10 Reguleringsform og rollefordeling

10.1 Innleiing

Måla i pengespelpolitikken blir i første rekkje realiserte ved å kombinere reguleringa av den norske lotteri- og pengespelmarknaden, eigarstyring av Norsk Tipping, konsesjon til Norsk Rikstoto og kontroll og tilsyn med spelverksemda. Norsk Tipping arbeider sjølv aktivt for å nå dei sektorpolitiske måla. I dette kapittelet drøftar departementet korleis ein kan nå måla gjennom

• ein god balanse mellom ei streng regulering og ei aktiv konsesjons- og eigarstyring

• ei god og tydeleg forankra rollefordeling mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet

I kapittel 9 går det fram at regjeringa vil utarbeide forslag til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel. For å kunne oppnå full effekt av eit slikt lovarbeid vil regjeringa samtidig samle ansvaret for heile pengespelpolitikken i Kulturdepartementet. Drøftinga i dette kapittelet tek utgangspunkt i dei skisserte tiltaka i kapittel 9.

Mens kapittel 9 drøftar lovstruktur og ansvarsorganisering på tvers av dei tre sektorområda (horisontalt perspektiv), drøftar departementet i dette kapittelet forskriftsregulering versus eigarstyring, grad av styringsintensitet og rollefordeling mellom Kulturdepartementet, Lotteritilsynet og speloperatørane (vertikalt perspektiv).

10.2 Regulering og statleg styring i dag

Reguleringsstrukturen er i dag ulik for private lotteri på den eine sida og statlege pengespel og totalisatorspel på den andre sida. Den private lotterimarknaden er regulert gjennom lotterilova og tilhøyrande forskrifter. Dei statleg kontrollerte aktørane, Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, er regulerte gjennom høvesvis pengespellova og totalisatorlova. Her er lov og forskrifter supplerte med mellom anna retningslinjer, spelereglar og instruksar. Norsk Tipping er underlagt eigarstyring av Kulturdepartementet. Det inneber mellom anna at Kulturdepartementet fastset vedtekter og utnemner styret for selskapet. Norsk Rikstoto er ei stifting med eige styre og eigne vedtekter. Landbruks- og matdepartementet tildeler selskapet konsesjon og peikar ut styret for stiftinga.

10.2.1 Formell regulering

Fastsetjing av forskrifter

Med heimel i pengespellova § 2 kan Kulturdepartementet fastsetje forskrift med nærmare reglar om gjennomføring av § 2, inkludert reglar om spelelag, ulovleg formidling, omfanget og gjennomføringa av betalingsformidlingsforbodet og kunngjering av pengespel. Med heimel i lotterilova § 3 kan Kulturdepartementet fastsetje forskrifter til gjennomføringa av lova og mellom anna fastsetje reglar for behandling av søknader, generelle vilkår for å halde lotteri og økonomiske rammevilkår for dei forskjellige lotteritypane. Med heimel i totalisatorlova § 2 fastset Landbruks- og matdepartementet forskrifter til gjennomføring av lova.

Fastsetjing av retningslinjer

Kulturdepartementet og Landbruks- og matdepartementet fastsette 19. november 2014 retningslinjer for marknadsføring i regi av Norsk Tipping AS og Norsk Rikstoto. Formålet er å sikre at marknadsføringa av pengespel blir gjennomført på ein samfunnsmessig forsvarleg måte med sikte på å avgrense uheldig speleåtferd og overdriven speling.

Godkjenning av nye spel

Med heimel i pengespellova § 1d bestemmer Kongen kva nye pengespel lova skal gjelde for. Godkjenning av nye pengespel skjer i statsråd etter innstilling frå Kulturdepartementet. Nye spel blir vurderte med tanke på uheldig speleåtferd før dei blir godkjent. Lotteritilsynet leverer fagleg fråsegn til Kulturdepartementet ved utvikling av nye pengespel.

Med heimel i totalisatorlova § 1 godkjenner Landbruks- og matdepartementet dei enkelte formene for totalisatorspel. Nye spel blir vurderte med tanke på uheldig speleåtferd før dei blir godkjent. Lotteritilsynet leverer fagleg fråsegn til Landbruks- og matdepartementet om nye spel og spelereglar før departementet godkjenner dei.

Lotteritilsynet har myndigheit til å godkjenne nye enkeltspel og endringar i enkeltspel for Multix og Belago og for online kasinospel. Det er regulert i spelereglane og i Lotteritilsynet sin instruks for kontroll av Norsk Tipping.

Fastsetjing av spelereglar

Med heimel i pengespellova § 11 fastset Kulturdepartementet spelereglar for dei spela lova gjeld for. Fastsetjinga skjer gjennom administrative vedtak, basert på søknader frå Norsk Tipping og faglege fråsegner frå Lotteritilsynet. Følgjande spelereglar gjeld i dag for pengespel i regi av Norsk Tipping:

• spelereglar for Tipping, Lotto, Oddsen, VikingLotto, Flax, Joker, Keno, Eurojackpot, Nabolaget og Extra

• spelereglar for online bingo, online skrapespel og online kasinospel (Instaspill)

• spelereglar for Multix

• spelereglar for Belago

Med heimel i totalisatorlova § 1 fastset Landbruks- og matdepartementet spelereglar for totalisatorspel. Følgjande spelereglar gjeld i dag for totalisatorspel:

• spelreglement for totalisatorspel

Departementet godkjenner løpsreglementet for Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklub.

10.2.2 Kulturdepartementet si eigarstyring av Norsk Tipping

Norsk Tipping er eit statleg eigd særlovsselskap, og eigarskapet er forvalta av Kulturdepartementet. Hovudmålet er å sikre sektorpolitisk måloppnåing ved at selskapet skal kanalisere spelelysta til nordmenn inn mot eit ansvarleg og moderat tilbod som ikkje skaper samfunnsproblem. Samtidig skal selskapet gjennom effektiv drift generere overskot til samfunnsnyttige formål.

Kongen har etter pengespellova § 3 tredje ledd heimel til å fastsetje vedtekter for Norsk Tipping. I kongeleg resolusjon 5. april 2013 blei myndigheita delegert til Kulturdepartementet. Vedtektene inneheld føresegner om eigarskap, formål, styre og verksemd. Endringar i vedtektene blir vedtekne i generalforsamlinga til Norsk Tipping.

Kulturministeren utgjer generalforsamlinga til Norsk Tipping. I samsvar med § 6 i vedtektene for selskapet blir det halde generalforsamling kvart år i tilknyting til årsmøtet. Riksrevisjonen, ekstern revisor, styret og administrerande direktør i selskapet er til stades på generalforsamlinga. Instruks til selskapet kan bli gitt gjennom protokollert vedtak i generalforsamlinga.

I samsvar med pengespellova § 6 er det eit styre på minst fem medlemmer som er oppnemnde av Kongen for ein periode på to år, som leier Norsk Tipping. Kongen gir instruks for styret og oppnemner leiaren og nestleiaren.

I § 6 i vedtektene er det bestemt at eigardepartementet skal ha ein direkte instruksjonsrett gjennom brev til selskapet utanom generalforsamlinga.

Det blir gjennomført tre årlege eigarmøte på administrativt nivå. Møta blir brukte til å tydeleggjere kva eigaren forventar av selskapet, klargjere ansvarsdelinga mellom eigar og selskap og følgje opp departementet sitt overordna ansvar for internkontrollen i selskapet. I tillegg blir det utveksla informasjon om resultat og utvikling, planar for framtida og andre aktuelle saker.

Kulturdepartementet fastsette i 2010 retningslinjer for eigarstyring av selskap mv. under departementet sitt område. Saman med instruks for styret og for administrerande direktør klargjer retningslinjene rollefordelinga mellom eigaren, styret og leiinga. Departementet skal ikkje involvere seg i avgjerder som ligg innanfor myndigheitsområdet til styret og dagleg leiar, med mindre departementet meiner at ei sak skal behandlast i samsvar med skriftleg instruks frå eigaren eller vedtak i generalforsamlinga.

10.2.3 Landbruks- og matdepartementet si styring av Norsk Rikstoto

Norsk Rikstoto er ved kongeleg resolusjon gitt konsesjon for totalisatorspel frå Landbruks- og matdepartementet. Norsk Rikstoto er ei stifting som ikkje er eigd av staten. Departementet driv dermed ikkje eigarstyring. Departementet godkjenner vedtektene til stiftinga og utnemner styret i Norsk Rikstoto. Styret består av ein representant for staten og av representantar som er utnemnde etter forslag frå stiftarane. I tillegg fastset departementet gjennom konsesjonsvilkåra krava og vilkåra som skal stillast til spelsystem, og tiltak for å avgrense uheldig speleåtferd.

10.3 Reguleringsform

10.3.1 Overordna

Staten har fleire sett av verkemiddel for å nå måla i pengespelpolitikken. Som lovgivar og regulator definerer offentlege myndigheiter dei rettslege rammevilkåra. Myndigheitene etablerer òg institusjonar som skal føre tilsyn.

Måla i pengespelpolitikken blir realiserte ved å kombinere streng regulering av markedet med å ha ein statleg eigd speloperatør som staten har ei aktiv eigarstyring av, og som sjølv innrettar si verksemd for å nå dei sosialpolitiske måla på området. Forskriftsregulering gir eit sterkt vern av offentlegrettslege omsyn, mens eigarstyring opnar for effektiv instruering av spelselskap når ansvarlegheitsomsyn tilseier det. Dei to verkemidla er kopla tett saman, og det kan vere vanskeleg å trekkje eit skarpt skilje mellom den statlege reguleringa av spelmarknaden og den statlege eigarstyringa av Norsk Tipping.

I enkelte samanhengar kan ein glidande overgang mellom regulatorrolla og eigarrolla til departementet kunne opplevast som utfordrande, særleg dersom det oppstår situasjonar der Norsk Tipping har eit liknande tilbod som andre regulerte aktørar på den norske marknaden. Dette er likevel berre unntaksvis ei aktuell problemstilling då Norsk Tipping som statleg aktør har einerett til å tilby pengespel på den norske marknaden, med unntak av på lotterifeltet og spel på trav- og galoppløp (totalisator). Etter endringane i lotteriforskrifta i 2015 skal lotterisøknader avgjerast av Lotteritilsynet med høve til å klage til Lotterinemnda. Kulturdepartementet er likevel klageinstans for vedtak som Lotteritilsynet fattar med heimel i pengespellova, ei problemstilling som blir drøfta nærmare under 10.3.2.

Samtidig er det viktig at det er ein god balanse og innbyrdes samanheng mellom regulatorrolla og eigarrolla, slik at dei samla bidreg til at ein når måla for pengespelpolitikken. I det følgjande blir denne balansen drøfta nærmare.

Behov for ei aktiv eigarstyring

Staten som eigar skal ikkje intervenere i Norsk Tippings løpande forretningsmessige disposisjonar. Den statlege styringa skal i utgangspunktet vere avgrensa til overordna strategisk styring. Ivaretakinga av dei overordna måla for pengespelpolitikken føreset samtidig ei tydeleg eigarstyring som definerer grensene for verksemda til Norsk Tipping, og som sikrar ein balanse mellom forretningsmessige oppgåver og lovfesta samfunnsoppgåver. Norsk Tipping har ei krevjande rolle ved at marknadsbasert verksemd skal kombinerast med varetaking av sosialpolitiske og samfunnsmessige formål. Denne balansegangen stiller store krav til selskapet og styret. Samtidig stiller det krav til ei aktiv og tydeleg eigarstyring.

Statleg eigarstyring av Norsk Tipping er ei viktig grunngiving for den norske einerettsmodellen. Gjennom aktiv eigarstyring kan departementet demme opp for den uregulerte marknaden ved å gi Norsk Tipping oppdraget med å kanalisere spelarar frå utanlandske nettsider til eit ansvarleg og godt regulert speltilbod. Myndigheitene kan òg på kort varsel gripe inn og gjere endringar gjennom direkte instruks til selskapet dersom det viser seg at ansvarlegheita blir utfordra.

Kulturdepartementet har dei siste åra jobba mykje med å forbetre og vidareutvikle eigarstyringa. Den teknologiske og marknadsmessige utviklinga av spelmarknaden skaper auka behov for ei heilskapleg sektorforvalting av pengespelpolitikken, basert på sterk sektorkompetanse. Utviklinga skapar òg auka behov for ei klar og tydeleg styring av Norsk Tipping.

Behov for ei heilskapleg og streng regulering

Ein ansvarleg pengespelpolitikk føreset samtidig ei streng regulering av den godkjende norske spelmarknaden. Det gjeld ikkje minst for dei spela som har størst risiko for at sårbare spelarar kan utvikle speleproblem. Tillatne spel skal regulerast slik at færrast mogleg får ei problematisk speleåtferd. Omsynet til dei sårbare risikospelarane skal vege tyngst.

Marknaden for spel er i stadig utvikling. Det er viktig at regelverket er godt dekkjande, og at det er oversiktleg for myndigheiter, operatørar, spelarar og publikum generelt. Styring gjennom forskriftsregulering inneber at regelendringar skjer gjennom ein open prosess som inkluderer konsekvensutgreiing og offentleg høyring. Forskriftsregulering gir eit sterkt vern av offentlegrettslege omsyn. Det gir ei føreseieleg forvalting, og reglane kan ikkje endrast utan samfunnsmessig forankring. Forskriftsforma sikrar òg at reglane er lett tilgjengelege for offentlegheita.

Det er departementet si vurdering at strenge regulatoriske rammer, kombinert med aktiv eigarstyring for å sikre etterleving av reguleringane, er avgjerande for å vareta måla for pengespelpolitikken.

10.3.2 Godkjenning av nye pengespel hos Norsk Tipping og Norsk Rikstoto

10.3.2.1 Godkjenning av nye spelkategoriar

I dagens system ligg det etter departementet si vurdering ansvarlege og gode prosessar til grunn for godkjenning av nye pengespel. Samtidig knyter det seg stor offentleg interesse til kva for typar spel Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal tilby. Behovet for å kanalisere spelarar bort frå uregulerte aktørar inneber at selskapa må kunne tilby spel som er attraktive nok. Det inkluderer spel som i utgangspunktet har høg risiko for speleavhengigheit, men som ein tilbyr for å gi dei som ønskjer å spele slike spel, eit strengt regulert, men like fullt attraktivt tilbod.

Departementet vurderer det som rett at nye spelkategoriar blir fastsette i forskrift. Nye spelkategoriar blir her definerte som nye speltypar med andre eigenskapar enn dei pengespela som dei regulerte speloperatørane i Noreg alt tilbyr. Instaspill, totalisatorspelet 5+ og Nabolaget er døme på nye spelkategoriar som er innførte dei siste åra. Nye enkeltspel innanfor ramma av eksisterande speltypar er ikkje definerte som nye spelkategoriar. Godkjenning av nye enkeltspel blir drøfta nedanfor.

Godkjenning av nye spelkategoriar krev ei grundig vurdering av omsyna som ligg til grunn for pengespelpolitikken. Fastsetjing av spelkategoriar i forskrift vil sikre ei forsvarleg offentleg saksbehandling. Argumenta myndigheitene har for å innføre nye pengespel og vurderingane av korleis nye spel påverkar varetakinga av måla for pengespelpolitikken, vil inngå i offentleg høyring. Ein forskriftsprosess vil dermed sikre offentleg forankring og gi auka legitimitet til avgjerdsprosessane. Ein forskriftsprosess vil òg styrkje rettstryggleiken for både spelarar og konkurrentar i den regulerte norske lotteri- og pengespelmarknaden. For å sikre ein heilskapleg og konsistent praksis på tvers av den norske spelmarknaden bør forskriftsfastsetjinga av nye spelkategoriar omfatte både pengespel og totalisatorspel.

Saksbehandlingsreglane rundt forskriftsendringar inneber at det nødvendigvis vil ta noko tid frå ein søknad er send, til den endelege godkjenninga ligg føre. Departementet legg til grunn at det kan forsvarast, sidan det her dreier seg om aktørar som har einerett på områda sine. Departementet ser samtidig at dei norske einerettsaktørane har behov for å utvikle nye speltenester i takt med endringar i marknaden. Nedanfor blir det derfor skissert ei ny ordning der Lotteritilsynet får heimel til å godkjenne tidsavgrensa pilotprosjekt.

Med heimel i pengespellova er det Kongen i statsråd som i dag godkjenner nye pengespel, mens det med heimel i totalisatorlova er Landbruks- og matdepartementet som godkjenner nye totalisatorspel. Departementet meiner at Kongen i statsråd, etter innstilling frå Kulturdepartementet, bør ha myndigheita til å fastsetje nye spelkategoriar i forskrift. Det bør gjelde for både Norsk Rikstoto og Norsk Tipping.

Det kunne vore eit alternativ å delegere kompetansen til departementet. Grunnlova § 28 seier at Statsrådet avgjer viktige saker. Det er blitt færre statsrådssaker dei seinare åra, mellom anna fordi myndigheita på mange saksfelt er blitt delegert til lågare nivå. Bakgrunnen for at departementet likevel foreslår å leggje vedtakskompetansen til Kongen i statsråd, er at pengespel er eit særleg sensitivt politikkområde der avgjerder krev ekstra legitimitet. Godkjenning av nye spelkategoriar vil uansett berre utgjere nokre svært få saker.

10.3.2.2 Godkjenning av nye enkeltspel

Lotteritilsynet bør ha ansvaret for å godkjenne nye enkeltspel innanfor ramma av eksisterande spelkategoriar (til dømes nye Instaspill). Spelkategoriar som Instaspill og Multix inneheld ei rekkje enkeltspel som med jamne mellomrom blir skifta ut med nye enkeltspel. Når det gjeld pengespel, er myndigheita Lotteritilsynet har til å godkjenne enkeltspel, regulert i spelereglane for dei gjeldande spela (Multix, Belago og Instaspill) og i instruks for tilsynsverksemda. Søknadsbehandlinga til tilsynet avgrensar seg til å sikre at spelet er i tråd med gjeldande spelereglar for den aktuelle spelkategorien. Når det gjeld totalisatorspel, er det Landbruks- og matdepartementet som godkjenner nye spel.

For å styrkje forvaltingsrolla til Lotteritilsynet bør tilsynet få forskriftsbasert heimel til å godkjenne nye enkeltspel innanfor ramma av eksisterande spelkategoriar. Heimelen bør gjelde både for pengespel og totalisatorspel. Ein slik forskriftsbasert heimel til å godkjenne enkeltspel vil sikre ei konsistent tilnærming på tvers av pengespelfeltet. Tilsynet si behandling av søknader vil basere seg på ei heilskapleg vurdering av reguleringane for den norske spelmarknaden.

10.3.2.3 Testing av nye pengespel gjennom pilotprosjekt

Norsk Tipping har overfor departementet uttrykt behov for å kunne teste ut nye pengespel gjennom tidsavgrensa pilotprosjekt. Slike pilotar vil bidra til å avdekkje praktiske problemstillingar før ein tek endeleg stilling til om ein skal innføre eit nytt spel.

Departementet legg til grunn at Lotteritilsynet bør få forskriftsbasert myndigheit til å godkjenne slike pilotar. Dersom einerettsaktørane på grunnlag av slike pilotar ønskjer å lansere dei aktuelle spela på permanent basis, skal innføring skje gjennom ordinær prosess.

10.3.3 Fastsetjing av overordna reglar som er nødvendige for å førebyggje negative konsekvensar av pengespel

I dag fastset Kulturdepartementet spelereglar for dei enkelte pengespela basert på søknad frå Norsk Tipping og faglege fråsegner frå Lotteritilsynet. Spelereglane inkluderer sentrale, overordna reglar som er nødvendige for å førebyggje negative konsekvensar av pengespel. Samtidig inkluderer dei ei rekkje detaljerte, utfyllande spelereglar for utforminga av dei enkelte spela.

Sentrale, overordna reglar for speltilbodet i regi av einerettsaktørane for å førebyggje negative konsekvensar er viktig i den norske pengespelreguleringa. Det inkluderer mellom anna reglar for formidling av spel, krav til registrering, aldersgrenser, forbod mot spel på kreditt, innsats-, tids- og tapsgrenser, plikter for lokalinnehavarar og reglar for tilsyn og kontroll. Reglane skal vareta offentlegrettslege omsyn og sikre at pengespel blir haldne i trygge former under offentleg kontroll. Den teknologiske og marknadsmessige utviklinga av spelmarknaden gjer fastsetjinga av slike reglar endå viktigare enn tidlegare.

Departementet meiner at slike sentrale, overordna reglar for speltilbodet til einerettsaktørane ikkje bør fastsetjast i form av spelereglar, men bør forskriftsfestast. Fastsetjing i forskrift vil synleggjere desse reglane og vise at dei er stabile over tid. Det vil òg sikre at eventuelle endringar i reglane blir sende til offentleg høyring.

10.3.4 Einerettsaktørane sin tilgang til å fastsetje utfyllande spelereglar

I tillegg til sentrale, overordna reglar som er nødvendige for å førebyggje negative konsekvensar av pengespel, inneheld dei myndigheitsfastsette spelereglane i dag ei rekkje detaljerte, utfyllande reglar som ikkje er av ein slik art at dei er viktige for varetakinga av måla i pengespelpolitikken. Spelereglane for Tipping, Lotto, Oddsen, VikingLotto, Flax, Joker, Keno, Eurojackpot, Nabolaget og Extra, som ein speler via Norsk Tipping, inngår til dømes i eit dokument på 41 sider. Utover dei generelle føresegnene som gjeld for alle spela, inneheld dokumentet ei rekkje detaljerte reglar for utforminga av kvart enkelt spel. Det gjeld til dømes føresegner om innhaldet på og utfyllinga av kupongen, trekking, gevinstberekning og premiefordeling.

I dag er det departementet som fastset alle desse spelereglane, basert på søknader frå Norsk Tipping og faglege fråsegner frå Lotteritilsynet. Departementet meiner at dette er eit unødig byråkratisk system, der ressursane til departementet og tilsynet blir brukte på oppgåver som har lite å seie for varetakinga av ein ansvarleg spelpolitikk.

For å sikre forenkling og ei formålstenleg rollefordeling mellom departement og spelselskap bør fastsetjinga av detaljerte, utfyllande spelereglar, som det er nemnt døme på ovanfor, overlatast til selskapet. Dette er reglar som ikkje direkte påverkar varetakinga av eit ansvarleg speltilbod og førebygginga av negative konsekvensar av pengespel. Ved å gi Norsk Tipping ansvaret for å fastsetje slike spelereglar innanfor ramma av forskriftsfastsette reglar blir det skapt rom for fleksible justeringar av spelereglane dersom omsynet til rasjonell drift tilseier det.

Ved å overlate fastsetjinga av detaljerte, utfyllande spelereglar til Norsk Tipping gir Kulturdepartementet frå seg noko av kontrollen over regelutviklinga. Aktiv eigarstyring vil vere viktig for å sikre at spelereglane ikkje går på tvers av dei forskriftsfastsette overordna reglane. Det bør her nemnast at departementet sidan 2014 har fått årlege rapportar frå Lotteritilsynet om Norsk Tipping sitt arbeid med spelansvarlegheit. Kulturdepartementet bør òg ha intervensjonstilgang knytt til fastsetjinga av spelereglar for å sikre at selskapet held seg innanfor ansvarlege rammer.

Av omsyn til ein heilskapleg spelpolitikk kan det argumenterast for at den same fridommen til å tilpasse detaljar i tilbodet bør gjelde Norsk Rikstoto. Ein viktig forskjell mellom dei to einerettsaktørane er likevel at Norsk Rikstoto ikkje er eit statleg selskap, og at myndigheitene dermed ikkje kan drive eigarstyring. Spørsmålet vil bli nærmare vurdert i samband med det kommande lov- og forskriftsarbeidet for pengespelfeltet.

10.3.5 «Nei takk»-lista til Norsk Tipping

Norsk Tipping har innført ei rekkje ansvarlegheitstiltak for å sikre eit ansvarleg speltilbod. Eitt av desse tiltaka er «Nei takk»-lista. Lista inneheld ei rekkje kommersielle og økonomiske insentiv retta mot enkeltspelarar som Norsk Tipping vel å ikkje tilby:

• registrerings- og reaktiveringsbonusar

• VIP-nivå for utvalde kundegrupper

• insentiv basert på speleaktivitet

• automatisk spel (autoplay)

• direktemarknadsføring mot spelarar som har ekskludert seg

«Nei takk»-lista synleggjer på ein god måte forskjellen mellom Norsk Tipping og internasjonale kommersielle spelselskap. Heller ikkje Norsk Rikstoto tilbyr kommersielle eller økonomiske insentiv retta mot enkeltspelarar. Ifølgje Lotteritilsynet tilbyr dei fleste internasjonale speloperatørar bonusar og lojalitetsprogram. Av ansvarlegheitsomsyn vel Norsk Tipping å avstå frå slike tiltak for å tiltrekkje seg kundar.

Ei mogleg svak side ved «Nei takk»-lista er at ho er sjølvpålagd og ikkje myndigheitsregulert. Tiltaka kan potensielt trekkjast tilbake utan offentleg forankring. Sjølv om sjansen for dette er liten, er sjølvpålagde krav likevel sårbare. Lista er eit av revisjonskriteria når Lotteritilsynet utøver revisjon av Norsk Tipping, men tiltaka er ikkje regulerte slik at tilsynet kan reagere mot brot på dei utover å påpeike brota i revisjonsrapporten.

«Nei takk»-lista er svært viktig når ein skal sikre ansvarleg spel. Kulturdepartementet vil derfor fastsetje dei aktuelle tiltaka som myndigheitskrav. Departementet vil vurdere nærmare om tiltaka skal fastsetjast i forskrift eller til dømes i retningslinjene for marknadsføring av statlege spel i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto. Krava skal, så langt dei passer, gjelde både for pengespel og totalisatorspel. Ei slik myndigheitsregulering vil sikre styrkt vern av dei aktuelle tiltaka, samtidig som det gir Lotteritilsynet betre grunnlag for å følgje opp tiltaka gjennom tilsyn.

Det er nylig gjort endringar i lotteriforskrifta som opnar for fem nye landsdekkende lotteri med ei årleg omsetjing på inntil 300 millioner kroner. Departementet vil be Lotteritilsynet om å evaluere disse lotteria etter at de har vore i drift ei tid, og på bakgrunn av evalueringa vurdere om tiltaka i Nei takk-lista skal bli fastsett som myndigheitskrav for private lotteri òg.

10.4 Rollefordelinga mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet

10.4.1 Tilsyns- og forvaltingsrolla til Lotteritilsynet i dag

Lotteritilsynet blei oppretta 1. januar 2001 og er eit statleg tilsyns- og forvaltingsorgan som er underlagt Kulturdepartementet. Bakgrunnen for opprettinga var eit ønske frå Stortinget om å få betre kontroll med den veksande marknaden for pengespel og lotteri i Noreg.

Lotteritilsynet har ansvaret for å ha løpande kontroll og drive tilsynsarbeid med private lotteri og statlege pengespel. Dei skal føre tilsyn med at pengespel og lotteri blir haldne i trygge former under offentleg kontroll med sikte på å førebyggje negative sosiale konsekvensar.

Kontroll-, tilsyns- og forvaltingsmyndigheit for private lotteri

Lotteritilsynet gir løyve og godkjenning etter føresegnene i lotterilova. Med heimel i lotteriforskrifta gir tilsynet løyve til etterhandstrekte lotteri der Lotteritilsynet eller ei anna myndigheit trekkjer, eller til førehandstrekte lotteri (§ 6) og til lotteri der lotterientreprenøren har ansvar for trekkinga (§ 7).

Lotteritilsynet er kontrollmyndigheit etter lotterilova og fører tilsyn og kontroll med lotteriverksemd og gjer nødvendige vedtak for å sikre at føresegner gitt i eller i medhald av lova blir gjennomførte. Tilsyn blir gjennomførte basert på vurderingar av risiko- og vesentlegheit.

Lotteritilsynet avgjer saker i medhald av lotterilova. Kulturdepartementet kan gi generelle pålegg til Lotteritilsynet, men kan ikkje instruere i enkeltsaker.

Kontroll-, tilsyns- og forvaltingsmyndigheit for pengespel

Med heimel i pengespellova § 14 har Lotteritilsynet tilsynsansvar med spelverksemda i Norsk Tipping. Lotteritilsynet fastset instruks for tilsynsverksemda. Tilsynet skal vareta interessene til spelarane og sjå til at spelet skjer i samsvar med lovgivinga og spelereglane. Ved forhold som er i strid med føresegner gitt i eller i medhald av lova, kan Lotteritilsynet (§ 15) gi pålegg om å rette det ulovlege forholdet eller om at den ulovlege verksemda skal stanse.

Tilsyn blir i hovudsak gjennomført som revisjonar basert på risiko- og vesentlegheitsvurderingar. Gjennom revisjonane til Lotteritilsynet må Norsk Tipping mellom anna kunne dokumentere at det er etablert system som sikrar godt nok at regelverket til myndigheitene blir etterlevd.

Lotteritilsynet har myndigheit til å godkjenne nye enkeltspel og endringar i enkeltspel for Multix og Belago og for online bingo, online skrapespel og online kasinospel (Instaspill). Myndigheita er i dag regulert i spelereglane for dei gjeldande spela og i instruks for tilsynsverksemda.

Lotteritilsynet leverer fråsegn til Kulturdepartementet ved endringar i spelereglar og utvikling av nye spelkonsept. Tilsynet sine vurderingar av ulike risikofaktorar inngår i slike fråsegner.

Kontroll-, tilsyns- og forvaltingsmyndigheit for totalisatorspel

I forskrift om totalisatorspel § 5 og delegasjonsvedtak av 5.12.2007 er tilsynet gitt ansvar for kontroll og tilsyn med totalisatorspel. Tilsynet kan fatte vedtak som er nødvendige for å sikre at regelverket blir følgt, inkludert å gi pålegg om retting og fatte vedtak om stans og stenging av ulovleg verksemd. Lotteritilsynet gjennomfører revisjonar av Norsk Rikstoto basert på risiko- og vesentlegheitsanalysar.

Ved endringar i spelereglar eller ved innføring av nye spel, skal dei faglege vurderingane til Lotteritilsynet om ansvarlegheit og kontroll liggje føre før Landbruks- og matdepartementet gir godkjenninga si.

Klageorgan

Lotterinemnda er klageorgan på lotterifeltet. Kulturdepartementet er klageorgan på pengespelfeltet, mens Landbruks- og matdepartementet er klageorgan for totalisatorspel.

10.4.2 Departementet si vurdering

10.4.2.1 Overordna

Varetakinga av dei overordna måla for pengespelpolitikken føreset ei effektiv og formålstenleg rollefordeling mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet. Desse hovudprinsippa bør, etter departementet si vurdering, liggje til grunn for rollefordelinga:

• Kulturdepartementet fastset dei regulatoriske rammene og driv eigarstyring.

• Fastsetjing av forskrift inngår som ein avgjerande del i reguleringa av lotteri- og pengespelmarknaden. Forskriftskompetansen bør derfor liggje hos departementet eller Kongen i statsråd. For å vareta Lotteritilsynet si rolle som fagorgan bør forslag til forskriftsendringar leggjast fram for tilsynet før dei blir sende på offentleg høyring.

• Lotteritilsynet driv kontroll- og tilsynsverksemd og har reine forvaltingsoppgåver.

Lotteritilsynet bør drive kontroll- og tilsynsverksemd og ha reine forvaltingsoppgåver innanfor dei regulatoriske rammene departementet fastset. I forvaltingsrolla til tilsynet skal godkjenning av lotteri og enkeltspel inngå. Det er berre godkjenning av nye pengespelkategoriar som skal liggje utanfor ansvarsområdet til Lotteritilsynet. Ansvaret for slik godkjenning bør liggje hos Kongen i statsråd, jf. drøftinga i 10.2.1.

Desse prinsippa styrer i stor grad òg dagens rollefordeling mellom departement og tilsynsorgan. Kulturdepartementet meiner likevel at det er behov for ei reindyrking og klargjering av rollefordelinga. Det bør gå endå tydelegare fram kven som avgjer kva, og når, og på kva måte tilsynet skal involverast.

10.4.2.2 Styrking av forvaltingsrolla til Lotteritilsynet

I dag er forvaltingsrolla til Lotteritilsynet i ulik grad formalisert på høvesvis pengespel-, totalisator- og lotteriområdet.

På lotteriområdet har ein alt reindyrka rollene til Kulturdepartementet og Lotteritilsynet. Ved endringa av lotteriforskrifta 27. februar 2015 blei ansvaret for å avgjere søknader om lotteriløyve etter § 7 flytta frå Kulturdepartementet til Lotteritilsynet. Formålet med endringa var mellom anna å sikre ei tydelegare avklaring av dei ulike rollene til departementet i pengespel- og lotteripolitikken. Endringa innebar òg at Lotterinemnda behandlar eventuelle klagar på vedtak som Lotteritilsynet har fatta etter § 7.

For å styrkje grunnlaget for forvaltingsrolla til tilsynet på tvers av heile pengespelområdet bør det forankrast i forskrift i kva tilfelle tilsynet har avgjerdskompetanse, og kva for prinsipp som skal vere styrande for vurderingane til tilsynet. Departementet viser her til konklusjonen under 10.2.1 om å forskriftsfastsetje myndigheita til Lotteritilsynet til å godkjenne nye enkeltspel innanfor ramma av eksisterande spelkategoriar, både for pengespel og totalisatorspel. Tilsynet si rolle som rådgivande fagorgan i saker der avgjerdsmyndigheita ligg hos departementet, bør vere tilsvarande forankra. Samtidig vil ei forskriftsregulering av sentrale overordna reglar for pengespel, jf. drøftinga i 10.2.2, styrkje det rettslege grunnlaget for tilsynsrolla og påleggskompetansen til Lotteritilsynet.

10.4.2.3 Kulturdepartementet som klageinstans i enkeltsaker

Styrking av forvaltingsrolla til Lotteritilsynet inneber samtidig at Kulturdepartementet får færre forvaltingsoppgåver, mellom anna med å behandle klagesaker. I lys av ei reindyrka rollefordeling finn Kulturdepartementet at det ikkje er formålstenleg at departementet skal vere klageinstans for enkeltvedtak som Lotteritilsynet gjer på pengespelområdet. Departementet vil til dømes kunne komme i ei uheldig dobbeltrolle dersom ein må behandle ein klage på vedtak som gjeld Norsk Tipping. Enkeltvedtak frå tilsynet vil elles kunne dreie seg om pålegg om å stanse tilbod av pengespel og marknadsføring av pengespel utan løyve. Sjølv om det er snakk om berre nokre få saker, er det ikkje ønskjeleg at departementet skal behandle slike klagesaker.

Samtidig er det slik i dag at Lotterinemnda behandlar klagar etter lotterilova, Kulturdepartementet behandlar klagar etter pengespellova, mens Landbruks- og matdepartementet behandlar eventuelle klagar etter totalisatorlova. I lys av den teknologiske utviklinga, der spela på tvers av dei tre sektorområda nærmar seg kvarandre, vil ein kunne oppleve at ein klage må behandlast i tre ulike klageorgan.

På grunnlag av desse vurderingane tilrår departementet at Lotterinemnda bør vere klageinstans for alle enkeltvedtak som Lotteritilsynet fattar på pengespelområdet.