddel for å nå målet om idrett og fysisk aktivitet for alle.

Overføringer til anleggsformål har i hele perioden etter opprettelsen av Norsk Tipping AS vært den største posten på hovedfordelingen av spillemidler. Det er de tradisjonelle idrettsanleggene utformet for trening og konkurranse som har mottatt mest tilskudd.

Gjennom rammefordeling av spillemidler til fylkeskommunene søker departementet å ivareta en tilnærmet lik tilgang på anlegg for befolkningen uavhengig av bosted. Hvilke anleggstyper som bygges er i første rekke et resultat av kommunale og fylkeskommunale prioriteringer.

Målet for anleggsutbyggingen er å gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet. Anleggstyper som harmonerer med aktivitetsprofilen til barn og ungdom, som kan brukes av mange og som gir mulighet for egenorganisert fysisk aktivitet er prioritert.

6.2.1 Nærmere om tilskuddsordningen

Spillemidler til idrettsformål er hjemlet i lov om pengespill m.v., samt forskrift gitt ved kongelig resolusjon av 11. desember 1992.

Siden tilskuddsordningen ble etablert i 1948 har finansieringen av idrettsanlegg tradisjonelt vært et «spleiselag» mellom idrettslag og kommuner, med tilskudd fra spillemidlene som en viktig delfinansiering.

Det er et grunnleggende prinsipp at tilskudd i form av spillemidler ikke skal danne grunnlag for fortjenestebaserte eierformer eller omdannes til fortjeneste for private eiere.

Tildeling av spillemidler til anlegg og områder for idrett og fysisk aktivitet er en søknadsbasert tilskuddsordning. Kommuner, idrettslag og enkelte andre typer foreninger og selskaper eid av kommuner og/eller idrettslag er søknadsberettiget. Det er viktig å presisere at det ikke dreier seg om øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner.

Kulturdepartementet fordeler spillemidler til fylkeskommunene. Til grunn for fordelingen av rammene til fylkeskommunene ligger tre kriterier: godkjent søknadssum, antall innbyggere og anleggsfordeling.

Målet med kriteriene og vektingen av disse er å oppnå en fordeling som sikrer at tilskuddsordningen er behovsbasert og har en utjevnende effekt på anleggsdekningen mellom fylkeskommunene.

Detaljfordelingen av spillemidler til idrettsanlegg i kommunene er delegert til fylkeskommunen. Det innebærer at det er fylkeskommunene som prioriterer søknadene og tildeler midler til det enkelte anlegg.

Det er et vilkår for å kunne søke om spillemidler at anlegget er med i en kommunal plan. Dette skal sikre at anleggsutbyggingen i kommunene ses i sammenheng og har vært gjenstand for en helhetlig behovsvurdering.

6.2.2 Bruk av idrettsanlegg

Det er et mål at den samlede anleggsmassen skal gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet. Det er videre klart uttrykt at anleggsmassen bør tilpasses aktivitetsprofilen i befolkningen.

Den statlige idrettspolitikken skal bidra til at befolkningen har et bredt spekter av lokalt forankrede aktivitetstilbud både i regi av den frivillige medlemsbaserte idretten og gjennom mulighet for egenorganisert aktivitet.

I tråd med at det er barn og ungdom som er de prioriterte målgruppene for idrettspolitikken, er også anleggsutbyggingen i første rekke ment å understøtte disse målgruppenes ønsker og behov.

Figur 6.1. viser hvilke anleggstyper barn og ungdom oppgir å benytte til idrett og fysisk aktivitet. Tallene viser at barn og ungdom i stor grad benytter tradisjonelle idrettsanlegg som gymsal/idrettshall, svømmehall og fotballanlegg. Som vi skal se nærmere på senere i kapittelet er det godt samsvar mellom de anleggstyper barn og ungdom oppgir å benytte og de anleggstyper som mottar mest tilskudd fra spillemidlene.

Kilde: Synovate; Barne og ungdomsundersøkelsen 2009

Ser vi på aldersgruppen 13–15 år oppgir 67 prosent at de benytter gymsaler/idrettshaller. I den andre enden av skalaen befinner hoppbakker og ishaller seg, hvor 3 prosent i samme aldersgruppe oppgir at de benytter disse anleggstypene. Her må det imidlertid tas med i betraktningen at ishaller ikke er tilgjengelige i store deler av landet og at det har vært en reduksjon i antall hoppbakker.

Det er grunn til å legge merke til at andelen som oppgir å benytte helse-/treningssenter stiger markert gjennom tenårene. Mens 2 prosent av 8–12 åringer benytter treningssentre, har andelen steget til 23 prosent for 16–19 åringer. Den eldste aldersgruppen trener i nesten like stor grad i treningssentre som i mer tradisjonelle anlegg som svømmehaller og fotballanlegg.

Synovates undersøkelse skiller ikke mellom kommersielle treningssentre og trenings- eller styrkerom på skoler eller i idrettsanlegg.

Kilde: Foto: Kulturdepartementet/Idrettsavdelingen

Voksnes anleggsbruk skiller seg nokså markert fra den bruken som kan registreres hos barn og ungdom. Turløyper og større utmarksområder er de anleggstypene som flest har benyttet seg av. Disse anleggstypene er benyttet av mer enn 70 prosent av de som driver regelmessig fysisk aktivitet. Deretter følger parker, grøntområder og svømmehaller som de anlegg og områder som benyttes av en størst andel av befolkningen. Disse funnene samsvarer godt med det vi vet om voksenbefolkningens treningsvaner.

Kilde: Norsk Monitor 2009/2010

Som vist i kapittel 3 driver de fleste voksne som trener en eller annen form for egenorganisert aktivitet. Tall fra Norsk Monitor viser blant annet at 21 prosent av befolkningen over 15 år oppgir ukentlige jogge/løpeturer og hele 53 prosent går ukentlig tur i skog og mark. Egenorganisert fysisk aktivitet foregår i stor grad i denne type anlegg som altså benyttes av flest voksne. Treningssentre og styrketreningsrom blir benyttet av i underkant av 50 prosent av de som trener regelmessig.

Det er likevel grunn til å legge merke til at mer tradisjonelle idrettsanlegg benyttes av en relativt stor andel av voksne som oppgir å være fysisk aktive. Ser vi på befolkningens regelmessige bruk av ulike anleggstyper splittet på ulike aldersgrupper finner vi at tradisjonelle idrettsanlegg som flerbrukshaller og fotballanlegg benyttes hyppigst av de yngre aldersgruppene, mens de eldre alderskullene i størst grad benytter friluftspregede anlegg. (Figur 6.3).

Som vist i kapittel 3 har kvinner og menn ulike aktivitetsmønstre. Dette reflekteres også i anleggsbruken. Generelt er kvinner i flertall når det gjelder regelmessig bruk av friluftspregede anlegg og private treningssentre. (Figur 6.4).

Kilde: Norsk Monitor 2009/2010

For anlegg hvor aktiviteten gjerne er sesongbetont og derfor har en gjennomsnittlig lavere grad av regelmessig bruk, finnes en tendens til hyppigere bruk blant menn. Eksempler på slike anlegg er alpinanlegg og tennisanlegg.

Det er relativt små forskjeller i anleggsbruk mellom tettbygd og spredtbygd strøk. Et markert unntak er bruk av private treningssentre, som er klart størst i byer og tettbygde strøk.

Kilde: Norsk Monitor, 2009/2010

6.2.3 Anleggsdekning og lokalisering

Gjennom rammefordelingen av spillemidler til fylkeskommunene og særskilte anleggspolitiske satsinger, har departementet søkt å ivareta hensynet til at det skal være noenlunde lik tilgang på anlegg for befolkningen uavhengig av bosted.

Utbyggingstakten og prioriteringen av anleggstyper varierer mellom de enkelte fylkene. Dette innebærer at det er forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder anleggsdekning for sentrale anleggstyper.

Figur 6.6 viser at anleggsfordeling (samlet opptelling og vekting av alle typer eksisterende idrettsanlegg i forhold til folketall) gjennomgående er lavest i fylkene rundt Oslofjorden. Best anleggsfordeling har fylkene Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. De tre nordligste fylkene er i et mellomsjikt, og noe over landsgjennomsnittet.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Figur 6.7 viser antall innbyggere per anlegg for noen utvalgte anleggstyper. Antall innbyggere per anlegg kan gi en indikasjon på befolkningens tilgang til idrettsanlegg.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Figuren viser interessante forskjeller mellom fylkene. Størst er forskjellene når det gjelder svømmeanlegg og flerbrukshaller. Her skiller Oslo seg ut som det fylket med klart flest innbyggere per anlegg. I Oslo er det om lag 25 000 innbyggere per svømmeanlegg, mens tilsvarende tall for Finnmark og Troms, som befinner seg i motsatt ende av skalaen, er henholdsvis ca 2100 og 2800 innbyggere per svømmeanlegg.

Her må det understrekes at tallmaterialet ikke skiller mellom størrelse og kapasitet på det enkelte svømmeanlegget. Et skolebasseng på 12,5 meters lengde teller som et anlegg på lik linje med et 50 meters konkurransebasseng.

Det er videre grunn til å være oppmerksom på at antall innbyggere per anlegg også må sees i sammenheng med forhold som geografiske avstander, bosettingsmønster, aldersammensetning i befolkningen, samt lokale behov og prioriteringer.

Selv om Finnmark er det fylket med færrest innbyggere per svømmeanlegg og flerbrukshall, må geografi og reiseavstand tas med i betraktningen når befolkningens reelle tilgang til idrettsanlegg vurderes.

Anleggsdekningen per innbygger i noen utvalgte større kommuner (fig. 6.8) viser et noe annerledes bilde. Oslo skiller seg ikke like klart ut som i fylkesfordelingen. Vi ser at flere av de større byene har langt dårligere anleggsdekning per innbygger enn landsgjennomsnittet, særlig når det gjelder flerbrukshaller og svømmeanlegg.

Når det gjelder fotballanlegg, er dekningen langt bedre enn for de andre to anleggstypene. Her skiller heller ikke de store bykommunene seg like klart fra landsgjennomsnittet, selv om det også her er slik at noen kommuner (Oslo og Bergen), har om lag dobbelt så mange innbyggere per forballanlegg som landsgjennomsnittet.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Det er vanskelig å påvise en bestemt årsak til at de større byene gjennomgående har så mye lavere anleggsdekning enn landsgjennomsnittet.

En viktig forklaring er trolig at større byer og pressområder har hatt og har en vesentlig økning i folketallet over mange år. Det innebærer også et stort og vedvarende behov for anleggsutbygging.

I tillegg kan mangelen på egnede arealer i større byer vanskeliggjøre utbyggingen av anlegg. Sammen med gjennomsnittlig høyere byggepriser enn i landet for øvrig, gjør dette også at det er vanskelig for idrettslagene å etablere egne anlegg i disse byene.

6.2.4 Eierstruktur – hvem bygger og eier idrettsanlegg?

Tradisjonelt har kommunene stått for mye av utbyggingen av idrettsanlegg. Det har vært en underforstått «arbeidsdeling» der det offentlige har sørget for anlegg og områder for idrett og fysisk aktivitet, mens idrettsorganisasjoner har fylt anleggene med aktivitet. Dette forholdet har endret seg gradvis over tid. Idrettslag har de siste tiårene i stadig større grad bygget og drevet anlegg selv.

Søknadene om spillemidler gir et bilde av hvem som bygger, eier og driver idrettsanlegg.

Søknadene om spillemidler for 2011 viser at idrettslag, selskaper og andre organisasjoner står for det største antallet søknader med totalt 56 prosent av det totale antallet. Det offentlige, som her omfatter fylkeskommuner, kommuner og kommunalt eide selskap og foretak, sto bak 44 prosent av søknadene.

Ser vi på søknadsbeløp og totale investeringskostnader er bildet et annet. Søknader som fremmes av offentlige aktører sto for 82 prosent av totale investeringskostnader for alle anlegg som søkte om spillemidler i 2011. Søknader fra idrettslag representerte til sammenligning 13 prosent av investeringskostnadene.

Selskaper, i hovedsak dannet av idrettsorganisasjoner, står bak 7 prosent av antallet søknader, og representerer 5 prosent av investeringene. Andre organisasjoner (for eksempel skytterlag og jeger- og fiskerforeninger) står bak 9 prosent av antallet søknader, og 1,1 prosent av investeringene.

Som det framgår av figur 6.9 er det altså slik at idrettslag i 2011 initierte flere idrettsanlegg enn det offentlige, men det er fortsatt slik at det offentlige står bak utbyggingen av de store, kostnadskrevende anleggene.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Av de 100 søknadene som synliggjør høyest kostnad, er 90 prosent fra kommuner (herunder fylkeskommuner) eller selskaper og foretak med hovedsakelig kommunalt eierskap.

Vi ser også en tendens til at der idretten selv bygger kostnadskrevende anlegg, opprettes det egne selskaper som forestår utbygging og delvis drift av anleggene. Hovedmotivasjonen bak slike selskapsdannelser synes å være å minimere den økonomiske risikoen for idrettslaget.

6.2.5 Tilskudd til anlegg i perioden 2000–2011

De samlede statlige tilskudd til bygging av idrettsanlegg har for perioden 2000–2011 passert 7,1 milliarder kroner. I perioden har staten bidratt med 7 milliarder kroner i spillemidler til anleggsutviklingen i kommunene og 90 millioner kroner i spillemidler til anlegg for friluftsliv i fjellet.

I samme periode er nasjonalanlegg, OL-anlegg og andre spesialanlegg tildelt til sammen 284 millioner kroner av spillemidlene. I tillegg er det til nasjonalanlegg over statsbudsjettet bevilget 20 mill. kroner til ombygging av Holmenkollen og 18 mill. kroner til ombygging av skiflygingsbakken i Vikersund.

I St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid, ble det bevilget 250 mill. kroner til bygging av idrettsanlegg. Disse midlene ble fordelt til anlegg hvor det forelå godkjente spillemiddelsøknader, og hvor arbeidene raskt kunne settes i gang. Midlene kommer i tillegg til spillemidler.

Figur 6.10 viser anleggsenheter med tildeling i perioden 2000–2011. Her går det tydelig fram at anlegg som tilrettelegger for friluftsliv er den anleggskategorien hvor flest enkeltanlegg har mottatt spillemidler i perioden. Dette er i tråd med befolkningens anleggsbruk.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Spillemidler til idrettsanlegg i kommunene er fordelt på fem ulike søknadsgrupper. En av disse søknadsgruppene er ordinære anlegg, det vil si tradisjonelle idrettsanlegg.

Tilskudd til ordinære anlegg utgjør en tredjedel av kostnadene opp til en øvre grense på 700 000 kroner. For enkelte større og kostnadskrevende anleggstyper fastsettes det høyere maksimale tilskuddsbeløp.

Flerbrukshaller og fotballanlegg er de anleggskategoriene som i løpet av perioden 2000–2011 har mottatt mest spillemidler. Fotballanleggenes dominans har sin forklaring i at fotball har vært og er den desidert største særidretten i Norge. Flerbrukshaller tar sikte på å dekke flest mulig aktivitetsformer på en og samme arena og har vært en prioritert halltype siden 1970-årene. (Figur 6.11).

Kilde: Idrettsanlegg.no

Kilde: Idrettsanlegg.no

I figur 6.13 ser vi at flerbrukshaller, svømmehaller og fotballanlegg er de anleggstyper det investeres mest i. Investeringene i disse tre kategoriene utgjør til sammen over 70 prosent av totale investeringer, fulgt av isanlegg, idrettshus og friidrettsanlegg mottar disse anleggene mest spillemidler.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Fordeling av spillemidler fra hovedfordelingens post 1.1 Idrettsanlegg i kommunene til ordinære idrettsanlegg forestås av fylkeskommunene. Tilskudd fra spillemidlene er investeringstilskudd, et statlig topptilskudd, til nybygging og rehabilitering av ordinære idrettsanlegg i kommunene.

Tre kriterier legges til grunn; Søknadsvolum, folketall og anleggsfordeling. I nåværende ordning vektes kriteriet godkjent søknadssum med 50 prosent, kriteriet befolkning med 25 prosent og kriteriet anleggsfordeling med 25 prosent. Kulturdepartementet fastsetter årlig tilskuddssatser for de forskjellige anleggskategoriene. Den generelle satsen er fastsatt til en tredel av godkjent kostnad begrenset oppad til 700 000 kroner, men for mange av anleggskategoriene er det fastsatt særskilte satser. For friluftslivsanlegg inkludert turvei og turstier kan det søkes om inntil 50 prosent tilskudd begrenset oppad til 700 000 kroner.

Den totale tildelingen til anlegg har i perioden vært størst i Hordaland og Rogaland, fulgt av Akershus og Oslo. Tildelingen tar utgangspunkt i de kommunale planene for idrett og fysisk aktivitet og avspeiler prioriteringene i kommunene.

Figur 6.14 viser tildeling per innbygger i hvert fylke. Her framgår Oslo med laveste verdi og Nord Trøndelag fulgt av Finnmark med høyeste.

Kilde: Idrettsanlegg.no

Ser vi på den fylkesvise fordelingen målt i prosent innvilgelse på søknader (Figur 6.15) ser vi at Oslo har en høyere grad av innvilgelse i 2011 enn i 2000. Dette er en konsekvens av høy uttelling på grunn av høyt folketall og lav anleggsfordeling, og er dermed en tilsiktet virkning av kriteriene som ble tatt i bruk i 2001.

Kilde: Idrettsanlegg.no

For de øvrige fylkene er variasjonene i samsvar med tilsiktede utslag av kriteriene; høyt befolkningstall og lav anleggsfordeling trekker innvilgelsesprosenten opp; lavt befolkningstall og høy anleggsfordeling trekker innvilgelsesprosenten ned.

6.2.6 Sammenheng mellom søknadssum og tilskudd

Differansen mellom total godkjent søknadssum fra lag og kommuner og disponible midler har økt vesentlig gjennom de siste 6–8 årene.

Tabell 6.2 viser sammenhengen mellom antall søknader om spillemidler til idrettsanlegg i kommunene, samlet søknadssum for disse anleggene og spillemidler avsatt til dette formålet for årene 2001 til 2011.

Samlet søknadssum økte med om lag 43 prosent fra 2005 til 2011, mens disponible spillemidler kun økte med 27 prosent. Differansen mellom godkjent søknadssum og tilskudd er i 2011 på 2 200 millioner kroner. Det innebærer en gjennomsnittlig innvilgelsesprosent på om lag 25, mens den for enkelte fylker er under 20 prosent.

Kilde: Foto: Kulturdepartementet/Idrettsanlegg.no

Et interessant trekk ved utviklingen er at antallet søknader har stagnert og gått noe ned siden 2009, mens samlet søknadssum har fortsatt å stige i hele perioden. Det indikerer en viss dreining i retning av at det søkes om midler til større og dyrere anlegg, men kan trolig også delvis forklares med en generell økning i byggekostnadene.

6.2.7 Anleggspolitisk program

Siden 2003 har det vært avsatt midler til særskilte programsatsinger gjennom anleggspolitisk program.

Utgangspunktet for programmet er Sundbergutvalgets rapport «Finansiering av statlig idrettspolitikk» (februar 2003), hvor en av konklusjonene er at «Programsatsinger kan stimulere til mer og bedre anleggsutbygging i befolkningstette områder. Slike satsinger kan også bidra til en planmessig og behovsstyrt utbygging av større kostnadskrevende anlegg for mindre særidretter. I tillegg kan programsatsinger stimulere til nytenking når det gjelder utvikling på anleggsfeltet».

Det er i perioden 2003 til 2011 totalt disponert 549 mill. kroner til anleggspolitisk program. De årlige avsetningene har variert mellom 30 og 73 mill. kroner.

I perioden 2003–2006 hadde programmet fire satsningsområder:

• Pressområder, definert som kommuner med høyt folketall og sterk vekst.

• Kostnadskrevende anlegg, definert som større anlegg som kan ha vanskelig for å nå opp i lokale prioriteringer med lokal finansiering og ordinære tilskudd.

• Moderne anlegg, med særlig fokus på ungdomsaktiviteter og opprusting av eldre anlegg.

• Tilskudd til utstyr, fordelt gjennom idrettsorganisasjonene (NIF og særforbundene).

Satsningsområdene pressområder, kostnadskrevende anlegg og tilskudd til utstyr ble godt mottatt og ga forventede resultater, og ble videreført i perioden 2007–2010. Satsningsområdet moderne anlegg ga ikke resultater som forventet, og ble ikke videreført i perioden 2007–2010. I 2011 er det anleggspolitiske programmet videreført for ett år med en avsetning på 65 mill. kroner.

Midler fordelt gjennom programmet er i hovedsak benyttet som tillegg til de ordinære tilskuddene, og har dermed ført til at tilskuddene til valgte anlegg har økt vesentlig.

Ordningen har stimulert til en strukturert og planmessig satsing på utbygging av bestemte anleggstyper, særlig i pressområder. Et godt eksempel er utbyggingen av ishaller, hvor det i første periode ble avsatt 48 mill. kroner som ekstraordinære tilskudd til 12 ishaller. Satsingen på ishaller ble videreført i neste periode, og i alt er det realisert 15 ishaller med tilskudd fra programmet. Av andre typer anlegg som har mottatt ekstraordinære midler fra programmet kan nevnes curlinghaller i tilknytning til ishaller, rideanlegg, turnhaller, friidrettshaller og kunstgressbaner. De ekstraordinære tilskuddene har hatt vesentlig betydning for realisering av anleggene, og har ført til vesentlig bedret anleggsdekning for utvalgte idretter og områder.

Både fra kommuner og fra idretten har det kommet tilbakemeldinger om at satsingen på pressområder, kostnadskrevende anlegg og utstyr oppfattes som viktig og vellykket. Departementet finner grunn til å konkludere med at denne formen for målrettet satsing har vært vellykket.

6.2.8 Vurdering av måloppnåelse

I St.meld. nr. 14 (1999–2000) Idrettslivet i endring er de sentrale målformuleringene for anleggspolitikkenat den samlede anleggsmassen skal gi flest mulig anledning til å drive idrett og fysisk aktivitet, samt at anleggsmassen bør tilpasses aktivitetsprofilen i befolkningen. Det framgår videre klart av meldingen at departementet vil prioritere anlegg for barn og ungdom.

Gjennom rammefordeling av spillemidlene til fylkeskommunene skal departementet søke å ivareta en noenlunde lik tilgang på anlegg uavhengig av bosted.

Riksrevisjonen har gjennomført en forvaltningsrevisjon av tilskuddet til idrettsanlegg (Dokument nr. 3:8 (2008–2009), hvor det konkluderes med at det er positivt at spillemiddelordningen har bidratt til at det er bygd over 8 000 nye idrettsanlegg etter 1999.

Samtidig konstaterer Riksrevisjonen at det fortsatt er betydelige variasjoner i anleggsdekningen mellom fylker og mellom kommuner. Det framheves særskilt at anleggsdekningen i de store byene er lavere enn landsgjennomsnittet. I tillegg framheves måloppnåelsen for svømmeanlegg som særlig mangelfull.

Riksrevisjonen ser det for øvrig som positivt at styringen av spillemidlene i hovedsak fungerer etter forutsetningene. Rapporten viser til at departementet har utarbeidet detaljerte krav til forvaltningen av søknadene og kommunenes kontroll av ferdigstilte anlegg. Kommunene følger i all hovedsak disse retningslinjene.

Som Riksrevisjonen også fastslår har det vært en stor vekst i anleggsmassen det siste tiåret. I samme periode har det også vært en klar økning i antall søknader om spillemidler og i samlet søknadssum. Departementet mener dette er klare indikasjoner på at utbygging av idrettsanlegg prioriteres i kommunene og at den statlige tilskuddsordningen har en stimulerende effekt.

Samtidig er det en utfordring at behovet for statlige tilskudd til idrettsanlegg, uttrykt gjennom årlig søknadssum, overgår det staten har ressursmessig grunnlag til å kunne innfri gjennom spillemidlene.

Det er departementets vurdering at den samlede anleggsutbyggingen har gitt flere muligheter til å drive idrett og fysisk aktivitet. De anleggstyper som har mottatt den største andelen av spillemidlene, samsvarer i stor grad med de anleggstyper barn og ungdom i størst grad benytter seg av.

Det kan innvendes at en del anleggstyper som har stort brukspotensial, og som egner seg godt for egenorganisert aktivitet, har mottatt en relativt beskjeden andel av spillemidlene. Det er da viktig å ha med seg at anleggsutbyggingen er et resultat av kommunale og fylkeskommunale prioriteringer, og derfor må ses som et uttrykk for lokale behov.

Samtidig er en stor andel av anleggene faktisk bygget, eiet og drevet av idrettslag. Det er rimelig at disse lagene primært bygger og driver anlegg som kan benyttes til deres medlemsbaserte virksomhet.

Statusbeskrivelsen over viser at det er relativt betydelige forskjeller når det gjelder anleggsdekningen fylkeskommunene i mellom. Dette er et resultat av flere forhold og det er grunn til å understreke at det er kommunene som er den viktigste aktøren på offentlig side når det gjelder utbygging av idrettsanlegg.

Idrettsanlegg bygges og eies lokalt, av kommuner og idrettslag. Det statlige tilskuddet fra spillemidlene er et viktig bidrag til å realisere anlegg, men det er primært en toppfinansiering som kommer i tillegg til anleggseiers grunninvestering. Det er derfor slik at både kommunal økonomi og kommunale prioriteringer har betydning for anleggsutbyggingen lokalt.

I den forrige idrettsmeldingen ble flerbrukshaller, fotballanlegg, turløyper/turveier/turstier, svømmeanlegg, åpne isflater og sosiale rom trukket fram som anleggstyper som ville bli prioritert fra statens side. I tillegg ble det vist til at nærmiljøanlegg fortsatt skulle ha prioritet.

For disse anleggstypene er det innført økte tilskuddsatser. Det har generelt resultert i en økt utbygging og en økning i aktivitetsnivået. Når det gjelder flerbruks-/idrettshaller mener departementet det er dekning for å si at satsingen bl.a. har ført til større grad av samarbeid og sambruksløsninger mellom idrett og skole. Kommuner bygger i større utstrekning flerbrukshaller som alternativ til tradisjonelle gymnastikksaler ved bygging av nye skoler. Disse hallene benyttes til idrettsformål utenfor skoletiden. Dette er et godt eksempel på fornuftig utnyttelse av ressursene, der flere brukergrupper benytter idrettsanlegg, og er resultatet av en bevisst satsing.

I perioden har det vært en omfattende utbygging av kunstgressbaner, som trolig delvis kan tilskrives økning i tilskuddsatsene. Dette er baner med høyt brukspotensial og har medført en aktivitetsøkning, særlig blant barn og ungdom.

Satsingen på turløyper, turveier og turstier er fulgt opp ved en heving av tilskuddssatsene fra inntil en tredjedel til inntil halvparten av investeringskostnadene, innenfor gitte maksimalsatser. Dette har medført at disse anleggstypene lettere har kunnet finansieres. Det er departementets inntrykk at disse anleggstypene gjennomgående er høyt prioritert i fylkeskommunene. Det er likevel ikke registrert særlig økning i antall søknader.

Svømmebasseng er den anleggskategorien som har hatt størst kronemessig økning. Tilskuddsatsene for bygging av 25 meters basseng er økt flere ganger fra 4 mill. kroner i 2001 til 10 millioner kroner i dag. Økningen i tilskuddsatsene har medvirket til både rehabilitering av eldre anlegg og bygging av nye. Samtidig er kostnadene til både investering og drift av svømmeanlegg så store at det virker begrensende på kommunenes mulighet til å prioritere slike utbygginger.

Økning i satsene til isflater/kunstisflater har etter departementets vurdering medført ønsket resultat, nemlig bygging av nye utendørs isanlegg. Dette er anlegg med stor kapasitet som benyttes både av idretten og til egenorganisert aktivitet.

Det har blitt forholdsvis vanlig å bygge sosiale rom i tilknytning til større hallanlegg. Departementet har i liten grad lagt spesielle føringer på utforming og bruk av rommene, for at disse i størst mulig grad skal være tilpasset lokale behov. Det har gjennomgående vært gode tilbakemeldinger fra kommunene i forhold til satsingen på sosiale rom og bruken av disse.

Riksrevisjonen fastslår at antall nærmiljøanlegg økte fra 8 500 til 13 500 i perioden 1997 til 2007. Dette er den anleggskategorien som har opplevd den største økningen i antall anlegg de siste ti årene. Kulturdepartementet mener at dette viser at utbyggingen av nærmiljøanlegg for uorganisert aktivitet priortiteres høyt i mange kommuner og fylkeskommuner.