9 Ein heilskapleg pengespelpolitikk

9.1 Innleiing

Ein konsistent og samanhengande politikk er avgjerande for å sikre dei overordna måla for norsk pengespelpolitikk. Dagens system med tre lover og to fagansvarlege departement inneber ein risiko for at den statlege reguleringa av feltet blir fragmentert og inkonsistent. I dette kapittelet drøftar derfor departementet behovet for éi felles lov og eitt fagansvarleg departement.

Dagens reguleringsstruktur på pengespelområdet er sett saman av tre lover og forvalta av to ulike departement. Kulturdepartementet har ansvar for å utvikle lotterilova og pengespellova, og Landbruks- og matdepartementet har ansvar for totalisatorlova.

Lotterilova, pengespellova og totalisatorlova blei utforma på ei tid då den norske lotteri- og pengespelmarknaden bestod av nokre få lovlege aktørar som tilbydde tradisjonelle former for lotteri, pengespel og totalisatorspel. Reguleringa har utvikla seg over tid etter kvart som nye spel er blitt innførte.

Dei siste 20 åra har den norske pengespelmarknaden gjennomgått markerte organisatoriske, marknadsmessige og teknologiske endringar. Vi har fått fleire typar lotteri, pengespel og totalisatorspel som mellom anna blir tilbydde via internett. I takt med denne utviklinga er aktørane i marknaden blitt fleire og meir profesjonelle. Det har òg vakse fram ein uregulert pengespelmarknad der utanlandske spelselskap tilbyr nordmenn å delta i nettspel utan norsk løyve.

Utviklinga i den norske pengespelmarknaden har medført auka press på pengespelpolitikken og målet om eit ansvarleg og kontrollert pengespeltilbod. For å møte denne utviklinga er det avgjerande å ha ein reguleringsstruktur som bidreg til ei heilskapleg og konsistent politikkutvikling.

9.2 Reguleringsstrukturen i dag

Pengespel er i dag regulert gjennom lotterilova, pengespellova og totalisatorlova. Lotterilova regulerer den private lotterimarknaden. Pengespellova og totalisatorlova regulerer dei monopolretta pengespela, som det statseigde selskapet Norsk Tipping og Stiftinga Norsk Rikstoto har einerett til å tilby. I samsvar med den vedtekne politikken til Stortinget skal desse utgjere hovudfundamentet i den statlege pengespel- og lotteripolitikken.1

Norsk Tipping er eit statleg eigd særlovselskap som er oppretta med heimel i pengespellova. Kulturdepartementet forvaltar eigarskapet. Stiftinga Norsk Rikstoto er ei frittståande næringsdrivande stifting som er gitt konsesjon til alt spel på hest med heimel i totalisatorlova. Det er Landbruks- og matdepartementet som har gitt konsesjon.

Reguleringsstrukturen varierer mellom dei tre områda. Lotteriområdet er regulert i lov og forskrifter. Pengespel- og totalisatorområdet er òg regulert i lov og forskrifter, men krava til spelverksemda i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er i hovudsak fastsette i retningslinjer og spelereglar som departementa har gitt med heimel i pengespellova og forskrift til totalisatorlova. Departementa kan endre spelereglane og retningslinjene etter å ha henta inn fråsegn frå Lotteritilsynet.

Norsk Tipping er vidare regulert i vedtekter som Kulturdepartementet har fastsett med heimel i pengespellova. Selskapet er òg underlagt Kulturdepartementets eigarstyring. Utover dette er Norsk Tipping regulert gjennom ein tilsynsinstruks som Lotteritilsynet har fastsett med heimel i pengespellova.

Norsk Rikstoto må følgje vilkåra som er fastsette i konsesjonen. Norsk Rikstoto er òg underlagt vedtekter som Landbruks- og matdepartementet har godkjent med heimel i totalisatorlova. I samsvar med konsesjonen har Norsk Rikstoto plikt til å leggje til rette for at tilsynsmyndigheita har uhindra tilgang til lokale, og selskapet skal gi innsyn i og utlevere det materialet som tilsynsmyndigheita treng for å utøve kontrollen. Norsk Rikstoto skal sikre at tilsynsmyndigheita har tilsvarande tilgang hos arrangørar og kommisjonærar.

Etter dagens reguleringsstruktur er spela underlagde ulik forvalting. Det er Lotteritilsynet som gir løyve til lotteri etter lotterilova. Lotteritilsynet gir òg løyve til enkeltspel som er underlagde pengespellova, men elles er det Kulturdepartementet som gir løyve til pengespel. Det er Landbruks- og matdepartementet som gir løyve til alle totalisatorspel.

9.3 Tidlegare vurderingar av regulatoriske og organisatoriske tiltak

Spørsmålet om regulatoriske og organisatoriske endringar på pengespelområdet har vore vurdert med jamne mellomrom sidan 1992.

I NOU 1992: 32 uttalte lovstrukturutvalet at

«det bør være mulig å komme frem til en samlet lotterilov som systematisk bygger på oppbyggingen av lotteriloven og hvor de enkelte lotterier og andre pengespill er unntak fra lovens hovedregel»2

Lovstrukturutvalet bygde konklusjonen på det generelle prinsippet om at reglar som gjeld same samfunnssektor eller livsområde, bør regulerast i den same lova. Ei samling av alle reglane innanfor ein sektor gir «det beste utgangspunkt for å skape et helhetlig og oversiktlig lovverk».3

Ei samanslåing av lotterilova, pengespellova og totalisatorlova blei òg omtalt i NOU 1997: 14:

«Arbeidsgruppen nøyer seg med å peke på at alle bestemmelser om private lotterier og statlig kontrollerte spill kan vurderes samlet i en lov. Arbeidsgruppen mener dette kan gjennomføres uten at man legger ansvaret for forvaltningen av alle spillene til ett departement.»4

Også i Innst. O. nr. 33 (1999–2000) blei spørsmålet om éi lov teke opp:

«Komiteen vil be Regjeringen vurdere om det bør være en felles lovgivning for både private og statlige spill, og om det er mest formålstjenlig å samle all overordnet styring i ett departement. Komiteen ber om at dette blir vurdert og oversendt Stortinget.»5

Dette svarte regjeringa slik på i Ot.prp. nr. 44 (2002–2003):

«Med utgangspunkt i de særlige hensyn som ligger til grunn for at totalisatorloven i dag forvaltes av Landbruksdepartementet synes en slik samling totalt sett ikke hensiktsmessig. Det legges blant annet vekt på at hestespillene i det vesentlige gir inntekter til hestesporten, i tillegg til at selve gjennomføringen av hestespillene har en veterinær side som gjør det naturlig å la dagens ordning bestå. På kontrollsiden er det imidlertid gjennomført en samling av kontrollansvaret slik at Lotteritilsynet fra 1.1.2002 har et samlet ansvar for kontroll av formidling og gjennomføring av private lotterier og Norsk Tipping AS’ og Norsk Rikstotos spill. Lotteritilsynets kontroll av Norsk Rikstotos spill er fortsatt forvaltningsmessig underlagt Landbruksdepartementet.

Samlingen av forvaltningsansvaret for lotteriloven og pengespilloven i Kultur- og kirkedepartementet fra 1.1.2001 reiser imidlertid spørsmålet om disse lovene med fordel kunne slås sammen til felles lov etter modell fra blant annet Sverige. På bakgrunn av de endringer som pågår innen pengespill og lotteriområdet, både nasjonalt og internasjonalt, har imidlertid departementet kommet til at det vil være hensiktsmessig å avvente utviklingen i ytterligere noen år før det tas stilling til om lotteriloven og pengespilloven bør slås sammen til en lov.»6

Dette spørsmålet blei ikkje nærmare kommentert i Innst. O. nr. 124 (2002–2003).

9.4 Departementet si vurdering

9.4.1 Innleiing

Det har gått fleire år sidan spørsmålet om ei felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel sist blei vurdert. På desse åra er utfordringane knytte til dagens reguleringsstruktur blitt tydelegare. Utviklinga i pengespelmarknaden har medført auka press på pengespelpolitikken og målet om eit ansvarleg og kontrollert tilbod av pengespel. For å sikre ein konsistent og heilskapleg politikk er det derfor behov for ein kritisk gjennomgang av dagens reguleringsstruktur med tre lover og to ansvarlege departement.

Dagens reguleringsstruktur viser store variasjonar i reguleringa av høvesvis pengespel, lotteri og totalisatorspel. Mange av variasjonane er godt grunngitte og kan forklarast med ulik risikoprofil og innretning av spela. Samtidig risikerer ein at det i ein oppsplitta reguleringsstruktur etablerer seg ulikskapar i reguleringa av dei ulike sektorområda som ikkje kan grunngivast med forskjellar i spela.

9.4.2 Behovet for ein heilskapleg og konsistent spelpolitikk

Ivaretakinga av dei overordna måla for pengespelpolitikken føreset ein heilskapleg og konsistent politikk, noko som inneber

• at det same ansvarlegheitsomsynet og dei same risikovurderingane skal liggje til grunn for reguleringa av kvart av dei tre sektorområda (intern konsistens)

• at reguleringa av dei tre sektorområda samla skal vareta dei overordna måla for spelpolitikken (heilskapsperspektiv)

Ein heilskapleg og konsistent politikk betyr ikkje at alle spel skal regulerast likt. Det er risikoprofilen for dei ulike spela som ligg til grunn for ansvarlegheitstiltaka som blir sette i verk. Det sentrale punktet i ein konsistent politikk er at kvar enkelt regulering er forankra i dei felles overordna måla for politikken. Det skal ikkje vere utilsikta forskjellar i reguleringa av likearta forhold.

Med den reguleringsstrukturen som gjeld i dag, er det ein viss risiko for at ansvarlegheitsomsyna blir vekta ulikt på tvers av lovverka og departementa. Det kan medføre utilsikta forskjellar i reguleringa av likearta forhold. Reguleringa av dei tre sektorområda har utvikla seg skrittvis etter kvart som nye spel er innførte på dei enkelte områda. Med ei slik utvikling kan det vere utfordrande å vareta ei heilskapleg regulering.

Samtidig har den teknologiske utviklinga medført at spela som dei tre lovene regulerer, har nærma seg kvarandre. Det har ført til at spel som liknar på kvarandre, er underlagde ulik regulering, avhengig av kven som tilbyr spelet.

Det er òg eit poeng at hestespel og andre pengespel i aukande grad blir tilbydde via dei same teknologiske plattformene, til dømes mobiltelefon. Tal frå undersøkingane Lotteritilsynet gjorde i 2015, viser at over 90 prosent av dei som speler hos Norsk Rikstoto, òg speler hos Norsk Tipping.7 Det indikerer at ulike former for pengespel som tidlegare var i separate marknader, i stadig større grad utgjer delar av éin integrert spelmarknad.

Det kan i enkelte tilfelle vere vanskeleg å avgjere kva for ei av dei tre lovene som gjeld for kva spel, og kva faktorar som skal vere bestemmande for denne avgjerda. Skal avgjerda vere basert på kva aktør som tilbyr spelet, på løyva som alt er gitte, på den visuelle utforminga av spelet eller på graden av interaktivitet i spelet? Kan Norsk Rikstoto tilby eit lotteri? Kan Norsk Tipping tilby virtuelle hestespel som ikkje er knytte mot totalisator? Og kva lov blir broten når ein aktør tilbyr virtuelle hesteløp utan løyve?

Reguleringsstrukturen i dag gir òg nokre utfordringar med omsyn til ei effektiv forvalting av regelverket. Dei tre lovene heimlar ulike sanksjonar ved brot. Brot på lotterilova kan medføre straff i form av bot eller fengsel i inntil tre år, brot på pengespellova kan medføre bot eller fengsel i inntil tre månader, mens brot på totalisatorlova berre kan medføre straff i form av bot. Klagar etter lotterilova blir behandla av Lotterinemnda, klagar etter pengespellova blir behandla av Kulturdepartementet, mens klagar etter totalisatorlova blir behandla av Landbruks- og matdepartementet.

Dette kan potensielt skape ei komplisert saksbehandling. I lys av den teknologiske utviklinga kan det oppstå tilfelle der det for det same spelet er snakk om brot på både lotterilova, pengespellova og totalisatorlova, med dei ulike sanksjonane som er heimla i kvar enkelt lov. Ein vil òg kunne oppleve at ein klage må behandlast i tre ulike klageorgan.

Dagens oppsplitta reguleringsstruktur stiller derfor krav til god koordinering på tvers av lovverka og mellom dei fagansvarlege departementa. Dersom koordineringa ikkje fungerer optimalt, vil den heilskaplege politikken på området bli svekt.

Innanfor ei felles lovramme vil det vere enklare å sjå dei ulike spela i samanheng og oppnå ei meir einsarta regulering av likearta spel, uavhengig av kven som tilbyr dei. Det vil òg bidra til ei meir effektiv forvalting av politikken på området.

9.4.3 Den EØS-rettslege grunngivinga for den norske pengespelmodellen

EU-retten legg ingen konkrete føringar for korleis pengespelreguleringa bør organiserast. Det avgjerande er at avgrensingar i høvet til å tilby pengespel må vere grunngitte med allmenne omsyn, og at dei er nødvendige og eigna til å oppnå formålet. Den regulatoriske og organisatoriske modellen må vere eigna til å oppfylle proporsjonalitetskravet. Det vil seie at restriksjonane ikkje skal vere meir inngripande enn det som er nødvendig for å nå formålet, og at modellen må innfri kravet til ein konsistent og heilskapleg politikk. Utover dette har EU-domstolen lagt til grunn at det er opp til medlemsstatane å velje korleis dei vil organisere og kontrollere pengespel og lotteri.8

Samtidig føreset føresegnene i EØS-avtalen at eineretten inngår i ein systematisk og samanhengande pengespelpolitikk. Den norske einerettsmodellen fjernar konkurranse i marknaden. Det er ein sentral føresetnad for at modellen skal vere i tråd med EØS-retten at aktørane i den regulerte marknaden inngår i en heilskapleg modell, og har speltilbod som utfyller kvarandre. Det bør derfor ikkje vere konkurranse mellom aktørane innanfor den regulerte marknaden.

Ein føresetnad for EFTA-domstolen sin aksept for ein privat lotterimarknad parallelt med einerettsmodellen var i Ladbrokes-dommen at slike lotteri blir heldt i eit avgrensa omfang. Ved endringa av lotteriforskrifta som opna for lotteriløyve til inntil fem nye lotteri, avgjorde derfor departementet at omsetningsramma for dei enkelte private lotteria med løyve etter § 7 skulle vere lågare enn Norsk Tipping sine talspel. Det kan likevel oppstå tilfelle der det vil vere komplisert å avgjere om ulike spel eller spelkategoriar kjem i direkte konkurranse med kvarandre. Det må gjerast ei konkret vurdering i kvart enkelt høve, der det må vises omsyn til mellom anna eigenskapane til spela, pris og tilgjengelegheit.

Éi felles lov og eitt fagansvarleg departement vil i større grad sikre ei konsistent og heilskapleg regulering og dermed bidra til å vareta dei overordna måla. Det vil styrkje den EØS-rettslege grunngivinga for den norske pengespelmodellen.

9.4.4 Behovet for eit oversiktleg og lett tilgjengeleg regelverk

Eit oversiktleg og lett tilgjengeleg regelverk har stor demokratisk verdi. Regelverket påverkar rettar og plikter for både enkeltpersonar og private rettssubjekt, og det påverkar forhold som engasjerer ein stor del av befolkninga.

Eit oversiktleg og lett tilgjengeleg regelverk er for det første viktig for dei aktørane som er direkte påverka av reglane. Det gjeld mellom anna dei to einerettsaktørane, private aktørar på lotterimarknaden og lokalinnehavarar med avtale om å formidle spel. For desse aktørane inneber regelverket både rettar og plikter. Eit oversiktleg regelverk gjer det meir føreseieleg for aktørane og bidreg til god oppfølging av regelverket. Den gjeldande reguleringsstrukturen inneber at ein og same aktør må rette seg etter fleire lover. Aktørar i bingomarknaden må til dømes rette seg etter både lotterilova og pengespellova dersom det er oppstilt Belago-terminalar i lokalet. Humanitære og samfunnsnyttige organisasjonar som vil søkje om tilskot frå overskotet til Norsk Tipping, må oppfylle krav som er fastsette med heimel i både lotterilova og pengespellova.

Regelverket skal òg vere oversiktleg og lett tilgjengeleg for offentlegheita. Det er stor offentleg interesse for norsk pengespelpolitikk. Eit oversiktleg og tilgjengeleg regelverk er ein føresetnad for ein kritisk og opplyst offentleg debatt omkring dei sentrale problemstillingane i pengespelpolitikken. Dersom regelverket verkar uoversiktleg og lite tilgjengeleg, vil det kunne bidra til å svekkje tiltrua til regelverket.

Eit oversiktleg og tilgjengeleg regelverk er òg viktig for dei offentlege myndigheitene som skal forvalte og følgje opp regelverket. Føresetnadene for å kunne drive ei føreseieleg og effektiv forvalting blir styrkte når det regulatoriske rammeverket er forståeleg og enkelt å innrette seg etter. Regelbruken vil då vere føreseieleg både for handhevande myndigheiter og for brukarane. Det bidreg til ei effektiv handheving av regelverket, noko som igjen bidreg til å vareta dei overordna måla for pengespelpolitikken.

9.4.5 Auka behov for sektorkompetanse hos ansvarlege myndigheiter

Ein heilskapleg og konsistent pengespelpolitikk stiller krav til ei samanhengande og robust sektorpolitisk styring. Det er avgjerande at dei ansvarlege myndigheitene har den nødvendige kompetansen for å kunne setje i verk tiltak som varetek dei overordna måla for politikken.

Den teknologiske og marknadsmessige utviklinga av pengespelmarknaden skaper behov for ei heilskapleg sektorforvalting av spelpolitikken, basert på sterk sektorkompetanse. Kompleksiteten i marknaden, med utvikling av nettbasert spel og nye typar spelkategoriar, stiller til dømes auka krav til utvikling og bruk av ansvarlegheitstiltak. Utviklinga stiller stadig større krav til kompetanse for å kunne vareta dei overordna måla for pengespelpolitikken.

I dagens reguleringsmodell, med to fagansvarlege departement, risikerer ein at dei to fagmiljøa har ulik kompetanse og ulik kunnskap om tema som er av felles interesse på pengespelområdet, som teknologi- og marknadsutvikling og utforming av ansvarlegheitstiltak.

For å imøtekomme auka krav til kompetanse er det viktig å ha eit sterkt fagmiljø på pengespelområdet. Det er enklare å utvikle eit slikt fagmiljø innanfor eitt departement enn å spreie kompetansen på to departement. Ved å samle kompetansen i eitt miljø blir det skapt større kunnskapsutvikling på tvers av pengespelfeltet.

Omsynet til effektiv utnytting av dei statlege administrative ressursane tilseier òg at det er betre å byggje opp kompetanse innanfor pengespelregulering i eitt departement enn i to ulike departement.

9.5 Tiltak

9.5.1 Éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel

Basert på vurderingane ovanfor konkluderer Kulturdepartementet med at det er behov for å slå saman lotterilova, pengespellova og totalisatorlova til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel.

Éi felles lov vil dekkje behovet for ein heilskapleg og konsistent pengespelpolitikk. Det vil sikre at dei same ansvarlegheitsomsyna og risikovurderingane ligg til grunn for reguleringa av kvart av dei tre sektorområda. Det vil òg gjere det enklare å sikre at reguleringa av dei tre sektorområda samla varetek dei overordna måla for spelpolitikken.

Éi felles lov vil samtidig dekkje behovet for eit meir oversiktleg og lettare tilgjengeleg regelverk. Det vil gjere regelverket meir brukarvennleg for dei aktørane som blir direkte påverka av reglane, og det vil skape betre grunnlag for ein opplyst offentleg debatt omkring dei sentrale problemstillingane i pengespelpolitikken. Det vil òg skape grunnlag for ei meir effektiv og føreseieleg regelverksforvalting.

I sum vil éi felles lov bidra til at dei overordna måla for pengespelpolitikken blir betre varetekne. Departementet meiner òg at éi felles lov vil vere i tråd med Justis- og beredskapsdepartementet si rettleiing om god lovteknikk. Ifølgje rettleiinga bør ein unngå at lovverket innanfor éin sektor blir splitta opp i små lover.

Kulturdepartementet vil derfor setje i gang eit arbeid for å utarbeide forslag til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel. I samband med dette arbeidet vil departementet gjere ein heilheitleg gjennomgang av omgrepsbruken i det nye lovverket. Departementet vil samtidig setje i verk ein gjennomgang av alle forskrifter som er heimla i dei tre lovene vi har i dag. I dette arbeidet vil departementet mellom anna vurdere om det er mogleg å utarbeide ei samleforskrift. Målet er å skape ein reguleringsstruktur som er oversiktleg og tilgjengeleg, og som bidreg til å vareta ein heilskapleg og konsistent spelpolitikk.

9.5.2 Samle pengespelpolitikken i eitt departement

Formålet med éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel er å skape eit betre grunnlag for ein heilskapleg og konsistent spelpolitikk. For å kunne oppnå full effekt av ei slik endring ser Kulturdepartementet behov for å samle ansvaret for heile pengespelpolitikken i eitt departement.

Eitt fagansvarleg departement vil sikre eit heilskapleg perspektiv på pengespelreguleringa innanfor hele sektoren, og risikoen for at ansvarlegheitsomsyna som ligg til grunn for pengespelpolitikken, blir vekta ulikt på tvers av dei tre sektorområda, vil bli mindre. Samtidig vil dette imøtekomme auka krav til sektorkompetanse ved at det blir lagt til rette for eitt sterkt fagmiljø på pengespelområdet. Det vil òg vareta omsynet til ei effektiv utnytting av dei administrative ressursane til staten. For Lotteritilsynet som tilsyns- og forvaltingsorgan vil det vere ein fordel med berre eitt departement å ta omsyn til. Det vil gi ei meir effektiv forvalting og ei meir ressurseffektiv rapportering.

I samband med dei foreslåtte lovendringane vil regjeringa derfor samle ansvaret for all pengespelpolitikk under Kulturdepartementet. Det inneber at Kulturdepartementet overtek ansvaret for all regulering av pengespel som Norsk Rikstoto tilbyr.

Ved spel på hesteløp reiser det seg ein del problemstillingar som ikkje er aktuelle for andre typar pengespel. Det gjeld mellom anna spørsmål knytte til dyrevelferd og veterinære forhold. Organiseringa av hestesporten i dag inneber ei tett tilknyting mellom Det Norske Travselskap, Norsk Jockeyklub, Norsk Rikstoto og Landbruks- og matdepartementet. Offentlege myndigheiter må forsikre seg om at hestespel ikkje går ut over velferda til hestane. Kunnskapen om dette feltet ligg i dag hos Landbruks- og matdepartementet, og den gode kjennskapen til hestesporten gir departementet ein fordel når regelverk og konsesjonar skal utformast.

Det blir derfor lagt til grunn at Landbruks- og matdepartementet framleis skal ha ansvaret for rammeverket for sjølve hestesporten. Oppfølging av dyrevelferd og veterinære forhold i samband med hestesporten vil vere ein sentral del av ansvarsområdet til departementet. I tillegg bør overskotet frå totalisatorspel framleis gå til hestesportformål. Ansvaret for overskotsfordelinga frå totalisatorspel skal derfor òg liggje hos Landbruks- og matdepartementet.

Landbruks- og matdepartementet skal framleis ha ansvaret for konsesjonen til Norsk Rikstoto. Konsesjonsvilkåra bør derfor avgrensast til å gjelde forhold som ligg under det faglege ansvarsområdet til departementet. Regulering av speltilbodet vil vere Kulturdepartementet sitt ansvar, og slike reguleringar skal derfor ikkje inngå i konsesjonen.

Ei slik ansvarsdeling mellom Kulturdepartementet og Landbruks- og matdepartementet vil sikre ein meir heilskapleg og konsistent spelpolitikk samtidig som oppfølginga av sjølve hestesporten blir vareteken av dei fagmyndigheitene som har den nødvendige kompetansen på området.