8 Val av reguleringsmodell for pengespel

8.1 Innleiing

I målet om ein ansvarleg spelpolitikk ligg det òg eit mål om generelt forbrukarvern og kriminalitetsførebygging. Eit sekundært mål er at inntekter frå pengespel og lotteri i størst mogleg grad skal gå til ideelle formål. Desse måla ligg til grunn når departementet vurderer kva for ein reguleringsmodell som bør gjelde for pengespel. I dette kapittelet vil det bli gitt ein gjennomgang av måla for pengespelpolitikken pluss fordelar og ulemper ved ein lisensmodell og ein einerettsmodell sett i lys av desse måla.

8.2 Mål for pengespelpolitikken

8.2.1 Nasjonale målsetjingar for pengespelpolitikken

Dei overordna måla for pengespelpolitikken er, som nærmare beskrive i kapittel 2, å sikre at pengespel skjer i trygge former under offentleg kontroll, med sikte på å førebyggje negative konsekvensar av pengespel, samtidig som det blir lagt til rette for at overskotet frå spela kan gå til gode formål. Desse måla er nedfelte i lovene som regulerer den norske pengespelmarknaden.

Sundvolden-erklæringa slår fast at regjeringa Solberg ønskjer å vidareføre dei etablerte måla for pengespelpolitikken:

«Regjeringen vil videreføre en politikk som ivaretar hensynet til spilleavhengige og sikrer at inntekter fra pengespill skal tilfalle ideelle formål.»

Vidare går følgjande fram av Sundvolden-erklæringa:

«Regjeringen vil utrede spørsmålet om lisensordning for utenlandske spillselskaper for å se om det er mulig å kombinere sosialpolitiske hensyn og økte totale inntekter til frivilligheten innenfor EØS-avtalens rammer.»

8.2.2 Rammene i EØS-avtalen

Som beskrive i kapittel 7 kan EØS-landa sjølve bestemme kva vernenivå dei ønskjer, og innanfor visse rammer bestemme kva for ein reguleringsmodell som er best eigna til å nå måla til den nasjonale pengespelpolitikken. Både einerettsmodell og lisensmodell er aksepterte reguleringsformer så lenge reguleringa er eigna til og nødvendig for å oppnå måla i den nasjonale pengespelpolitikken.

EØS-avtalen stiller likevel krav om at avgrensingar i retten til fri flyt av tenester og etableringsretten er grunngitte med legitime omsyn. Norsk Tipping sin einerett til å tilby enkelte spel og lotteri er ein restriksjon på den frie flyten av tenester og etableringsretten. Økonomiske omsyn blir ikkje vurderte som legitime omsyn og kan såleis ikkje vere hovudomsynet bak slike avgrensingar. Dersom einerettsmodellen skal vidareførast for framtida, kan det ikkje vere primært på grunnlag av økonomiske omsyn. Ei vidareføring av einerettsmodellen må vere grunngitt i omsynet til å sikre ein ansvarleg pengespelpolitikk.

8.2.3 Målhierarki

Det er primært tre allmenne omsyn bak den norske pengespelpolitikken og dagens einerettsmodell:

• omsynet til å førebyggje problematisk speleåtferd

• omsynet til å førebyggje økonomisk misleghald

• omsynet til å avgrense privat forteneste

Både EU- og EFTA-domstolen anerkjenner desse omsyna, og den norske einerettsmodellen blir rekna for å vere i tråd med EØS-avtalen. I tillegg har omsynet til å opparbeide inntekter til gode formål blitt anerkjent som eit legitimt omsyn, men då som eit underordna omsyn som ikkje åleine kan grunngi slike restriksjonar. Måla i den norske pengespelpolitikken er altså ikkje likeverdige. Ansvarlegheit er det fremste målet i pengespelpolitikken.

8.3 Utgreiing av ein lisensmodell

8.3.1 Utfordringar for dagens modell

Digitaliseringa har endra pengespelbransjen, og i dag møter den norske einerettsmodellen sterk konkurranse om odds- og kasinospel frå uregulerte operatørar som ikkje har løyve til å tilby pengespel i Noreg. Odds- og kasinospel på nett er rekna som spel med høg risiko, og det er berre Norsk Tipping som har løyve til å tilby slike spel. Dei fleste av desse operatørane har lisens utanfor Noreg, og tilsyn og kontroll blir utført av myndigheitene i det landet som har gitt lisensen. Handhevingsproblematikk og inkonsistens mellom delar av norsk, nasjonal lovgiving og EU-retten gjer det vanskeleg for norske myndigheiter å stanse dei uregulerte pengespelaktørane.

Norsk Tipping skal tilby trygge og ansvarlege pengespel. Norsk Tipping må søkje å motverke dei uheldige sidene ved pengespel, samtidig som dei tilbyr attraktive spel, slik at fleire vel å spele hos dei. Dersom Norsk Tipping ikkje klarer å kanalisere spelarar, og uregulerte aktørar tek ein stor del av marknaden, vil ikkje einerettsmodellen fungere etter intensjonen. Ein stor del av spelmarknaden for høgrisikospel vil då vere uregulert av norske myndigheiter. Bakgrunnen for å utgreie ein lisensmodell er eit ønske om større kontroll med det totale pengespeltilbodet. Ei eventuell norsk lisensordning vil innebere at uregulerte operatørar får høve til å søkje lisens for å kunne tilby odds- og kasinospela sine i Noreg.

8.3.2 Bakgrunn for utgreiinga av ein lisensmodell

For å følgje opp regjeringserklæringa engasjerte departementet konsulentselskapet Rambøll Management Consulting til å utarbeide ein rapport om økonomiske konsekvensar ved ei mogleg lisensordning for pengespel i Noreg. Rapporten «Utredning av økonomiske konsekvenser av en mulig lisensordning for pengespill» blei levert 15. januar 2015. I juni 2015 leverte Rambøll òg ein tilleggsrapport, basert på oppdaterte bakgrunnstal.

Departementet bad vidare Lotteritilsynet om å greie ut om moglege sosialpolitiske og kriminalpolitiske konsekvensar ved ei lisensordning for pengespel. Lotteritilsynet leverte rapporten «Sosialpolitiske og kriminalpolitiske konsekvenser av lisensiering i det norske pengespillmarkedet» 15. mai 2015. Lotteritilsynet leverte òg ein tilleggsrapport 5. juni 2015 som utdjupa enkelte punkt i hovudrapporten.

8.3.3 Rapport om økonomiske konsekvensar

Rambølls rapport om økonomiske konsekvensar ved ei mogleg lisensordning konkluderer med at ei delvis liberalisering av pengespelmarknaden i Noreg, med ei lisensordning for sportsspel og online kasinospel, ikkje vil medføre større inntekter, men heller ikkje nemneverdig tap i inntektene til det norske samfunnet gjennom skattar og overskot som skal gå til frivilligheita. Inntektsgrunnlaget til frivilligheita er likevel avhengig av at skatteinntektene blir kanaliserte vidare til dei frivillige organisasjonane over statsbudsjettet. Rambølls rapport blei kritisert av dei internasjonale spelselskapa for å leggje til grunn for låge tal for kor stor den uregulerte marknaden er i dag. Departementet fekk på denne bakgrunnen utarbeidd ein tilleggsrapport. Den kom til den same hovudkonklusjonen som hovudrapporten.

Rambøll vurderer vidare at det ikkje vil vere mogleg å halde oppe eit ansvarlegheitsregime som er samanfallande med det Norsk Tipping har i dag, fordi potensielle søkjarar om lisens ikkje vil finne marknaden interessant. Dermed vil spelselskapa velje å stå utanfor den regulerte marknaden og truleg halde fram med å tilby spel til norske spelarar frå utlandet. Rambøll trekkjer vidare fram at korvidt aktørane bestemmer seg for å søkje eller ikkje søkje lisens, vil vere basert på ei totalvurdering av etableringsvilkåra.

8.3.4 Rapport om sosiale og kriminalpolitiske konsekvensar

Lotteritilsynet har i rapporten sin vurdert kva for sosiale og kriminalpolitiske konsekvensar som kan følgje av ei mogleg lisensordning. I dette ligg det òg ei vurdering av korleis ei mogleg lisensordning blir vurdert opp mot dagens einerettsmodell, med tanke på utfordringar knytte til mellom anna speleproblem og økonomisk kriminalitet.

Lotteritilsynet konkluderer med at dagens einerettsmodell vil vere det beste alternativet ut frå sosialpolitiske omsyn, dersom norske myndigheiter klarer å stengje uregulerte operatørar ute. Det blir òg presisert i tilleggsrapporten til Lotteritilsynet. Her går det fram at gitt dagens omfang av uregulerte spel er einerettsmodellen det beste alternativet for norsk pengespelregulering fordi omfanget av speleproblem er stabilt eller svakt fallande. Lotteritilsynet skisserer at dersom ein lisensmodell skal innførast i Noreg, må han stille krav om obligatorisk bruk av gjennomgåande ansvarlegheitsverktøy for å hindre at den lisensierte marknaden medfører fleire negative sosialpolitiske konsekvensar enn einerettsmodellen i dag gjer.

Når det gjeld kriminalpolitiske konsekvensar, meiner Lotteritilsynet at dagens einerettsmodell og ein eventuell lisensmodell vil vere like godt eigna til å motverke økonomisk kriminalitet. Ein lisensiert pengespelmarknad i Noreg vil derfor ha minimal effekt på omfanget av økonomisk kriminalitet.

8.4 Høyring – utgreiing av konsekvensar ved ei mogleg lisensordning for pengespel

8.4.1 Høyringsnotatet

Departementet sende rapportane om økonomiske konsekvensar og sosialpolitiske og kriminalpolitiske konsekvensar ved ei mogleg lisensordning på høyring hausten 2015. I høyringsnotatet bad departementet høyringsinstansane om å fortelje kva vernenivå og ansvarlegheitstiltak det vil vere mogleg å etablere under ei lisensordning, inkludert høvet til å etablere gjennomgripande ansvarlegheitsverktøy på tvers av ulike operatørar. Gjennomgripande ansvarlegheitsverktøy vil seie krav om maksimale tapsgrenser på tvers av dei lisensierte selskapa og tiltak for å kunne følgje med på uønskt speleåtferd på tvers av desse selskapa. Departementet ønskte òg tilbakemeldingar på korleis ein kan sikre at frivilligheita får inntekter frå pengespel under ei lisensordning. Høyringsinstansane blei òg bedne om å svare på kva tiltak som bør gjennomførast i framtida for å sikre eit lågt nivå av speleproblem dersom einerettsmodellen skal vidareførast. Vidare bad departementet høyringsinstansane om å fortelje kva dei synest om ulike tiltak for å stengje uregulerte aktørar ute frå marknaden, uavhengig av kva slags reguleringsmodell som blir vald for framtida. Aktuelle tiltak som blei beskrivne, var blokkering av nettsidene til uregulerte aktørar, kriminalisering av spelarar, styrking av betalingsformidlingsforbodet og stans av marknadsføringa frå uregulerte aktørar.

8.4.2 Synet til høyringsinstansane

8.4.2.1 Høyringsinstansane

Departementet fekk 60 høyringssvar med merknader, fordelte på aktørar som har løyve til å tilby pengespel og lotteri i Noreg i dag, spelselskap utan løyve i Noreg i dag, interesseorganisasjonar for pengespelselskapa, avhengigheitsorganisasjonar, behandlingsmiljø, organisasjonar som får spelemidlar, og ulike offentlege aktørar som departement, fylkeskommunar og tilsyn.

8.4.2.2 Ansvarlegheitstiltak

Høyringsinstansane ønskjer eit høgt ansvarlegheitsnivå i ein framtidig lisensmodell, men kva ein konkret legg i dette, varierer. Avhengigheits- og behandlingsmiljøa og mottakarane av spelemidlar meiner at ansvarlegheitsnivået i ein framtidig modell ikkje må vere lågare enn i dagens einerettsmodell. Fleire ønskjer òg innstrammingar, mellom anna knytte til å avgrense marknadsføring av spel med høg risiko. Men fleire av høyringsinstansane peiker òg på at det er lite sannsynleg at det ansvarlegheitsnivået vi har i dag, reelt kan førast vidare i ei lisensordning. Actis skriv mellom anna at dei uregulerte aktørane vi har i dag, kan komme til å omgå ansvarlegheitsreglane:

«Det bør være uakseptabelt å sette en dårligere standard for beskyttelse enn det vi har i dag gjennom Norsk Tipping. Vi er likevel skeptiske til om strenge ansvarlighetskrav vil gi reell beskyttelse, fordi de aktuelle selskapene til de grader har demonstrert at de er villige til å strekke eller bryte regler for å øke inntektene.»

Uregulerte spelselskap og interesseorganisasjonane deira peiker på at ein vil oppnå meir ansvarlegheit når ein kan kontrollere ein større del av marknaden gjennom ein lisensmodell. Dei peiker på at ansvarlegheitstiltak likevel ikkje må vere så avgrensande at forbrukarane heller går til ikkje-lisensierte aktørar. Spelselskapet Betsson skriv mellom anna:

«Et lisenssystem vil gi norske myndigheter kontroll over en mye større andel av norske spillere enn dagens monopol (…).»

Og vidare:

«Samtidig vil vi være villige til å godta ytterligere bevisbaserte spillavhengighetskrav fra norske myndigheter i et lisenssystem. I dag er det vanskelig for nordmenn å skille seriøse og useriøse utenlandske spillselskap. I et lisenssystem vil man få bukt med useriøse aktører som ikke har rutiner for å motvirke problemspill.»

8.4.2.3 Tiltak for å beskytte einerettsmodellen dersom denne blir vidareført

Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram at det å avgrense eller stoppe ulovleg reklame er det viktigaste tiltaket myndigheitene bør gjennomføre for å verne om einerettsmodellen. Noregs idrettsforbund skriv dette i høyringsfråsegna si:

«Norske myndigheter må stoppe eller begrense ulovlig spillreklame, og følge anbefalingen fra Hamarutvalget om IP-blokkering av ulovlige spillsider, slik 15 andre EU-land har gjort. Norsk Tipping bør på ansvarlig måte få anledning til å kunne konkurrere med de utenlandske selskapene for å bringe en størst mulig del av nordmenns utenlandsspilling tilbake til et regulert marked. For NIF er ansvarlighet det aller viktigste.»

Fleire av høyringsinstansane som støttar ei vidareføring av einerettsmodellen, er positive til tiltak som blokkering av ulovlege nettsider, obligatoriske overordna tapsgrenser, effektivisering av betalingsformidlingsforbodet, ein auke av det førebyggjande arbeidet og avgrensingar av høgrisikospel hos Norsk Tipping. LNU (Landsrådet for Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar) skriv at dei ser tre hovudspor som arbeidet framover burde rettast inn etter:

«For det første må ulovlig spillreklame fra utlandet rettet mot norske kunder stoppes. For det andre må kanaliseringen av betalinger og utbetalinger fra ulovlige spill stoppes. Og for det tredje må Norsk Tippings beløpsgrenser i nettkasinoet reduseres kraftig ned fra dagens nivå.»

8.4.2.4 Ansvarlegheitstiltak i ei mogleg lisensordning

Dei uregulerte spelselskapa peiker på at obligatoriske ansvarlegheitsverktøy på tvers av alle lisensierte operatørar vil vere både teknisk og rettsleg vanskeleg å gjennomføre. Selskapa er òg negative til myndigheitsfastsette tapsgrenser og større marknadsføringsrestriksjonar, for det grip for sterkt inn i sjølvråderetten til selskapa og høvet til å konkurrere. Spelselskapet Betsson skriv i høyringssvaret at dei ikkje ønskjer at myndigheitene skal fastsetje tapsgrenser på tvers av alle spelselskap:

«Årsaken til dette er at det vil kreve for store tekniske investeringer for både operatører og myndigheter. Det er konkurransesensitiv informasjon, og en tredjeinstans vil måtte samle inn informasjon, og til enhver tid oppdatere aggregerte tall i sanntid. Det vil også kreve ny teknologi og større tekniske investeringer å få på plass en løsning som vil fungere for alle selskaper i lisenssystemet. Vi mener det er mer hensiktsmessig at disse tapsgrensene settes hos hvert enkelt selskap.»

Avhengigheits- og behandlingsmiljøa meiner derimot at det vil vere nødvendig med gjennomgripande ansvarlegheitsverktøy i ei eventuell lisensordning. Likevel tviler dei på at spelselskapa vil gå med på slike tiltak. Norsk Tipping er einige og skriv mellom anna følgjande:

«Utfordringen med gjennomgripende ansvarlighetsverktøy er at verktøyene vil medføre høye investeringskostnader og betydelig sviktende inntekter for potensielle lisenssøkere. En ordning med gjennomgripende ansvarlighetsverktøy vil derfor ikke være attraktiv for de som i dag driver en spillvirksomhet etter alminnelige økonomiske målsetninger.»

8.4.2.5 Inntekter til frivilligheita

I høyringa viser dei uregulerte spelselskapa til at dei ikkje anerkjenner Rambøll-rapporten, som dei meiner legg til grunn for låge tal for kor stor dagens uregulerte marknad er. Dei viser i staden til sin eigen rapport frå Menon1, som konkluderer med at inntektene til frivilligheita vil auke ved ei lisensordning, i form av skatteinntekter (dersom desse blir øyremerkte frivilligheita) og sponsorat.

Men spelemiddelmottakarar peiker på kor usikkert det blir dersom inntektene deira skal vere avhengige av skatteinntekter frå ei lisensordning. Desse høyringsinstansane meiner at finansiering over statsbudsjettet medfører større risiko for svingingar i inntektene enn ein lovfesta prosentdel av overskotet hos eit selskap med einerett, sidan organisasjonane vil vere avhengige av årlege politiske prioriteringar. Gruppa 10H, som består av Nasjonalforeningen for Folkehelse, Kreftforeningen, Blindeforbundet, Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Redd Barna, Flyktninghjelpen, Norges Handikap Forbund, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og Redningsselskapet, skriv dette i høyringsfråsegna si:

«10H er bekymret for anslått reduksjon av Norsk Tippings markedsandeler ved en lisensieringsordning. Dagens modell sikrer svært mange, og stadig flere, tilgang til etisk gode og frie inntekter. Dersom man skal etablere en ny ordning for fordeling av inntekter fra lisensiering av utenlandske spillselskaper må dette sees i lys av et svekket Norsk Tipping. En bruttobeskatning eller krav om andel overskudd overført frivillige formål er en måte å sikre ideelle formål midler på. Men 10H mener allikevel dagens fordelingsmodell er mest egnet for en regulert og forutsigbar fordeling av spillemidler til ideelle aktører.»

8.4.2.6 Høyringsinstansane sitt syn på modellval

I høyringsbrevet spurde ikkje departementet konkret om kva reguleringsmodell høyringsinstansane føretrekkjer. Likevel var det fleire som la fram synet sitt på dette. Det kom totalt inn 60 høyringssvar med merknader. Av desse skriv 25 høyringsinstansar at dei meiner at einerettsmodellen bør vidareførast, mens 18 meinte at ein lisensmodell bør innførast. 17 av høyringsinstansane tek ikkje konkret stilling til val av modell, men av desse er seks kritiske til ein lisensmodell.

Dei aller fleste behandlingsinstitusjonane og avhengigheitsorganisasjonane, mellom andre Actis, Akan, Spillavhengighet Norge og Hjelpelinja for speleavhengige, meiner at einerettsmodellen bør vidareførast, fordi det i ein lisensmodell ikkje er mogleg å halde oppe eit høgt nivå av ansvarlegheit. KoRus-Øst tek ikkje konkret stilling til val av modell, men skriv at ein lisensmodell ikkje kan innførast dersom det går utover ansvarlegheitstiltak. Dei fleste organisasjonar som får spelemidlar, mellom andre 10H gruppen, Noregs idrettsforbund og Extrastiftinga, støttar einerettsmodellen. Eit mindretal av desse (LHH – Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Norsk Breddefotballforening og Norsk forening for Williams syndrom) meiner at ein lisensmodell er å føretrekkje.

Dei uregulerte spelselskapa og organisasjonar som Norsk Pokerforbund og European Gaming and Betting Association (EGBA) meiner at det bør innførast ein lisensmodell. Dei legg til grunn at ein lisensmodell vil gi større kontroll over marknaden samtidig som det er fullt mogleg å halde oppe eit høgt ansvarlegheitsnivå.

8.5 Departementet si vurdering

8.5.1 Aktuelle reguleringsmodellar

Dersom ein skal nå målet med den norske pengespelpolitikken, trengst det ei regulering som sikrar omsynet til ansvarlegheit, vil stå seg over tid og er føreseieleg for aktørane.

Med bakgrunn i dei gjennomførte utgreiingane og innspel frå aktørane på pengespelfeltet vurderer departementet det slik at aktuelle framtidige reguleringsmodellar på pengespelfeltet anten vil vere ei vidareføring av einerettsmodellen med rammene modellen har i dag, eller ei innføring av ei avgrensa lisensordning for odds- og kasinospel.

Ei lisensordning for odds- og kasinospel svarer til den lisensordninga som er skildra i scenario 2 i utgreiingsrapporten til Rambøll, og inneber at det blir opna for at kor mange spelselskap som helst kan søkje om lisens til å tilby pengespel av denne typen i Noreg på like vilkår. Innanfor ei lisensordning vil Norsk Tipping måtte søkje om lisens på like vilkår som andre spelselskap for å kunne tilby dei spela som er omfatta av lisensordninga. Departementet si vurdering av sterke og svake sider ved desse to modellane, sett i lys av måla ein ønskjer å oppnå med pengespelpolitikken, blir gjennomgått i det følgjande.

Departementet meiner at det per i dag ikkje er aktuelt å vurdere ei endå meir vidtgåande liberalisering av pengespel- og lotterifeltet. Det inneber at når departementet i det vidare vurderer ein mogleg lisensmodell, så legg det til grunn at regelverket vi har i dag, blir vidareført for andre pengespel enn odds- og kasinospel, og at Norsk Tipping og Norsk Rikstoto framleis har einerett når det gjeld enkelte spelkategoriar som talspel og hesteveddeløp.

8.5.2 Ansvarlege pengespel

8.5.2.1 Det primære målet til spelverksemda

Det rettslege og politiske grunnlaget for dagens einerettsmodell er som nemnt å sikre at pengespel blir haldne i trygge former, og å førebyggje negative konsekvensar av pengespel. Økonomiske omsyn skal ikkje gå framfor omsynet til ansvarlegheit. Hovudmålet til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er ikkje å drive overskotsmaksimerande verksemd, men å bidra til eit ansvarleg pengespeltilbod i Noreg. Det at einerettsmodellen gir inntekter som staten fordeler vidare til gode formål, er ein gunstig tilleggseffekt av ordninga som gjeld i dag.

Departementet vurderer at ein under ein lisensmodell framleis i nokon grad kan vareta omsynet til ansvarlegheit, men det primære målet til selskapa som vil få lisens til å tilby pengespel, vil i all hovudsak vere å sikre inntekter til eigarane. I ein lisensmodell vil ein dermed måtte leggje til grunn at omsynet til ansvarlegheit vil komme etter økonomiske omsyn hos aktørane som blir med i lisensordninga.

8.5.2.2 Kva for eit ansvarlegheitsnivå er mogleg i ein lisensmodell?

Under einerettsmodellen avgjer myndigheitene kva for eit ansvarlegheitsnivå som til kvar tid er ønskjeleg. Det skjer mellom anna gjennom direkte styring av Norsk Tipping og oppfølging av konsesjonen til Norsk Rikstoto. Norsk Tipping har som hovudformål å sikre eit ansvarleg speltilbod, og utviklar sjølv nye ansvarlegheitverktøy og set eigne krav til ansvarlegheit utover dei som er pålagte frå staten.

Statistikk frå Befolkningsundersøkinga og Hjelpelinja for speleavhengige viser at for dei speltypane som vil vere aktuelle å inkludere i ei lisensordning (sportsspel/oddsspel og kasinospel), er omfanget av speleproblem større enn for andre typar spel på den norske marknaden.

Både befolkningsundersøkinga frå 2015 og data frå Hjelpelinja viser at spel som står utanfor Norsk Tipping sitt regime, har fleire spelarar med speleproblem. I dag har Norsk Tipping sine spel med høg risiko for speleproblem dei strengaste ansvarlegheitstiltaka og sjølvpålagde krav som påverkar speleåtferda.

Det inneber at kva ansvarlegheitstiltak som er moglege å gjennomføre i ei lisensordning som gjeld for sports-/oddsspel og kasinospel, vil kunne ha mykje å seie for omfanget av speleproblem.

Rambøll har i utgreiinga si intervjua fleire av dei større internasjonale spelselskapa om kva ansvarlegheitsnivå som kan vere mogleg i ein lisensmodell. Rambøll konkluderer med at spelselskapa vil kunne akseptere ei rekkje av ansvarlegheitstiltaka som finst på den norske marknaden i dag, men at ein ikkje vil kunne oppnå eit tilsvarande ansvarlegheitsregime som det Norsk Tipping har i dag.2 Dersom dei uregulerte aktørane skal møte eit heilt samanfallande ansvarlegheitsregime som Norsk Tipping, vurderer Rambøll det slik at det vil ha så stor påverknad på potensielle inntekter at spelselskapa ikkje vil finne marknaden interessant. Spelselskapa vil i staden velje å stå utanfor lisensordninga og halde fram som uregulerte aktørar. Det inneber truleg at ansvarlegheitskrava i ei lisensordning må senkast og formast etter spesifikasjonane til spelselskapa dersom målet er å få med flest mogleg selskap i ordninga. Eventuelt vil strenge ansvarlegheitskrav måtte kompenserast med lågare skattesats for at ei lisensordning etter ei totalvurdering skal vere attraktiv for spelselskapa.

Departementet vurderer det òg slik at Norsk Tipping i ein konkurransesituasjon der det ikkje blir stilt like strenge krav til ansvarlegheit som i dag, vil måtte senke ansvarlegheitsnivået og bli meir profittorientert for å kunne konkurrere på lik linje med andre aktørar i ei lisensordning. Norsk Tipping vil ikkje ha nokon særfordelar under ei lisensordning og vil konkurrere på like vilkår som andre aktørar. Det vil kunne føre til meir speleproblem også for spela til Norsk Tipping enn det som er tilfellet i dag, når Norsk Tipping er underlagt eit strengt ansvarlegheitsregime.

Lotteritilsynet har i rapporten sin konkludert med at utan krav om gjennomgripande ansvarlegheitsverktøy på tvers av spelselskapa, som krav om maksimale tapsgrenser og tiltak for å kunne følgje med på uønskt speleåtferd, gir einerettsmodellen færre sosialpolitiske problem enn ein lisensiert marknad. Lotteritilsynet peiker likevel på at slike tiltak byr på juridiske og tekniske utfordringar. Det har òg vore gjennomgåande i høyringa. Departementet vurderer det slik at det er lite sannsynleg at slike gjennomgripande ansvarlegheitsverktøy vil kunne innførast i ei lisensordning som spelselskapa vil ønskje å ta del i. Departementet meiner derfor at det er usannsynleg at dagens ansvarlegheitsregime vil kunne haldast oppe innanfor ei lisensordning.

8.5.2.3 Erfaringar frå Danmark

Danmark innførte lisensordning for sportsspel og kasinospel i 2012. For å kartleggje utviklinga i pengespel og speleproblem har SFI (Det Nationale Forskningscenter for Velfærd) gjennomført ei undersøking på oppdrag frå Skatteministeriet og Spillemyndigheden. Resultata blei lagde fram i rapporten «Pengespil og spilleproblemer i Danmark 2005–2016».3 Undersøkinga byggjer på ein liknande studie frå 2005.

Undersøkinga viser at det trass i liberaliseringa er færre danskar som speler pengespel i dag, enn det var i 2005. I 2005 hadde 76 prosent av befolkninga spelt pengespel det siste året, mot 63 prosent4 i 2016. Prosentdelen av befolkninga som speler pengespel, er på nivå med Noreg, der 58 prosent av befolkninga mellom 16 og 74 år oppgir å ha spelt det siste året.

Det er litt fleire danskar som opplever speleproblem i eitt eller anna omfang i dag, samanlikna med 2005. Talet på spelarar som anten har problem eller risikerer å få det, har stige frå omkring 98 000 i 2005 til omkring 125 000 i 2016. Desse personane har ei speleåtferd som kan utvikle seg til å bli problematisk.

Samanlikna med Noreg er det ein mindre prosentdel moderat risiko- og problemspelarar i Danmark. Likevel viser den danske rapporten ein beskjeden auke i speleproblem, i motsetning til i andre nordiske land. Befolkningsundersøkingane og data frå Hjelpelinja viser over tid ein reduksjon i speleproblem i Noreg.

Det er likevel vanskeleg å samanlikne tala direkte sidan den danske og den norske rapporten har brukt ulike metodar. Den danske rapporten tek atterhald om forskjellige metodar for datainnsamling og ulike svarprosentar og oppgir til dømes berre unge menn som utsette for speleproblem. Den norske befolkningsundersøkinga peiker i tillegg på ei rekkje andre risikofaktorar som etnisitet, utdanningsnivå og manglande tilknyting til arbeidslivet. Den danske rapporten nemner òg at det er ein risiko for at ein ikkje har nådd dei mest utsette i etniske grupper, som truleg er blant dei som speler mest. I den norske rapporten er etnisitet den største risikofaktoren.

Undersøkinga viser til at det store fleirtalet av vaksne danskar ikkje meiner at reklame påverkar kor mykje dei speler, men at personar med speleproblem opplever å bli påverka i høgare grad.

8.5.2.4 Høve til å gjere raske endringar i reguleringa av ansvarlegheitstiltaka

Ein sentral del av einerettsmodellen er at myndigheitene gjennom eigarskapet av Norsk Tipping kan gripe inn og gjere endringar gjennom direkte instruks på kort varsel dersom det viser seg at ansvarlegheita er utfordra. Under ein lisensmodell vil endring av ansvarlegheitstiltaka vere ein meir omfattande prosess og vil bli gjennomført ved regelverksendringar som må følgje normale prosedyrar for fastsetjing av lover og forskrifter. Erfaringar frå den private speleautomatmarknaden som blei avvikla på 2000-talet, viser at ein omfattande privat marknad kan medføre at endringsprosessar blir trenerte, og skape press om å lempe på regelverket. Det kan innebere at endringar i ansvarlegheitskrava vil vere meir tidkrevjande å gjennomføre under ei lisensordning enn under ein einerettsmodell.

8.5.2.5 Modellval ut frå ansvarlegheitsomsyn

Departementet vurderer at ein lisensmodell vil kunne gi reell kontroll over fleire aktørar og betre kontroll med marknaden og høve til å påleggje desse aktørane enkelte ansvarlegheitstiltak. I dag har norske myndigheiter ingen kontroll med ansvarlegheitsregima til dei uregulerte selskapa. Sjølv om dagens ansvarlegheitsregime ikkje kan vidareførast, vil sjansen for ein viss kontroll med alle aktørane på marknaden og eit visst vern av forbrukarane i seg sjølv vere eit argument for ein lisensmodell ut frå ansvarlegheitsomsyn.

Rapporten til Lotteritilsynet konkluderer likevel med at dagens einerettsmodell vil vere det beste alternativet ut frå sosialpolitiske omsyn, dersom norske myndigheiter klarer å stengje uregulerte operatørar ute. Vidare konkluderer Lotteritilsynet med at dersom omfanget av uregulerte spel er det same som i dag, er einerettsmodellen det beste alternativet for norsk pengespelregulering fordi omfanget av speleproblem er stabilt eller svakt fallande.

Konklusjonen om at einerettsmodellen framleis skal vere det beste alternativet ut frå ansvarlegheitsomsyn, er altså basert på følgjande føresetnader:

• Norske myndigheiter klarer å stengje uregulerte operatørar ute frå marknaden.

• Omfanget av speleproblem er stabilt eller går ned.

Lotteritilsynet gjennomfører halvårlege og kvartalsvise telefonundersøkingar om spelevanane til nordmenn. Desse undersøkingane har vist at prosentdelen i befolkninga som speler hos dei utanlandske spelselskapa, har halde seg på eit stabilt nivå dei seinare åra.

Lotteritilsynet reknar vidare med at 40–50 prosent av dei som i dag speler dei spela som er aktuelle i ei lisensordning, berre speler hos Norsk Tipping, mens 25–30 prosent av spelarane berre speler på utanlandske nettstader. Andre spelarar speler både hos Norsk Tipping og på utanlandske nettstader. Det kan tyde på at Norsk Tipping klarer å kanalisere spelarar til tilbodet sitt, og at einerettsmodellen verkar slik ein har tenkt, ved å halde uregulerte operatørar ute frå marknaden til ein viss grad. Resultat frå befolkningsundersøkingane som er gjennomførte i 2013 og 2015, viser at nivået på prosentdelen med speleproblem i Noreg er stabilt.

Vidare viser denne undersøkinga at der Norsk Tipping og uregulerte aktørar tilbyr tilsvarande spel (sports-/oddsspel og kasinospel), er prosentdelen risiko-/problemspelarar hos dei uregulerte aktørane høgare. Tal frå Hjelpelinja stadfestar dette inntrykket:

«Norsk Tipping lanserte Instaspill i januar 2014. Av samtalene om kasinospill er Norsk Tipping alene nevnt som tilbyder i 3 prosent av kasinosamtalene. I 14 prosent av samtalene nevnes både Norsk Tipping og utenlandske operatører. I 81 prosent av kasinosamtalene nevnes utelukkende utenlandske spilltilbydere.»5

Ut frå desse resultata vurderer departementet det slik at dagens einerettsmodell foreløpig klarer å halde unna presset frå dei uregulerte aktørane, og at ordninga fører til at speleproblema er på eit stabilt nivå. Det har skjedd i ein periode med ekstrem teknologisk utvikling, der pengespel er blitt tilgjengelege på stadig fleire og meir mobile plattformer. Samtidig har dei uregulerte selskapa hatt stadig større marknadsføringstrykk mot Noreg dei siste åra, særleg gjennom store mengder reklame på norske TV-kanalar som sender frå utlandet. Det kan tyde på at dagens modell på noverande tidspunkt oppfyller målet om å sikre ansvarleg spel og avgrense speleproblem.

8.5.2.6 Sjansen til å kontrollere marknaden

Dersom norske myndigheiter på sikt ikkje klarer å halde talet på speleavhengige stabilt eller redusere det, vil behovet for å kontrollere dei uregulerte aktørane gjennom ein lisensmodell bli større. Det same kan vere tilfellet dersom dei uregulerte aktørane tek ein stadig større marknadsdel på odds- og kasinospel. Departementet meiner at det kan vere vanskeleg å forsvare einerettsmodellen dersom Norsk Tipping ikkje klarer å kanalisere ein stor del av odds- og kasinospelarane over til sine tilbod.

I dag ser det ut til at talet på dei som speler hos utanlandske spelselskap, er stabilt. Samtidig aukar talet på dei som har spelt på nettspela til Norsk Tipping. Både befolkningsundersøkinga og statistikk frå Hjelpelinja frå 2015 viser samtidig at når det gjeld dei spela som er aktuelle for ei lisensordning (odds- og kasinospel), er førekomsten av speleproblem høgare hos dei uregulerte spelselskapa enn hos Norsk Tipping. Departementet meiner det taler for at ei vidareføring av einerettsmodellen vil vere den beste løysinga ut frå ansvarlegheitsomsyn i dag.

Spørsmålet er kva høve norske myndigheiter har til å avgrense og eventuelt sanksjonere mot slike aktivitetar frå dei internasjonale spelselskapa under ein einerettsmodell, eller om ein lisensmodell er betre for norske forbrukarar under einerettsmodellen.6

8.5.2.7 Marknadsføring i TV-kanalar som sender frå utlandet

AMT-direktivet legg opp til eit sendarlandsprinsipp. Det inneber at det er regelverket i landet ein TV-kanal er etablert i, som gjeld for TV-sendingane. Ei rekkje kanalar som sender til Noreg, har derfor pengespelreklame for selskap utan løyve til å tilby pengespel i Noreg, utan at det bryt med reglane i sendarlandet. Ei rekkje høyringsinstansar har teke til orde for at myndigheitene må gjere meir for å stanse reklamen frå utlandet.

Ein lisensmodell kan føre til at omfanget av reklame frå dei lisensierte aktørane til ein viss grad kan styrast meir enn i dag. På den andre sida er det sannsynleg at det totale omfanget av pengespelreklame vil auke når spelselskapa skal konkurrere mot kvarandre i ein legal marknad og får sjansen til å reklamere breiare og nå ut til andre befolkningsgrupper. Dagens TV-reklame skjer i stor grad på nisjekanalar, men under ei lisensordning vil det òg vere lov å reklamere til dømes hos TV 2 og i norske trykte medium og nettaviser. Spelselskapa har gitt uttrykk for at dei kan reklamere dobbelt så mykje for dei same kostnadene som i dag under ei lisensordning.

I tillegg er det sannsynleg at det også under ei lisensordning vil vere uregulerte aktørar på marknaden som ikkje finn det lønnsamt å bli ein del av ein lisensiert marknad. Desse aktørane vil truleg halde oppe marknadsføringa si i kanalar som sender frå utlandet.

Trass i at det kan vere vanskeleg å stanse dagens marknadsføring frå dei uregulerte aktørane, vurderer departementet det slik at det er ein risiko for at det totale marknadsføringstrykket for pengespel kan komme til å auke under ein lisensmodell. Når befolkninga totalt sett blir utsett for meir marknadsføring, er risikoen større for at personar i risikosonen blir påverka. Forsking viser at det er nettopp dei med risiko for pengespelproblem som lettast blir påverka av slik reklame. Dette omsynet taler òg i favør av å vidareføre einerettsmodellen.

8.5.3 Forbrukaromsyn utover omsynet til speleproblem

Det er òg andre element av forbrukarvern enn vern av problemspelarar som må vurderast i samband med ei lisensordning. Ein må til dømes sikre at spel blir korrekt gjennomførte, sørgje for at folk har høve til å klage, og at dei har tilgang til informasjon på sitt eige språk, og ein må sjå til at det er klart kva jurisdiksjon aktiviteten til spelselskapa fell inn under. I dag er forbrukarane sikra rettar knytte til spel som Norsk Tipping, Norsk Rikstoto og private aktørar med lotteriløyve tilbyr, men norske myndigheiter kan bidra lite når det gjeld klagar retta mot uregulerte aktørar. Departementet vurderer det slik at ein lisensmodell isolert sett vil gi betre forbrukarrettar enn den uregulerte marknaden gjer i dag, sidan mange av dei aktørane som i dag er uregulerte, då vil bli underlagde norsk forbrukarlovgiving og norske klageordningar.

8.5.4 Økonomisk kriminalitet

Pengespelverksemd medfører ein risiko for økonomisk kriminalitet, til dømes kvitvasking, bedrageri, korrupsjon og underslag, gjennom dei store summane som selskapa handterer. Det er truleg lettare å motarbeide og eventuelt avdekkje økonomisk kriminalitet hos ein statseigd einerettsoperatør som Norsk Tipping enn i ein marknad med mange privateigde operatørar. Utgreiinga til Lotteritilsynet viser likevel at kva for ein reguleringsmodell som blir vald, ikkje vil påverke risikoen for negative kriminalpolitiske konsekvensar i nemneverdig grad. Lotteritilsynet meiner at verdien av å få ein større del av marknaden underlagd norsk regulering kan vege opp for nokre av dei andre utfordringane som ein lisensmodell kan medføre. Departementet støttar denne vurderinga og konkluderer med at ut frå omsynet til å motverke økonomisk kriminalitet har ein lisensmodell visse fordelar samanlikna med dagens einerettsmodell, der det i tillegg finst ein marknad som fell utanfor norsk regulering. Departementet vil likevel understreke at sjølv under ei lisensordning vil det truleg finnast aktørar som ønskjer å stå utanfor den lovlege marknaden, og som vil halde fram med å tilby tenestene sine utan løyve i Noreg.

8.5.5 Inntekter og kostnader

8.5.5.1 Direkte inntekter til frivilligheita

Rambøll-rapporten trekkjer fram at ein lisensmodell for sports-/oddsspel og kasinospel verken vil føre til tap eller større gevinst i inntektene til frivilligheita. Ut frå omsynet til direkte inntekter til frivilligheita vurderer departementet det slik at det derfor truleg vil spele lita rolle kva for ein reguleringsmodell ein vel.

Konklusjonen til Rambøll er likevel basert på eit anslag over storleiken på den uregulerte marknaden som dei internasjonale spelselskapa ikkje går med på. Desse selskapa har utarbeidd ein eigen rapport som anslår at inntektene på den uregulerte marknaden er dobbelt så store som dei siste berekningane til Rambøll viser. Konsekvensen av ein eventuelt større uregulert marknad er at potensielle skatteinntekter til det norske samfunnet vil vere høgare dersom heile den uregulerte marknaden inngår i ei lisensordning. Departementet meiner likevel at anslaget til Rambøll, som er basert på Lotteritilsynet si berekning av marknadsstorleiken ut frå fleire kjelder, truleg er meir korrekt enn vurderinga til spelselskapa. Nøyaktige tal for den uregulerte norske marknaden vil det vere vanskeleg å få tilgang til ettersom dei utanlandske spelselskapa så langt ikkje har villa opplyse om desse.

8.5.5.2 Indirekte inntekter til det norske samfunnet

Rambøll-rapporten vurderte ikkje eventuelle andre inntekter som kan følgje av ei lisensordning, utover skatteinntekter. I ein eigen rapport konkluderer spelselskapa med at ei lisensordning kan gi større sponsorinntekter for idretten og andre organisasjonar. Erfaringar frå lisensordninga i Danmark har likevel vist at det samla omfanget av sponsorinntekter ikkje er blitt vesentleg større. Sjølv om spelselskap no sponsar idrettslag, er det vanskeleg å seie om sponsoravtalane er betre enn det idrettsklubbane elles kunne ha fått frå andre typar sponsorar.

Rapporten til spelselskapa legg òg til grunn at lovleg marknadsføring i norske medium vil gi auka reklameinntekter for norske medium. Mellom anna vil spelselskapa gjennom ei lisensordning få høve til å reklamere i norsk trykt presse og i TV-kanalar som sender frå Noreg (som TV 2 med dotterkanalar og TVNorge). Ifølgje eit estimat frå Nielsen Reklamestatistikk kjøpte dei internasjonale spelselskapa i 2015 reklame for i overkant av 600 millionar kroner hos TV-kanalar som sender frå utlandet.7 Departementet meiner at det er sannsynleg at ein del av desse pengane vil falle på medium som er etablerte i Noreg, dersom det blir etablert ei lisensordning.

8.5.5.3 Føreseielegheit for frivillig sektor

Etter dagens modell er det lovfesta at overskotet frå Norsk Tipping skal fordelast med bestemte prosentdelar til ulike formål (idrett, kultur, samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar og helse- og rehabiliteringsformål). Det skaper relativt stabile og sikre inntekter til desse formåla. Mange frivillige organisasjonar trekkjer i høyringa fram føreseielegheit som eit viktig moment når det gjeld fordelinga av spelemidlar.

Dei statlege inntektene frå ein lisensmodell vil vere skatteinntekter til statskassen. Dersom desse skatteinntektene ikkje er øyremerkte formåla, vil ei slik finansiering vere mindre føreseieleg for organisasjonane, sidan dei vil vere avhengige av prioriteringane i dei årlege statsbudsjetta. Det kan òg skape press frå formåla om anna statleg finansiering av aktivitetane deira.

8.5.5.4 «Reine pengar»

Nokre frivillige organisasjonar argumenterer for at det ikkje vil vere interessant for dei å ta imot midlar som opphavleg kjem frå selskap som ikkje er opptekne av ansvarlegheit, og som tilbyr pengespel som fører til speleproblem. Organisasjonane assosierer slike spel i stor grad med dei utanlandske spelselskapa, trass i at Instaspill-spela og sports-/oddsspela til Norsk Tipping har fleire av dei same karakteristikkane. Forskjellen er truleg at Norsk Tipping har ansvarlegheitstiltak som avhjelper høg risiko for speleproblem, og at dei har ansvarlegheit som det primære målet, mens dei uregulerte selskapa er meir opptekne av profitt. Organisasjonane peiker på at skatteinntekter frå ei lisensordning ikkje er midlar som organisasjonane ønskjer å ta imot. Departementet meiner likevel at det er vanskeleg å leggje vekt på ein slik argumentasjon når ein skal vurdere kva for ein reguleringsmodell ein skal velje for pengespel i framtida.

8.5.5.5 Kostnader ved tilsyn med ordninga

Rambøll konkluderer i rapporten med at tilsyn med ei lisensordning truleg vil vere mykje meir kostnadskrevjande enn tilsynet med einerettsaktørane i dag. Spillemyndigheden i Danmark fekk 16 nye fulltidsstillingar ved å innføre lisensordninga i Danmark. Det innebar ein kostnadsauke på om lag 23 prosent. Lotteritilsynet baserer tilsynsverksemda si på gebyrinntekter frå tilsynsobjekta. Det inneber at spelselskap som får lisens, inkludert Norsk Tipping, vil måtte betale for tilsynet med denne ordninga. Fordi det blir fleire private aktørar i marknaden og mindre høve til å ha direkte kontroll med dei, vil ei lisensordning truleg krevje eit meir omfattande og kostnadskrevjande tilsyn enn ein einerettsmodell. Norsk Tipping sine utgifter knytte til tilsyn og kontroll vil dermed bli høgare enn i dag, noko som vil gi eit mindre overskot for selskapet.

8.5.6 Konklusjon

Tabell 8.4 nedanfor gir ei oppsummering av korleis departementet vurderer fordelane ved dei ulike ordningane:

Departementet vurderer det slik ut frå dagens situasjon at einerettsmodellen gir høgare grad av ansvarlegheit enn ein lisensmodell. Spela til Norsk Tipping som kan samanliknast med spela til dei uregulerte aktørane, har lågare førekomst av speleproblem. Norsk Tipping ser òg ut til å klare å kanalisere spelarar til tilboda sine sidan nettspela til Norsk Tipping har fått fleire spelarar sidan lanseringa, mens talet på spelarar hos dei uregulerte selskapa har flata ut.

Dersom dette biletet skulle endre seg og spelselskapa skulle ta ein større prosentdel av spelarane i framtida, vil ein lisensmodell med ein viss grad av ansvarlegheitstiltak for dagens uregulerte selskap kunne vere ei betre løysing med omsyn til ansvarleg spel. På bakgrunn av utviklinga fram til i dag meiner departementet likevel at det ikkje er grunn til å tru at det vil skje ei slik utvikling dei nærmaste åra.

Omsynet til økonomien til frivilligheita taler heller ikkje direkte for ei lisensordning på det noverande tidspunktet. I dagens marknadssituasjon vil ei lisensordning og ein einerettsmodell gi omtrent like store direkte inntekter til det norske samfunnet. Men dersom utanlandske spelselskap i framtida tek ein større del av marknaden for spela som er aktuelle å lisensiere, vil ei lisensordning kunne gi større direkte inntekter til det norske samfunnet. Under ein lisensmodell vil inntektene likevel inngå i statsbudsjettet og dermed utgjere ei mindre føreseieleg inntektskjelde for frivilligheita.

Ei lisensordning kan kanskje medføre større indirekte inntekter til det norske samfunnet i form av noko høgare sponsorinntekter for lag og foreiningar i Noreg sidan spelselskapa vil ha lov til å reklamere til dømes på drakter og baner. Vidare vil fleire norske medium kunne få reklameinntekter frå spelselskap som får lisens i Noreg.

Kriminalpolitiske og forbrukarpolitiske omsyn kan tilseie at ei lisensordning kan vere ei betre løysing enn modellen vi har i dag. Det er likevel sannsynleg at marknadsføringa av pengespel totalt i samfunnet vil auke under ein lisensmodell. Tilsyn og kontroll med ordninga vil vere dyrare enn i dag.

Basert på ei totalvurdering med omsynet til ansvarleg spel som det viktigaste tilrår departementet å vidareføre einerettsmodellen.