16 Bingo

16.1 Bakgrunn

16.1.1 Bingomarknaden i dag

Bingo er det største private lotteriet på den norske pengespelmarknaden. Spelet er regulert av bingoforskrifta,1 og Lotteritilsynet gir løyve til å halde bingo til foreiningar som er godkjende etter lotterilova § 4. I dette kapittelet vurderer departementet kva mål som bør liggje til grunn for bingopolitikken, og behovet for endringar i dei gjeldande ansvarlegheitsrammene og reguleringa av bingo.

I dag har vi tre former for bingo i Noreg: entreprenørbingo, foreiningsbingo og radiobingo.

Entreprenørbingo er den største forma for bingo og blir halde i eigne bingohallar. Bingohallar er dei einaste reint profesjonelle spelestadene i Noreg. Det er ei foreining som får løyve til å halde bingo, men spelet blir halde av ein privat aktør i samsvar med ein avtale med foreininga. Det er Lotteritilsynet som gir entreprenørautorisasjon.

Foreiningsbingo er ei form for bingo som foreiningane sjølve held, ofte i andre lokale enn typiske bingohallar. Foreiningsbingo finn stad i vesentleg mindre omfang enn entreprenørbingo og er underlagd eit noko forenkla regelverk.

Bingo i lokalradio og lokal-TV blir halde gjennom sendingar der spelarane deltek heimanfrå. Berre stasjonar med konsesjon kan får løyve til denne forma for bingo – og då under føresetnad av at lotteriinntektene skal gå til drift av stasjonen.

Norske bingohallar tilbyr tre former for spel:

• Det tradisjonelle hovudspelet, der 15 prosent av netto omsetning (omsetning etter gevinstutbetaling) blir utbetalt til bingoformåla

• Databingo (eit elektronisk sidespel), der 30 prosent av netto omsetning blir utbetalt til bingoformåla

• Papirspel (rivelodd), der 30 prosent av netto omsetning blir utbetalt til bingoformåla. Resten av overskotet går til bingoentreprenørane.

Foto: Erland Vinberg/TT/NTB Scanpix.

I bingohallar kan ein òg finne spelterminalen Belago. Det er Norsk Tipping som driv Belago. Utbetalinga av overskot frå Belago skjer ved følgjande fordeling: 25 prosent til bingoformåla, 35 prosent til bingoentreprenøren og 40 prosent til Norsk Tipping.

Lag og organisasjonar som har inntekter frå bingo, må godkjennast som lotteriverdige av Lotteritilsynet. Det kan typisk vere idrettslag, hjelpekorps, skulekorps og ulike interesseorganisasjonar. Over 3000 formål får inntekter frå bingo.

16.1.2 Utviklinga på bingomarknaden

Frå 1. april 2010 blei bingoautomatar (ei form for utbetalingsautomat med bingospel) forbodne i norske bingohallar og erstatta med spelterminalane Belago, som Norsk Tipping driv. Det var eit ledd i automatreforma som blei vedteken av Stortinget i 2003 og sett i verk i 2007.

Omsetninga på den norske bingomarknaden auka frå 1,9 milliardar kroner i 2006 til 5,4 milliardar kroner i 2010. I same periode gjekk talet på hallar opp frå 123 til 219, noko som mellom anna skriv seg frå utviklinga av det elektroniske sidespelet databingo. For å avgrense omfanget av speleproblem i samband med bingo blei det hausten 2010 fastsett fleire endringar i bingoforskrifta. For databingo blei det fastsett eit tak på 30 terminalar per hall og enkelte avgrensingar i funksjonsmåten. Det blei mellom anna fastsett at det skal gå minst 30 sekund frå eit spel er ferdig, til det kan trekkjast på nytt. Vidare blei det fastsett krav om at minimum fem databingoterminalar skal vere kopla saman i same lokale, og at den enkelte spelaren ikkje kan kjøpe meir enn fem bongar per spel.

Det blei samtidig vedteke endringar for å styrkje hovudspelet på bingo, mellom anna ved å auke gevinstgrensene. Verdien av den enkelte gevinsten i hovudspelet blei heva til 5000 kroner. I tillegg blei det tillate med ein jackpotgevinst som kan samlast i to forskjellige pottar, der kvar pott ikkje kan vere over 35 000 kroner. Det blei òg fastsett eit krav om 2 millionar kroner i omsetning i hovudspel per år for å ha databingo.

Figur 16.2 viser at frå og med 2012 er brutto omsetning på bingo blitt noko redusert. Omsetningsnedgangen er primært relatert til databingo. Når det gjeld omsetninga på hovudspelet, har denne vist ein svakt fallande tendens dei siste åra. Belago har vist ein stigande tendens, slik at den samla bruttoomsetninga i norske bingohallar har vore nokså stabil. Talet på bingoentreprenørar har òg vore stabilt og har dei siste åra lege på rundt 60.

Figur 16.3 viser utviklinga i talet på bingohallar sidan 2011. Talet på hallar har lege stabilt rundt 230. Men det går ikkje fram av tala at det i dei seinare åra er blitt etablert bingo i mindre lokale, særleg i samband med kioskverksemd. Det heng truleg saman med at slike lokale gjerne er rimelegare å drifte enn større bingohallar.

Figur 16.4 viser at også utbetalingane til formål har vore relativt stabile dei siste fire åra. Utbetalingane er likevel markert lågare enn i 2011. Ein nedgang i utbetalingane til formåla var ein forventa konsekvens av endringane i bingoforskrifta som blei fastsette hausten 2010.

Figur 16.5 viser at utbetalingane frå entreprenørbingo fordeler seg på stadig fleire formål.

16.2 Mål for bingopolitikken

16.2.1 Bakgrunn

I det følgjande vurderer departementet kva mål som bør liggje til grunn for bingopolitikken.

Sosial ansvarlegheit, inkludert kanalisering til ansvarlege spel

Bingo er den største private lotteriforma i den norske pengespelmarknaden. Eit hovudformål med bingoreguleringa har vore å sikre at bingo blir halde innanfor samfunnsmessig forsvarlege rammer med liten fare for utvikling av speleproblem. Bak regelverket ligg det ei erkjenning av at det er behov for dette spelet i Noreg, fordi mange ønskjer å spele bingo. For å møte denne spelelysta har ein tillate bingo, men i regulerte og kontrollerte rammer som skal hindre at det utviklar seg speleproblem i tilknyting til spelet.

Bingo som sosial møtestad

Det tradisjonelle hovudspelet har gjennom fleire tiår vore det sentrale spelet i norske bingohallar. I hovudspelet deltek spelarane samtidig, noko som gir spelet eit sosialt element. Bingohallar har på denne måten hatt ein funksjon som sosiale møtestader for mange. I samband med fastsetjinga av bingoregelverket i 2004 blei det sett som mål å halde oppe og styrkje hovudspelet som det sentrale spelet i norske bingohallar, mellom anna av omsyn til det sosiale elementet i bingo.

Overføringar til formåla

Bingo er ei inntektskjelde for mange lokale foreiningar og lag. Overskotet som blir utbetalt, er viktige inntekter for formåla. Det er berre eit lite mindretal av mottakarane som òg får midlar via tippenøkkelen. I 2015 fekk over 80 prosent av bingoformåla òg midlar frå grasrotordninga til Norsk Tipping (ca. 130 millionar kroner).

Foto: Berit Roald/NTB Scanpix.

Forholdet til einerettsmodellen

Den norske pengespelmarknaden er bygd på ein struktur der dei største pengespela skal haldast i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto. Både EFTA-domstolen og norske domstolar har konkludert med at ein slik modell er i samsvar med EØS-avtalen. Samtidig er det akseptert at Noreg kan ha ein avgrensa privat lotterimarknad ved sida av einerettsmodellen. Ein føresetnad for ei slik løysing er at det er dei statleg kontrollerte aktørane som kan tilby pengespela med størst omsetning og spel som kan innebere ein fare for at nokon utviklar speleavhengigheit, for det sikrar offentleg kontroll og tilsyn. Reguleringa av bingomarknaden speglar desse føresetnadene.

16.2.2 Departementet si vurdering

Departementet legg til grunn at sosialpolitiske omsyn og omsynet til einerettsmodellen bør vere dei primære måla for bingoreguleringa. Sosialpolitiske omsyn låg til grunn for at det hausten 2010 blei fastsett fleire endringar i regelverket for databingo. Effekten av desse tiltaka var at omfanget av speleproblem knytte til bingo blei redusert. Målet om ansvarlege spel ligg til grunn for all regulering av pengespel i Noreg og bør derfor framleis vere hovudmålet i bingopolitikken.

Einerettsmodellen er ein hjørnestein i den norske pengespelpolitikken. Bingopolitikken må reflektere dette. Som nemnt ovanfor inneber det at bingoomfanget må haldast på eit avgrensa nivå og ikkje utfordre einerettsmodellen.

Omsynet til samfunnsmessig forsvarleg gjennomføring av bingo og forventingar om overføringar av overskot til formål kan vere to motstridande omsyn i bingoreguleringa. Departementet ser det som eit viktig mål å sikre og halde oppe inntekter til gode formål frå bingo. Departementet meiner likevel at i den grad det er eit motsetningsforhold mellom sosialpolitiske omsyn og ønsket om utbetaling til formål, må det førstnemnde ha forrang.

Bingo har ei lang historie på den norske marknaden og har vore halde i eigne lokale som blir omtalte som tradisjonelle bingohallar. På bakgrunn av utviklinga av elektroniske spel på bingo og fordi bingo no blir etablert i mindre lokale, særleg i samband med kioskverksemd, har mange bingohallar fått meir preg av å vere reine spelelokale. Bingoen si rolle som sosial møtestad er dermed noko redusert, men nokre av dei store tradisjonelle bingohallane har enno ein slik funksjon for mange spelarar. Departementet legg derfor til grunn at det framleis bør vere eit mål at bingo skal ha ein funksjon som ein sosial møtestad.

16.3 Ansvarlegheitsrammer for bingo

I dag er det fastsett følgjande generelle krav for å sikre sosialt ansvarlege spel i norske bingohallar:

• Personar under 18 år har ikkje lov å opphalde seg i bingolokala.

• Det skal alltid vere ein tilsett i bingohallen med gjennomført kurs i spelansvar.

• Alle elektroniske terminalar i eit bingolokale skal vere merkte med standard informasjon om Hjelpelinja for spelavhengige.

Det er ikkje lov å spele hovudspel eller sidespel i perioden mellom klokka 24.00 og klokka 07.00.

For Belago er det fastsett krav om obligatorisk speleregistrering og tapsgrenser på 800 kroner per dag eller 4000 kroner per månad. Ettersom Belago er drifta av Norsk Tipping, er terminalane underlagde det generelle ansvarlegheitsregimet til Norsk Tipping.

Etter at endringane i bingoregelverket blei implementerte i 2011 og 2012, er omfanget av problematisk spelåtferd på bingo blitt redusert. I dag er det få dokumenterte speleproblem relatert til dette spelet. Tala frå Hjelpelinja for speleavhengige viser at problema med bingospel er reduserte sidan 2011. Figur 16.7 gir ei oversikt over førstegongssamtalar i perioden 2010–2015 der spel på bingo er nemnt som hovudproblemspel. Tabellen viser at stadig færre nemner spela i bingohallar som hovudproblemspel:

Befolkningsundersøkinga frå 2015 viser at det er få i Noreg som speler bingo. 58 prosent av nordmenn i alderen 16 til 74 år har delteke i ei eller anna form for pengespel det siste året. 3,4 prosent av desse spelarane har svart at dei har spelt bingo i eit bingolokale, med 1,3 prosent på databingo og 0,6 prosent på Belago. Det er dermed få som speler bingo, men undersøkinga viser at blant dei som speler bingospel, er moderate risiko- og problemspelarar overrepresenterte. Særleg gjeld det for databingo og Belago. Blant dei som seier at dei speler hovudspel, er nærmare kvar fjerde spelar ein risiko- eller problemspelar. For databingo og Belago er over halvparten i denne kategorien. Sidan det er få som speler bingospel, blir utvala små i undersøkinga. Resultata ser likevel ut til å samsvare med befolkningsundersøkinga frå 2013, som hadde fleire spurde, og som òg viste ein overrepresentasjon av risiko- og problemspelarar for bingospela.

Kjelde: Befolkningsundersøkinga, 2013 og 2015.

Det ser ut til at omfanget av problemspeling knytt til bingo har utvikla seg i positiv retning. Tala for Belago er tvitydige, men sidan det er Norsk Tipping som tilbyr Belago, må alle som speler på Belago, spele registrert og rette seg etter ansvarlegheitsregimet til Norsk Tipping, også når det gjeld grensene for kor mykje ein kan tape i løpet av ein periode. Departementet legg derfor til grunn at det per i dag ikkje er behov for å skjerpe ansvarlegheitsrammene for bingo, men vil følgje utviklinga nøye.

16.4 Aktuelle regulatoriske endringar

16.4.1 Innleiing

Bransjeorganisasjonane Norges Bingo- og Lotteriforbund og Bransjeforeningen for samfunnsnyttig lotterivirksomhet har komme med fleire forslag til regulatoriske endringar i regelverket for å auke omsetninga på bingo. Aktørar i bingobransjen har teke til orde for at endra rammevilkår for norske bingohallar har ført til nedgang i omsetninga, noko som svekkjer det økonomiske driftsgrunnlaget og reduserer utbetalingane til formåla. Samtidig viser aktørane til at dei no møter større konkurranse frå utanlandske spelselskap som tilbyr bingo på Internett, og at dei har problem med å nå fram til nye kundegrupper. På bakgrunn av dette har bingobransjen hevda at det vil komme fleire nedleggingar på marknaden. Derfor har aktørar i bransjen presentert fleire ønske om endringar i regelverket for bingo. Departementet vil nedanfor vurdere dei mest sentrale forslaga som bransjeorganisasjonane har spelt inn.

Nøkkeltala for utviklinga i bingomarknaden, både i brutto omsetning, talet på hallar og utbetaling til formål, avdekkjer etter departementet sitt syn ikkje noko presserande behov for å liberalisere rammevilkåra for bingo. Utviklinga med redusert omsetning er uttrykk for ein vilja politikk. Departementet meiner likevel at det er viktig at bingobransjen får høve til å utvikle seg i takt med endra teknologiske føresetnader og spelevanar. Det er behov for å revitalisere dei lovlege norske pengespela, slik at dei verkar attraktive og kan vere eit reelt alternativ til dei uregulerte spelselskapa på nett. Endringsforslag bør likevel ikkje gjennomførast dersom dei går utover dei overordna måla om at ein skal ha sosialt ansvarlege spel, og at bingoreguleringa skal støtte einerettsmodellen.

Departementet vil i denne samanhengen vise til at eit fleirtal i familie- og kulturkomiteen (medlemmene frå Høgre og FrP) i budsjettinnstillinga Innst. 14 S (2015–2016) bad om at regjeringa ser nærmare på rammevilkåra for bingo i Noreg, seinast i den varsla stortingsmeldinga om pengespel. Komitéfleirtalet viste mellom anna til at det at bingoinntektene er svært viktige for lokale lag og foreiningar, tilseier at regjeringa bør sjå nærmare på rammevilkåra for bingo i Noreg. Fleirtalet viste særleg til at den såkalla 30-sekundsregelen bør vurderast.

16.4.2 Endring av 30-sekundsregelen

16.4.2.1 Bakgrunn

I bingoforskrifta § 16 er det fastsett ein regel om at det skal gå minst 30 sekund frå eit spel er ferdig, til det kan trekkjast på nytt. Denne regelen inneber at det i ein 30-sekundsperiode ikkje kan vere nokon former for trekkingar i eit spel som kan gi gevinst. Pausen kan ein bruke til å telje ned til ei trekking og til å leggje på innskot. Når pausen er ferdig, kan det trekkjast på nytt, og resultata av vinnarkombinasjonane kan presenterast. Formålet med regelen er å avgrense spelfrekvensen for databingo. Spelfrekvensen er ein eigenskap ved spel som har mykje å seie for faren for å utvikle speleproblem. Ei viktig årsak til at 30-sekundsregelen blei innført, var at det er vanskeleg å innføre andre effektive ansvarlegheitstiltak på bingo, som til dømes obligatorisk bruk av spelarkort og grensesetjingsverktøy.

Bransjeaktørane har teke til orde for at 30-sekundsregelen bør endrast, slik at denne pausen kan fyllast med underhaldningselement, til dømes ved at den enkelte trekkinga tek lengre tid. Forslaget vil ikkje innebere hyppigare trekkingar. Det kan likevel gi bransjen større fleksibilitet til å utvikle underhaldningsaspektet i spela, slik at dei verkar meir attraktive.

16.4.2.2 Departementet si vurdering

Departementet foreslår at 30-sekundsregelen blir endra i tråd med innspelet frå bransjeaktørane. Departementet legg vekt på at det ikkje vil innebere hyppigare trekkingar eller at den enkelte spelaren kan auke innsatsen. Spelet vil likevel verke meir attraktivt.

I bingoforskrifta er det fastsett fleire reguleringar av databingo som sikrar at dette spelet likevel blir halde innanfor trygge rammar. Spelet kan berre haldast i bingohallar med 18-års aldersgrense. Dessutan er det ikkje lov til å ha fleire enn 30 terminalar per bingohall. Det er òg krav om fellestrekking for alle terminalane, og minst fem terminalar skal vere kopla saman i same lokale. Det er vidare berre lov å kjøpe inntil fem bongar per spel. Departementet meiner at det med desse tiltaka vil vere forsvarleg å mjuke opp 30-sekundsregelen som eit ledd i revitaliseringa av bingo på den norske marknaden.

16.4.3 Deltaking i bingospel via Internett

16.4.3.1 Bakgrunn

Bransjeaktørar har òg ønskt at det skal vere mogleg for spelarar å delta i eit hovudspel på bingo heimanfrå via Internett. Det vil eventuelt ikkje innebere etablering av eit nytt spel, men berre eit utvida høve for publikum til å delta i eit eksisterande bingospel. Bingoaktørane ser for seg at det kan styrkje omsetninga på bingo og demme opp for bingo på nett som utanlandske speleselskap tilbyr.

16.4.3.2 Departementet si vurdering

Deltaking i hovudspel i bingohallar via Internett vil innebere at spelarar kan sitje heime og delta i bingospel som norske bingohallar tilbyr. Sjølv om eit slikt tilbod kan svekkje bingohallane sin funksjon som sosiale møtestader, meiner departementet at det vil vere ei naturleg modernisering av bingotilbodet.

Norsk Tipping har einerett på å tilby nettbingo i Noreg. Ei opning for nettdistribuert bingo føreset derfor at det blir fastsett eit regulatorisk rammeverk som ikkje utfordrar denne eineretten. Det vil mellom anna seie at regelverke må sikre at det berre åpnes for høvet til å delta i sanntid i eit hovudspel som fysisk finn stad i ein bingohall. Hovudspelet på bingo er elles eit spel som ikkje fører til nemneverdige speleproblem.

Bransjen har for øvrig bedt om auka premiar på hovudspelet på bingo. Det er lite problemspel knytta til hovudspel på bingo, og departementet vil derfor sende på høyring eit forslag om auking av premiane i dette spelet.

16.4.4 Endring i fordelingsnøkkelen for Belago

16.4.4.1 Bakgrunn

Overskotet frå Belago blir fordelt med 25 prosent til bingoformåla, 35 prosent til bingoentreprenøren og 40 prosent til Norsk Tipping. No som etableringa av Belago i norske bingohallar er gjennomført, meiner bingobransjen at prosentdelen til Norsk Tipping bør kunne reduserast, og at prosentdelane til formåla og entreprenørane kan aukast. Det er grunngitt med at investeringane til Norsk Tipping no truleg er nedbetalte, og at selskapet derfor ikkje har behov for 40 prosent av overskotet frå Belago.

16.4.4.2 Departementet si vurdering

Etableringa av Belago er meint å styrkje det samla speltilbodet på bingo ved å bidra til at spel blir tilbydde innanfor samfunnsmessig forsvarlege rammer og held oppe inntektsgrunnlaget for norske bingohallar og formåla. Ifølgje Norsk Tipping bruker selskapet 38 prosent av dei 40 prosentane frå Belago til å dekkje kostnadene som er relaterte til drifta av dette spelet. Dei resterande 2 prosentane (som svarer til 5 millionar kroner) blir overførte til tippenøkkelen.

Departementet legg til grunn at bør vere rom for å redusere Norsk Tipping sin del av overskotet med 5 prosent til 35 prosent. Overføringa til formåla bør aukast tilsvarande.