8 Sikre norske utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser i romvirksomhet og det ytre rom

Romvirksomhet har alltid hatt utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske dimensjoner, men vi ser nå at den strategiske betydningen av det ytre rom øker. Det ytre rom blir i økende grad en arena for utøvelse av sikkerhetspolitikk, stormaktsrivalisering og potensiell konflikt.

Foto: ESA/NASA

Romtjenester står sentralt i militære operasjoner og etterretning, og de blir en stadig viktigere komponent i vårt samarbeid med nære allierte, partnere og i NATO-felleskapet. Romtjenester gjør det dessuten mulig å innhente data fra store områder som kan bidra til bedre håndhevelse og etterlevelse av internasjonalt regelverk.

For Norge har det ytre rom og romtjenester særlig strategisk verdi fordi Nordområdene er definert som vårt viktigste strategiske ansvarsområde. De raske klimaendringene i Arktis vil få betydning for aktiviteten i området og oppdatert kunnskap om endrede forhold i området vil derfor være viktig. De polare områdene i både nord og sør er godt egnet til å understøtte romvirksomhet, og dette gjør Norge til en attraktiv romnasjon. Dette vil imidlertid også medføre økt internasjonal oppmerksomhet. Dette er sentrale momenter som også vil omtales i nordområdemeldingen som skal legges frem høsten 2020.

Romvirksomheten og den potensielle militære nytteverdien av romteknologi, gjør også Norge til et attraktivt mål for fremmed etterretning. PST peker i sin trusselvurdering for 2019 på romteknologi som et av flere utsatte områder. Motivene vil variere, men det kan for eksempel dreie seg om forsøk på å omgå eksportkontroll. Digitale innbrudd, utplassering av studenter og forskere til norske kunnskapsinstitusjoner og oppkjøp i norske bedrifter er kjente metoder for å forsøke å erverve teknologi og kunnskap. Oppkjøp vil kunne være små og gradvise og krever aktsomhet og gode systemer for screening.

Romtjenester er nært knyttet til digitale tjenester som er viktige for effektive samfunnsfunksjoner og internasjonalt samkvem. «Den nye romalderen» preges av en rekke statlige og private aktører og høy aktivitet drevet frem av kommersiell teknologiutvikling, lavere kostnader og global digitalisering. Moderne samfunn er avhengige av romtjenester slik som rombasert overvåking, navigasjon, tidsangivelse og kommunikasjon. Dette gjelder ikke minst i nordområdene og områder som har svakt utbygd infrastruktur eller ligger langt fra land.

Norge er et av verdens mest digitaliserte land og samfunn, og vi har høy tillit til informasjonen vi omgir oss med. Samtidig har tilgangen til data i seg selv blitt en arena for konkurranse og rivalisering. Både statlige og ikke-statlige aktører benytter det digitale rom til å angripe tjenester og infrastruktur som understøtter vårt digitale samfunn og troverdigheten til informasjonen vi baserer vår oppfatning og beslutninger på. Dette utfordrer vår etablerte forståelse av sårbarhet, og hvordan våre verdier kan svekkes eller utnyttes.

Det ytre rom og romvirksomhet er viktig for Norges sikkerhet og vår evne til å påvirke forhold som angår våre utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser. Regjeringens rompolitikk følges opp gjennom arbeid nasjonalt, så vel som gjennom regionale og globale internasjonale organisasjoner samt bilateralt og annet flernasjonalt samarbeid.

8.1 Internasjonal romrett

Rommet betraktes som «res communis», et fellesgode, på samme måte som det åpne hav. Rommet er likevel ikke et rettslig vakuum. Folkeretten gjelder også i det ytre rom. FNs Romtraktat (OST)1 fra 1967 anses som grunnloven for verdensrommet. Traktaten ble etterfulgt av fire andre traktater på 60- og 70-tallet. Norge er part i fire av disse traktatene, inkludert OST. Norge vil fortsette å drive sin romvirksomhet i tråd med folkeretten, og bidra til en fredelig og bærekraftig bruk av verdensrommet.

Romtraktaten fastslår i art. 3 at aktiviteter i rommet må forekomme i samsvar med folkeretten og FN-pakten, og videre «in the interest of maintaining international peace and security and promoting international cooperation and understanding». Videre slår art. 8 fast at en statspart til traktaten skal beholde jurisdiksjon og kontroll over sine egne objekter i ytre rom.

Etter Romtraktaten har FNs generalforsamling adoptert ytterligere fire romtraktater: Redningsavtalen fra 1968, Ansvarskonvensjonen av 1972, Registreringskonvensjonen av 1975 og Månetraktaten fra 1979. Norge har ratifisert samtlige med unntak av Månetraktaten.

Alle romtraktatene bygger på prinsippet om fredelig sameksistens og bruk av rommet. Videre skal rommet være et gode for hele menneskeheten, alle land skal ha lik tilgang til rommet. Rommet er ikke gjenstand for nasjonale suverenitetskrav og utplassering av masseødeleggelsesvåpen er forbudt. Det er ulike meninger om hvor langt nevnte prinsipp skal trekkes, og hvilken type aktivitet som skal tillates. Dette skyldes blant annet at traktatene er generelt formulert. Ordlyden er dessuten uklar og skaper gråsoner og betydelig rom for tolkning.

Romretten i dag er således fundert på teoretiske prinsipper nedfelt i avtaler som nå er rundt 50 år gamle. Disse generelle prinsippene var lenge tilstrekkelige for å regulere den begrensede aktiviteten som fantes i rommet, men aktivitet og forskning er nå i rask utvikling, og romretten vil fort kunne henge etter.

Gitt den sikkerhetspolitiske situasjonen er det små muligheter for et nytt internasjonalt bindende rammeverk for fredelig bruk av ytre rom. Rettsutvikling gjennom sedvane basert på felles forståelse og statspraksis forventes derfor å bli viktig.

For å bidra i utviklingen av romretten, samt å arbeide for norske interesser og forpliktelser, ble Norge i 2017 medlem av FNs komité for fredelig bruk av rommet, COPUOS. COPUOS ble etablert i 1958 og er underlagt FNs generalforsamling. Komiteen har utarbeidet de internasjonale romtraktatene. Formålet med COPUOS er å sikre at verdensrommet forblir et gode for hele menneskeheten, og blir brukt til fredelige formål. Mandatet til COPUOS er å utvikle og fremme et internasjonalt rammeverk for å sikre bærekraftig og fredelig bruk av rommet, koordinere globale initiativ, legge til rette for internasjonalt samarbeid og spre kunnskap om bruk og nytte av rombaserte tjenester blant medlemsland og andre FN-organisasjoner. Norge vil delta aktivt i forhandlingene under COPUOS for å støtte opp om en FN-ledet rettsorden, likevel slik at vi ikke tilrettelegger for nye initiativer som kan lede til instrumenter og normer som strider mot de eksisterende romtraktatene.

8.2 Folkeretten og militær utnyttelse av det ytre rom

I folkeretten er det ingen egen traktat som fastsetter hvor grensen for luftterritoriet slutter og når det ytre rom begynner. Det kan heller ikke anses å være etablert folkerettslig sedvane som fastsetter en slik grense.

Når det gjelder militær utnyttelse av rommet, foreligger det en viss grad av uenighet mellom statene om hva som må anses som gjeldende folkerett. Dette gjelder især spørsmålet om eksistensen og innholdet av folkerettslig sedvanerett på området. Når dette er sagt, foreligger det i dag en rekke traktatregler som får direkte anvendelse på militære operasjoner i verdensrommet, eller som etter tolkning må gis anvendelse.

Utgangspunktet for den folkerettslige reguleringen av adgangen til å utnytte det ytre rom for militære formål følger av OST. Denne konvensjonen inneholder ikke noe absolutt forbud mot militær bruk av det ytre rom, men medfører en rekke begrensninger. Blant annet inneholder traktatens artikkel IV et forbud mot å utplassere atomvåpen eller andre masseødeleggelsesvåpen i verdensrommet, på månen eller andre himmellegemer, eller å plassere dem i bane rundt jorden. Videre gjøres det klart at månen og andre himmellegemer utelukkende skal brukes for fredelige formål, og at opprettelse av militære baser eller installasjoner, testing av våpen og gjennomføring av militære manøvrer skal være forbudt.

OST inneholder videre et uttrykkelig forbud mot at en stat påberoper seg suverenitet over, okkuperer eller på annen måte krever eiendomsrett over månen, planeter eller andre ressurser i verdensrommet. Utforskingen av verdensrommet skal være fritt for alle stater. Dette vil innebære begrensninger på andre staters bruk, også militær bruk.

Ut over disse begrensningene vil de alminnelige folkerettslige reglene som gjelder bruk av militærmakt også komme til anvendelse i rommet, så langt de passer. Dette innebærer blant annet at statene må forholde seg til FN-paktens regler om staters bruk av makt mot annen stat. Etter disse reglene er militær maktbruk kun tillatt når det foreligger særskilt grunnlag for det, f.eks. i en selvforsvarssituasjon, ved væpnet angrep mot en stats territorium (ref. FN-paktens artikkel 51).

Dersom det foreligger en situasjon av væpnet konflikt, enten mellom to eller flere stater eller internt i en stat, vil reglene i internasjonal humanitærrett inneholde en rekke bestemmelser om hvordan eventuelle militære operasjoner skal gjennomføres. Internasjonal humanitærrett består av en rekke konvensjoner, herunder de fire Genèvekonvensjonene av 1949 med to tilleggsprotokoller av 1977, samt en rekke sedvanerettslige regler. Humanitærrettens regler inneholder ikke uttrykkelige regler om anvendelse i rommet. Reglene får imidlertid klart anvendelse ved militære operasjoner og angrep som utføres fra rommet mot militære mål på jorda. Hensynene bak regelverket, om human behandling av dem som berøres av væpnet konflikt, tilsier at regelverket også må få anvendelse ved gjennomføring av militære operasjoner mot militære mål i verdensrommet. Dette vil ikke minst gjelde de sedvanerettslige prinsippene om militær nødvendighet, humanitet, distinksjon og proporsjonalitet.

Humanitærrettens regler gir blant annet beskyttelse til personer som ikke deltar i fiendtligheter, som for eksempel sivile, sårede og tilfangetatte stridende, og sanitetspersonell med materiell. Regelverket inneholder også en rekke forbud og begrensninger for hvilke krigføringsmidler og -metoder partene til den væpnede konflikten kan ta i bruk.

8.3 Internasjonalt samarbeid

8.3.1 FN

FN er verdenssamfunnets viktigste normsettende organisasjon og legger i stor grad de overordnede føringer for romvirksomhet, ikke minst gjennom FN-pakten. Det internasjonale rammeverket for bruk av det ytre rom er utviklet i FN, og de viktigste internasjonale avtalene for å regulere aktiviteter i det ytre rom ivaretas av institusjoner i organisasjonen. FN er også arena for å vedta erklæringer og fastsette overordnede politiske mål. Det er i Norges interesse å bidra til normutviklingen i FN, gjennomføring av konkrete tiltak samt delta aktivt på relevante romrelaterte arenaer i FN.

Ulike prosesser i FN som omhandler det ytre rom har funnet sted de senere år. Dette inkluderer Nedrustningskonferansen (CD), FNs kommisjon for nedrustning (UNDC) og en egen mellomstatlig ekspertgruppe (GGE). Dessuten gjennomføres årlige resolusjonsforhandlinger i 1. komité i FNs generalforsamling som også inkluderer resolusjoner og vedtak som omhandler det ytre rom og romvirksomhet. Den økende sikkerhetspolitiske betydningen av det ytre rom reflekteres også i disse prosessene. Det er uenighet blant stater om hvordan og i hvilken grad det ytre rom og romvirksomhet skal reguleres samt hvilke problemstillinger man står overfor. Dette inkluderer uenighet om hvordan et våpen i det ytre rom skal defineres, hvordan man skal sikre rustningskontroll og hvorvidt det er behov for et nytt rettslig bindende rammeverk. Mangel på enighet gjør videre fremdrift i den multilaterale dialogen i FN krevende. En mulig løsning kan være å utvikle normer for atferd i rommet.

Med dette som bakteppe blir utvikling av folkerettslig sedvanerett viktig og oppfølgingen av arbeidet i COPUOS, hvor flere tema med betydning for Norge diskuteres. Dette inkluderer for eksempel definering og avgrensing av det ytre rom, regulering av romtrafikk, romsøppel, småsatellitter, samt aktiviteter knyttet til utforskning, utvinning og bruk av romressurser. Gitt blant annet aktiviteter i øvrige deler av atmosfæren som er lite regulert og Norges egne satellitter har disse spørsmålene nasjonal betydning for Norge.

8.3.2 NATO

NATO har vært avhengig av rombaserte kapasiteter så lenge disse har eksistert, men avhengigheten er av en helt annen art i dag og fortsetter å øke. Samtidig preges det ytre rom av skjerpet konkurranse fra nye aktører, herunder fremvoksende stormakter, og det utvikles nye teknologier som kan ramme rombaserte kapasiteter, slik som kommunikasjons- og navigasjonsstøtte.

Disse sårbarhetene og truslene var bakgrunnen for at NATO i juni 2019 vedtok en ny policy for det ytre rom som etablerer grunnleggende prinsipper og roller for NATO på dette området. NATOs utenriksministre vedtok i november 2019 at det ytre rom skal anses som et operasjonelt domene på lik linje med land, sjø, luft og cyber. Dette innebærer at alliansen skal styrke forståelsen for betydningen av rombaserte støttekapasiteter og innarbeide romdimensjonen i sin forsvarsplanlegging. Det er enighet om at folkeretten gjelder også i ytre rom og at NATO ikke vil utplassere våpen i rommet.

NATO skal ikke utvikle egne romkapasiteter, men basere seg på å dra nytte av nasjonale kapasiteter. Norsk utvikling av nasjonal evne til situasjonsforståelse i rommet (SSA), og rombaserte støttetjenester vil derfor være relevante bidrag til NATO.

8.3.3 EU

EU har de senere år styrket sin forsvarspolitiske rolle. I 2016 ble det utarbeidet en ny global strategi for EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Denne har som formål å fremme innbyggernes interesser i en tid preget av komplekse problemstillinger, og skal underbygge EUs mål om strategisk autonomi i form av økt satsing på forsvar, cyber, kontraterrorisme, energi og strategisk kommunikasjon. I denne sammenheng blir det ytre rom viktig i utviklingen av EUs strategiske autonomi.

Romprogrammene er et område der EU klarer å løfte satsinger som er for store til at landene kan realisere dem på egen hånd. EUs romprogrammer er et uttrykk for strategisk autonomi, og Europas evne til å ivareta egen sikkerhet.

Ettersom Galileo og Copernicus er i ferd med å bli operative, blir de også tatt i bruk av det norske forsvaret. Copernicus-data bidrar til overvåking av norske havområder. Galileos krypterte tjeneste vil bli et verdifullt bidrag til mer nøyaktig og pålitelig angivelse av posisjon, navigasjon og tid (PNT).

I neste langtidsbudsjett (2021–2027) lanserer EU nye romprogrammer som er motivert utfra forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitiske hensyn.

8.3.4 Transatlantiske forhold

Norsk romvirksomhet har bestandig vært preget av internasjonalt samarbeid, men i en europeisk ramme. Når romvirksomhet blir en tydeligere del av sikkerhets- og forsvarspolitikken, blir også den transatlantiske dimensjonen viktigere. Det innebærer økt kontakt på politisk nivå og embetsnivå samt samarbeid om forskning, utvikling og konkrete materiellprosjekter.

Amerikansk forsvarsstrategi legger stadig mer vekt på internasjonalt samarbeid. Romteknologi er et område der høye investeringskostnader og lange investeringsløp gjør at selv store land har mye å tjene på internasjonalt samarbeid.

Space Norways satellitter for bredbånd i nordområdene inkluderer avtaler med flere kunder, herunder Forsvarsdepartementet. USA vil være med i dette prosjektet som reguleres i en egen avtale mellom det amerikanske og norske forsvarsdepartementet. Dette har bidratt til å styrke forholdet mellom USA og Norge innenfor romvirksomhet. Prosjektet viser at unike, nasjonale kapasiteter er viktig «valuta» i alliert samarbeid. Prosjektet styrker også alliert evne til å operere i nordområdene. På denne måten bidrar prosjektet til Norges ambisjon om å være en viktig aktør for NATO i nord.

Regjeringen ønsker å styrke det forsvarspolitiske romsamarbeidet med USA. Romsamarbeidet med USA strekker seg ut over satellittkommunikasjon. Blant annet har Norge signert en avtale om SSA med USA, og FFI er involvert i flere forsknings- og utviklingsprosjekter med forskningsinstitutter i USA.

8.3.5 Andre bilaterale forhold

Norge har tradisjonelt sett hatt tette bilaterale bånd med store europeiske land innenfor romvirksomhet. Ettersom romvirksomhet har blitt en mer fremtredende del av sikkerhets- og forsvarspolitikken, har det bilaterale romsamarbeidet utvidet seg til også å dekke militær sektor. Regjeringen ønsker å fortsette å utvikle det bilaterale romsamarbeidet med utvalgte allierte.

Regjeringen ønsker å styrke det forsvarpolitiske romsamarbeidet med Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Nederland. Norge har skrevet samarbeidsavtaler med Storbritannia, Frankrike og Tyskland som gir landene tilgang til satellittkommunikasjon fra Norge i bytte mot norsk tilgang til andre rombaserte tjenester fra disse landene. Norge samarbeider med Nederland om et felles satellittprosjekt innenfor forskning og utvikling.

8.3.6 Eksportkontroll og ikke-spredning

Det norske eksportkontrollregelverket regulerer eksport av visse typer varer, teknologi og tjenester tilknyttet romfart. Hvilke varer og teknologi som til enhver tid skal kontrolleres etableres i de multilaterale eksportkontrollregimene som Norge deltar i. Både i Wassenaar-samarbeidet og i Missile Technology Control Regime er det fremforhandlet kontroll av varer og teknologi knyttet til romaktiviteter, herunder sivile og militære satellitter, bæreraketter og en rekke delkomponenter til slike systemer.

Norge er en aktiv deltaker i eksportkontrollregimene og en pådriver for at kontrollistene oppdateres i lys av teknologisk utvikling og for å sikre våre sikkerhetspolitiske og næringspolitiske interesser.

Utførsel fra Norge av varer og teknologi underlagt eksportkontroll krever eksportlisens fra Utenriksdepartementet. I henhold til eksportkontrollregelverket er det også lisensplikt for tjenester tilknyttet lisenspliktige varer og teknologi, samt for tjenester for øvrig som kan bidra til å utvikle et lands militære evne, som ytes i utlandet eller her i landet for bruk i utlandet. Ettersom både sivile og militære satellitter er underlagt eksportkontroll, og bæreraketter i all hovedsak også er lisenspliktige, vil det i praksis utløses lisensplikt for tjenester tilknyttet oppskyting av satellitter og visse andre romaktiviteter. Slike saker behandles i tråd med gjeldende eksportkontrollregleverk og tilhørende retningslinjer. I denne sammenheng blir også ny romlov sentralt.

Tjenester knyttet til militære satellitter vil bare tillates til land som er godkjent som mottakere av militære varer og teknologi fra Norge. Tjenesteytelser tilknyttet satellitter som kan benyttes både til sivil og militær bruk, vil måtte vurderes meget grundig.

8.3.7 Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler

Oppskytinger fra Norge som når en viss høyde må varsles internasjonalt i The Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation (HCOC). Forhåndsvarslene er viktige for å vise åpenhet og tillit, og unngå misforståelser. Det må også rapporteres årlig på Norges ballistiske missilaktiviteter og annen romaktivitet. For å fremheve Norge som en konsistent partner innenfor multilateralt samarbeid for fred og stabilitet, har Norge påtatt seg formannskapet i HCOC i 2019–2020. Norge vil også vise stor åpenhet om fremtidig romaktivitet fra norsk jord.

Regjeringen vil:

• Sikre norsk handlefrihet og utnyttelse av det ytre rom og romvirksomhet innenfor folkerettens rammer

• Sørge for at våre allianseforpliktelser og våre utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser ivaretas i det ytre rom og i romvirksomhet

• Sikre at Norge deltar aktivt i å støtte opp om en FN-ledet rettsorden i det ytre rom, som fremmer forutsigbare rammevilkår og fredelig sameksistens